“Uno strumento operativo per il rafforzamento della governance multilivello: il supporto alle autonomie territoriali italiane nella fase di formazione e attuazione delle
politiche europee”
Pier Paolo Saraceno
La bioeconomia e il ruolo degli enti locali
Introduzione
Per bioeconomia si intende il sistema socio-economico che comprende e interconnette le attività economiche facenti parte degli ecosistemi terrestri e marini. Utilizzando bio-risorse rinnovabili per la produzione di alimenti, materiali, servizi ed energia, la bioeconomia si propone di promuovere un modello di sviluppo a minore impatto ambientale, che non tolga risorse agli utilizzi primari, ma massimizzi le opportunità di riutilizzo attraverso l’innovazione tecnologica e il cambiamento dei comportamenti di tutti gli attori coinvolti: le imprese, le istituzioni e i singoli cittadini.
All’interno di un più ampio contesto di sviluppo verso un’economia redditizia e sostenibile nel lungo periodo, in cui si riduce la dipendenza dai combustibili fossili e dalle risorse non rinnovabili, la bioeconomia puo essere definita come il segmento rinnovabile dell’economia circolare
1.
La filiera della bioeconomia comprende tutti i principali settori della produzione primaria, che possono essere raggruppati in quattro macro-settori: Agroalimentare, Foreste, Bioindustria e Bioeconomia marina. Tuttavia, in un’ottica sempre piu rivolta al ruolo degli attori locali (regioni, città e aree rurali e costiere), all’interno del perimetro della bioeconomia vengono anche inseriti la componente bio- compatibile del ciclo dei rifiuti e il ciclo delle acque.
La bioeconomia in Europa e in Italia
Con un fatturato di 2 300 miliardi di EUR e più di 20 milioni di posti di lavoro, pari all'8,2 % della forza lavoro dell'UE, la bioeconomia occupa un ruolo centrale per il funzionamento e il successo dell'economia europea. Recenti stime del settore, prevedono inoltre una forte crescita che potrebbe portare alla creazione di circa un milione di nuovi posti di lavoro entro il 2030, con il ruolo delle start- up che funge da traino potenziale verso nuovi mercati ed industrie all’interno della filiera
2.
Germania, Francia, Italia, Regno Unito e Spagna, gerenano da sole il 64% del valore aggiunto della bioeconomia europea. Da un’analisi comparativa del settore nei cinque paesi leader
3, spicca come nel 2017, le industrie “tradizionali” come quella alimentare, delle bevande e del tabacco e l’agricoltura, silvicoltura e pesca rappresentano ancora, sia in termini di produzione che di occupazione, le quote più rilevanti della bioeconomia europea. Valori considerevoli si riscontrano anche dall’industria della carta per la Germania (9,4%) e dal ciclo idrico per il Regno Unito (9%), mentre l’Italia presenta una forte spinta legata al settore dell’abbigliamento bio-based e calazatura (10%).
1
COM(2018) 673_Una bioeconomia sostenibile per l'Europa: rafforzare il collegamento tra economia,società e ambiente
2 Ibidem COM(2018)673
3 Intesa San Paolo & Assobiotec(2019)_La Bioeconomia in Europa: Quinto Rapporto
La bio-energia, nonostante ancora poco incidente sul valore di produzione totale - con valori che variano dallo 0,9% della Germania allo 0,2% in Francia e Spagna - rappresenta attualmente la principale fonte di energia rinnovabile dell'UE e rimarra’ una componente fondamentale in materia di energie rinnovabili in Europa, coprendo una produzione energetica del 20% nel 2020 e di almeno il 32% nel 2030.
Fig 1: La Bioeconomia in Europa – Quinto Rapporto - Intesa San paolo
In Italia, nel 2017 l’insieme delle attività connesse alla bioeconomia (includendo sia la gestione e il recupero dei rifiuti, sia il ciclo dell’acqua) ha generato un output pari a circa 328 miliardi di euro, occupando oltre due milioni di persone. La bioeconomia rappresenta il 10,1% in termini di produzione e il 7,7% in termini di occupati sul totale dell’economia del nostro Paese. Nonostrante la forte trazione del comparto Made in Italy, la diversificazione settoriale produttiva dell’economia italiana risulta essere la piu elevata in Europa seguita da Regno Unito e Germania. Inoltre, dal 2008 al 2017 e’ stato registrato un forte incremento della rilevanza della bioeconomia in termini di produzione, con i servzi legati al ciclo idrico e della gestione dei rifiuti in netta crescita, nonostane presentino ancora valori in termini assoluti inferiori rispetto ad altri paesi. Con riferimento al ciclo dei rifiuti, infatti, viene quantificato un aumento del 21,8 % rispetto al 2008, mentre il ciclo idrico presenta un +2,3% rispetto al 2016.
L’Agenzia per la Coesione, nel 2017
4, ha pubblicato la strategia nazionale sulla bioeconomia, “BIT – Bioeconomy in Italy - Un’opportunità unica per connettere Ambiente, Economia e Società”, con l’obietivo di aumentare l’attuale produzione della bioeconomia italiana e l’aumento del livello di occupazione del 20% entro il 2030. La strategia mira a promuovere un passaggio da un approccio settoriale ad uno sistematico, offrendo una visione condivisa sulle opportunità economiche, sociali ed ambientali e sulle sfide connesse all’attuazione della bioeconomia italiana radicata nel territorio. Inoltre, rappresenta un’opportunità importante per l’Italia di rafforzare la sua competitività e il ruolo nel promuovere la crescita sostenibile in Europa e nell’area del Mediterraneo.
La bioeconomia nelle politiche comunitarie
Nel 2012, la Commissione Europea, sotto la guida del DG Ricerca e Innovazione, ha pubblicato la Strategia Europea per la Bioeconomia (da qui in avanti chiamata strategia) con il principale obiettivo di "preparare il terreno per una società più innovatrice, più efficiente sotto il profilo delle risorse e più competitiva, in grado di riconciliare la sicurezza alimentare con lo sfruttamento sostenibile delle risorse rinnovabili a fini industriali, garantendo al contempo la protezione dell'ambiente"
5. La strategia del 2012
4 Agenzia della Coesione_ BIT: Bioeconomy in Italy (2017)
5 EC(2017) Review of the 2012 european bioeconomy strategy
sottolineava la natura integrata della bioeconomia e il potenziale che essa possedeva per affrontare diverse sfide sociali, ambientali ed ecnomiche all’interno dell’Unione.
A seguito di un cambiamento radicale del contesto delle policy e con l’obiettivo di liberare il potenziale della bioeconomia e massimizzare le sinergie con le politiche interconnesse come la politica agricola comune, la politica comune della pesca, oltre che la politica di coesione, i fondi strutturale e gli strumenti finanziari previsiti dal programme InvestEU, nel 2017, la Commissione Europea ha deciso di portare avanti la revisione della strategia.
La revisione prendeva atto degli importanti risultati raggiunti “nel mobilitare la ricerca e innovazione, stimolare gli investimenti privati e sviluppare nuove catene di valore, oltre che a promuovere la diffusione di strategie nazionali sulla bioeconomia e coinvolgere i portatori di interessi”
6. Inoltre la revisione riconosceva il successo nell’ aumento di circa il doppio dei fondi Orizonte2020 destinati alla bioeconomia e la promozione dei principi e gli obiettivi della strategia al livello nazionale, regionale e locale, portando all’adozione di un numero sostanziale di strategie sulla bioeconomia sulla scala europea dal 2012 ad oggi.
Riconoscendo la validita’ attuale dei cinque obiettivi stabiliti dalla strategia, la revisione ha tuttavia identificato diverse aree in cui si ritiene necessario un rafforzamento dell’approccio intrapreso. Fra tutte, spiccano la necessita di mobilitare ulteriormente gli investimenti nel settore (anche di tipo privato); il predisporre azioni mirate a promuovere una bioeconomia circolare; oltre che la necessita’ di adeguare i suoi obiettivi in linea con le nuove priorità europee e secondo quanto previsto dalla nuova politica industriale, dal piano di azione per l'economia circolare e dal pacchetto Energia pulita per tutti gli europei.
A supporto dei cinque obiettivi fissati e con un approccio strategico e “results oriented” che va al di là della ricerca e dell'innovazione, la strategia propone un piano d’azione strutturato su tre principali linee di intervento e quattordici azioni concrete che mirano alla realizzazione di una bioeconomia circolare e sostenibile e che permettono di cogliere tutti i vantagi economi, sociali e ambientali offerti:
1. Rafforzare e aumentare progressivamente i settori biologici, liberare investimenti e mercati.
Titolo Attori
1.1 Mobilitare portatori di interessi pubblici e privati nell'ambito della ricerca, della dimostrazione e dell'attuazione di soluzioni di bioeconomia sostenibili, inclusive e circolari
Commissione, Stati membri e regioni, portatori di interessi
1.2 Avvio della piattaforma di investimenti tematici per la bioeconomia circolare di 100 milioni di EUR
Commissione
1.3 Studio e analisi delle strozzature e dei facilitatori e orientamenti facoltativi per la diffusione delle bioinnovazioni
Commissione
1.4 Promuovere e/o sviluppare norme e incentivi di mercato emergenti, e migliorare i marchi di qualità applicabili ai bioprodotti sulla base di dati affidabili e comparabili sulle prestazioni ambientali e climatiche
Commissione e Stati
membri/portatori di interessi
1.5 Facilitare lo sviluppo di nuove bioraffinerie sostenibili e confermarne il tipo e il potenziale stimato.
Commissione e Stati membri
1.6 Investimenti in ricerca e innovazione per lo sviluppo di soluzioni di sostituzione delle risorse fossili che siano a base
Commissione, portatori di interessi
6 EC(2017) Ibidem
biologica, riciclabili e biodegradabili in mare, nonché di metodi di biorisanamento attraverso la mobilitazione dei principali operatori lungo le pertinenti catene di valore, compresa quella delle materie plastiche, e per contribuire al mantenimento di mari e oceani liberi dalla plastica, sani e produttivi in Europa.
2. Realizzare rapidamente bioeconomie locali in Europa 2.1 Agenda strategica per sistemi alimentari e agricoli, una silvicoltura e una bioproduzione sostenibili in una bioeconomia circolare
Commissione, Stati membri, settore privato, portatori di interessi
2.2 Azioni pilota a sostegno dello sviluppo della bioeconomia locale (nelle zone rurali, costiere, urbane) attraverso strumenti e programmi della Commissione
Commissione, Stati membri, regioni, municipalità e altri portatori di interessi
2.3 Istituire un meccanismo di sostegno delle politiche per la bioeconomia dell'UE e creare un forum europeo di bioeconomia per gli Stati membri
Commissione e Stati membri
3. Comprendere i limiti ecologici della bioeconomia
3.1 Promuovere la conoscenza in materia di bioeconomia, inclusi la diversità e gli ecosistemi, al fine di realizzarla entro limiti ecologici sicuri, e renderle accessibili attraverso il Centro di conoscenze sulla bioeconomia
Commissione, Stati membri, organizzazioni internazionali, Piattaforma intergovernativa per la biodiversità e i servizi ecosistemici (IPBES)
3.2 Aumentare le capacità di osservazione, misurazione, monitoraggio e comunicazione e istituire un sistema dell'Unione di monitoraggio coerente a livello internazionale per seguire i progressi economici, ambientali e sociali verso una bioeconomia sostenibile
Commissione, Stati membri, settore privato
3.3 Fornire orientamenti facoltativi per il funzionamento della bioeconomia entro limiti ecologici sicuri
Commissione
3.4 Operare una migliore integrazione degli ecosistemi ricchi di biodiversità nella produzione primaria, attraverso un sostegno specifico all'agroecologia, lo sviluppo di soluzioni basate sul microbioma e
Commissione, Stati membri, portatori di interessi privati
Fonte: COM(2018)673 final – “Una bioeconomia sostenibile per l'Europa: rafforzare il collegamento tra economia, società e ambiente”
Il Comitato delle Regioni e l’importanza degli enti locali per la bioeconomia
Uno dei principali obiettivi individuati dalla strategia è quello di mettere in campo diverse bioeconomie nei sistemi territoriali come le regioni, le città, le aree rurali e costiere e favorire cosi una crescita economica sostenibile ed inclusiva.
La Commissione SEDEC del Comitato delle Regioni ha recentemente adottato il parere sulla strategia della bioeconomia
7in cui si puntualizza l'importanza della dimensione territoriale per lo sviluppo di una bioeconomia circolare. L'opinione, redatta dal membro del CdR, Jacint Horváth (HU/PSE),
7
SEDEC-VI/048_Una bioeconomia sostenibile per l'Europa: rafforzare il collegamento tra economia, società e
ambiente_Comitato delle Regioni
sottolinea il bisogno di affrontare le diverse disparità regionali colmando il ritardo che queste hanno, sia a livello di informazione, che di competenza amministrativa nell'attuazione di policy e strategie legata alla bioeconomia, e incoraggia meccanismi di cooperazione cross-border, intra-regionale e macro-regionale che utilizzino i limiti ecologici e gli ecosistemi al posto dei limiti amministrativi, come base per una valutazione più efficace del potenziale di produzione di biomasse. Il documento del CdR incoraggia, inoltre, la città e regioni ad elaborare strategie sulla bioeconomia entro la fine del 2027, integrandole con le rispettive strategie di specializzazione intelligente (RIS3) e accoglie con favore l'azione 2.2 della strategia che prevede l'attuazione di cinque azioni pilota "volte a incrementare le sinergie tra gli strumenti esistenti dell'UE a sostegno dell’attività locale, con un'attenzione più esplicita rivolta alla bioeconomia"
8. In particolare, le cinque azioni prevedono:
Un'azione pilota sulla "bioeconomia blu", che mira a liberare il potenziale degli approcci di bioeconomia nelle zone costiere e nelle isole, estendendo l'approccio usato nella strategia per la regione del Mar Baltico, in altre zone costiere e bacini marini.
Interventi specifici all'interno della Politica Agricola Comune (PAC) a sostegno delle bioeconomie nelle zone rurali, che rafforzi le connessioni tra le strategie nazionali per la bioeconomia e i piani strategici elaborati nell'ambito della PAC.
L'azione pilota per le bioeconomie nelle zone urbane che consentirà a dieci città europee di sviluppare una strategia sulla bioeconomia, trasformando cosi, i rifiuti organici da problema ad opportunità.
L'apertura di Living labs che favoriscano lo sviluppo e la sperimentazione al livello locale di approcci ecologici e circolari innovativi, nella produzione primaria e nei sistemi alimentari
Un'azione che stimoli gli Stati Membri alla realizzazione di un fondo per l'acquisto dei crediti di carbonio da agricoltori e possessori di foreste che attuano progetti indirizzati alla mitigazione delle emissioni nel settore dell'allevamento e/o all'aumento del sequestro del carbonio nel suolo.
Il parere della Commissione SEDEC, infine, sottolinea la necessità di non limitare il supporto finanziario allo sviluppo della bioeconomia, soltanto tramite il nuovo programma Orizzonte Europa, ma fa notare l'importanza di estendere la copertura finanziaria ai fondi strutturali, alla PAC, nonché agli strumenti finanziari contenuti nel programma InvestEU.
Il ruolo chiave delle regioni
Il rapporto dell’OCSE sulla bioeconomia, intitolato “Meeting Policy Challenges for a Sustainable Bioeconomy”
9definisce le regioni (intese come livello territoriale) il cuore per l’attuazione di una bieconomia sostenibile. La consapevolezza della natura sistemica e di filiera, dell’importanza delle fasi di chiusura a valle del ciclo e del ruolo non trascurabile che gli attori pubblici possono avere, in particolare nei contesti locali, fa delle regioni un importante stakeholder guida del settore.
In un contesto europeo, le regioni rappresentano la sintesi tra la Commissione Europea, il Governo nazionale e le autonomie locali, promuovendo l’individuazione di politiche che possano stimolare la diffusione di tecnologie legate alla bioeconomia. Esse favoriscono la diffusione di un ecosistema imprenditoriale per l’innovazione, che può stimolare la nascita di start-up, nonché la creazione di bio- regioni e comunità che sviluppino determinanti paradigmi volti a creare un collegamento tra la bioeconomia e l’economia circolare, anche attraverso l’attuazione delle diverse misure e obiettivi presenti nelle S3 regionali
10.
Bioeconomia e citta’
La revisione del 2017 della strategia della bioeconomia sottolinea come il potenziale di una bioeconomia urbana, basata sull’utilizzo dei rifiuti organici urbani per la produzione di prodotti bio- based, l’utilizzo energetico e il recupero dei nutrienti, è tutt’ora largamente inesplorata.
8Ibidem COM(2018)673
9 OECD (2018) Meeting Policy Challenges for a Sustainable Bioeconomy
10
Conferenza delle Regioni_16/129/CR08b/C11_Documento delle regioni e delle province autonome di posizionamento
sulla. Bioeconomia in attuazione della strategia nazionale di specializzazione intelligentE (2016)
Considerando la percentuale di cittadini europei residenti nelle città e l’alta concentrazione di rifiuti solidi (circa 1.3 miliardi di tonnellate, di cui il 50% organici) prodotti all’interno delle aree urbane, il ruolo delle città e dei comuni diventa sempre più importante per assicurare una reale attuazione degli obiettivi della strategia
11. Tuttavia, i rifiuti organici, presentano un’importante sfida per le città, sia per l’alto costo di gestione - che troppo spesso ancora porta al conferito in discarica con le conseguenti emissione di gas serra - sia per il pericolo sulla salute umana e ambientale che questo “waste stream”
può comportare. Inoltre, quando applicato, il riciclo dei rifiuti organici urbani è generalmente limitato alla produzione di compost e/o biogas.
Oggigiorno, i comuni e le città stanno riconoscendo sempre di più il potenziale che la filiera dei rifiuti urbani organici possiede sia in termini di benefit economici, che per quelli ambientali e sociali. Tuttavia, soltanto poche città europee hanno adottato misure legate alla bioeconomia, all’interno delle loro politiche di sviluppo. La Partnership sull’Economia Circolare dell’Agenda Urbana Europea ha identificato diversi aspetti tecnici, legali e finanziari che sfavoriscono e compromettono l’utilizzo del pieno potenziale della bioeconomia locale in Europa. Fra questi, troviamo una scarsa informazione tra i policy makers delle regioni e delle città sulle potenzialità e le sfide che la filiera dei rifiuti organici propone. Inoltre, alcune framework legali come la legislazione europea sui rifiuti, le acque reflue e i fertilizzanti sembrano rappresentare un importante ostacolo per la produzione di prodotti urbani bio- based.
Diverse sono però le iniziative e le policy europee che favoriscono un’attuazione della bioeconomia all’interno delle città e comuni dell’Unione. Oltre alla strategia della bioeconomia che incoraggia le città a “diventare grandi poli della bioeconomia circolare”
12e a cui verrà dedicata una delle cinque azioni pilota del piano d’azione della strategia, anche la nuova direttiva quadro sui rifiuti propone un aumento dei rifiuti organici urbani disponibili per bioraffinerie, che entro Dicembre 2023, dovranno essere separati e riciclati alla fonte oppure raccolte separatamente. La nuova direttiva promuove anche l’uso di materiali prodotti bio-based provenienti dai rifiuti organici e la riduzione del materiale conferito in discarica. Inoltre, il Patto dei Sindaci per il Clima e l’Energia fornisce una piattaforma e un contesto di policy atto a ridurre le emissioni di gas serra provenienti dal settore dei rifiuti.
La prospettiva di attuare strategie urbane nelle città europee, forniscono la base per ancorare alla dimensione territoriale misure concrete che contribuiscono a diversi obiettivi UE, tra cui la mitigazione al cambiamento climatico, la cosiddetta simbiosi industriale, e la sicurezza ed efficienza delle risorse primarie. Inoltre, all’interno dello Staff Working Document a supporto della comunicazione sulla nuova strategia, viene ipotizzata la possibilità che questa fase pilota possa essere propedeutica ad una possibile iniziativa pan-europea sulla bioeconomia urbana e regionale, che predisponga uno strumento efficace per coinvolgere attori locali e contribuisca al raggiungimento di risultati chiave in Europa.
Se da un lato le città rappresentano il centro dell’innovazione per l’attuazione di una bioeconomia circolare, dall’altro, il costante processo di urbanizzazione sta mettendo pressione sugli ecosistemi naturali che la circondano, come foreste, terre agricole e seminaturali
13. Recenti dati dimostrano come l’incremento della popolazione urbana e dalle conseguenze attività nel campo della mobilità e dell’economia hanno portato ad un continuo aumento della superficie artificiale in Europa dal 2000 ad oggi, incrementando anche la rapidità con cui queste vengono sottratte agli spazi naturali. Questo, comporta un importante effetto negativo sulla disponibilità produttive dei terreni, che rappresenta un aspetto cruciale per la transizione verso una bioeconomia sostenibile.
Una possibile soluzione all’espansione urbana incontrollata è la rigenerazione dei cosiddetti
“brownfield”, la quale offre la possibilità di ridurre la sottrazione di terreno naturale, puntando alla
11 URBAN AGENDA FOR THE EU_Circular Economy_Action Plan (2018)
12
Ibidem
COM(2018)67313