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INTRODUZIONE
CAPITOLO 1 : IL BILANCIO SOCIALE
1.1 Premessa………. 6
1.2 Sviluppo storico del Bilancio Sociale……… 7
1.3 La responsabilità sociale d’impresa………. 11
1.4 Etica e responsabilità sociale………. 11
1.5 Obiettivi del bilancio sociale………... 13
1.6 Concetto di responsabilità (accountability)……… 14
CAPITOLO 2 : LA RENDICONTAZIONE SOCIALE 2.1. Premessa………. 15
2.2.Bilancio sociale:una nuova moda o un’antica esigenza……… 16
2.3.La rendicontazione sociale:definizione……… 20
2.4.I processi che alimentano e favoriscono la rendicontazione sociale….. 32
2.5.Gli obiettivi della rendicontazione sociale……… 35
2.6. Una metodologia di riferimento………. 44
2.6.1. I fase: impostazione del progetto………. 47
2.6.2.II fase: la costruzione del sistema di rilevazione……… 49
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CAPITOLO 3: IL BILANCIO SOCIALE IN ITALIA
3.1.Aspetti normativi……… 60
3.2. Direttiva del dipartimento della Funzione Pubblica (DPF)………..64
3.3.Le linee guida per la PA elaborate da Formez su iniziativa del DPF…..67
3.4. Il gruppo di studio per il bilancio sociale (GBS)………..73
3.5. Le linee guida per la rendicontazione sociale negli enti elaborate dall’osservatorio sulla finanza e la contabilità degli enti locali per conto del Ministero dell’Interno……… 78
3.6 Brevi considerazioni………. 85
CAPITOLO 4: IL BILANCIO SOCIALE DELLA PROCURA DELLA REPUBBLICA DI LUCCA 4.1. Premessa………. 87
4.2. Progetto “Diffusione di buone pratiche degli Uffici Giudiziari”…….. 89
4.2.1. Ruolo degli attori coinvolti………. 90
4.2.2. Modalità di coordinamento e di realizzazione……… 91
4.2.3. Obiettivi e finalità………. 91
4.2.4 Principali risultati conseguiti……… .93
3 4.3. Riorganizzazione dei processi lavorativi e di ottimizzazione delle risorse
degli Uffici Giudiziari della Regione Toscana in particolare la Procura della Repubblica di Lucca
4.3.1 Premessa……….……….. 103
4.3.2. La Best Practice della Procura della Repubblica di Lucca……. 103
4.3.3. Il percorso realizzativo: focus sulla riorganizzazione dell’ufficio 104 4.4. Il Bilancio Sociale 2014 4.4.1 Premessa ………. 105
4.4.2. Identità della Procura 4.4.2.1. Breve Storia……… 106
4.4.2.2. Contesto territoriale 4.4.2.2.1. Popolazione……….. 108
4.4.2.2.2. Imprese……… 110
4.4.3 Le Attività della Procura……….. 114
4.4.4. Le risorse………. 122
4.4.4.1. Le risorse economiche……….... 122
4.4.5. La struttura organizzativa……… 125
4.4.5.1. Il tasso di assenza……….. 127
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4.4.7. Il piano strategico……….. 132
4.4.7.1. Le politiche per i cittadini……… 132
4.4.7.2. Le politiche per i professionisti……… 134
4.4.7.3. Le politiche per gli Uffici Giudiziari……… 136
4.4.7.4. Le politiche per i dipendenti………....137
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INTRODUZIONE
Il bilancio sociale e tutti gli strumenti di rendicontazione (codici etici, norme della famiglia delle ISO e la SA 8000) si inseriscono in un movimento sociale che cerca di rimettere in discussione alcuni presupposti economici e sociali che erano dati per acquisiti da molto tempo. L’attenzione a mettere in campo comportamenti rispettosi di tutti coloro che interagiscono con un’organizzazione e le pesanti conseguenze, anche economiche, che possono verificarsi con azioni non attente al mondo che sta attorno alla propria attività, hanno portato sul tavolo dei top-manager le problematiche della responsabilità sociale.
Ci si è resi conto che nessuno può operare focalizzandosi solo ed esclusivamente sul proprio business.
Ogni organizzazione assume precise responsabilità nei confronti di tutta le persone coinvolte, anche soltanto indirettamente, dalla propria azione.
Chiedersi quale sia la ricaduta sociale di ogni attività economica significa collocare la componente economica di ogni attività nel suo contesto umano. Occorre prendere coscienza dei rischi e dei danni che il dimenticare la responsabilità sociale può arrecare, anche all’azienda più efficiente e redditizia. Alla luce di ciò, negli ultimi anni, il tema della rendicontazione sociale sta attirando l’attenzione di un numero sempre maggiore di aziende che introducono accanto ai documenti informativi tradizionali, quali il bilancio economico-patrimoniale, un nuovo strumento di conoscenza, valutazione e rendicontazione volontario dei risultati dell’attività aziendale: il Bilancio Sociale.
Il Bilancio Sociale trova fondamento e motivazione nel concetto di Responsabilità Sociale d’Impresa, in base al quale le aziende dovrebbero rendere conto in modo trasparente, a tutti i portatori di interessi, delle risorse utilizzate, delle attività svolte e dei risultati conseguiti.
Sulla base di ricerche teoriche condotte e delle prassi delle aziende,a livello europeo,sono stati elaborati alcuni modelli, standard e pratiche che affrontano i
diversi aspetti della gestione della responsabilità sociale. Filo conduttore del presente lavoro è quello di verificare se il Bilancio Sociale
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all’organizzazione di crescere e di valorizzare il rapporto con i propri interlocutori, di creare ricchezza e “valore aggiunto” nei confronti della società. Si dedicherà maggiore attenzione al ruolo degli stakeholder,ovvero ai soggetti che hanno interessi in gioco nell’azienda e si esaminerà le relazioni, di reciproca influenza, tra l’azienda egli stakeholder.
Infatti è attraverso il Bilancio Sociale che è possibile curare queste relazioni in modo costruttivo e orientato al lungo periodo, dando voce anche ai soggetti più lontani.
Il dialogo e la massima trasparenza nella rendicontazione sociale permettono di attuare cambiamenti organizzativi, creare fiducia tra aziende e stakeholder, evitando che le informazioni siano unidirezionali.
Solo attraverso il coinvolgimento di tutti i portatori di interessi dell’azienda è possibile riscontrare un miglioramento della qualità sociale: emerge quindi l’importanza del Bilancio Sociale non solo come strumento di comunicazione, ma anche come valido strumento di governo delle relazioni sociali e valido strumento per monitorare le utilità sociali prodotte dall’azienda.
In conclusione la presente tesi di Laurea Magistrale è formata da due parti: la prima parte offre una presentazione generale di quello che è il Bilancio Sociale d’impresa illustrandone la sua origine, i suoi obiettivi ed il suo percorso di rendicontazione; nella seconda parte invece è presente la stesura del Bilancio Sociale della Procura della Repubblica di Lucca da me realizzato. In questa seconda parte ho cercato di evidenziare come la responsabilità sociale sia importante anche in un contesto di Pubblica Amministrazione e che in conseguenza ad il progetto “Innova giustizia” anche la Procura della Repubblica di Lucca ha iniziato ad implementare il Bilancio Sociale.
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CAPITOLO 1 : IL BILANCIO SOCIALE
1.1 Premessa
Il significato letterale della parola “bilancio” risulta essere ormai alla portata non solo degli esperti, ma anche delle persone meno istruite, gli stessi media non fanno altro che parlarne in ogni momento ed in ogni ambito.
Il documento di natura contabile, al quale immediatamente viene dato da pensare, non rappresenta altro che la sintesi di un’attività svolta in un determinato ambito in un certo periodo di tempo; attività che viene portata per mezzo di questo documento alla conoscenza di terzi.
La lettura di un bilancio, a differenza della conoscenza anche marginale del significato, è invece alla portata di pochi. In questo modo le “indicazioni” che lo stesso fornisce rimangono in buona parte sconosciute all’utenza. Il significato letterale del termine bilancio indica un documento attraverso il quale si rende conto a qualcuno di qualcosa. Mentre con il termine sociale di esprimono “qualità e sentimenti”.
Pertanto, se da un lato vi sono quantità e razionalismo (è frutto del razionalismo e della ragioneria) dall’altro, vi sono qualità e sentimenti (è il frutto della fantasia). I due termini possono essere accostati solo come immagine astratta, come impulso e slancio culturale , solo in un secondo momento assumono una valenza tecnica.
Il significato più ampio viene dato dalla volontà di rendicontare lo svolgimento della propria attività ad una fascia di utenza molto più vasta in un determinato periodo di tempo soprattutto senza avere limiti o schemi fissi da seguire,offrendo soprattutto la possibilità di far comprendere in modo chiaro e trasparente quello che è stato effettivamente svolto nella realtà. Caratteristica sostanziale di questo documento è quella della volontarietà, in quanto non esiste alcuna disposizione normativa o contabile che lo imponga.
8 1.2. Sviluppo storico del Bilancio Sociale
Un nuovo fenomeno da alcuni anni interessa le amministrazioni pubbliche in Italia: la realizzazione del bilancio sociale, come strumento per dar conto ai cittadini del proprio operato, rendendo trasparenti e comprensibili all’esterno i programmi, le attività e i risultati raggiunti. Anche se per il momento si tratta di uno strumento impiegato da un numero ridotto di amministrazioni, l’ingresso del bilancio sociale nel settore pubblico è degno di particolare attenzione per due motivi:
• Il primo è che si tratta di uno strumento adottato volontariamente, cioè non richiesto da alcuna disposizione normativa o adempimento contabile, sebbene possa essere considerato coerente con quanto formalmente previsto dal quadro normativo;
• Il secondo motivo è che dopo un avvio un po’ in sordina all’inizio degli anni ’90 il bilancio sociale ha conosciuto dall’inizio di questo nuovo decennio una più ampia diffusione con tasso di crescita esponenziale, coinvolgendo e interessando un numero sempre più elevato e tipologie diverse di amministrazioni pubbliche.
Il Bilancio Sociale nasce in ambito privato e la sua storia ha attraversato tutta la seconda metà del XX secolo. Il primo documento in assoluto è stato quello della società tedesca elettrica AEG, nell’anno 1938 che consiste in un primo prospetto riguardante l’attività svolta a favore della collettività e del personale. Questa esperienza rimane, tuttavia, un evento isolato almeno fino alla fine degli anni 60. Una riflessione complessiva e sistematica sul bilancio sociale inizia in Europa intorno agli anni ’70 in Francia, Gran Bretagna, Germania e negli Stati Uniti.
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Più concretamente i primi bilanci sociali possono essere fatti risalire all’America dei primi anni ’70, quando durante lo scandalo Watergate1 alcune aziende chimiche e petrolifere statunitensi furono attaccate da una parte dell’opinione pubblica con l’accusa grave di esercitare il lavoro in condizioni pessime e di produrre un forte inquinamento ambientale.
Fu allora che il mondo degli affari cominciò a riflettere sul rapporto tra aziende e società e su come poter comunicare al meglio con tutti gli interlocutori economici. Il risultato fu la nascita di un documento definito “Bilancio Sociale”. In Italia il dibattito sull’utilizzo di questo strumento di rendicontazione sociale, sempre rivolto al mondo delle imprese con finalità lucrative e alle imprese pubbliche, inizia con una decina di anni di ritardo, agli inizi degli anni ’80. Nel 1977, in seguito ad una dichiarazione dell’ONU riguardante la necessità di dover iniziare ad effettuare una rendicontazione socio-ambientale per le aziende, è stata emanata l’unica norma di legge, che fino ad oggi, ha previsto come obbligatoria la redazione del bilancio sociale. Si tratta della legge francese del 12 luglio 1977 n. 77/769, che ha introdotto l’obbligo di redazione del “bilan social” per le imprese con un organico pari e superiore a 750 dipendenti. Con la legge del 1982, tale obbligo è stato esteso anche alle imprese con più di 300 dipendenti e , per quelle con più di uno stabilimento è stato fissato l’obbligo di redigere un bilancio sociale di stabilimento qualora nella singola unità produttiva operino abitualmente 300 dipendenti.
Nello stesso periodo,anche in Italia, si sono registrate alcune esperienze significative. Vale la pena ricordare quella della società Merloni S.p.A. che nel 1978 ha realizzato il primo bilancio sociale.
1 Lo scandalo “Watergate”scoppiò nel 1972: ci fu la scoperta da parte di due giornalisti del “Washington
Post” di attività illegali da parte dell’amministrazione del presidente Richard Nixon durante la campagna elettorale presidenziale del 1972, e il conseguente tentativo di ostruzione della giustizia da parte dello stesso presidente.
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Questa sperimentazione è rimasta però un evento isolato, tanto che è stato necessario attendere ben vent’anni per vedere un altro bilancio sociale, quello delle Ferrovie dello Stato al biennio 1992-1993.
A livello teorico, i primi studi italiani sulla rendicontazione, si sono sviluppati a partire dagli anni ’80: relativamente all’evoluzione dei modelli di bilancio sociale in Italia, nel 1988 l’AROC (Associazione Ricerche sulle Organizzazioni Complesse - università di Bologna) redige il primo modello di BRS (Bilancio di Responsabilità Sociale) avente un’ottica di tipo gestionale- strategica. Tuttavia, questo decennio è stato caratterizzato, sul piano pratico, da una certa inattività nella produzione di documenti di rendicontazione sociale.
Negli anni ’90, in Italia, come successe negli Stati Uniti, questo strumento si è sviluppato in seguito ad uno scandalo, denominato nel nostro paese “Tangentopoli”2, con lo scopo principale di porre maggiore chiarezza nei rapporti tra le aziende ed i soggetti interlocutori. Il punto di partenza della storia del Bilancio Sociale in Italia è però datato 1988, 4 anni prima di Tangentopoli, quando l’AROC (Associazione Ricerche sulle Organizzazioni Complesse- Università di Bologna) redasse appunto il primo modello BRS (Bilancio di Responsabilità Sociale) avente un’ottica di tipo gestionale - strategica. Successivamente le date importanti sono il 1993 quando si ebbe il primo modello di Bilancio Sociale Cooperativo (BSC) con un’ottica di tipo rendicontativa, il 1994, anno in cui venne elaborato il modello IBS e il 1998 in cui venne realizzato il modello GBS. In questi anni, a differenza degli anni ’80, i documenti di rendicontazione sociale hanno avuto un grande sviluppo e si ha avuto anche una diffusione del bilancio sociale nel settore del non profit.
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Con l’espressione Mani pulite è stata designata dai media un’indagine giudiziaria condotta a livello nazionale in italia durante gli anni Novanta e dalle indagine emerse una sconvolgente diffusione della corruzione,dellaconsussione e del finanziamento illecito ai partiti ai livelli più alti del mondo politico e finanziario italiano detta Tangentopoli.
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Dalla metà degli anni ’90, si è evidenziato un progressivo ampliamento di questo strumento nel settore pubblico e negli enti locali in particolare.
Il primo caso, nel 1997, è stato quello del bilancio sociale del Comune di Bologna, relativo al settore delle libere forme associative ovvero al complesso di associazioni ed enti a cui il Comune trasferisce risorse o concede l’utilizzo di immobili di proprietà.
Alla fine degli anni ’90, sono già numerosi i bilancio sociali dei Comuni e delle Province.
Nel 1998, è stato il Comune di Copparo (Provincia di Ferrara) a realizzare il primo bilancio sociale di un ente locale riferito all’intera gestione; invece la provincia di Parma è stata la prima amministrazione provinciale in Italia a realizzare un bilancio sociale nel 2001.
La Pubblica Amministratore è arrivata in ritardo nell’adozione di strumenti di rendicontazione sociale rispetto alle imprese private. Del resto, per le aziende pubbliche, “sociali” per definizione, la scelta di rendicontare socialmente dovrebbe rappresentare un obbligo e non una scelta etica. Attualmente i paesi più evoluti dal punto di vista della rendicontazione sociale dell’impresa sono Regno Unito, Germania, Francia e i paesi scandinavi (Svezia e Finlandia in particolare). Si ricordi ,infine, che recentemente (d.lgs.155/06, art.10, comma 2) il bilancio sociale è stato introdotto come documento obbligatorio dalla disciplina sulle imprese sociali : “L’organizzazione che esercita l’impresa sociale deve, inoltre,
redigere e depositare presso il registro delle imprese il bilancio sociale, secondo linee guida adottate con decreto del Ministro del Lavoro e delle politiche sociali, sentita l’Agenzia per le organizzazioni non lucrative di utilità sociale, in modo da rappresentare l’osservanza delle finalità sociali da parte dell’impresa sociale”.
Un ulteriore obbligo normativo in materia di rendicontazione sociale è costituito dal bilancio di mandato delle fondazioni bancarie, previsto dall’Atto di indirizzo recente le indicazioni per la redazione, da parte delle fondazioni bancarie, del
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bilancio relativo all’esercizio chiuso il 31 dicembre 2000 del Ministro del Tesoro.
1.3 La responsabilità sociale dell’impresa
In Italia l’esigenza di rendicontare la propria attività ai terzi risale ai primi anni ‘90 ed è nata nel momento in cui ci si è resi conto dell’insufficienza delle norme ad assicurare alla collettività le correttezza e l’onestà.
Il bilancio sociale nonostante gli sforzi compiuti per la sua diffusione, a causa dei tempi recenti in cui è stato scoperto, rimane a buona parte degli utenti sconosciuto.
Quanto evidenziato può essere esteso sia al settore privato che a quello pubblico. La necessità di rincorrere alla rendicontazione dettata da una forte esigenza etica nasce nel settore provato ancor prima di quello pubblico. Prima ancora che in Italia tale esigenza fu avvertita all’estero.
1.4 Etica e responsabilità sociale
Il termine di Corporate Social Responsability (CRS) venne coniato dagli inglesi i quali conclusero che l’impresa doveva improntare i propri processi decisionali su alcuni valori etici fondamentali quali il rispetto della legge, delle persone, dell’ambiente etc.
La Responsabilità sociale d’impresa (RSI) trae sostanzialmente le sue origini proprio dal concetto sopra esposto, l’etica si deve applicare nella soluzione delle varie problematiche di scelta e nell’assunzione di comportamenti organizzativi che siano corretti. Il fatto che l’impresa debba condizionare eticamente le proprie scelte è ancor più evidenziato dalla recente dottrina più accreditata, il comportamento socialmente responsabile nella governance d’impresa viene individuato quale elemento vitale per la sopravvivenza dell’impresa stessa.
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Ad evidenziare ancor più marcatamente l’importanza dell’etica all’interno di un’impresa Carrol 3 , legando il discorso etico nell’azienda alla moralità dell’imprenditore, ha effettuato una schematizzazione molto particolare:
Figura n.1 Classificazione morale dei manager
Tipo di manager Caratteristiche del comportamento
Morale Prosegue gli obiettivi propri e
dell’azienda nel rispetto dell’etica
Immorale Prosegue il proprio interesse al di là
dell’etica e, se può, anche della legge Amorale
Intenzionale Inconsapevole
Prosegue il proprio interesse
consapevolmente al di là dell’etica. Il comportamento amorale deriva dalla mancanza di sensibilità etica.
Riguardo al concetto di etica aziendale vengono dedotte le seguenti conclusioni: • L’introduzione dell’etica nell’impresa è conciliabile, soprattutto nel’ottica
del tempo lungo, con i principi di efficacia e dell’ efficienza economica; • L’etica rappresenta, quindi un’opportunità per migliorare lo sviluppo
dell’impresa;
• La sua applicazione non può non che essere affidata al senso morale di chi dirige l’impresa.
Nel governo dell’impresa lo stesso studioso individua un sostanziale avanzamento nel momento in cui l’etica viene considerata “non come un vincolo,
ma come un’opportunità”, passando in tal modo dal concetto di rispetto dei
valori etici, per poter raggiungere la finalità economico aziendale a quello di “adozione dell’etica quale leva per lo sviluppo nel medio lungo termine”.
3 S. Sciarelli,Etica e responsabilità sociale nell’impresa Giuffrè Editore 2007 (elaborazione da A.B.Carrol
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È unicamente attraverso il richiamo etico e la responsabilità sociale che si può pervenire al miglioramento delle prestazioni, facendo del bene con correttezza ed onestà.
L’etica è pertanto una enorme risorsa che funge da supporto alla rendicontazione sociale.
Nelle pubbliche amministrazioni il bilancio sociale viene visto come
“l’interpretazione etica del concetto di trasparenza evocato da tante norme ed allo stesso tempo un’esigenza gestionale, se la gestione è interpretata in maniera non auto referente e con spirito di servizio”.
1.5 Obiettivi del Bilancio Sociale
Il bilancio sociale è il mezzo più importante per raggiungere due obiettivi cardine dell’agire etico: la trasparenza e la responsabilità.
• Trasparenza: la si ottiene informando il cittadino sull’attività svolta dalle istruzioni.
Esiste un preciso dovere delle istituzioni di rendicontare al cittadino in merito all’attività svolta, in modo semplice e chiaro. Al dovere dell’istruzione corrisponde un altrettanto diritto del cittadino di essere esaustivamente informato circa delle scelte operate dalle amministrazioni. In tal modo viene ad essere ridotta quella che viene definita l’asimmetria informativa esistente nel rapporto tra cittadini e istruzioni.
• Responsabilità: l’amministrazione riesce a comprendere se con l’attività svolta siano o meno stati raggiunti gli obiettivi perseguiti mediante il soddisfacimento delle esigenze del cittadino. Prende coscienza delle proprie responsabilità di fronte ai terzi. Questo strumento, consente di soddisfare la domanda di accountability.
15 1.6 Il concetto di responsabilità (accountability)
La traduzione letterale di “accountability” è responsabilità; e l’accountable è sostanzialmente il responsabile, colui che dirige un progetto, un programma o una misura di intervento. È dunque tale “accountable” può essere un governo, un ministero, una pubblica amministrazione, un manager. Ed è tenuto a dichiarare in che modo viene eseguito l’incarico, come viene impiegato il denaro, in quale misura sono stati raggiunti gli obiettivi e quali aspettative sono state soddisfatte. Accountability è, in fondo, l’esatto contrario di arbitrio, essa presuppone trasparenza, garanzie, assunzione di responsabilità e rendiconto sulle attività svolte, nonché l’impegno a dichiararsi. Il cittadino deve pertanto essere portato al corrente di tutto quello che accade nell’amministrazione pubblica, essere informato è pertanto un diritto basilare, non solo per un discorso di natura etica, ma anche per una vera e propria esigenza sottolineata più volte anche dal legislatore nei tempi recenti.
Come in precedenza evidenziato, lo strumento chiave per pervenire allo scopo risulta essere il bilancio sociale consistente, non in un semplice documento, ma nella sintesi di un ben più importante processo di rendicontazione permanente che avvicina le istituzioni al cittadino, portando come conseguenza ad un reciproco beneficio.
Con ottime probabilità il bilancio sociale, affondando le proprie radici nel mutamento culturale del paese, troverà nei tempi in avvenire molti più consensi di quelli attualmente riscontrati.
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CAPITOLO 2 : LA RENDICONTAZIONE SOCIALE
1.1 Premessa
Oggi le amministrazioni pubbliche sono sempre più spesso chiamate a dar conto del loro operato ai cittadini, dei risultati conseguiti con l’uso delle risorse pubbliche; a tal proposito occorre che le amministrazioni pubbliche sviluppino la capacità di ricorrere a forme innovative di comunicazione delle proprie scelte di programmazione, delle modalità di attuazione e degli impatti delle proprie politiche di intervento, non solo in termini di risorse economico-finanziarie assorbite, ma soprattutto in termini di efficacia.
Vi è quindi la necessità crescente di sperimentare strumenti di rendicontazione diversi e aggiuntivi rispetto al bilancio di esercizio, che rendano più trasparenti e leggibili da parte del destinatario finale i risultati raggiunti dall’amministrazione. Negli ultimi anni, il bilancio sociale ha ricevuto un’attenzione crescente nelle amministrazioni pubbliche, particolarmente negli enti locali, come strumento idoneo a sperimentare nuove forme di rendicontazione.
In assenza di vincoli o di riferimenti normativi, questo strumento è stato adottato su base volontaria ed ha assunto forme diverse, seguendo metodologie di redazione non riconducibili ad un unico sistema.
Vi è tuttavia un elemento di fondo che accomuna l’utilizzo del bilancio sociale nelle diverse amministrazioni che lo hanno adottato, ed è la consapevolezza che occorre dare evidenza alla funzione sociale dell’azione amministrativa.
Il Bilancio sociale è innanzitutto uno strumento per riaffermare e legittimare il ruolo delle amministrazioni pubbliche nella società, per esplicitare il rapporto tra il processo di formulazione e attuazione delle politiche pubbliche o di erogazione di servizi e il livello di benessere della collettività, di valore prodotto per i cittadini; e dall’altra parte costituisce anche il segnale di un’esigenza crescente di partecipazione dei cittadini alla vita delle istituzioni.
In tal senso,l’introduzione della rendicontazione sociale nelle amministrazioni pubbliche può rappresentare un’occasione per dotarsi di metodologie e strumenti più efficaci nei processi di formulazione e valutazione delle politiche pubbliche.
17 2.2 Bilancio sociale: una nuova moda o un’antica esigenza
L’uso del bilancio sociale evoca una riflessione sulla funzione e sul ruolo delle amministrazioni pubbliche nella società; così come negli ultimi anni il dibattito sul processo di riforma del settore pubblico si è basato sull’esigenza di uniformarsi agli imperativi dell’efficienza, dell’efficacia e dell’economicità, i termini emergenti sottesi all’introduzione del bilancio sociale sono quelli di
responsabilità, di rendicontazione e di legittimazione sociale.
Le amministrazioni pubbliche sembrano dover ritrovare la propria identità non tanto e non solo in quanto attori economici, gestori e allocutori di risorse pubbliche, ma riaffermando prima di tutto la propria natura di attori sociali e di istituzioni finalizzate alla salvaguardia e tutela di interessi comuni.
Quindi se questo è vero, il fatto che un’amministrazione pubblica senta il bisogno di rendere conto della propria funzione sociale è il segno innanzitutto di una crisi1.
Si tratta di render conto, in ultima analisi, a quegli stessi cittadini che, attraverso il meccanismo della rappresentanza, hanno creato e legittimato la sua azione, delegando le élite politiche e amministrative a farsi interpreti e gestori di problemi collettivi.
Se non si riesce a dar conto di questa funzione, il bilancio di un ente pubblico è freddo e sterile.
Se da un lato, infatti,esso consente di valutare i risultati economico-finanziari conseguiti attraverso la corretta applicazione dei principi contabili, ben poco dice e comunica circa le scelte strategiche e le politiche che hanno orientato l’allocazione e l’uso delle risorse pubbliche e, soprattutto, circa i risultati e gli effetti prodotti dall’azione dell’ente rispetto al territorio e alla comunità di riferimento.
1 A. Tanese, Rendere conto ai cittadini. Il bilancio sociale nelle amministrazioni pubbliche, Edizioni
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Paradossalmente, pur costituendo la sua finalità principale, la dimensione sociale dell’operato delle amministrazioni non è oggetto di rendicontazione.
Da questo punto di vista, l’introduzione del bilancio sociale nelle amministrazioni pubbliche può essere considerata come una risposta possibile al
deficit dei sistemi di rendicontazione pubblici:
• Un deficit di trasparenza dell’azione e dei risultati delle amministrazioni, che non consente ai cittadini di valutarne realmente le performance rispetto al perseguimento delle finalità istituzionali e della mission dell’ente;
• Un deficit di esplicitazione delle finalità, delle politiche e delle strategie delle amministrazioni, che dovrebbero essere il punto di partenza per la definizione degli obiettivi e dei programmi di intervento, ma che spesso non sono il frutto di un sistematico e profondo processo di formulazione strategica e di individuazione delle priorità;
• Un deficit di misurazione dei risultati, molto più orientata alla corretta rilevazione dei fenomeni contabili che non alla misurazione della qualità sei servizi e alla valutazione delle politiche realizzate;
• Un deficit di comunicazione, che non rende facilmente fruibile all’esterno le informazioni eventualmente disponibili e non consente ai cittadini di apprezzare (nel senso proprio di dare valore) i programmi, gli sforzi e i risultati realmente conseguiti dall’ente.
Questo deficit dei sistemi di rendicontazione, nasconde e genera al tempo stesso altri elementi di crisi più profondi:
• Dal punto di vista interno al sistema delle amministrazioni pubbliche, un
deficit di governance ai diversi livelli istituzionali;il fatto che le
valutazioni sull’operato e sulla qualità delle amministrazioni poggino quasi unicamente su dati economico-finanziari, finisce per ricondurre strutturalmente le scelte di governo a operazioni di contenimento della
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spesa ma rende assai più problematica la capacità di governo e di integrazione delle politiche pubbliche;
• Da un punto di vista esterno, un deficit di legittimazione e di fiducia da parte dei cittadini e delle imprese nei confronti delle istituzioni pubbliche; se non è chiaro infatti a cosa serve e a quali bisogni collettivi una data amministrazione è in grado di dare valide risposte, è probabile che nel tempo si sviluppi la messa in discussione della sua utilità sociale e la ricerca di soluzioni alternative.
Più in generale, si tende a comprendere questo insieme di esigenze all’interno di un deficit di accountability delle amministrazioni pubbliche e del sistema complessivo della pubblica amministrazione italiana.
Nella Pubblica Amministrazione il concetto di accountabilitysi traduce nella capacità di creare valore economico e sociale in modo correlabile al valore delle risorse impiegate e di darne conto alla società in modo trasparente ed esaustivo. Quindi l’esigenza di fondo cui le amministrazioni pubbliche devono dare risposta, in altri termini, non è quella di fare il bilancio sociale, ma quella di dar
conto del proprio operato e, più in generale, di rendersi accountable, cioè
responsabili ed efficaci agli occhi della società; e l’esigenza di predisporre un bilancio sociale si configura come la punta dell’iceberg della domanda di
accountability del sistema pubblico (domanda sia interna che esterna al sistema).
Volendo provare a schematizzare il rapporto che esiste tra accountability,
rendicontazione e bilancio sociale, potremmo dire che:
• Il miglioramento del livello di accontability di un’amministrazione è l’obiettivo di fondo dei processi di riqualificazione e rilegittimazione dell’operato delle amministrazioni pubbliche;
• Il processo di rendicontazione sociale è uno dei modi per perseguire questo obiettivo,migliorando le modalità di definizione, misurazione e comunicazione delle azioni e dei risultati della amministrazioni;
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• Il bilancio sociale è una delle forme che tale processo di rendicontazione può assumere, configurandosi come lo strumento principale per dar conto ogni anno degli obiettivi perseguiti, delle azioni realizzate e dei risultati raggiunti dall’amministrazione, dal punto di vista dei destinatari finali.
Figura 1: Il rapporto tra accountability, rendicontazione e bilancio sociale
A. Tenese, Rendere conto ai cittadini. Il bilancio sociale nelle amministrazioni pubbliche, Edizioni Scientifiche Italiane, Napoli, 2004.
Quindi il bilancio sociale è un fenomeno emergente la cui introduzione sembra rispondere ad un’esigenza antica e a un bisogno originario dell’essere amministrazione pubblica.
La rendicontazione dell’amministrazione pubblica è sociale perche ogni sua azione e forma di comunicazione è per sua natura sociale: sociale è il patto che fonda e legittima il suo operato, sociale è l’orizzonte dei suoi spazi di intervento. Fare il bilancio sociale significa mettere a nudo e cercare di rileggere il sistema di relazioni sociali all’interno del quale ogni amministrazione pubblica è inserita, per valutare in modo condiviso e trasparente il ruolo svolto e l’impatto che l’amministrazione stessa ha generato su quel sistema.
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Alla eventuale domanda: “Cosa devo fare per realizzare il bilancio sociale?” bisogna collegare,secondo Tenese2 altre due domande che partono dalla corretta focalizzazione del problema:
• A chi e perché devo rendere conto?
• Cosa vuol dire rendicontare socialmente per un’amministrazione pubblica?
Quesiti a cui daremo risposta nel corso dei prossimi capitoli.
2.3 La rendicontazione sociale: definizione
La rendicontazione sociale può essere definita come una modalità relazionale di
dar conto della propria responsabilità o anche come il posizionamento dell’azienda in maniera etica sul suo mercato di riferimento.
Da questa definizione discendono alcune caratteristiche peculiari dei processi di rendicontazione sociale:
• La loro natura costruita e contingente:la rendicontazione sociale si incardina in un sistema di relazioni sociali che è sempre specifico, sempre diverso a seconda del contesto e in continua evoluzione; non si può rendere conto socialmente in astratto, ma riuscendo a costruire un dialogo con attori ben definiti:
• La loro natura dialogica e comunicativa:rendi-contare è sempre anche un rac-contare; è un’operazione di costruzione di senso adottando più punti di vista, un processo di definizione di un oggetto che ha forti elementi qualitativi e narrativi3 .
2
A. Tanese, Rendere conto ai cittadini. Il bilancio sociale nelle amministrazioni pubbliche, Edizioni Scientifiche Italiane, Napoli, 2004.
3” Il bilancio sociale per la sia stessa natura è uno strumento laico,basato su una logica che rifiuta le verità
preconfezionate e non teme la prova della falsificabilità.C.Rogate,Il bilancio sociale negli enti locali,Maggioli,Rimini,2004
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Inoltre si comprende meglio anche perché le metodologie e le forme di rendicontazione sociale siano diverse, eterogenee e non facilmente riconducibili ad un unico schema; ognuno infatti può interpretare e sottolineare, all’interno dello specifico sistema di relazioni in cui si colloca il processo di rendicontazione, gli aspetti e i significati dell’attività dell’amministrazione che ritiene più importanti.
Dal momento che il processo di rendicontazione sociale è anche un processo di comunicazione, possiamo cogliere il senso più profondo della rendicontazione sociale come una modalità per allineare la propria identità con la propria immagine, ciò che siamo con ciò che appariamo.
Figura 2: Il processo di rendicontazione sociale come allineamento tra identità e immagine dell’ente.
Fonte: A. Tenese, Rendere conto ai cittadini. Il bilancio sociale nelle amministrazioni pubbliche, Edizioni Scientifiche Italiane, Napoli,2004
Il processo di rendicontazione sociale rappresenta una delle principali frontiere di innovazione della comunicazione pubblica; e prima di inquadrare il significato che questo può assumere nel contesto pubblico dobbiamo,innanzitutto, individuare i criteri minimi che lo differenziano da altri processi di rendicontazione.
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La domanda che Tenese4 nel testo si pone è: “Quando un processo di rendicontazione può infatti definirsi sociale?”.
Gli elementi che appaiono come tipici della rendicontazione sociale sono tre : 1. La volontarietà;
2. La resa del conto degli impieghi, dei risultati e degli effetti sociali prodotti:
3. L’individuazione e la costruzione di un dialogo con i portatori di interesse.
Con il termine “Volontarietà” si intende sia che ogni amministrazione è libera di realizzare o meno un documento di rendicontazione sociale, sia che è libera di scegliere le modalità di realizzarlo e cioè la periodicità, il contenuto e le tecniche di realizzazione.
Per quando riguarda alla scelta circa se realizzarlo o meno, l’elemento di discrezionalità è testimoniato dai fatti,dal momento che attualmente sono poche le amministrazioni che hanno realizzato un qualche tipo di bilancio sociale; quanto alle modalità di realizzazione, non esistono regole univoche di rendicontazione sociale, ma dei principi, delle metodologie e degli standard di riferimento che non sono vincolanti in quanto la loro stessa definizione è in continua evoluzione.
Anche se, esistono alcuni accorgimenti che dovrebbero essere rispettati nella redazione di un bilancio sociale per garantire una maggiore validità ed efficacia dello strumento stesso: uno di questi consiste nel prevedere una periodicità costante dei documenti.
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Fonte: A. Tanese, Rendere conto ai cittadini. Il bilancio sociale nelle amministrazioni pubbliche, Edizioni Scientifiche Italiane, Napoli,2004
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Meno costanti devono invece essere mantenuti i contenuti del documento, dato il carattere di sperimentazione e di eventuale gradualità del processo di rendicontazione. Infatti il processo di rendicontazione sociale:
• Può condurre a diverse tipologie di documenti che possono essere ricondotte alle seguenti:
- Bilancio sociale annuale; - Bilancio sociale di mandato; - Bilancio sociale di settore; - Bilancio ambientale; - Bilancio di genere.
• Pur all’interno di ciascuna di queste tipologie omogenee di documenti, diverso può essere l’oggetto specifico di rendicontazione, il contenuto specifico del documento, lo stile di rendicontazione/narrazione. Ma nonostante ciò un documento di rendicontazione sociale dovrebbe comunque sempre avere dimensioni contenute ed essere tale da facilitare la lettura e la comunicazione.
Infine riguardo alle soluzioni operative per la realizzazione e quindi, ad esempio se affidarlo alle sole strutture interne dell’ente oppure ricorrere a consulenti esterni,alle modalità di selezione e raccolta dei dati ; sono tutti aspetti sui quali può esistere ampia libertà di scelta,con le uniche precauzioni di applicazione dei principi della correttezza, della completezza e della comparabilità delle tecniche. Inoltre nel caso di un’amministrazione pubblica vi è un ultimo aspetto relativo alla volontarietà ossia riguarda la possibilità di sottoporre il documento alla votazione o all’approvazione dell’organico politico.
A tal proposito una possibile soluzione può essere di prevedere comunque all’interno del processo di rendicontazione, pur salvaguardando la volontarietà dell’iniziativa, un passaggio in consiglio che raccolga opinioni e valutazioni sull’iniziativa o prevedere forme di partecipazione dei consiglieri alla raccolta di elementi per la costruzione del bilancio stesso.
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L’altro elemento riguarda la resa del conto degli impieghi, dei risultati e degli effetti sociali; che rappresenta essere lo scopo ultimo della rendicontazione sociale di un’amministrazione.
Infatti al di là dell’oggetto specifico, ciò che un documento di rendicontazione sociale deve dire è cosa ha prodotto l’amministrazione dal punto di vista del contesto sociale e ambientale in cui è inserito.
Tutto ciò che l’amministrazione produce, sia in termini di impegni presi che di politiche/obiettivi di intervento formulati, attività svolte e servizi resi, livelli di performance raggiunti, deve essere analizzato e misurato dal punto di vista di coloro che sono i destinatari ultimi di tale azione.
Se analizziamo il processo produttivo di un’amministrazione pubblica, possiamo distinguere, sulla base di criteri comunemente condivisi,almeno tre fasi:
1. L’acquisizione/introduzione nel processo produttivo degli input, vale a dire delle risorse di cui l’amministrazione dispone per raggiungere un determinato risultato in termini di produzione di servizi o di soddisfazione di bisogni;
2. La produzione di output, vale a dire delle prestazioni e dei servizi che un’amministrazione pubblica fornisce ai cittadini, alle imprese o ad altri enti pubblici;
3. La produzione di out come, vale a dire di impatto e di conseguenze per la comunità derivanti dalla produzione degli output.
In relazione a tale distinzione, con riferimento ai criteri di misurazione delle performance, ne discende una distinzione di tre livelli:
• Il livello di efficienza, dato dal rapporto tra le risorse assorbite e i risultati prodotti (input/output);
• Il livello di efficacia, dato dal rapporto tra gli obiettivi attesi e i risultati conseguiti (obiettivi/output);
• Il livello di impatto o di efficacia sociale, dato dal rapporto tra obiettivi e out come.
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Dalla figura seguente si può comprendere come l’aera della rendicontazione sociale dovrebbe porre attenzione prevalentemente alla rilevazione dei livelli di impatto o efficacia sociale.
Figura 3 : l’ area della rendicontazione sociale
Fonte: L. Hinna, Il bilancio sociale nelle amministrazioni pubbliche. Processi, strumenti, strutture e valenze, Franco Angeli, Milano,2004.
Per quanto riguarda agli impegni dell’amministrazione, il documento deve far riferimento essenzialmente al programma di mandato e agli indirizzi strategici, anche se non tutte le amministrazioni pubbliche dispongono di un sistema di pianificazione strategica che traduca il programma politico in un dettagliato piano di obiettivi e azioni annuali e pluriennali5.
In generale i programmi di mandato non contengono una esplicita indicazione dei parametri attraverso i quali misurare il grado di realizzazione dei vai impegni, né di tipo economico, né di tipo fisico o ambientale; ciò nonostante il riferimento agli impieghi assunti è il punto di partenza dell’attività di rendicontazione.
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Il riferimento qui è esplicito agli enti locali, che sono attualmente le amministrazioni che in Italia hanno maggiormente sperimentato il bilancio sociale;anche se in realtà il processo di rendicontazione è applicabile anche ad altre tipologie di amministrazioni pubbliche (come ad esempio le aziende sanitarie).
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I risultati e gli effetti sociali si riferiscono invece all’esplicitazione di ciò che concretamente l’amministrazione ha realizzato; ciò vuol dire esporre gli effetti misurabili dell’azione amministrativa dal punto di vista dei portatori di interesse e quindi il valore sociale delle azioni,degli interventi e dei servizi erogati dall’ ente.
Ciò può avvenire mediante:
• La quantificazione, coerente con i valori di bilancio,delle risorse finanziarie attribuite alle varie categorie di portatori di interesse;
• L’analisi dei parametri e indicatori sociali, economici e ambientali influenzati dall’attività dell’ente;
• Il confronto tra gli impieghi previsti nel programma di mandato e le risorse/attività/risultati destinati e realizzati dall’ente;
• Il giudizio dei portatori di interesse raccolto attraverso procedure scrupolosamente controllate, ad esempio rilevazioni della custode satisfaction, focus group…
Tuttavia, più che la semplice misurazione dei risultati e degli effetti sociali dell’azione dell’amministrazione, il processo di rendicontazione sociale deve aiutare a ricostruire il filo che lega la definizione degli impegni presi dall’ente con i risultati e gli effetti prodotti, la catena di senso che unisce i diversi momenti del processo di programmazione-attuazione- valutazione6.
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Figura 4: la rendicontazione come costruzione della catena di senso
C. Rogate e T. Tarquini, Il bilancio sociale negli Enti locali, Maggioli, Rimini, 2004.
La catena di senso è una metodologia utile per comprendere gli aspetti della coerenza e gli eventuali scostamenti dal programmato.
Come è facile rilevare dalla figura7, l’ultimo anello della catena riguarda gli “effetti prodotti”, in pratica si tratta della cartina tornasole per mezzo della quale è possibile verificare se l’amministrazione è stata o meno in grado, attraverso lo svolgimento dell’attività, di provvedere al soddisfacimento delle esigenze dei cittadini.
Nel processo di rendicontazione la costruzione della catena di senso pone in stretto legame ciò che l’organizzazione ha dichiarato e promesso di fare, ciò che nella realtà ha effettivamente realizzato e gli effetti della stessa prodotti nei confronti dei cittadini/portatori di interesse.
7 Gli stessi autori hanno riproposto la “Catena di senso” nel “Il bilancio sociale nelle pubbliche amministrazioni territoriali, Maggioli Editore 2008, nel testo specificano che la catena di senso
“offre una metodologia per leggere tanto gli aspetti della coerenza, quanto gli scostamenti dal programmato”.
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Infine il terzo elemento riguarda l’individuazione e la costruzione di un dialogo con i portatori di interesse rispetto ai quali si ritiene di voler costruire un dialogo e un miglior sistema di relazioni.
Tale elemento risulta essere assolutamente indispensabile in quanto costituisce la fase iniziale del processo di rendicontazione.
Il termine di portatore di interesse deriva da quello anglosassone di stakeholder. Edward Freeman definì gli stakeholder come i soggetti senza il cui supporto l’impresa non è in grado di sopravvivere.
La loro individuazione o mappatura è un tentativo di rappresentazione di categorie di portatori di interesse sempre in qualche modo discrezionale e artificiale, sia perché si tratta di dare evidenza a interessi che preesistono e che fondano la legittimazione stessa dell’amministrazione pubblica, sia perché lo stakeholder è sempre una costruzione virtuale dell’organizzazione, che di forma quando essa si interroga sulla sua responsabilità sociale8.
Allo stesso tempo, si tratta di una operazione necessaria perche consente di dare evidenza ai soggetti con i quali l’ente intende costruire e migliorare il dialogo e delle modalità stesse con le quali l’ente individua e interpreta i proprio interlocutori.
Il singolo cittadino, la singola impresa o associazione è sempre portatore e portatrice di un interesse particolare,individuale o di gruppo; ed è compito dell’amministrazione pubblica, chiamata a dare risposta alle loro richieste e bisogni, ricondurre ad omogeneità e ad un equilibrio sostenibile le modalità di risposta.
Il bilancio sociale, quindi, è anche un modo per rendere esplicito il modo con il quale l’ente si fa interprete della domanda sociale e delle diverse tipologie di interessi presenti nel proprio contesto, del modo con cui cerca di dare risposta a ciascuno di essi e dei risultati/effetti conseguiti a seguito delle proprie azioni.
8 Esiste una distinzione di fondo tra stakeholder e cittadino. Il primo non coincide mai con delle persone vere e con interessi omogenei. La mappatura degli stakeholder è solo un modo per classificare e focalizzare i diversi punti di vista da cui guardare un’organizzazione,ma che non corrisponde ad un esercizio reale del giudizio.
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L’obiettivo ultimo è quello di fornire elementi di riconoscimento e di valutazione da parte dei portatori di interesse così individuati, che possono e devono diventare interlocutori e parte attiva del processi di rendicontazione:
• Selezionando insieme all’ente i parametri e gli indicatori per la rendicontazione;
• Esprimendo una propria valutazione sulle performance dell’ente;
• Esprimendo un giudizio conclusivo proprio sulla base del documento di rendicontazione sociale, come input per le attività future di programmazione e intervento dell’ente;
• Rendendosi parte attiva nelle stesse attività di programmazione e attuazione degli interventi.
Il rapporto con i portatori di interessi deve essere quindi ispirato dal principio di circolarità che anima il processo di rendicontazione sociale.
Figura 5: Il processo dello stakeholder reporting secondo la Copenaghen Charter.
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Quello della Copenaghen Charter9è un modello internazionale che deriva dalla sintesi dell’esperienza maturate da vari paesi in questi ultimi anni.
Nel documento viene dato un forte risalto al processo di rendicontazione sociale, dove fasi e modalità della costruzione del dialogo con i portatori di interesse vengono ben definite.
Secondo le indicazioni fornite dal documento prima di procedere con il dialogo con gli stakeholder si rende necessaria la mappatura degli stessi.
Si tratta in altre parole di procedere con la classificazione dei portatori di interesse a seconda delle esigenze che ognuno di questi presenta.
In questo senso il processo di rendicontazione sociale è connesso con i processi di partecipazione e di coinvolgimento dei cittadini, pur essendo logicamente separato da esso in quanto l’attività di rendicontazione non richiede necessariamente la partecipazione diretta dei cittadini (e più in generale dei portatori di interesse) alle diverse fasi; tuttavia la promozione della partecipazione dei cittadini può essere un elemento che:
• Rafforza e costruisce su nuove basi il sistema di relazioni tra amministrazione e cittadini;
• Legittima maggiormente i programmi di azione dell’ente;
• Favorisce una comunicazione e un utilizzo più efficace degli stessi strumenti di rendicontazione sociale.
La definizione dei portatori di interesse può seguire criteri diversi:
1. Quello dei percettori della spesa, cioè degli effettivi destinatari delle risorse messe a disposizione dall’ente: cittadini, imprese, enti locali, stato, regione;
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Nel novembre del 1999,a Copenaghen si è tenuta la terza conferenza internazionale dell’ISEA (Instituteof Social and EthicalAccountability) sull’accounting,auditing e reporting,avente per oggetto il seguente tema: Costruire larelazione con gli stakeholder e focalizzata sullo scambio tra le varie esperienze dei diversi paesi. Durante la riunione è stata lanciata la Copenaghen Charter, Aguide to stakeholdereporting,che rappresenta unaguida al dialogo con e tragli stakeholder, sulla basedei principi della rendicontaizone sociale.
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2. A partire dall’analisi dei destinatari delle politiche messe in atto dall’ente locale, utilizzando la cosiddetta rendicontazione di genere che individua quali portatori d’interesse le famiglie, i minori, gli anziani, i giovani,le donne, gli imprenditori..;
3. A partire da una differenziazione dei territori in cui si articola l’ente, intendendo come portatori di interessi coloro che risiedono in quell’area; ciò è particolarmente importante nel caso delle province che hanno il compito istituzionale di programmare le azioni di sviluppo economico tra le varie realtà del territorio.
4. Soluzione miste che intersecano più criteri.
Si può concludere che la definizione degli stakeholder è un’operazione necessaria per la rendicontazione sociale. È dal loro punto di vista virtuale che bisogna valutare con i numeri e comunicare in modo comprensibile la creazione di valore che l’azione dell’ente ha determinato; ciò costituisce un elemento concreto e utile di valutazione dell’efficacia dell’azione per l’ente stesso.
33 2.4 I processi che alimentano e favoriscono la rendicontazione sociale
La possibilità e la capacità di un’amministrazione pubblica di render conto del proprio operato è favorita dalla maturazione di tre processi di cambiamento, diversi ma strettamente connessi:
1. Il processo di orientamento al servizio ed al miglioramento della qualità della relazione con il cittadino;
2. Il processo di riforma istituzionale e di riordino del sistema di
amministrazioni pubbliche,in attuazione dei principi di decentramento e
sussidiarietà;
3. Il processo di sviluppo di managerialità nelle amministrazioni pubbliche, con l’introduzione di principi e strumenti di organizzazione e gestione aziendale.
Figura 6 : i processi che alimentano e favoriscono la rendicontazione sociale.
Fonte: A. Tenese, Rendere conto ai cittadini. Il bilancio sociale nelle amministrazioni pubbliche, Edizioni Scientifiche Italiane,Napoli, 2004.
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La rendicontazione e l’uso del bilancio sociale sono favoriti dal grado di maturità di questi processi, in quanto:
• Senza un’adeguata strutturazione e la garanzia di un livello minimo di qualità dei servizi diventa difficile render conto di risultati sociali; viceversa, è molto più naturale rendicontare nei contesti in cui vi sono:
- Un’attenzione generalizzata della struttura al miglioramento continuo del servizio offerto, sulla base di una reale analisi e lettura dei bisogni;
- Indicatori in grado di misurare la qualità percepita dei servizi da parte dei cittadini ( customer satisfaction);
- L’attivazione di modalità efficaci di ascolto, di comunicazione e di gestione dei contatti con i cittadini ( dall’Urp, al call center, al contact center, agli strumenti di comunicazione integrata);
• Senza una piena attuazione del nuovo assetto istituzionale, che ridefinisce le competenze e le responsabilità dei diversi livelli di governo, la rendicontazione sociale non si incardina nel processo di costruzione di un nuovo rapporto tra rappresentanti eletti e cittadini:
- L’assunzione di responsabilità di consigli, giunte, presidenti e sindaci eletti a livello locale;
- La ridefinizione dei rapporti tra gli stessi livelli istituzionali ( ad esempio tra regioni, province e comuni, tra amministrazioni locali e amministrazioni decentrate dello Stato) e tra amministrazioni locali (ad esempio tra comuni e aziende sanitarie locali, tra enti locali e agenzie regionali);
- La consapevolezza della centralità dei processi di formulazione e attuazione delle politiche pubbliche, come principale strumento di governo e regolazione del territorio;
- La costruzione di un nuovo dialogo tra amministrazioni e altre istruzioni e attori locali, sempre più nell’ottica della negoziazione, della partecipazione e del dialogo permanente;
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• Senza l’esistenza di un sistema organizzativo e strumenti di gestione avanzati la rendicontazione sociale è senza radici, perché non si alimenta da:
- Una responsabilizzazione dei dirigenti e in modo diffuso di tutto il personale afferente alle diverse strutture rispetto alle attività svolte e ai risultati raggiunti;
- Una capacità sistematica di programmazione e di valutazione dei risultati attraverso gli strumenti propri del controllo di gestione; - Una razionalizzazione dei processi che garantiscono sia la
migliore erogazione dei servizi all’esterno che la corretta gestione dei flussi di attività e informazioni all’interno.
In sintesi, la volontà e la capacità di rendicontazione sociale non possono nascere dal nulla, ma acquistano valore se strettamente connesse ad un processo di cambiamento culturale, istituzionale e organizzativo - gestionale all’interno delle amministrazioni pubbliche.
Con questo non si vuole dire che sono le amministrazioni che hanno raggiunto un elevato livello di maturità in tali processi di cambiamento possono redigere un bilancio sociale; al contrario, proprio la decisone di confrontarsi con la realizzazione di un bilancio sociale può far crescere la consapevolezza e l’attenzione all’importanza di creare le condizioni per un suo uso efficace.
36 2.5 Le finalità della rendicontazione sociale
Il processo di rendicontazione sociale porta ad un coinvolgimento generale sia interno (nell’ambito del soggetto che lo predispone) che esterno (i soggetti destinatari dello stesso ), del sistema di relazioni in cui l’amministrazione è inserita.
Si possono distinguere sei diverse finalità10:
1. La dimensione contabile: il bilancio sociale serve a dare risposta all’esigenza di integrare e rivitalizzare il sistema di rendicontazione dell’uso delle risorse economico-finanziarie già adottato e disponibile per le amministrazioni pubbliche, in attuazione delle disposizioni normative vigenti;
2. La dimensione comunicativa: il bilancio sociale consente di porre al centro dell’azione amministrativa il governo delle relazioni con l’esterno al fine di garantire una maggiore qualità dei processi di comunicazione e di scambio con i portatori di interesse;
3. La dimensione politica: il bilancio sociale consente di riqualificare e rilegittimare socialmente l’azione amministrativa e il sistema della rappresentanza, attraverso una maggiore trasparenza e visibilità delle scelte politiche e una possibilità di valutazione condivisa della capacità di buon governo;
4. La dimensione di governance interna: il bilancio sociale fornisce uno strumento al sistema amministrativo nel suo complesso per responsabilizzare le amministrazioni alla sostenibilità della spesa pubblica, anche con riferimento ai nuovi vincoli posti dal patto di stabilità europeo e dalle azioni di risanamento del deficit pubblico;
5. La dimensione strategico-organizativa:il bilancio sociale può essere uno strumento efficace per riorientare i processi di pianificazione, programmazione e controllo dell’ente in un’ottica diversa (dal punto di vista del cittadino) e ripensare l’assetto organizzativo dell’ente;
10A. Tanese, Rendere conto ai cittadini. Il bilancio sociale nelle amministrazioni pubbliche, Edizioni Scientifiche Italiane, Napoli,2004
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6. La dimensione professionale: il bilancio sociale permette di ridare senso al lavoro pubblico, riorientando l’organizzazione del lavoro alla consapevolezza e al miglioramento dei risultati prodotti per i destinatari, valorizzando e sviluppando le competenze e le professionalità, trovando nuove occasioni di motivazione e di responsabilizzazione degli operatori. Ciò che è importante sottolineare è che le sei finalità descritte non devono essere considerate alternative, ma in realtà il dar conto dei risultati coinvolge tutte le dimensioni.
Quindi nello specifico analizzeremo le sei dimensioni.
La dimensione contabile: Il bilancio sociale è lo strumento mediante il quale i portatori di interessi hanno la possibilità di meglio comprendere quanto emerge dalla contabilità dell’amministrazione.
Con l’elaborazione del bilancio vengono integrati quei dati che emergono dal sistema contabile e di controllo, in modo tale che gli stessi possano acquisire una maggiore leggibilità di fronte ai terzi.
Ai dati del bilancio consuntivo presi a commisurazione viene pertanto data la necessaria trasparenza e comprensibilità.
Oltre ai dati del bilancio consuntivo, nel bilancio sociale assumono un particolare rilievo i dati extra contabili per mezzo dei quali è possibile fornire ulteriori informazioni aggiuntive ai portatori di interesse.
Al fine di sopperire alle carenze informative vengono prodotti dalle amministrazioni numerosi documenti di rendicontazione quali rendiconti finanziari della gestione cassa, competenza, relazione dell’organo esecutivo, etc…
Tutti questi documenti hanno lo scopo di rispettare i valori di efficacia ed efficienza.
Nella fattispecie il bilancio sociale svolge un attività di riordino e di sintesi dell’intera documentazione prodotta, rendendo in tal modo agevolmente
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La linearità delle notizie fornite a seguito di questo ulteriore lavoro non fa altro che consentire all’amministrazione di acquisire ulteriori e certamente costruttivi giudizi nei propri confronti da parte dei portatori di interessi.
Rientrano nella dimensione contabile:
- La dimensione economica: nel sistema contabile delle pubbliche amministrazioni l’utilizzo della contabilità economica risulta essere attualmente scarso, dato che a tutt’oggi quello maggiormente utilizzato risulta ancora essere quello di tipo finanziario. Le attuali condizioni risultano comunque essere destinate a mutare dato che per le misurazioni in termini di efficienza e di economicità, si rendono più indicati i valori proveniente dalla contabilità di tipo economico.
- La dimensione finanziaria: nel settore pubblico assume un’importanza sostanziale sia interna che esterna. I dati provenienti dal sistema contabile finanziario, opportunamente rielaborati in sede di redazione del bilancio sociale, consentono al portatore di interesse di valutare l’efficienza della gestione finanziaria, e di comprendere gli scostamenti tra valori effettivi e valori revisionali. I risultati della gestione da parte dell’organo esecutivo vengono sostanzialmente assicurati dall’opportuna conoscenza dei movimenti delle entrate e delle uscite, sia dal punto di vista della competenza che dal punto di vista della cassa. Occorre tenere presente infine che la rendicontazione dei dati finanziari risulta avere una particolare importanza esterna in quanto offre al portatore di interesse l’opportunità di conoscere le misure effettive in riferimento a quelle che sono le precise finalità istituzionali realizzate. Attraverso l’acquisizioni di questi dati, i portatori di interessi possono pervenire ad una più attendibile valutazione delle prestazioni fornite dalle pubbliche amministrazioni.
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- La dimensione patrimoniale della rendicontazione: riguarda la misura le variazioni del patrimonio e delle fonti di finanziamento impiegate, che nel sistema contabile integrato risultano avere un particolare rilievo.
Pertanto una struttura pubblica volta alla rendicontazione sociale non potrà fare a meno di queste tre nuove dimensioni.
In merito alla dimensione comunicativa l’attenzione si sposta sull’utilità del bilancio sociale nel governo delle relazioni con l’esterno; e si mettono in evidenza a tal proposito tre necessità:
- Il bisogno di agire secondo il principio di trasparenza; - Quello di dare e ricevere informazioni;
- Quello di instaurare processi di comunicazione.
I tre elementi sono connessi tra di loro e nel dettaglio vediamo che il concetto di trasparenza si lega in primis alla possibilità di accesso alle informazioni dall’esterno.
Agire in modo trasparente significa, quindi, fornire dati a chi li richiede, ma anche pubblicare volontariamente un monitoraggio della propria attività e degli impatti, in questo caso relativi agli aspetti ambientali e sociali.
Alla trasparenza si connette, quindi, il concetto di informazione.
Il flusso delle informazioni provenienti dalle organizzazioni pubbliche e private a vantaggio dei propri stakeholder sembra negli ultimi anni essersi moltiplicato. La cultura della trasparenza e della rendicontazione,infatti, postula che informazioni riguardanti l’operato interno ed esterno dell’organizzazione siano interessanti per chi viene in contatto con l’ente stesso. L’attenzione si sposta da una necessità di piena conoscenza riguardo al bene o servizio prodotto ed erogato a un focus sul processo, sul funzionamento e sugli impatti della struttura organizzativa.
Alla base della diffusione sempre più ampia della cultura della trasparenza e dell’informazione sta un presupposto di base, quello di un rapporto di proporzionalità diretta fra l’aumento di questi due elementi e la crescita della
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soddisfazione e della fiducia nei confronti dell’organizzazione da parte degli
stakeholder.
La trasmissione di informazioni finalizzata, da un lato, all’aumento della trasparenza, dall’altro all’accrescimento dell’affidabilità dell’organizzazione, viene comunemente definita come un processo di comunicazione.
Il bilancio sociale, gli strumenti di rendicontazione, le sezioni ambientali e sociali dei siti web, ovvero tutti i mezzi finalizzati all’accumulazione di un patrimonio informativo a disposizione dell’organizzazione degli stakeholder, vengono ricondotti all’interno del concetto – ombrello di comunicazione di responsabilità sociale.
Il bilancio sociale per un’amministrazione pubblica può dunque costituire lo strumento con cui rispondere in parte alle istanze di trasparenza,informazione e comunicazione.
Un bilancio sociale che si basi su questo tipo di impostazione consente di passare da un’ottica ex post, di comunicazione di risultati raggiunti, a una visione progressiva, atta a descrivere un processo e a condividerlo con gli stakeholder, attraverso il dialogo e la negoziazione di scopi e azioni.
Il bilancio sociale così inteso, quindi, risulta un documento multilivello, plurale e dinamico, che si presta a molteplici fruizioni, sia dal punto di vista delle interpretazioni interne, sia delle letture esterne.
Esso è strumento di informazione (trasmissioni di dati e di chiavi di lettura per interpretarli), di monitoraggio di processi, di condivisione.
Inoltre, la relazione di comunicazione con gli stakeholder si può configurare anche sotto forma di partecipazione attiva (ad esempio nella stessa redazione del bilancio sociale). Questo consente di passare da una visione della relazione tra amministrazione e cittadini come comunicazione a una via in cui i secondi sono semplici destinatari,verso una loro definizione come soggetti attivi del processo di comunicazione,favorendo l’instaurarsi di rapporti basati su una rilevazione più precisa delle reciproche necessità.
