STRUTTURA DI FORMAZIONE DECENTRATA DELLA CORTE DI CASSAZIONE
Valeria Piccone, Antonio Corbo,
Gianluigi Pratola, Roberto Giovanni Conti, Gianandrea Chiesi
Segreteria Organizzativa:
presso la Corte di cassazione Ufficio del Massimario
tel. 06.68832125/2337 – fax 06.6883411 e-mail: formazione.decentrata.cassazione@giustizia.itStruttura di formazione decentrata della Corte di Cassazione
Occupazioni illegittime e acquisizione sanante.
Ancora nodi gordiani?
Corte di cassazione
Roma, 15 marzo 2022, ore 14,30
Aula Virtuale Team Programma
Indirizzi di saluto
PIETRO CURZIOPRIMO PRESIDENTE DELLA CORTE DI CASSAZIONE
GIOVANNI SALVI
PROCURATORE GENERALE DELLA CORTE DI CASSAZIONE
ROBERTO GIOVANNI CONTI
MAGISTRATO REFERENTE PER LA FORMAZIONE DECENTRATA
Intervengono
GIUSEPPE TROPEA
ORDINARIO DIRITTO AMMINISTRATIVO PRESSO L’UNIVERSITÀ DI REGGIO CALABRIA
PER UN INQUADRAMENTO DI SISTEMA DELLA DISCIPLINA DELL’ART.42 BIS DPR N.327/2001 ALLA LUCE DELLA
GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E DEL GIUDICE AMMINISTRATIVO
ALDO CENICCOLA
SOSTITUTO PROCURATORE GENERALE PRESSO LA
CORTE DI CASSAZIONE
USUCAPIONE C.D. SANANTE E RINUNZIA ABDICATIVA. QUALE FUTURO?
MARCO LIPARI
PRESIDENTE DI SEZIONE DEL CONSIGLIO DI STATO
LE INTERFERENZE FRA GIUDIZIO CIVILE E GIUDIZIO AMMINISTRATIVO IN TEMA DI OCCUPAZIONI ILLEGITTIME
PAOLO LORO
DIRETTORE ESPROPRIONLINE
GESTIONE RESIDUALE DELLE OCCUPAZIONI ILLEGITTIME DELLA P.A. E TUTELA PROPRIETARIA: ACCORDI TRANSATTIVI, ATTI DI
CESSIONE VOLONTARI, DECRETO DI ESPROPRIO TARDIVO,
RESTITUZIONI, RIEDIZIONE DEI POTERI ESPROPRIATIVI
PIERO CAMPANILE
PRESIDENTE DI SEZIONE DELLA CORTE DI CASSAZIONE
VINCOLI CONFORMATIVI ED ESPROPRIATIVI E QUANTIFICAZIONE DEL VALORE DEI FONDI NELL’AMBITO DELL’ACQUISIZIONE
SANANTE
MARCO MORELLI
AVVOCATO CASSAZIONISTA DEL FORO DI ROMA
IL RISARCIMENTO DEL DANNO DA OCCUPAZIONE ILLEGITTIMA E L’INDENNIZZO DI CUI ALL’ART.42 BIS T.U.E.QUESTIONI
SOSTANZIALI E PROCESSUALI
IRENE BIGLINO
REFERENDARIA PRESSO LA CORTE EDU
LA GIURISPRUDENZA DELLA CORTE DEI DIRITTI DELL’UOMO NEI PIÙ RECENTI ARRESTI INTEMA DI OCCUPAZIONE ILLEGITTIMA E
ACQUISIZIONE SANANTE
Dibattito Conclusioni
SALVATORE SALVAGO PRESIDENTE DEI SEZIONE ONORARIO DELLA
CORTE DICASSAZIONE
Report a cura di
BIANCA INNAMORATI – TIROCINANTE PRESSO LA CORTE DI CASSAZIONE
OGGETTO
:
Le vicende, complesse e articolate, che ruotano attorno ai casi delle occupazioni illegittime sono state fortemente condizionate da ripetute condanne della Corte europea dei diritti dell’uomo per violazione dell’art.1 Prot.n.1 annesso alla Cedu. I richiami di Strasburgo sono piombati dapprima sulla giurisprudenza della Corte di Cassazione e sul suo diritto vivente e, più tardi, sullo strumento normativo (art.43 T.U.E.) introdotto per tamponarne gli effetti ritenuti pregiudizievoli per il proprietario- almeno prima della affermata incostituzionalità di tale parametro ad opera di Corte cost.n.293/2010-. Sono a ciò seguiti l’introduzione dell’art.42 bis T.U.E.- per ora passato indenne al test di costituzionalità- Corte cost.n.71/2015-, ma anche un numero non marginale di progressivi riposizionamenti delle giurisprudenze sia del Consiglio di Stato che della Corte di Cassazione, secondo un trend che sembrerebbe, ad oggi, almeno a grandi linee delineare una sorta di primazia del giudice amministrativo quanto alla definizione delle linee portanti della sistema di tutela processuale e sostanziale riservata al proprietario colpito da occupazione illegittima, fin quasi a farne il“giudice naturale” della difesa proprietaria.
Tendenza le cui scaturigini affondano sia nella modifica dell’assetto del riparto delle giurisdizioni stabilizzatosi per effetto dell'art. 133, comma 1, lett. g), c.p.a., capace di orientare la giurisdizione in tema di occupazioni illegittime sul g.a., che, appunto, nell’introduzione dell’art.42 bis, rispetto al quale, tuttavia, l’indennizzo – da attività originariamente illecita- viene determinato dal giudice ordinario.
Sistema che, appunto per questo, vede le giurisprudenze della cassazione e del Consiglio di Stato continuare a riflettere, spesso parallelamente, sui medesimi istituti, affrontando i medesimi temi di teoria generale ed offrire risposte non sempre convergenti.
Ciò è accaduto, a titolo meramente esemplificativo, a proposito della configurabilità stessa dell’occupazione acquisitiva e, più recentemente, della portata applicativa dell’art. 42 bis t.u.e., con risposte inizialmente disallineate, poi progressivamente orientate ad una sostanziale convergenza almeno su alcuni punti cardinali, primo fra i quali quello della ritenuta impossibilità di configurare il trasferimento della proprietà in capo alla p.a. occupante come effetto dell’occupazione acquisitiva. Opzione ermeneutica, quest’ultima, per lungo tempo predicata dalla Corte di Cassazione e poi definitivamente abbandonata dalle Sezioni Unite (Cass.S.U.
n.735/2015), in linea con le posizioni espresse in materia dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato -Ad. Plen.n.2./2005, poi ribadite ed ulteriormente specificate da Cons.Stato, Ad.Plen.n.2/2016-.
Sono dunque questi “innesti” di giurisprudenze, di legislazioni e di attività amministrativa di varia natura a rendere necessario un momento di riflessione che faccia il punto sull’attuale assetto della tutela proprietaria siccome prefigurata, in astratto, dal legislatore, attuata in concreto dall’amministrazione e, alla fine, realmente riconosciuta dal giudice.
Permane, in ogni caso, un’esigenza di fondo, anch’essa di matrice convenzionale, che tende a garantire e perseguire, pur nel pluralismo dei plessi giurisdizionali, il formarsi di una giurisprudenza chiara, precisa e prevedibile -– Corte edu, 2 agosto 1984, Malone c. Regno Unito, § 66; Corte edu, 22 settembre 1994, Hentrich c. Francia, Corte edu, 8 luglio 1986, Lithgow; Corte edu, 30 maggio 2000, Belvedere Alberghiera c. Italia e Carbonara e Ventura c. Italia,
pp.57- che non dia luogo a risposte distoniche a seconda del plesso giurisdizionale competente a decidere controversie nelle quali è in discussione la tutela del diritto di proprietà, ormai pienamente riconosciuto, a prescindere dal giudice chiamato a risolvere la controversia, come valore fondamentale della persona umana.
Senza che ciò possa elidere la necessità che tali riflessioni vengano condotte facendo memoria del passato se è veroche “il ruolo della memoria nelle esperienze di vita di ogni essere umano è di cruciale rilievo” (A. Ruggeri). Una memoria che, dunque, deve necessariamente indagare sul se il percorso innescato dalla giurisprudenza convenzionale della Corte edu abbia poi prodotto un accrescimento o piuttosto un impoverimento dei meccanismi di tutela e delle tutele proprietarie stesse, incidendo più o meno sull’effettività della protezione riservata al proprietario.
Sono queste le basi sulle quali si è pensato di organizzare un incontro -confronto fra giudici di ultima istanza, pratici e giuristi studiosi della materia.
La diversità dei plessi giurisdizionali e delle prassi giurisprudenziali che ancora oggi si occupano della materia impone, prima di ogni altra cosa, un’esigenza di conoscenza e di confronto, anche in ordine all’attuale conformazione dell’art.42 bis sul piano della giurisprudenza costituzionale ed amministrativa (v.per es., Ad.Plen n.5/2020, Cons.Stato, Ad. Plen. n.6/2021-.
Né di minore rilievo risultano le questioni che ruotano attorno ad istituti classici del diritto civile- usucapione, rinunzia abdicativa- oggetto di rinnovata e persistente attenzione degli operatori del diritto-; basti qui ricordare le sentenze dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nn. 2,3 e 4 del 20 gennaio 2020. Speculazioni, queste ultime, che se per un verso dimostrano in modo evidente il tentativo di operare interventi di natura “nomofilattica” proprio alla ricerca dei canoni di prevedibilità e certezza del diritto, non sempre si dimostrano capaci vuoi di condurre a soluzioni convergenti fra g.o. e g.a., - v, ad es., i diversi indirizzi espressi sul tema delle rinunzia abdicativa dalla Cassazione e dal Consiglio di Stato-v.
Cons. Stato, Ad.Plen., nn. 2 e 4/2020, Cass.n.3827/1987, Cass.1814/2000, Cass.S.U. 1907/1997, Cass. 3 maggio 2005 n.
9173, Cass. n. 24819/2005, Cass.S.U. n.735/2015, Cass.n.25549/2018, Cass.27197/2019, Cass.n.3035/2020 –vuoi di giungere a soluzioni pienamente satisfattive dell’interesse proprietario compromesso da inerzie e/o condotte di vera e propria mala gestio dell’amministrazione.
Quanto alla persistente difficoltà di pervenire ad indirizzi prevedibili ed accessibili per il proprietario a mero titolo esemplificativo è agevole pensare alla questione, pur oggetto di recenti interventi da parte dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato – n.6/2021- relativa agli effetti del provvedimento di acquisizione sanante sul giudizio in cui si discute dell’azione risarcitoria spiegata dal privato ed agli effetti del giudicato formatosi sull’azione proposta dal proprietario – per intervenuta prescrizione- e sull’attività amministrativa eventualmente adottata dall’autorità espropriante.
Rimane in ogni caso da indagare la questione degli effetti che la prevalenza accordata al giudicato interno – ove sfavorevole al proprietario- possa resistere ai principi convenzionali, soprattutto aprendosi all’orizzonte possibili nuovi scenari per effetto dell’introduzione, nel nostro ordinamento di un meccanismo che, anche per i giudizi civili e amministrativi, consentirebbe la revisione
dei processi definiti con sentenze rese in violazione dei parametri convenzionali- il riferimento va all’istituto introdotto di recente dalla legge delega di riforma del processo civile-art.1, c.10 l.n.206/2021-.
Tali aspetti, di prevalente portata processuale, non sono che la punta di un iceberg rispetto ad interrogativi che pure i cultori della materia non mancano di rappresentare, cominciandosi a prospettare all’orizzonte la sensazione che le innovazioni legislative e giurisprudenziali, nate sull’altare della giurisprudenza della Corte edu, abbiano in definitiva prodotto vuoti di tutela o veri e propri arretramenti rispetto al livello di protezione raggiunto dal sistema caduto sotto la scure della giurisprudenza convenzionale più che realizzare l’effetto invece voluto da Strasburgo, appunto rappresentato dall’incremento e massimizzazione della tutela dominicale.
Per tali ragioni, i momenti di riflessione che intende offrire il corso, inevitabilmente indirizzati anche verso la tematica dei vincoli apposti dall’amministrazione ed alla loro natura espropriativa o conformativa – in ragione delle ricadute concretamente apprezzate dal proprietario in sede di quantificazione dell’indennità – non possono prescindere dall’esame delle linee di tendenza della giurisprudenza della Corte edu, presa in considerazione non solo con riferimento alle prime storiche decisioni del maggio 2000 e dei loro immediati seguiti, ma anche riguardata nei più recenti arresti della Corte edu e delle cause che approderanno innanzi al giudice convenzionale proprio con al centro istituti giuridici e giurisprudenze nazionali più o meno consolidate. Tutto nella consapevolezza che il sistema interno è tenuto a proiettarsi, con tutti i suoi interpreti verso la ricerca di meccanismi capaci di rendere il concetto nazionale di legalità sempre più omogeneo a quello omologo patrocinato dalle giurisdizioni sovranazionali, al quale il giudice interno è tenuto a conformarsi.
In questa prospettiva il confronto, che l’incontro intende favorire e stabilizzare tra gli operatori del diritto e chi opera all’interno della Corte edu ed è chiamato, questa volta nella prospettiva sovranazionale, a misurarsi con gli istituti giuridici nazionali per come essi vivono nell’applicazione concreta muove dalla consapevolezza che il ruolo del giurista -pratico e teorico- del nostro tempo non possa sfuggire da una dimensione sempre più orientata a conoscere ed applicare, in modo consapevole il diritto, dentro e fuori le aule giudiziarie, secondo standard di effettività che il sistema composito di tutele, di matrice interna e sovranazionale, impone.
METODOLOGIA
-
I temi affrontati nel corso dell’incontro vedranno confrontarsi relatori di varia estrazione- magistratura ordinaria e amministrativa, avvocatura, esperti in materia di espropriazione, giuristi presso la Corte edu-.DESTINATARI
-
L’incontro è destinato ai consiglieri, ai sostituti procuratori generali della Suprema Corte, ai magistrati addetti all’Ufficio del Massimario e del Ruolo, a tutti i magistrati di merito, agli avvocati ed è aperto alla partecipazione dei docenti universitari, dei tirocinanti e di ogni altro interessato.ORGANIZZATORI DEL CORSO:
