2020 Documento di Economia e Finanza

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Allegato

#italiaveloce

Documento

di Economia e Finanza

2020

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Allegato

#italiaveloce

nuove strategie per trasporti, logistica e infrastrutture

Documento

di Economia e Finanza

2020

Presentato dal Presidente del Consiglio dei Ministri

Giuseppe Conte

Roberto Gualtieri

su proposta del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti

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INDICE

INCERTEZZA ED EVOLUZIONE DEL SETTORE DELLE INFRASTRUTTURE E

DEI TRASPORTI A SEGUITO DELL’EMERGENZA SANITARIA COVID-19 ... 7

I. LA VISION: OBIETTIVI E STRATEGIE PER UNA NUOVA PIANIFICAZIONE DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI ... 13

II. IL CONTESTO DI RIFERIMENTO ... 25

II.1 Gli scenari internazionali e la politica europea per i trasporti ... 25

II.2 L’inquadramento trasportistico e macroeconomico nazionale ... 34

II.3 Scenari macroeconomici: gli effetti congiunturali e strutturali della crisi sanitaria del COVID-19 ... 44

II.4 La rete di trasporto multimodale: l’analisi dello scenario nazionale in materia di trasporti e logistica ... 51

II.5 Le nuove tecnologie e i servizi di trasporto non convenzionali ... 104

II.6 La rete di trasporto multimodale: la sicurezza e la manutenzione delle infrastrutture di trasporto e dei veicoli ... 107

II.7 L’analisi dello scenario in materia di infrastrutture idriche ... 122

II.8 Una visione integrata: città, territorio, paesaggio ... 128

II.9 Il Piano nazionale integrato per l’energia e il clima ... 140

III. LA RETE DI TRASPORTO MULTIMODALE: IL SISTEMA NAZIONALE INTEGRATO DEI TRASPORTI (SNIT) ... 143

III.1 Le ferrovie ... 143

III.2 Le strade e le autostrade ... 147

III.3 Le ciclovie ... 150

III.4 I sistemi di trasporto rapido di massa ... 156

III.5 I porti ... 157

III.6 Gli aeroporti ... 160

IV. LO STATO DI ATTUAZIONE DELLE POLITICHE PER LE INFRASTRUTTURE E I TRASPORTI ... 163

IV.1 La semplificazione normativa ... 163

IV.2 La realizzazione delle infrastrutture e dei servizi ... 188

IV.3 Gli incentivi ed i fondi ... 241

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V. IL SISTEMA INTEGRATO DEI TRASPORTI, DELLA LOGISTICA E DELLE INFRASTRUTTURE: INTERVENTI E PROGRAMMI PRIORITARI PER LO

SVILUPPO DEL PAESE ... 269

V.1 La metodologia per l’individuazione dei fabbisogni e delle priorità ...269

V.2 Le ferrovie ...276

V.3 Le strade e le autostrade...309

V.4 Le ciclovie ...323

V.5 I sistemi di trasporto rapido di massa ...324

V.6 I porti ...347

V.7 Gli aeroporti ...364

V.8 Un piano per la resilienza e lo sviluppo della logistica italiana ...371

V.9 La sicurezza e la manutenzione delle infrastrutture di trasporto ...373

V.10 Verso una governance integrata e sostenibile delle infrastrutture idriche ...385

V.11 Il Piano rinascita urbana: “casa e non solo” ...398

V.12 Gli investimenti programmati: un quadro di insieme ...411

VI. GLI IMPATTI ATTESI SULLA RETE DI TRASPORTO MULTIMODALE E SUL SISTEMA ECONOMICO ... 417

VI.1 Effetti su equità e accessibilità trasportistica ...417

VI.2 Effetti sul sistema economico nazionale ...422

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INCERTEZZA ED EVOLUZIONE DEL SETTORE DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI A SEGUITO DELL’EMERGENZA SANITARIA COVID-19

Le principali criticità emerse in Italia negli ultimi decenni relative alla realizzazione delle infrastrutture sono legate ai processi di scelta, alle attività di pianificazione/progettazione e a quelle amministrative e procedurali. L’analisi del contesto ha individuato deficit di progettazione e condivisione delle scelte, procedure spesso troppo lunghe, carenze di personale e strumenti nelle pubbliche amministrazioni locali, criticità nella gestione delle concessioni e nei rapporti con i General Con- tractor.

Molti sono stati i casi di infrastrutture incompiute per ritardi, burocrazia, con- tenziosi, mancanza di fondi; in altri casi la mancata condivisione con gli stakehol- ders ha comportato l’insorgere di ostruzioni che hanno ritardato/arrestato la realizzazione delle opere. Inoltre, il processo decisionale non è risultato sempre tra- sparente e razionale, portando alla realizzazione di opere caratterizzate da logiche non più attuali e/o progettate secondo criteri di over-design (es. con rapporto co- sto/esternalità non-sostenibile) e che spesso ha portato anche a maggiori tempi di realizzazione e bassa qualità sia tecnica che estetico-funzionale.

Parallelamente, la crisi economica dello scorso decennio, non ancora total- mente superata, ha generato una profonda trasformazione sia delle abitudini e ne- cessità dei cittadini che dell’economia del Paese. Con riferimento al settore dei trasporti e della logistica si è assistito a un "disaccoppiamento" (decoupling) tra andamento dell’economia (PIL) e dei traffici passeggeri e merci, con un traffico che è diminuito più dell’economia in fase di recessione (es. scetticismo e paura per il futuro), ma che è cresciuto con tassi molto maggiori di quelli del PIL in fase di ripresa economica (es. bisogno crescente di mobilità; ripresa dell’export della ma- nifattura italiana). L’Italia si deve pertanto far trovare pronta ai trend macroeconomici su scala europea e globale con una adeguata dotazione di infrastrutture e servizi.

Nondimeno, In Italia nel 2018 e nel 2019 uno dei motori trainanti della ripresa delle opere pubbliche sono stati gli interventi per il potenziamento, l’ammoderna- mento e la manutenzione delle infrastrutture di trasporto (ferrovie, strade, porti, aeroporti e metropolitane). La spesa per investimenti in infrastrutture di trasporto nel 2018 ha ricominciato ad aumentare, dopo la frenata del 2017 (-3,7% rispetto al 2016 a prezzi costanti), con tassi di crescita del 2,6% nel 2018 e del 6,1% nel 2019 (fonte: CRESME).

Nello scenario descritto, si è inoltre sovrapposto un elemento nuovo che ha modificato radicalmente i possibili scenari produttivi, economici e sociali a livello mondiale: la diffusione globale del COVID-19 ha posto al centro delle politiche di pianificazione delle infrastrutture e dei trasporti numerosi elementi di incertezza

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strutturale (deep uncertainty) sugli scenari futuri macro-economici e di mobilità che attendono il nostro Paese, l’Europa e il mondo intero.

La crisi pandemica indotta dal COVID-19 ha sicuramente contribuito alla diffu- sione del concetto di resilienza, ossia della capacità di un sistema biologico o so- ciale di adattarsi e reagire alle crisi. Questo concetto, un tempo ignoto ai più e confinato in ambiti tecnici e scientifici, deve rientrare a pieno titolo nella valutazione degli interventi infrastrutturali e organizzativi su un sistema di trasporto. In altri termini, se fino a poco tempo fa le caratteristiche ritenute comunemente rilevanti per la valutazione di un sistema/servizio, riguardavano sostanzialmente la sua prestazione “a regime” (es. tempi, costi, affidabilità, relativi ad una condizione di funzionamento ordinario), oggi è certamente più diffusa la sensibilità tesa a valorizzare la capacità di un sistema/servizio a rispondere nel miglior modo possibile anche a “shock imprevisti” o comunque inusuali e poco frequenti, anche a fronte di maggiori “costi” in condizioni ordinarie.

In questo contesto, a novembre 2019 il CRESME aveva previsto per il 2020 una crescita superiore al 7%, a fronte di un +4,5% dell’intero settore delle opere pubbliche, con l’avvio della realizzazione degli interventi di manutenzione straordinaria e di nuova costruzione. Tale stima è destinata a cambiare (Tabella I.1) considerando gli effetti sul settore della crisi sanitaria che ha colpito il Paese e molto dipenderà dai tempi della sua risoluzione. Infatti, secondo le stime del CRESME gli investimenti nel settore dei trasporti nel 2020, se tutto si risolvesse entro aprile, potrebbero registrare un calo dell’0,6% rispetto al 2019; se invece l’emergenza si prolungasse fino a giugno (non sono al momento valutati scenari con una durata superiore che potrebbero risultare ancor più drammatici), potrebbero registrare un calo dell’11,6% rispetto al 2019. In particolare, il calo previsto, considerando il rallenta- mento delle attività fino a giugno, è molto simile a quello registrato nel biennio 2009-2010, gli anni più neri per le opere pubbliche italiane durante la crisi economica, quando la flessione degli investimenti in infrastrutture di trasporto fu della stessa intensità (-11%).

TABELLA I.1: SPESA PER INVESTIMENTI IN INFRASTRUTTURE DI TRASPORTO – PREVISIONE EFFETTI EMERGENZA “CORONAVIRUS COVID-19” - VARIAZIONI PERCENTUALI 2020/2019 A PREZZI COSTANTI

Novembre

2019 Marzo 2020

1° Ipotesi Marzo 2020 2° Ipotesi

Infrastrutture di trasporto 6,1% -0,6% -11,6%

Altre opere pubbliche 3,0% -6,9% -21,1%

Totale Opere Pubbliche 4,5% -3,8% -16,5%

Emergenza "Coronavirus - COVID 19"

Produzione rallentata nel bimestre marzo-

aprile 2020

Produzione rallentata nel bimestre marzo-

giugno 2020 gli effetti sulle opere pubbliche

Fonte: CRESME (marzo, 2020). Sospensione parziale cantieri infrastrutture di trasporto Sospensione quasi totale dei cantieri

di altre opere pubbliche

La crisi nazionale e globale provocata dal COVID-19 ha fortemente segnato in primo luogo il sistema dei trasporti passeggeri che determina:

1) una situazione emergenziale di breve-medio termine, per effetto delle pre- cauzioni sanitarie da adottare per il distanziamento e controllo sociale (es.

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crollo della domanda di mobilità e dell’offerta di servizi di trasporto del settore aereo, ferroviario, su gomma di lunga percorrenza e del TPL, special- mente con riferimento al settore privato);

2) una situazione strutturale di medio-lungo termine, che durerà per tutto il 2020 e probabilmente per parte del 2021 e in cui si assisterà ad una drastica riduzione della mobilità internazionale (soprattutto sul trasporto aereo) e ad una significativa riduzione anche della mobilità nazionale e locale di persone.

Tale fase sarà caratterizzata, da una parte, da una profonda riluttanza da parte dei cittadini verso gli spostamenti di trasporto “non indispensabili” e, dall’altra, da un’offerta di servizi di trasporto difficilmente sostenibili per le aziende (es. coefficienti di riempimento dei veicoli necessariamente modesti anche in ragione del distanziamento sociale da garantire a bordo). In questa fase è molto probabile che aumenti anche sensibilmente la quota modale degli spostamenti così detti “individuali”, ovvero quelli svolti a piedi, in bici, in moto, in auto.

Per contro, l’emergenza COVID-19 ha evidenziato il ruolo strategico del tra- sporto delle merci e della logistica come driver insostituibile per il sostentamento in questa fase congiunturale (es. approvvigionamento alimentare e di prodotti sani- tari) e per lo sviluppo dell’economia del nostro Paese, influenzata anche (e, forse, soprattutto) dall’export oggi in difficoltà a causa dell’assenza di domanda, nonché delle lunghe code e/o chiusure delle frontiere fra i Paesi Europei.

In questo contesto è di interesse strategico e prioritario per il Paese garantire il funzionamento e la resilienza del Sistema Nazionale dei Trasporti (SNIT), ossia la rete di infrastrutture e servizi di rilevanza nazionale ed internazionale (rete core TEN-T), che garantisca i collegamenti fra le diverse aree del Paese, nonché con l’estero (es. import ed export).

Preliminarmente alla programmazione di interventi strutturali rilevanti per il settore dei trasporti e della logistica, centrale risulta anche il tema della sicurezza dei servizi e dei cantieri per contrastare l’epidemia di COVID-19. A tal fine il MIT ha sottoscritto, d’intesa con le categorie imprenditoriali del settore e i sindacati, le Linee Guida in materia di trasporto e logistica, al fine di garantire un contenimento del virus e di consentire una ripresa delle attività in piena sicurezza, e le Linee guida sulla sicurezza nei cantieri edili, che forniscono indicazioni operative finaliz- zate a incrementare l’efficacia delle misure precauzionali di contenimento dell’epidemia con riferimento alle azioni da seguire in termini di: comportamento da tenere; modalità di accesso, pulizia, sanificazione, precauzioni igieniche e dispositivi di protezione personale; gestione degli spazi comuni e sorveglianza sanitaria.

Per contrastare gli effetti negativi già provocati dall’emergenza sanitaria in corso, nonché per evitare/limitare quelli futuri (tra cui il rischio di conseguenze drammatiche per l’economia del Paese), è necessario avviare una programmazione di interventi strutturali rilevanti per il settore dei trasporti e della logistica tra cui:

a) rilancio degli investimenti e della spesa pubblica nel settore delle infrastrut- ture e dei trasporti, al fine di promuovere l’economia nazionale (effetto mol- tiplicatore) e dei territori resi più accessibili, attraverso:

 semplificazione normativa delle procedure (es. semplificazione e velociz- zazione dell’approvazione dei progetti ed aggiudicazione degli appalti;

insediamento della Commissione nazionale per il Dibattito Pubblico);

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 realizzazione degli interventi programmati (es. aprire/sbloccare cantieri per opere prioritarie già finanziate);

 piani e programmi di manutenzione ordinaria e straordinaria e di sicu- rezza delle infrastrutture con particolare riferimento a quelle degli enti locali, strade edilizia popolare, ciclovie, parco veicolare circolante, che rappresentano una priorità e che possono alimentare/rilanciare le economie locali dei territori (immediatamente erogabili e per i quali non occor- rono particolari e complesse attività progettuali ed autorizzative), tra cui quelli per la rete Anas ed RFI, per le strade provinciali, per le piste ciclabili, per le case popolari, per le dighe;

b) modifiche strutturali al settore della logistica e trasporto delle merci, al fine di renderlo più resiliente e competitivo soprattutto al livello internazionale (es.

politiche di incentivi multimodali, informatizzazione e digitalizzazione; green lines EU); questa necessità è ancor più resa evidente:

 dalla stasi del lockdown, che ha mostrato come la movimentazione delle merci e la logistica hanno comunque bisogno di continuare a “muoversi”

per sostenere un Paese, rappresentando un servizio minimo e universale irrinunciabile;

 dalla struttura prevalentemente privatistica del comparto merci e logistica che lo rende strutturalmente più debole (meno resiliente) a crisi economiche così repentine e (probabilmente) durature; in questo contesto, è indispensabile mettere le imprese logistiche italiane in condizione di reggere le sfide del mercato globale, partecipando da protagoniste alle catene del valore e degli approvvigionamenti che sorreggono il commercio internazionale; occorrerà quindi puntare su specifici strumenti che favo- riscano aggregazioni di scopo e reti di imprese, anche al fine di incentivare e sostenere investimenti in innovazione tecnologica e di dematerializzazione;

c) incentivi/sussidi all’offerta di trasporto, al fine di:

 ridurre i costi diretti ed indiretti per le aziende di trasporto (es. sostegno al reddito dei lavoratori e/o defiscalizzazione delle aziende del settore dei trasporti e della logistica; riduzione/annullamento dei canoni di conces- sione portuali e dei pedaggi autostradali per il trasporto di merci essenziali per i consumatori o per le filiere produttive strategiche; sussidi/incentivi all’erogazione dei servizi; riduzione controllata delle frequenze dei servizi da erogare), compensando la diminuzione dei ricavi per effetto della diminuzione della domanda di trasporto;

 mantenere attivi i servizi prioritari e strategici (passeggeri e merci) per il Paese a fronte della crisi della domanda/offerta, anche per poterli avere disponibili (in esercizio) nella fase di ripresa;

d) rilancio della domanda di mobilità internazionale, nazionale e locale, al fine di contrastare la fisiologica riluttanza dei cittadini allo spostamento (paura, perdita di fiducia nei servizi di trasporto collettivi, eccesso di risparmio pre- cauzionale per l’incertezza che porterà ad una minore disponibilità a pagare per servizi di trasporto) che prevedibilmente seguirà la fase emergenziale del COVID-19, anche al fine di evitare l’aumento della quota modale di utilizzo

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dell’auto privata a discapito del trasporto collettivo; nello specifico è possi- bile immaginare di diverse azioni mirate e strutturali, tra cui:

 dotazioni di sicurezza a bordo veicoli e sanificazioni e regolamentazione del layout dei posti a sedere per garantire il distanziamento sociale;

 incentivazione, sconti, rimborsi delle tariffe dei servizi di trasporto collet- tivo;

 corsie preferenziali/riservate, semaforica intelligente e informazione all’utenza per incentivare l’uso del trasporto pubblico locale (TPL);

 integrazione tariffaria per favorire l’intermodalità;

 promozione della mobilità sostenibile e “dolce” anche come occasione per ridisegnare i modelli di mobilità delle città italiane (es. piedi, bici tradi- zionale/elettrica, micro-mobilità, smart mobility, alcuni servizi di sharing mobility), tramite incentivi, investimenti, finanziamenti, semplificazioni, regolazioni amministrative finalizzate ad aumentarne la loro penetrazione nel mercato della mobilità, anche tramite l’adozione di Piani della mobilità

“dolce” straordinari (es. istituzione di piste ciclabili riservate anche tran- sitorie su specifici assi stradali temporaneamente inibiti alla circolazione dei veicoli motorizzati);

 rilanciare la figura del mobility manager aziendale per meglio organizzare e gestire gli spostamenti sistematici casa-lavoro; tale figura, soprattutto per le grandi aziende, consente una migliore e più sostenibile organizza- zione degli spostamenti dei lavoratori, una più efficace pianificazione dell’uso dello smart working e una diversificazione degli orari di lavoro;

 differenziare gli orari di apertura delle attività lavorative e di quelle per lo svago ed il tempo libero, al fine di creare uno sfalsamento degli spostamenti dei pendolari e ridurre quindi l’affollamento a bordo dei veicoli;

e) informatizzazione, digitalizzazione e innovazione tecnologica dei sistemi e delle procedure/processi dei trasporti e della logistica; l’emergenza CODIV- 19 ha mostrato:

 la capacità del sistema Paese di commutare rapidamente alcune attività fisiche primarie in attività immateriali (es. smart working), che potranno in parte permanere anche a valle dell’emergenza sanitaria;

 alcune criticità delle reti/dotazioni e delle procedure/processi informati- che/informatizzate del Paese in diversi settori primari (es. scuola, sanità, trasporti) che devono essere potenziati (es. aumento di capacità, velo- cità/reattività, automazione, dematerializzazione) e resi maggiormente resilienti, anche tramite l’innovazione tecnologica;

f) monitoraggio continuo degli indicatori trasportistici ed economici (es. carat- teristiche del traffico passeggeri e merci sulla rete SNIT multimodale, ai valichi alpini, presso porti, aeroporti ed aree metropolitane):

 al fine di garantire l’aggiornamento del processo decisionale e delle politi- che dei trasporti (“piano processo”) per anticipare gli scenari evolutivi di breve e medio periodo (oggi imprevedibili) e valutare le conseguenze dei provvedimenti;

 la disponibilità di dati provenienti da diverse fonti, incluse le reti telefoni- che cellulari e i veicoli connessi rende oggi possibile la creazione di un

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archivio nazionale aperto della mobilità in cui convergano tutti i dati disponibili, visto come strumento permanentemente aggiornato e funzionale per seguire e studiare i comportamenti di mobilità e i loro cambiamenti;

per questa attività si potranno prevedere anche specifiche campagne di indagine funzionali a studiare gli effetti sulla mobilità post COVID19 e a integrare, ove necessario, i dati disponibili.

Con riferimento al rilancio della spesa pubblica, al fine di monitorare i risultati che si stanno ottenendo in termini di finanziamenti sbloccati per la realizzazione di opere infrastrutturali, sul sito internet del MIT è attivo “il contatore delle risorse economiche” complessive rese disponibili da quando l'attuale Governo è in ca- rica. Alla data del 21 aprile sono state infatti resi pienamente ed immediatamente utilizzabili circa 11 miliardi di euro, dei quali 4,5 miliardi relativi a specifiche opere (tra le quali, ad esempio, la SS106 Ionica e la SS4 Salaria da molto tempo attese) e 6,5 a programmi settoriali di intervento (trasporto rapido di massa, rinnovo parco autobus, manutenzione strade provinciali, sicurezza ferrovie non interconnesse).

Inoltre, in questa fase di grande incertezza che si sta aprendo a seguito dell'e- mergenza COVID-19, sembra quanto mai prioritario avviare una riflessione sulla pos- sibilità (necessità) di combinare le esigenze di rilancio dell'economia del Paese con gli orizzonti ormai ineluttabili della riconversione ecologica (es. European Green Deal, 2019; Agenda ONU 2030), della decarbonizzazione e della manutenzione di un sistema infrastrutturale ereditato dagli ultimi decenni e ormai vicino, in molti casi, al termine della sua vita utile.

Questa rinnovata consapevolezza sull’incapacità di prevedere l’evoluzione del sistema dei trasporti e delle infrastrutture nel medio-lungo periodo pone al centro della pianificazione non solo la necessità di prendere decisioni su cosa realiz- zare/modificare ma anche, e forse soprattutto, sulla necessità di definire il “pro- cesso di pianificazione e programmazione”, ovvero il metodo con cui prendere nel tempo le decisioni su quali, quanti, quando e dove attuare i necessari interventi, che dovrebbe seguire e, ove possibile, anticipare l’evoluzione del sistema (non escludendo scenari estremi e poco probabili ma con elevati costi sociali ed economici), anche rinviando gli interventi non prioritari. In questo quadro si ritiene di particolare importanza puntare anche su un processo di pianificazione integrata trasporti-territorio, in grado di meglio proporre soluzioni in ragione delle esigenze economico-territoriali.

A partire da queste considerazioni e consapevoli del fatto che lo stato emergen- ziale in corso non è ancora terminato e che quindi il Paese è tuttora in uno stato di “profonda incertezza”, è stato redatto il presente documento pur non avendo a diposizione a tutt’oggi uno scenario di non intervento consolidato (es. mancanza di dati ed evoluzione del sistema in corso) e stime attendibili di evoluzione tenden- ziale di breve e medio periodo. Nondimeno, gli interventi individuati (Capitolo V) come prioritari per il Paese, benché dimensionati (es. tramite studi di traffico e/o analisi costi-benefici) per risolvere le criticità e i fabbisogni precedenti al COVID- 19, sono stati valutati (in termini di utilità e priorità di intervento), nelle more della redazione dei successivi documenti programmatici (es. PGTL), anche nella loro capacità di contrastare gli effetti negativi dell’emergenza sanitaria sul si- stema delle infrastrutture e dei servizi di trasporto, nonché su quello economico e sociale.

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I. LA VISION: OBIETTIVI E STRATEGIE PER UNA NUOVA PIANIFICAZIONE DELLE INFRASTRUTTURE E DEI

TRASPORTI

L’Allegato Infrastrutture al Documento di Economia e Finanza (DEF) “L’Italia resiliente progetta il futuro: nuove strategie per trasporti, logistica ed infrastrut- ture” punta a definire la politica del Governo in materia di infrastrutture e trasporti e rappresenta il documento programmatico con cui il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (MIT) intende effettuare le scelte sulle politiche per le infrastrut- ture ed i trasporti del Paese, anticipando alcune decisioni strategiche che sa- ranno oggetto di approfondimento del nuovo Piano Generale dei Trasporti e della Logistica (PGTL).

L’allegato riporta il quadro generale della programmazione delle infrastrutture di trasporto in continuità ed in aggiornamento con quanto approvato dal Consiglio dei Ministri il 13 novembre 2015 e sottoposto a valutazione ambientale e strategica (Art. 216, comma 2, Codice dei Contratti pubblici - D.lgs. N. 50/2016).

Nelle more della redazione del Documento Pluriennale di Pianificazione – DPP (in stato avanzato di redazione e previsto entro fine 2020) il presente docu- mento, tenuto conto anche dei piani operativi per ciascuna area tematica definiti dalla competente Cabina di regia, definisce l’elenco delle infrastrutture priorita- rie per lo sviluppo del Paese, ivi compresi gli interventi relativi al settore dei tra- sporti e della logistica la cui progettazione di fattibilità è valutata meritevole di finanziamento, da realizzarsi in coerenza con le strategie definite. Inoltre, com- prende anche tutti gli elementi funzionali al soddisfacimento della “Condizione abilitante 3.2 - Pianificazione completa dei trasporti al livello appropriato”, che incide direttamente sulla possibilità per l’Italia di fruire dei fondi europei 2021-2027 e che sarà, quindi, necessario garantire in ogni sua parte e per l’intero periodo di programmazione 2021-2027. In particolare, è stata dettagliatamente rappresentata una mappatura multimodale delle infrastrutture esistenti (Capitolo III) e program- mate (Capitolo V), nell’ambito della quale è stata evidenziata la coerenza dei diversi piani di settore con il quadro di pianificazione generale e, in particolare, per quanto riguarda la pianificazione a livello territoriale, la coerenza di questa con i livelli di pianificazione sovraordinati, nonché con il Piano nazionale integrato per l’energia ed il clima (2019). Inoltre, come descritto nel seguito del documento, gli investimenti programmati sono stati definiti in linea con le priorità della Commis- sione europea relative ai corridoi della rete centrale TEN-T e alla connettività delle comunità locali, avendo come obiettivi la sostenibilità ambientale (tra cui la decarbonizzazione e l’utilizzo di combustibili alternativi) e lo sviluppo di una multimoda- lità del trasporto passeggeri e merci sempre più integrata (Capitolo V). Per quanto riguarda il settore ferroviario, gli investimenti descritti garantiscono la piena inte- roperabilità con le reti ferroviarie europee; in questo senso, sarà ulteriormente im-

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plementato il programma “ERTMS”. Infine, ulteriore criterio perseguito nel presente documento è stato quello della definizione ed applicazione della metodologia per la valutazione degli investimenti di cui alle “Linee Guida per la valutazione degli investimenti in opere pubbliche”, descritta e documentata nel successivo Paragrafo IV.1.3.

Infine, il presente documento rappresenta, al Paragrafo II.6, le azioni messe in campo per il miglioramento della sicurezza stradale, in coerenza con il “Piano Nazionale della sicurezza stradale”, nonché le misure in atto per la realizzazione dell’Archivio Informatico Nazionale delle Opere Pubbliche denominato “AINOP” e per la costituzione dell’Agenzia Nazionale per la Sicurezza delle Ferrovie e delle Infrastrutture Stradali e Autostradali (ANSFISA).

Il processo di pianificazione, programmazione e progettazione delle infrastrutture di trasporto: il “piano processo”

Il presente documento punta a rilanciare il concetto di pianificazione propo- nendo lo strumento del “Piano processo”, ovvero la definizione del metodo con cui alimentare nel tempo il processo decisionale per la scelta delle infrastrutture ed i servizi di trasporto. In questo contesto, risulta centrale che la pianificazione delle infrastrutture non sia solo un atto amministrativo, ma che veda l’impegno partecipato di competenze tecniche e di tutti gli stakeholder e membri della società civile al fine di pervenire a definire un processo decisionale che porti a decisioni strategiche per lo sviluppo del Paese che assicurino ai cittadini ed alle merci la piena mobilità sul territorio nazionale, rendendo l’Italia un Paese più accessibile anche per i mercati internazionali.

Tale impostazione vede il suo fondamento normativo nel Codice degli Appalti (d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 e s.m.i.), che ha individuato nel Piano Generale dei Trasporti e della Logistica (PGTL) e nel Documento Pluriennale di Pianificazione (DPP) gli strumenti per la pianificazione e la programmazione (artt. 200-201) e per la progettazione (art.23) delle infrastrutture e degli insediamenti prioritari per lo sviluppo del Paese. Inoltre, sempre nel d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 è stato introdotto per la prima volta in Italia il dibattito pubblico, obbligatorio per le “grandi opere”, quale strumento di pianificazione per giungere ad opere condivise (art. 22). A completamento di questo, le “Linee Guida per la valutazione degli investimenti in opere pubbliche”, redatte nel 2017 dal MIT (d.lgs. 228/2011), rappresentano lo strumento metodologico che introduce metodi e tecniche di valutazione e selezione delle opere pubbliche. Tale strumento risulta anche propedeutico alla individuazione delle priorità e definisce la metodologia per la valutazione ex-ante dei fabbisogni infrastrutturali e delle singole opere, nonché i criteri di selezione delle opere da finanziare (es. in termini di impatto economico, stato di maturità progettuale, risorse già investite e fabbisogno finanziario residuo).

Questo nuovo approccio alla scelta e realizzazione delle opere (Figura I.1) parte dalla definizione degli obiettivi e delle strategie, che definiscono la vision di medio- lungo periodo verso cui far tendere la politica delle infrastrutture e dei trasporti nazionale. Tale vision traccia un quadro unitario entro il quale dovrà essere redatto il nuovo Piano Generale dei Trasporti e della Logistica (PGTL), il cui iter tecnico per la redazione è stato avviato, e che rappresenta il primo passo del processo di pianificazione che, partendo dall’analisi critica del contesto attuale e dei principali

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trend macroeconomici, sociali, territoriali ed ambientali in atto, definisca gli obiettivi da perseguire ed individui, attraverso strumenti di valutazione quantitativa, le strategie e le relative azioni per il raggiungimento di tali obiettivi.

Come noto, le infrastrutture di trasporto non sono il fine, ma lo strumento per garantire il diritto di mobilità a persone e merci. È quindi imprescindibile che ven- gano impiegati nel processo di pianificazione adeguati strumenti quantitativi di valutazione per la previsione della domanda di mobilità e la stima del livello di utilizzo delle infrastrutture, oltre che dell’impatto delle variazioni introdotte a livello di sviluppo economico e territoriale in una visione di pianificazione integrata “trasporti-territorio”. Questo anche per evitare di trascurare gli effetti economico-territoriali degli interventi infrastrutturali che, soprattutto nel lungo periodo, possono limitare se non addirittura invalidare gli obiettivi stessi della pianificazione. In questo senso il PGTL va inteso come un Piano Integrato che darà indicazioni multiset- toriali alla scala nazionale e fungerà da strumento di interazione ed integrazione fra i diversi ambiti di programmazione nazionale (es. programmazione delle infrastrutture e dei trasporti, economica, sociale, territoriale ed ambientale). In linea con le buone pratiche europee, la previsione degli scenari di domanda e di offerta di trasporto consentirà di individuare, alle diverse scale territoriali di analisi, le criticità del sistema (in termini di infrastrutture e servizi), per i quali occorrerà avviare progetti di fattibilità volti a individuare le migliori soluzioni possibili (qualità e condivisione) al fine di colmare i fabbisogni emersi.

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FIGURA I.1: IL PROCESSO DI PIANIFICAZIONE, PROGRAMMAZIONE E PROGETTAZIONE DELLE INFRA- STRUTTURE DI TRASPORTO – IL “PIANO PROCESSO”

Fonte: Struttura tecnica di Missione MIT.

L’attività successiva del processo di pianificazione è la programmazione e la selezione delle opere nel rispetto dei vincoli di spesa e in coerenza con gli obiettivi e le strategie definite. Questo avverrà attraverso la redazione del Documento Plu- riennale di Pianificazione (DPP). Il DPP includerà gli esiti della procedura di valu- tazione e di selezione delle opere da realizzare e progettare (progetto di fattibi- lità), nonché le priorità di intervento e la definizione dei criteri per le valutazioni ex-post ed il monitoraggio degli interventi avviati. Oltre ai singoli interventi, nel DPP saranno individuati anche i “Programmi di interventi” volti a valorizzare quegli interventi diffusi sul territorio, in alcuni casi anche di piccole dimensioni (fisiche e/o economiche), che nel loro complesso contribuiscono all’attuazione e al perseguimento degli obiettivi strategici, ad esempio il programma di manutenzione del patrimonio stradale esistente e quello per la digitalizzazione delle infrastrutture.

Infine, saranno individuati i fabbisogni di progettazione di fattibilità per quegli interventi di cui si riconosce la potenziale utilità, ma per i quali non si dispone di un quadro progettuale maturo.

L’attività di selezione e scelta delle opere avverrà attraverso l’applicazione delle Linee Guida per la valutazione degli investimenti in opere pubbliche (LG) che contribuiscono ad una valutazione efficace, coerente ed omogenea degli inter- venti da inserire nel DPP e/o da realizzare, mediante un approccio multi-criteriale.

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Parallelamente, l’Allegato Infrastrutture al Documento di Economia e Fi- nanza (ADEF), definendo anno per anno la politica del Governo in materia di infra- strutture e trasporti, rappresenterà il documento programmatico del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti che alimenterà l’intero processo di pianificazione se- condo un approccio di tipo “rolling”(aggiornamenti/approfondimenti in step suc- cessivi): i) anticipando alcune decisioni in attesa della redazione ed approvazione del PGTL e DPP (es. definizione degli obiettivi e delle strategie; progetti di fattibi- lità delle opere prioritarie per il Paese; realizzazione e/o completamento delle in- frastrutture prioritarie di interesse nazionale); ii) dettagliando alcune scelte/opere individuate nel PGTL e/o DPP; iii) implementando alcune scelte/opere definite nel PGTL e/o DPP.

L’intero processo di pianificazione così strutturato permetterà di garantire progetti di qualità funzionali a rispondere ai bisogni di mobilità e accessibilità, evitando l’over-design e realizzabili in tempi e costi congrui.

Per come strutturato, il processo decisionale di pianificazione, prevede la pos- sibilità di revisionare (tramite retroazioni) le scelte pregresse (Project Review) in funzione, ad esempio, di mutate condizioni di contesto (es. domanda di mobilità, scenario infrastrutturale di riferimento, trend macroeconomici).

La qualità dell’intero processo è inoltre assicurata dal monitoraggio costante di ogni fase della pianificazione.

A partire da queste considerazioni, l’Allegato Infrastrutture al DEF 2020, in continuità con quanto prodotto per le ultime annualità, punta ad alimentare un processo razionale di pianificazione integrata delle infrastrutture e dei trasporti basato su tre obiettivi (Figura I.2):

a) connessione (materiale e immateriale);

b) sicurezza (manutenzione e prevenzione);

c) sostenibilità (ambientale, economica e sociale).

Un’Italia connessa, sicura e sostenibile vuol dire dotare il Paese di un si- stema integrato e resiliente di infrastrutture e servizi di trasporto capace di ri- lanciare la competitività delle imprese, delle città e dei territori, aumentare la qualità della vita dei cittadini (es. welfare), ridurre il divario tra aree del Paese (es. Mezzogiorno – coerentemente con quanto previsto nel Piano SUD 2030: Svi- luppo e coesione per l’Italia) e categorie sociali (equità sociale e territoriale che nel post COVID-19 potrebbe aumentare di disparità), aumentare la resilienza delle grandi infrastrutture all’incertezza del futuro ed ai cambiamenti climatici, puntare su decarbonizzazione, economia circolare, efficienza e uso razionale ed equo delle risorse naturali, contenimento del consumo di suolo e tutela del paesaggio (coeren- temente con quanto previsto nel Piano nazionale integrato per l’energia e il clima), il tutto senza gravare sull’ambiente e sulle future generazioni (sviluppo sostenibile).

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FIGURA I.2: OBIETTIVI E STRATEGIE PER UNA NUOVA PIANIFICAZIONE DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI

Il processo di pianificazione dovrà fondare le sue basi non solo sulla realizza- zione delle infrastrutture strategiche per il Paese (es. strade, ferrovie, porti, ae- roporti, dighe, opere per l’approvvigionamento idrico) ma anche sulla semplifica- zione normativa, sugli incentivi e sui fondi dedicati. Questo al fine di aumentare la qualità dei progetti e velocizzare l’intero processo decisione-progettazione-realizzazione, accelerando (tramite incentivi e fondi dedicati) anche l’efficacia ed efficienza delle decisioni prese (es. attrarre domanda di mobilità su nuove infrastrut- ture/servizi incentivati in una fase di start-up; completare ed integrare reti inter- modali di trasporto) e valutando, mediante nuovi strumenti di controllo, la qualità della pianificazione effettuata alle diverse scale territoriali/ambiti di rilevanza.

Accelerare la capacità di spesa pubblica e la qualità dei progetti attraverso tre politiche con- giunte:

• decisione, attraverso l’applicazione di un processo di scelta delle opere razionale, partecipato e basato su criteri quantitativi ed innovativi;

• semplificazione normativa, al fine di velocizzare le procedure e quindi le realizzazioni;

• incentivazione e fondi specifici, al fine di aumentare l’efficacia e l’efficienza delle azioni implementate.

Azioni strategiche per la resilienza, lo sviluppo e la competitività del Paese

Il processo di pianificazione si dovrà basare sullo sviluppo e sulla valorizzazione di alcuni asset strategici finalizzati al miglioramento qualitativo, allo sviluppo e alla competitività del Paese tra cui:

 sostegno al sistema produttivo ed industriale italiano;

 innovazione tecnologica;

 manutenzione e sicurezza delle infrastrutture;

 accessibilità e qualità della vita;

 competitività, riqualificazione e rigenerazione delle aree urbane;

 mobilità sostenibile e sicura;

 approvvigionamento idrico efficiente e resiliente.

Il sistema produttivo ed industriale italiano, già storicamente deficitario a causa del divario di accessibilità esistente sia tra Mezzogiorno e centro-nord che rispetto ad altri Paese EU, oggi è messo in ginocchio dalla crisi provocata dalla diffusione

SICURA SOSTENIBILE

L’Italia resiliente progetta il futuro

PER UN PAESE PIU’

COMPETITIVO, EQUO E VIVIBILE

CONNESSA

FOCUS

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pandemica del COVID-19. Un nuovo, moderno e resiliente sistema logistico, ca- pace di offrire servizi ad alta efficienza ed in grado di sostenere e moltiplicare la presenza nel sistema Paese di attività produttive e commerciali, può contribuire alla ripresa ed alla competitività nazionale e internazionale delle imprese e dei territori. In particolare, sarà posta grande attenzione, a livello nazionale ed inter- nazionale, anche alla mobilità delle merci, attraverso l’implementazione di un nuovo modello di logistica attento alle esigenze di maggiore sostenibilità ambientale. In tal modo si potrà dare risposta ai cambiamenti profondi determinati dalle dinamiche globali e dal radicale mutamento delle abitudini di consumo (soprattutto post COVID-19), con l’obiettivo di fornire un reale supporto all’industria manifat- turiera. Tale nuovo modello, dovrà tenere in considerazione dell’innovazione tec- nologica che sottende all’intero commercio globale, con uno sforzo di governance dei flussi non solo attraverso le grandi infrastrutture materiali e nodali del Paese, ma anche all’interno delle città.

In questo ambito, il Turismo che, prima del COVID-19, poteva contare su circa 130 milioni di arrivi all’anno sul territorio nazionale (sempre in crescita negli ultimi anni), rappresenta a pieno titolo una delle principali filiere industriali nazionali che deve essere supportato e valorizzato (soprattutto in questa fase emergenziale) tramite l’aumento di accessibilità e l’introduzione di innovazioni su servizi, tecnologie e sicurezza, colmando anche in questo ambito il divario esistente tra nord e sud. In quest’ottica, la sfida sarà anche quella di incentivare le connessioni sostenibili dei flussi turistici da/verso i piccoli centri/borghi, anche nell’ottica di decongestionare le grandi città dai flussi turistici di massa.

Inoltre, come detto, la diffusione del Coronavirus (COVID-19) sta portando conseguenze negative all’economia del Paese ed all’Europa, richiedendo la definizione urgente di politiche economiche di mitigazione e rilancio della produzione e dei consumi. In questo contesto il settore delle infrastrutture e dei trasporti può diventare un driver di ripresa e rilancio per l’economia del nostro Paese, attra- verso la realizzazione e velocizzazione delle infrastrutture e dei trasporti. Inoltre, anche il sussidio ai servizi di trasporto (passeggeri e merci) strategici per il Paese risulta imprescindibile al fine di garantire la loro presenza durante la fase di ripresa della domanda di mobilità oggi gravemente compromessa dalla crisi sanitaria.

L’innovazione tecnologica e la digital transformation rappresenteranno un fattore abilitante ed imprescindibile anche per una crescita sostenibile, intelligente ed inclusiva, in grado di contribuire a realizzare infrastrutture moderne, “leggere”

(lean), di qualità, meglio utilizzate e capaci di offrire nuovi servizi ai cittadini e maggiore efficacia ed efficienza per il trasporto di passeggeri e la logistica delle merci. In quest’ambito, il MIT si candida ad essere "laboratorio" delle innovazioni tecnologiche e della sperimentazione/attuazione di infrastrutture, servizi e buone pratiche "non convenzionali" (es. smart roads, smart mobility, veicoli a guida auto- noma ed automatica, sharing mobility e micro-mobility, Mobility as a Service – MaaS, info-mobilità e big-data analytics, risparmio energetico, decarbonizzazione e fonti rinnovabili).

La manutenzione e la sicurezza rappresentano una priorità per il Paese da perseguire attraverso una politica delle infrastrutture puntuali e a rete, di edilizia e di trasporti, che si pone come obiettivo la tutela e la manutenzione del patrimonio infrastrutturale esistente, per garantire la sicurezza, la sostenibilità delle opere e

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l’efficienza degli investimenti pubblici. Infatti, l’esigenza di rilanciare gli investimenti sulle opere utili va di pari passo con la necessità di mettere in sicurezza le infrastrutture, anche attraverso la promozione e la diffusione di una vera e propria

“cultura della sicurezza, della conservazione e della valorizzazione” del patrimonio infrastrutturale nazionale. Cultura della sicurezza intesa come consapevolezza, valutazione e mitigazione dei rischi. Manutenzione intesa sia come attività ordinaria che straordinaria da implementare in maniera continuativa e permanente, raffor- zando anche il sistema di vigilanza attraverso un puntuale monitoraggio delle infrastrutture. Tale attività è oggi resa più facile anche tramite l’impiego delle nuove tecnologie e del digitale (es. attraverso sensoristica per la trasmissione/elabora- zione dei dati; analisi predittive sullo stato di usura delle infrastrutture), che possono apportare vantaggi lungo tutto il ciclo di vita delle infrastrutture stesse.

In questo contesto non va dimenticato che la rete delle infrastrutture pubbliche (di trasporto e non solo) è, e sarà sempre più nei prossimi anni, bisognosa di manutenzione. Basti pensare alla rete autostradale italiana che risale prevalentemente agli anni ’60 – ’70, o a quella stradale extraurbana di interesse nazionale che è per la maggior parte ancora più vetusta. Questa obsolescenza delle infrastrutture pubbliche causerà, nei prossimi anni, la necessità di intervento preventivo tramite una continua ed efficace attività di manutenzione e riqualificazione programmata.

Inoltre, con riferimento alla manutenzione delle infrastrutture, puntuali e a rete, anche di edilizia statale e residenziale pubblica non si può prescindere dall’evolu- zione degli standard funzionali e di sicurezza nazionali e comunitari che com- porta la necessità di interventi e di un adeguamento normativo che dovranno rien- trare nelle azioni di pianificazione/programmazione dei prossimi anni.

Con riferimento all’accessibilità ai territori, le politiche infrastrutturali e dei trasporti, pur finalizzate alla connettività dei principali nodi del Paese, dell’Europa e del Mediterraneo, devono comunque garantire livelli minimi di accessibilità alle aree più periferiche e meno servite del Paese (es. aree interne prive di adeguati livelli di servizi pubblici, anche al fine di garantirne la ripresa economica) ed alle città con particolare riferimento anche al così detto “ultimo miglio”.

Particolare attenzione sarà rivolta alla riduzione delle disparità (equità) ter- ritoriali, economiche e sociali (es. Mezzogiorno; aree interne; categorie disagiate/svantaggiate) che nel post COVID-19 potrebbero aumentare, ed in coerenza anche con quanto definito nel recente Piano SUD 2030: Sviluppo e coesione per l’Italia (febbraio, 2020). Equità intesa quindi anche come obiettivo finalizzato sia a ridurre il divario tra aree del Paese, ma anche ad incentivare la crescita ed il lavoro in un rinnovato coinvolgimento delle Regioni e degli Enti locali.

In tale ambito, la dimensione strategica nazionale si allinea a quella comunita- ria dei corridoi e delle reti europee TEN-T (sia centrale “core network” che di com- pletamento “comprehensive network”). L’importanza data all’accessibilità al Me- diterraneo è fortemente connessa alle opportunità economiche per il nostro Paese, in termini di interscambio commerciale, e si traduce in un insieme di azioni per il miglioramento dei collegamenti marittimi ed aerei verso l’area mediterranea.

Le aree urbane e metropolitane rivestiranno un ruolo centrale nella politica infrastrutturale del Paese. Sarà necessario ripartire dalle città, migliorando la qua- lità della vita, la dotazione di infrastrutture (non solo di trasporto) e l’edilizia sociale, la qualità dei servizi, al fine di rilanciare l’economia del Paese, liberare il potenziale dell’innovazione, riavviare cicli virtuosi e i moltiplicatori di benessere

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economico, sociale ed ambientale. Le città e le aree metropolitane si candidano ad essere il principale driver delle economie nazionali; la competitività di un Paese si misura anche attraverso l’efficienza dei servizi, la vivibilità e le opportunità offerte nelle città. A tale scopo la politica infrastrutturale nazionale si pone l’obiettivo di potenziare ed integrare i sistemi di trasporto pubblico locale e nazionale, facendo perno, in particolare, sui sistemi di trasporto rapido di massa (metropolitane e tram, integrati con il sistema ferroviario metropolitano) e sulla mobilità ciclo-pe- donale. Le potenzialità che vengono dalle innovazioni tecnologiche applicate alla mobilità urbana ed extraurbana possono sviluppare, come affermato, servizi di mo- bilità più efficienti e sostenibili. Analoga attenzione è riposta nelle politiche di pia- nificazione integrata trasporti-territorio.

L’ambito della mobilità sostenibile e sicura è parte integrante degli obiettivi della politica infrastrutturale e dei trasporti del Paese, nella sua accezione più generale di sostenibilità economica, ambientale e sociale, ed in compliance con la programmazione sia comunitaria (es. European Green Deal, 2019) che globale (es.

Conferenza mondiale sul clima - Cop 25 di Madrid; Agenda ONU 2030 Sustainable Development Goals). Con riferimento alla sostenibilità economica, le politiche in- frastrutturali del MIT punteranno a perseguire il soddisfacimento dei fabbisogni espressi dai territori (condivisione e partecipazione), attraverso la realizzazione di interventi di cui sia garantita, al contempo, l’utilità e l’efficienza dal punto di vista del consumo di risorse economiche ed ambientali. Sotto il profilo della sostenibilità ambientale ed energetica, ovvero riduzione dell’inquinamento, tutela della biodi- versità e del paesaggio ed efficientamento energetico, si promuoveranno scelte di investimento rivolte ad infrastrutture e servizi che prediligano il ricorso a soluzioni progettuali più ecocompatibili e/o a fonti energetiche rinnovabili/poco inquinanti.

In questo contesto, le politiche di mobilità sostenibile non potranno prescin- dere da una pianificazione sinergica con le infrastrutture energetiche. È questo il caso, ad esempio, delle politiche per lo sviluppo della mobilità elettrica che pos- sono prevedere incentivi all’acquisto (adeguatamente progettati in termini di efficienza ed efficacia prodotta) di veicoli elettrici o misure a tutela della sicurezza stradale di chi usufruisce della così detta “micromobilità” elettrica (es. monopat- tini, biciclette a pedalata assistita, hoverboard), ma che non possono prescindere da una diffusione capillare ed adeguata dell’infrastruttura energetica di ricarica. In quest’ambito ci sono anche le politiche di efficientamento energetico (es. cold iro- ning nei porti) e/o del rinnovo del parco veicolare per il trasporto collettivo come occasione di riqualificazione anche in ragione dell’elevata età media del parco circolante.

Questa risulta infatti pre-condizione necessaria sia per quanto riguarda la do- manda di mobilità, ovvero per chi “compra” servizi di mobilità elettrica, sia per quanto riguarda l’offerta, ovvero per chi “vende”, e quindi produce veicoli elettrici e servizi di mobilità.

Il processo di pianificazione deve inoltre puntare ad un moderno concetto di sostenibilità, preservando il territorio, salvaguardando gli equilibri climatici ed elevando l’infrastruttura ad elemento qualificante del paesaggio (bellezza ed inte- grazione). Per fare ciò si dovrà passare, in primo luogo, per il rinnovamento della funzionalità e sicurezza del patrimonio infrastrutturale pubblico e privato e la valorizzazione delle infrastrutture esistenti sul territorio nazionale per assicurare livelli ottimali di mobilità senza ulteriore, inutile, utilizzo di suolo. Caso emblematico

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è rappresentato dalle connessioni stradali, per le quali è prioritario continuare l’azione in corso di messa in sicurezza, con il ricorso all’aumento della capacità delle infrastrutture nei soli casi di elevata congestione (attuale o prevista) e/o livelli di connessione e di servizio non adeguati. Al contempo, è da promuovere l’iniziativa della Smart Road, ovvero l’utilizzo di tecnologie e sistemi innovativi per ot- tenere, in tempi brevi e a costi contenuti (rispetto ad omologhi investimenti infrastrutturali), incrementi di sicurezza, capacità e velocizzazione di collegamenti sulle reti di trasporto, nonché la creazione di nuovi servizi per una migliore esperienza di viaggio.

A livello di programmazione, si promuoverà, ad esempio, l’approccio dei Piani Urbani della Mobilità Sostenibile, coerenti con gli orientamenti comunitari, con una promozione dell’intermodalità e della city logistics, dello sviluppo di sistemi di controllo/informazione, della mobilità ciclo-pedonale e della sharing mobility.

Tutto questo in coerenza con le finalità del recente Piano nazionale integrato per l’energia e il clima (dicembre 2019) che individua nella decarbonizzazione, nell’economia circolare, nell’efficienza e uso razionale ed equo delle risorse naturali, nel contenimento del consumo di suolo e nella tutela del paesaggio, gli obiettivi e gli strumenti per un‘economia più rispettosa delle persone e dell’ambiente anche al fine di migliorare la qualità dell’aria e dell’ambiente.

Infine, anche il tema della sostenibilità sociale, sarà al centro delle politiche del MIT con riferimento alle tematiche di inclusione sociale, e delle infrastrutture quali elementi per riconnettere le periferie delle città e le aree marginali del Paese, per promuovere la partecipazione alle pratiche sociali, per recuperare il senso civico e di appartenenza alla comunità, e per progettare opere e servizi con particolare attenzione anche alle classi di utenti deboli e diversamente abili.

Rigenerazione urbana e riqualificazione edilizia

Centrale risulta anche il tema della rigenerazione urbana e riqualificazione edilizia per far fronte all’ormai evidente mutamento delle politiche urbane e pia- nificatorie, sempre più concentrate sui temi del recupero, riciclo e riuso di aree urbane abbandonate o funzionalmente disattivate, nonché all’aumento e diversificazione della domanda, sempre più rivolta alle fasce sociali più disagiate, una diversificazione culturale e sociale degli abitanti e alla modificazione della composi- zione dei nuclei famigliari “tradizionali". Tali rapidi cambiamenti richiedono urgenti azioni di ridefinizione o adeguamento degli antecedenti modelli abitativi, anche in rapporto alle condizioni di rischio e/o emergenza presenti nel territorio. Inoltre, le problematiche connesse alla sostenibilità (fisica, sociale ed ambientale) e alla green economy esigono un’attenzione sempre maggiore verso orientamenti progettuali strategici, innovativi e connessi, dove l’intreccio tra riqualificazione edilizia e rige- nerazione urbana rimanda necessariamente ad un approccio integrato, spostando l’attenzione dall’intervento al “processo” da cui si genera, nell’ottica di una tra- sformazione che ricomprende anche i servizi e le dotazioni infrastrutturali, nonché il riassetto degli spazi aperti, pubblici e di relazione sociale, entro una visione tran- scalare e inter-settoriale.

Di fondamentale importanza è l'edilizia statale, che impatta sia sulla manutenzione degli immobili pubblici in cui si svolgono funzioni istituzionali, sia sul riassetto

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normativo, in chiave di semplificazione delle procedure. Anche l'infrastruttura "puntuale"- oltre quella a rete- ha un ciclo vitale: oggi sono necessarie ingenti risorse per l'adeguamento energetico, la messa a norma antisismica, l'eliminazione delle barriere architettoniche ma anche la manutenzione ordinaria e straordinaria e l'am- pliamento degli immobili di edilizia penitenziaria (carceri), scolastica, giudiziaria, di difesa e sicurezza (caserme), nonchè degli edifici di interesse storico, artistico e archeologico, compresi quelli di culto.

In questa direzione dovrà predisporsi un Programma Nazionale degli interventi nel settore dell'edilizia, iniziativa governativa che deve vedere impegnato in prima linea il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, con l’obiettivo strategico di individuare, finanziare e portare a realizzazione le "infrastrutture puntuali" statali più urgenti in funzione delle esigenze e delle caratteristiche dei diversi territori e settori di utilizzo, avendo come impostazione prioritaria il potenziamento e rafforzamento dell’esistente, al fine di restituire al Paese un sistema di infrastrut-ture edili efficiente, resiliente e sicuro. Andando cioè a costituire lo strumento unitario di attuazione delle strategie nazionali in tema di infrastrutture edili superando in tal modo la frammentazione delle competenze e gli approcci settoriali che male si sposano con il carattere di unicità e rinnovabilità.

Approvvigionamento idrico efficiente e resiliente

Altro aspetto di fondamentale importanza, che impatta sia sulla manutenzione che sull’adeguamento normativo, è la protezione delle infrastrutture nelle aree vulnerabili e sismiche ed il contrasto al dissesto idrogeologico ed alle calamità naturali in generale. In quest’ottica, anche al fine di aumentare la resilienza delle infrastrutture e delle reti di rilevanza nazionale, appare di fondamentale impor- tanza un’attività di ricognizione e monitoraggio, anche al fine di una rappresen- tazione esaustiva e dinamicamente aggiornata dello stato di salute delle infrastrutture della rete nazionale.

Il tema della resilienza delle infrastrutture trova una diretta applicazione anche nel contrasto ai sempre più evidenti effetti del cambiamento climatico sul sistema delle infrastrutture idriche: i principali modelli previsionali oggi a disposi- zione mostrano chiaramente che i cambiamenti climatici sono destinati a produrre sempre maggiori modificazioni nei regimi delle precipitazioni annuali e stagionali, con la conseguente alterazione delle usuali condizioni di deflusso e controllo delle acque. Il risultato è un aumento dell’intensità e della frequenza dei fenomeni estremi quali inondazioni, siccità, erosione costiera, alterazione della qualità delle acque e delle dinamiche degli ecosistemi dipendenti, con ingenti impatti sulla sicu- rezza dell’approvvigionamento idrico delle diverse tipologie di utenze (idropota- bili, irrigue, industriali, idroelettriche). Sarà pertanto sempre più indispensabile adeguare il patrimonio delle infrastrutture idriche alle esigenze del mutato contesto climatico, internalizzando i processi di climate proofing negli strumenti di pianifi- cazione e gestione delle opere idriche. Sarà inoltre necessario intensificare gli sforzi per individuare ed attuare rapidamente, alle scale più appropriate, nuove ed effi- caci strategie di preparazione, mitigazione ed adattamento a tali fenomeni con par- ticolare attenzione ai temi della sicurezza e della sostenibilità (economica, sociale

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e ambientale), declinate a loro volta all’interno delle strategie complessive di sviluppo sostenibile inquadrate nell’agenda 2030 e nei documenti che a questa si rife- riscono.

In questa direzione dovrà essere sempre più orientata l’attuazione del Piano Nazionale degli interventi nel settore Idrico, l’iniziativa governativa che vede im- pegnato in prima linea il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, con l’obiettivo strategico di individuare, finanziare e portare a realizzazione le infrastrutture idriche più urgenti in funzione delle esigenze e delle caratteristiche dei diversi territori e settori di utilizzo, avendo come impostazione prioritaria il potenziamento e rafforzamento dell’esistente, al fine di restituire al Paese un sistema di infrastrutture idriche interconnesso, efficiente, resiliente e sicuro. Andando cioè a costituire lo strumento unitario di attuazione delle strategie nazionali in tema di infra- strutture idriche per il soddisfacimento del fabbisogno di stoccaggio e approvvi- gionamento idrico, superando in tal modo la frammentazione delle competenze e gli approcci settoriali che male si sposano con il carattere di unicità e rinnovabilità della risorsa acqua.

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II. IL CONTESTO DI RIFERIMENTO

II.1 GLI SCENARI INTERNAZIONALI E LA POLITICA EUROPEA PER I TRASPORTI

La dimensione europea delle infrastrutture di trasporto

La politica europea delle infrastrutture di trasporto è incentrata su una pianificazione di lungo periodo per il perseguimento di uno Spazio Europeo Unico dei trasporti, all’interno del quale siano raggiunti target ambiziosi volti alla sicurezza, decarbonizzazione, digitalizzazione e sostenibilità; a tal fine la Commissione europea ha disegnato, in piena condivisione con gli Stati membri, una strategia volta a incentivare il trasferimento modale verso modalità di trasporto più sostenibili (trasporto marittimo e trasporto su ferro), anche attraverso l’impiego di tecnologie in- novative (ITS e C-ITS) per la gestione dei flussi di traffico.

Al fine di facilitare il raggiungimento degli obiettivi europei, la Commissione europea persegue la riduzione dei gap infrastrutturali tra i Paesi membri, il miglioramento delle interconnessioni tra reti nazionali e tra modalità, il miglioramento dei livelli di interoperabilità delle reti, la risoluzione delle interferenze tra traffici ferroviari urbani, regionali e di media/lunga percorrenza.

La politica TEN-T rappresenta, quindi, un tassello fondamentale nel promuovere la libera circolazione di merci, servizi e cittadini in tutta l'Unione Europea, rafforzare la coesione economica, sociale e territoriale tra tutti gli Stati membri e le loro regioni, oltre che al di fuori dell'UE.

I flussi di trasporto globali stanno cambiando in volume e direzione e anche il sistema generale dei trasporti sta subendo una trasformazione fondamentale attraverso la transizione verso una mobilità pulita, connessa e automatizzata che contri- buisce alla decarbonizzazione del settore dei trasporti.

In quest’ottica, il Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea dedica alla tematica tre articoli (artt. 170-172) collocati nell’apposito titolo XVI (rubricato, ap- punto, “Reti Transeuropee”). In particolare, l’art. 171 rappresenta, assieme al successivo art. 172, TFUE, la specifica base giuridica per l’adozione delle misure in materia TEN che fondano l’adozione, da parte del Parlamento europeo e del Consi- glio di due Regolamenti, il n. 1315 e il n. 1316 dell’11 dicembre 2013 che mirano a pianificare e sviluppare le reti transeuropee dei trasporti articolate e sviluppate su una “costruzione a doppio strato”, cioè su di una rete estesa che ricomprende le infrastrutture da realizzare con un orizzonte temporale 2050 (comprehensive network) ed una rete centrale (core network) che include tutte le sezioni strategiche in Italia e si propone di collegare il centro dell’Europa, la cui realizzazione è attesa per il 2030.

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FIGURA II.1.1: LE RETI TEN-T IN ITALIA

FIGURA II.1.2: I NODI ITALIANI DELLE RETI TEN-T

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La rete è costituita sia da un insieme di infrastrutture lineari (ferroviarie, stradali e fluviali) che puntuali (nodi urbani, porti, interporti ed aeroporti) considerate

“rilevanti” a livello comunitario.

La definizione del disegno unitario delle reti infrastrutturali di trasporto e la loro attuazione hanno trovato, inoltre, nei Corridoi della rete centrale un ulteriore strumento per l’implementazione coordinata della rete TEN-T, focalizzandone l’attenzione sui seguenti aspetti: integrazione modale, interoperabilità e sviluppo coor- dinato delle infrastrutture transfrontaliere.

A livello europeo, la priorità attuale è quella di assicurare la continuità dei Corridoi, realizzando, ove necessario, i collegamenti mancanti, migliorando il grado di interoperabilità con le reti transfrontaliere ed assicurando opportuni collegamenti tra le differenti modalità di trasporto, senza dimenticare l’importanza nella risoluzione dei colli di bottiglia esistenti in corrispondenza dei principali nodi urbani.

Per garantire lo sviluppo infrastrutturale del nostro Paese, l’Italia ha quindi manifestato la necessità di incorporare nella strategia europea dei corridoi gli assi considerati essenziali nell’ambito del sistema nazionale facendo quanto più possibile convergere ed allineare obiettivi e pianificazioni. Tale esigenza è parzialmente confluita nell’assetto comunitario che subirà a breve una revisione, occasione che sarà colta al fine di raggiungere una piena convergenza delle politiche e degli strumenti programmatici.

Dei nove Corridoi “Core Network Corridor (CNC)” identificati dall’Unione eu- ropea, quattro attraversano il territorio italiano da nord a sud e da est a ovest:

 il Corridoio Mediterraneo: attraversa l’intero Nord Italia da Ovest ad Est, congiungendo i centri urbani di Torino, Milano, Verona, Venezia, Trieste, Bologna e Ravenna;

 il Corridoio Reno Alpi: passa per i valici di Domodossola e Chiasso, si so- vrappone al Mediterraneo nei soli nodi Core di Milano e Novara e giunge, infine, al porto Core di Genova. Gli aeroporti Core sono Milano Malpensa, Milano Linate e Bergamo;

 il Corridoio Baltico Adriatico: collega l’Austria (valico del Tarvisio) e la Slovenia ai porti Core del Nord Adriatico di Trieste, Venezia e Ravenna, passando per i nodi urbani di Udine, Padova e Bologna;

 il Corridoio Scandinavo-Mediterraneo: attraversa l’intero stivale, partendo dal valico del Brennero e collegando dunque Trento a Verona, Bo- logna, Firenze, Livorno e Roma ai principali centri urbani del sud come Napoli, Bari, Catanzaro, Messina e Palermo.

La Commissione europea, d’intesa con gli Stati interessati, avvia periodicamente un processo di consultazione, per ciascun Corridoio, finalizzato all’approvazione di uno specifico Piano di Lavoro contenente lo stato dell’arte, il grado di raggiungimento degli standard tecnici della rete, richiesti dalla normativa di riferimento, e tutti gli elementi atti a garantire un’effettiva multimodalità. I suddetti Piani di Lavoro ana- lizzano, pertanto, la situazione dei Corridoi individuandone, in particolare, le parti rilevanti, i colli di bottiglia e i problemi di interoperabilità, e identificandone le azioni da intraprendere, la tempistica e le risorse finanziarie necessarie.

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FIGURA II.1.3: I QUATTRO CORRIDOI CORE NETWORK CORRIDOR (CNC) IN ITALIA

I Piani di Lavoro guidano l’implementazione dei Corridoi fino al raggiungimento degli obiettivi fissati e prevedono anche un’analisi della lista dei progetti ad essi correlati che rappresenta lo strumento principale per monitorare i progressi nello sviluppo dei Corridoi ed al contempo per pianificarne il completamento.

L’Italia partecipa attivamente a questo esercizio per cui si segnalano poco meno di 500 interventi sui 4 Corridoi della rete transeuropea dei trasporti che inte- ressano il territorio nazionale, per una stima di investimenti infrastrutturali di circa 150,2 miliardi di euro, con orizzonte temporale prevalentemente al 2030.

Tra i principali progetti transfrontalieri nazionali, si ritrovano il Tunnel di Base del Brennero che giace lungo la direttrice Nord-Sud definita dal Corridoio Scandi- navo-Mediterraneo e la nuova linea ferroviaria Torino-Lione che invece giace lungo l’asse Est-Ovest delineato dal tracciato del Corridoio Mediterraneo.

C’è da considerare che nel settore dei trasporti, a livello europeo, si stima che il completamento della rete centrale TEN-T entro il 2030 genererà 7,5 milioni di

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posti di lavoro/anno tra il 2017 e il 2030 e un ulteriore aumento del PIL dell'1,6%

nell'Unione nel 2030. Dall’altro lato, però, il fabbisogno di investimenti ammonterà a circa 1 trilione di euro nel solo settennio 2021-2027.

Il nuovo allineamento dei Corridoi europei e la futura revisione della rete TEN-T A seguito dei mutamenti in corso connessi all’uscita del Regno Unito dall’Unione europea, il Consiglio e il Parlamento europei hanno convenuto che la revisione degli orientamenti TEN-T fosse anticipata al 2021 anziché al 2023, come previsto dal Regolamento UE n. 1315/2013. In analogia con la precedente definizione che ha condotto alle reti attuali, ci si aspetta una nuova configurazione che possa delineare l’inclusione/esclusione di sezioni/nodi, protagonisti di una nuova fase di programmazione decennale.

La priorità attuale è assicurare la continuità dei Corridoi, realizzando, ove necessario, i collegamenti mancanti, migliorando il grado di interoperabilità con le reti transfrontaliere ed assicurando opportuni collegamenti tra le differenti moda- lità di trasporto, senza dimenticare l’importanza nella risoluzione dei colli di bottiglia esistenti in corrispondenza dei principali nodi urbani nonché le evoluzioni del digitale e delle nuove tecnologie che stanno ridisegnando i confini delle nuove politiche di mobilità: i veicoli a emissioni-zero sostituiranno quelli a combustibile fos- sile, le auto a guida autonoma trasformeranno gli spostamenti nel tempo libero, l’uso avanzato dei dati cambierà il modo in cui i servizi di mobilità saranno pensati, programmati e offerti.

Si segnala che sin dalle negoziazioni correnti sul CEF 2021-2027 sono stati pro- posti alcuni importanti emendamenti nazionali relativi all'allineamento dei Corridoi che risultano già accolti nell’accordo al momento raggiunto, nonostante l’adozione non ancora conseguita, tra cui le inclusioni seguenti:

 il porto di Cagliari lungo il Corridoio Scandinavo- Mediterraneo;

 la sezione “Marsiglia–Genova-La Spezia” insieme alla sezione “Milano- Bologna” lungo il Corridoio Mediterraneo;

 la sezione “Ravenna-Ancona” lungo il Corridoio Baltico-Adriatico.

Inoltre, sono state espressamente indicate tra le sezioni transfrontaliere po- tenzialmente eleggibili fino al 50% di co-finanziamento:

 le tratte di accesso al Tunnel di Base Brennero comprendendo intera- mente il Corridoio di accesso alla galleria di base del Brennero “Monaco–

Verona”;

 le tratte di accesso alla nuova linea ferroviaria Torino Lione;

 il prolungamento ad Ovest fino a Venezia della tratta transfrontaliera

“Trieste – Divaccia”;

 la sezione Core “Nizza- Ventimiglia”.

Tra le sezioni transfrontaliere della rete globale (Comprehensive) si riscontra la presenza della sezione ferroviaria “Luino-Sesto Calende” (IT-CH).

Passando poi alla “Forma della rete TEN-T”, relativa alla struttura geografica dell’attuale rete, ovvero forma e densità dei livelli di rete centrale e rete globale, tenendo conto delle funzioni di connettività e accessibilità per tutte le regioni, dei principali assi e nodi di trasporto, degli obiettivi di sviluppo territoriale e delle emergenti esigenze della politica dei trasporti, si manifesta la necessità, per lo