di Giuseppe Di Vita
Professore associato di Politica economica Università di Catania
Costituzione ed economia:
una breve nota
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Costituzione ed economia:
una breve nota *
di Giuseppe Di Vita
Professore associato di Politica economica Università di Catania
La dimensione costituzionale dei diritti in Europa investe una serie di problemi di natura interdisciplinare, tutt’ora aperti nel dibattito teorico, tra i quali possiamo includere l’analisi economica della Costituzione, il livello di decentramento ottimale in uno stato federale e la relazione tra istituzioni e crescita.
Iniziamo dalla c.d. Constitutional Economics, 1 un progetto di ricerca che vede coinvolti costituzionalisti ed economisti, che va oltre l’analisi economica del diritto, per studiare quali sono gli ostacoli o le condizioni favorevoli creati dall’assetto costituzionale per il perseguimento di condotte economiche efficienti.
La locuzione Constitutional Economics è stata utilizzata per la prima volta nel 1982 dall’economista americano Richard McKenzie, per indicare l’argomento di una conferenza tenutasi a Washington D.C. e, successivamente, per essere successivamente ripresa da James M. Buchanan, per denominare una nuova disciplina che lo ha portato, a distanza di pochi anni, a vincere nel 1986, il premio Nobel per l’economia per il suo contributo “ … development of the contractual and constitutional bases for the theory of economic and political decision-making … ”. Il constituzionalismo è stato criticato perché ignorava gli aspetti economici degli interessi coinvolti nella disciplina dei diritti fondamentali, lasciando in tal modo ampio spazio per la creazione di una nuova disciplina.
Nel pensiero di Buchanan la Costituzione costituisce il luogo in cui le autolimitazioni della libertà individuale da parte di soggetti che fanno parte di una aggregazione sociale più ampia sono scambiate con diritti politici, economici e sociali (beni e servizi pubblici).
Buchanan sottolinea che la Constitutional economics trova la sua ragion d’essere nell’analisi macroeconomica che ha fatto il suo ingresso nella teoria economica in epoca successiva alla Robinson, quale conseguenza della consapevolezza di dover abbandonare l’approccio della mano
* Intervento alla Tavola Rotonda “Verso una dimensione costituzionale dei diritti in Europa?” (Catania 20 maggio 2016), organizzata nell’ambito del Progetto di Ricerca d’Ateneo (FIR) 2014 “Tutela e promozione dei diritti sociali quali strumenti di legittimazione dell’Unione europea”.
1 Buchnan, J. 1990. “The Domain of Constitutional Economics.” Constitutional Political Economy 1(1):1-11.
invisibile2 e della connessa convergenza automatica del sistema economico all’equilibrio, con la necessità di adottare politiche macroeconomiche attive, nel tentativo di minimizzare i costi sociali ed economici necessari per il passaggio da un equilibrio macroeconomico a un altro. Dal punto di vista dell’analisi interdisciplinare l’approccio contrattuale legato alla dimensione individuale che poneva lo scambio e la massimizzazione dell’utilità al centro dell’analisi, deve oggi essere accompagnato da una dimensione collettiva che ponga le istituzioni e la Costituzione quali strumenti per la massimizzazione del benessere della collettività.
Ritenuta la Costituzione come il luogo nel quale è riportato l’esito dello scambio tra diritti individuali e diritti collettivi all’interno di uno Stato (e del livello di decentramento legislativo e burocratico), la Costituzione Europea può costituire la sede per contemperare il livello ottimale di cessione dei poteri da parte dei singoli stati in favore dell’Unione Europea, per ottenere in cambio di maggiori diritti comunitari.
L’Unione Europea rappresenta una forma incompiuta di stato federale, ma con effetti molto pervasivi sulla vita sociale ed economica dei singoli stati aderenti3. Essa sia da un punto di vista giuridico, che da un punto di vista economico influenza in modo pervasivo la vita economica dei paesi membri dell’Unione. Infatti, la legislazione europea ha un impatto molto significativo sugli ordinamenti dei singoli stati in quanto le norme sovranazionali devono trovare applicazione con prevalenza rispetto a quelle dei singoli stati.4 Questo è strumentale alla creazione di un mercato unico europeo che rappresenta uno spazio commerciale tra i più grandi al mondo.5 Gli scambi all’interno di quella che nell’idea dei padri dell’Unione Europea vuole essere una area ottima valutaria sono promossi dalla uniformità della legislazione. Sotto altro aspetto, l’adesione dell’Italia all’Unione Europea prima e alla moneta unica dopo ha comportato una forte perdita di autonomia economica, in quanto ha dovuto rinunciare sia alla politica fiscale che alla politica monetaria, rispettivamente trasferite alle istituzioni europee la prima e alla Banca Centrale Europea la seconda. Questo rinuncia parziale di sovranità economica richiedeva per un verso la preventiva (e non successiva) costituzione di un fondo federale per fare fronte agli squilibri o shock regionali, in grado di minare la stabilità economica dell’Unione, per un altro verso l’adesione convinta al progetto di uniformizzazione della legislazione. In realtà non sono stati
2 Smith, A. 1776. “La ricchezza delle nazioni.” Newton Compton Editori, Roma (1976).
3 Caravita, B. 2015. “Quanta Europa c’è in Europa?” Giappichelli, Torino.
4 Sugli effetti delle norme comunitarie, nazionali e regionali sulla durata dei giudizi vedi: Di Vita G. 2012.
“Normative Complexity and the Length of Administrative Disputes: Evidence from Italian Regions.”
European Journal of Law and Economics 34(1):197-213.
5 Triulzi, U. 2015. “Le politiche economiche dell'Unione europea”, Mondadori, Milano.
adeguatamente perseguiti né il primo neè il secondo obiettivo. La costituzione del Fondo europeo di stabilità finanziaria (c.d. “fondo salva stati”) è avvenuta solo il 09.05.2010 in seguito alla grave crisi finanziaria che ha colpito le economie industrializzate a partire dal 2007, benché la creazione di un fondo sovranazionale per far fronte a shock asimmetrici riguardanti uno dei paesi dell’Unione veniva considerato come una delle istituzioni irrinunciabili per la creazione dell’area ottima valutaria.6 L’Italia ha sinora seguito un percorso pieno di contraddizioni. infatti dopo la seconda guerra mondiale è stato avviato un processo di decentramento normativo e fiscale, amplificato a partire dal 1990, mediante l’implementazione di riforme che avrebbero dovuto eseguire il modello federale di stato7, per altro verso la creazione della moneta unica europea richiede una pressoché totale uniformità, legislativa e fiscale, tra gli stati membri dell’Unione, al fine di evitare condotte opportunistiche nel tentativo di porre le imprese domestiche al riparo dalla concorrenza internazionale, ma approfittando delle occasioni offerte dalla creazione del mercato europeo. Una condotta contraddittoria che non ha certamente giovato all’economia italiana, perché la contestuale presenza di diverse fonti di produzione del diritto: Unione Europea, Stato, Regioni e Corte costituzionale ha creato una esternalità negativa di coordinamento diritto nella legislazione che ha generato una situazione di incertezza giuridica nei rapporti tra l’Italia e Unione Europea e tra lo stato e le regioni Italiane, la quale costituisce un ostacolo alla crescita economica (OECD, 2012).
Infine, il terzo profilo preso in considerazione riguarda il rapporto tra istituzioni e crescita. In un momento storico in cui a livello planetario abbiamo un eccesso di risparmio, rispetto alle opportunità di investimento, dovuto ad una elevata disuguaglianza nella distribuzione del reddito, fenomeno a cui si è data la denominazione di global saving glut,8 fa sì che l’ultima frontiera della teoria della crescita sia rappresentata dalla efficienza delle istituzioni. Infatti, se il capitale non costituisce un ostacolo agli investimenti, perché disponibile in quantità molto elevate e a tassi molto bassi (in taluni casi negativi, tanto da potersi parlare in termini reali, al netto dell’inflazione, di sussidio al credito), la scelta di localizzazione degli investimenti dipende dal funzionamento delle istituzioni. Non a caso la Banca Mondiale nel suo rapporto annuale Doing Business Report,
6 Mundell, R. 1961. “A Theory of Optimum Currency Areas.” American Economic Review 51(4):657-665, McKinnon, R.I. 1963.”Optimum Currency Areas.”The American Economic Review 53(4):717-725.
7 Lippi, P. 2011. “Evaluating the 'quasi federalist' programme of decentralisation in Italy since the 1990s:
A side-effect approach.” Local Government Studies 37(5):495-516, OECD. 2012. “The Interface between Subnational and National Levels of Government”, in OECD, Better Regulation in Europe: Italy 2012, OECD Publishing..
8 Bernanke, B. 2005. “The Global Saving Glut and the U.S. Current Account Deficit.” Sandridge Lecture, Virginia Association of Economists, Richmond, Virginia.
giunto ormai alla sua tredicesima edizione, ha stabilmente introdotto numerosi indicatori di efficienza delle istituzioni di ogni singolo paese. Prendendo in considerazione non solo proxy direttamente legate all’attività economica, quali il tempo necessario a mettere in esecuzione un contratto o il numero di giorni necessari per ottenere una sentenza di primo grado, ma anche indicatori più generali sul livello di partecipazione alla vita politica e sociale dei cittadini, il grado di democrazia, il pluralismo politico etc., che dello sviluppo economico costituiscono un prerequisito fondamentale.
Questi tre temi che abbiamo brevemente affrontato in un quadro di Constitutional Economics rappresentano solo dei possibili esempi di argomenti che è possibile analizzare sia in termini di economia descrittiva che di economia positiva, al fine di individuare il modo migliore di raggiungere determinati obiettivi che la collettività si propone di conseguire.
La costituzionalizzazione in una unione di stati di talune scelte (ad esempio il livello ottimale di decentramento, l’individuazione delle istituzionali più efficienti, etc.) rappresenta certamente un rafforzamento delle stesse, non solo per l’efficacia immediatamente precettiva delle norme costituzionali, ma, soprattutto, perché esse rappresentano l’insieme degli obiettivi la società intende perseguire.
