Parere n. 25/2009 - Validità graduatoria per assunzione presso altro Comune
Il Comune (omissis) intenderebbe assumere un istruttore direttivo (D1), attingendo dalla graduatoria in corso di validità di altro Comune limitrofo che ha indetto e svolto nel dicembre 2007 concorso pubblico per l’assunzione di una unità di uguale qualifica.
Al riguardo intenderebbe applicare la legge 250/2003, articolo 3, comma 61, a tal fine chiede di conoscere se:
1) si ritiene applicabile la suddetta norma, tenendo conto che l’altro Comune non ha previsto nel bando di gara tale eventualità, che nel vigente regolamento dei concorsi di questo Comune non è prevista tale possibilità e che non è stato stipulato preventivamente alcun accordo in tal senso fra i due Comuni.
2) Nell’ipotesi in cui si ritiene applicabile la norma, si chiede di conoscere in quali termini possa esplicitarsi l’accordo tra i due Comuni (scambio di corrispondenza, deliberazioni di Giunta, convenzione da approvare in Consiglio comunale ecc…).
La possibilità per le amministrazioni pubbliche di avvalersi di graduatorie concorsuali, approvate da altre amministrazioni trova fondamento nell' art. 9 della legge 16 gennaio 2003, n. 3 il quale prevede che, a decorrere dal 2003, fermo restando quanto previsto dall' art. 39 della legge 27 dicembre 1997, n. 449 in materia di programmazione delle assunzioni, con regolamento emanato ai sensi dell' art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del ministro per la Funzione pubblica, di concerto con il ministro dell'Economia e delle finanze, sono stabiliti le modalità e i criteri con i quali le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, e gli enti pubblici non economici possono ricoprire i posti disponibili, nei limiti della propria dotazione organica, utilizzando gli idonei delle graduatorie di pubblici concorsi approvate da altre amministrazioni del medesimo comparto di contrattazione.
In attesa dell'emanazione di tale provvedimento, il legislatore della Finanziaria per il 2004 ha esteso a tutte le amministrazioni pubbliche, e quindi anche agli enti locali, l'utilizzo di tale strumento, prevedendo all' art. 3, comma 61, della legge n. 350/2003 la possibilità di utilizzare le graduatorie di altre amministrazioni previo accordo tra le stesse, nel rispetto dei limiti e delle procedure fissate dalla stessa legge per le assunzioni.
Naturalmente tale utilizzo, finalizzato a consentire anche ai Comuni di sopperire celermente alle necessità reali e concrete di personale, esonerandole, nel contempo, dall'onere dell'indizione di un nuovo concorso, deve rappresentare il risultato di una scelta attenta, ragionata, trasparente, imparziale e programmata, effettuata nell'ambito della pianificazione dei fabbisogni, e rispettosa dei principi desumibili in materia concorsuale dall'ordinamento vigente.
Il legislatore ha, quindi, individuato nell'accordo tra le amministrazioni lo strumento più agile per l'attivazione dell'utilizzo. Accordo che, oltre a trovare fondamento nella normativa citata di carattere generale, per quanto concerne le amministrazioni locali, dovrà comunque adeguarsi ai rispettivi regolamenti interni disciplinanti l'organizzazione degli uffici e la gestione del personale, adottati nel rispetto dei principi generali ed essenziali in materia di accesso alle pubbliche amministrazioni: (trasparenza, buon andamento ed imparzialità).
Tra i criteri cardine delle procedure di reclutamento nella Pubblica Amministrazione e che ogni amministrazione deve rispettare per la copertura dei posti, attraverso l’utilizzo delle graduatorie di altri enti vi sono:
- esistenza dei posti nella dotazione organica alla data di indizione del concorso;
- che tali posti siano vacanti e non istituiti o trasformati successivamente all’approvazione della graduatoria;
- che tali posti siano inerenti alla stessa area o categoria, posizione economica e profilo professionale per i quali le procedure concorsuali sono state bandite.
Per l'utilizzazione delle graduatorie concorsuali indette da altre amministrazioni, al fine di garantire il rispetto dei principi di imparzialità e di buon andamento previsti dall' art. 97 della Costituzione, i Comuni interessati dovrebbero stipulare apposita convenzione prima dell'indizione della medesima procedura concorsuale allo scopo di evitare che la procedura stessa possa costituire una modalità di elusione delle norme che vietano la possibilità di effettuare richieste nominative di candidati inseriti nelle predette graduatorie e per dare la possibilità a tutti i cittadini di poter partecipare sapendo, sin dalla pubblicazione del bando di concorso, il numero complessivo dei posti messi a concorso e presso quali enti potrebbero essere chiamati a ricoprirli.
Esempio:
Se un concorso è bandito dal Comune di Milano, il cittadino di Palermo dovrebbe sapere, già in sede di pubblicazione del bando, se il posto da coprire è solo presso il Comune di Milano o se
anche il Comune di Palermo potrà attingere a tale graduatoria e, in tal caso, decidere se partecipare o meno.
La possibilità, pertanto, da parte di un'amministrazione di avvalersi di una graduatoria concorsuale di un'altra amministrazione mediante un accordo potrà essere prevista in via eccezionale e nel rispetto dei citati principi di cui all' art. 97 della Costituzione e dell' art. 35 del Dlgs 30 marzo 2001, n. 165.
Al fine del rispetto dei predetti criteri e principi generali la convenzione dovrà prevedere già in sede di pubblicazione del bando di concorso:
a) la ripartizione dei posti tra le amministrazioni convenzionate;
b) modalità di assegnazione degli idonei tra le amministrazioni convenzionate.
Quanto sopra enunciato risulta confermato dal Dipartimento della Funzione Pubblica che, nella nota del 13 marzo 2004, n. 6351 avente per oggetto: “Quesito in merito alla utilizzazione delle graduatorie concorsuali di altre amministrazioni per l'assunzione di personale” specifica quanto segue:
“Si fa riferimento alla nota indicata in oggetto, con la quale si è chiesto a questo Dipartimento un parere circa la possibilità di utilizzare una graduatoria relativa ad un concorso bandito da un'altra Amministrazione pubblica.
Al riguardo si rappresenta che, nel rispetto dei principi generali e della normativa vigente in materia di reclutamento di personale nelle pubbliche amministrazioni, codesta amministrazione locale, nell'esercizio della propria potestà statutaria e regolamentare, possa attingere a graduatorie concorsuali ancora valide approvate da altre amministrazioni, purché la medesima graduatoria riguardi concorsi banditi per la copertura di posti inerenti allo stesso profilo e categoria professionale per la copertura dei quali si attinge dalla citata graduatoria.
Tale possibilità discende anche dalla necessità di semplificare l'assunzione dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni e razionalizzare la gestione del personale delle singole amministrazioni, rendendo più spedita, efficace ed economica l'azione amministrativa.
Ai fini dell'assunzione di idonei, codesta amministrazione può, pertanto, nei limiti della propria dotazione organica e nel rispetto della programmazione triennale dei fabbisogni di personale di cui all' articolo 39 della legge 27 dicembre 1997, n. 449 utilizzare le graduatorie concorsuali ancora valide approvate da altre amministrazioni mediante appositi accordi stipulati in
applicazione della normativa vigente in materia di accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni e nel rispetto dei principi di cui all' articolo 97 della Costituzione.
Si rappresenta, altresì, che nel caso in cui codesta amministrazione intendesse avvalersi delle graduatorie approvate da altre amministrazioni, dette assunzioni sono soggette ai limiti ed ai vincoli di cui all' articolo 3 , commi 60 e 65, della legge 24 dicembre 2003, n. 350”.
Tale parere trova ulteriore conferma in un recente parere del Ministero dell’Interno il quale, rispondendo ad un Comune che chiedeva, in merito all’argomento oggetto del presente parere, se l’accordo con l’ente che amministra la graduatoria possa intervenire anche successivamente alla formale approvazione della graduatoria stessa, con nota n. 15700 5 A 3 0014127, ha così risposto: “Al riguardo si fa preliminarmente presente che questo ministero già in passato ha sostenuto la possibilità per gli enti locali di attingere a graduatorie di altri enti in presenza di una specifica previsione regolamentare. Si condividono, peraltro, le argomentazioni circa la necessità che il predetto accordo tra le amministrazioni interessate avvenga prima della formale approvazione della graduatoria stessa, al fine di garantire il rispetto dei principi di trasparenza e imparzialità che devono sovrintendere a tutto l’operato delle pubbliche amministrazioni. Per completezza di informazione si soggiunge che dovranno comunque essere rispettati i limiti e i vincoli imposti dall’art 91 del dec. leg.vo 267/2000, secondo i quali la graduatoria deve essere in corso di validità e non può essere utilizzata per i posti istituiti o trasformati successivamente all’indizione del concorso medesimo”.
Sulla base delle argomentazioni sostenute da chi scrive e dei pareri dei due Ministeri, si ritiene che l'utilizzo delle graduatorie di altri enti è possibile alle seguenti condizioni:
1) occorre un accordo preventivo tra gli enti interessati, posto alla base della possibilità di condividere tra loro la graduatoria degli idonei ai concorsi;
2) trattandosi di enti locali appare possibile che due o più enti stipulino tra loro una convenzione ai sensi dell' art. 30 del Dlgs n. 267/2000 per la gestione in comune della funzione di reclutamento del personale, affidando ad un ente capofila il compito di gestire le procedure concorsuali anche per conto degli altri enti;
3) le assunzioni effettuate attingendo alla graduatoria di altri enti avvengano nel rispetto dei limiti di dotazione organica dell'ente che attinge. Infatti, sebbene si utilizzi la graduatoria di un altro ente, l'assunzione va a carico dell'ente che attinge alla graduatoria, che rimane, dunque, vincolato alla propria dotazione organica;
4) l'assunzione non può che avvenire, inoltre, nel rispetto della programmazione triennale dei fabbisogni di personale di cui all' art. 39 della legge 27 dicembre 1997, n. 449 e dell' articolo 6 , comma 4, del Dlgs n. 165/2001.In sostanza, si tratta di assunzioni subordinate al medesimo regime ordinario di tutte le altre assunzioni, al di fuori della particolare modalità di costituzione del rapporto di lavoro, che non presuppone una procedura concorsuale gestita dal medesimo ente che procede con l'assunzione, ma l'utilizzo degli esiti di una procedura concorsuale svolta da altro ente;
5) nel momento in cui l'ente convenzionato attinge alla graduatoria dell'ente col quale abbia stipulato l'accordo, detta graduatoria deve necessariamente essere ancora valida. Il termine di validità decorre, ovviamente, non dalla data del provvedimento col quale l'ente convenzionato stabilisce di attingere alla graduatoria, ma dalla data di approvazione degli esiti finali del concorso;
6) la graduatoria deve necessariamente concernere concorsi finalizzati all'assunzione di dipendenti inquadrati negli stessi profilo e categoria professionale per la copertura dei quali si attinge dalla citata graduatoria. Ciò allo scopo di assicurare la necessaria coerenza ed omogeneità tra la graduatoria vigente e l'utilizzo che ne fa l'ente terzo. In mancanza di tali requisiti, si assisterebbe ad una «chiamata diretta», volta ad aggirare ed eludere illegittimamente i principi sull'accesso agli impieghi pubblici, che presuppongono lo svolgimento di procedure concorsuali.
In conclusione ,le condizioni indicate dalla Funzione pubblica come condizioni necessarie per l'utilizzo di graduatorie di enti «terzi» sono, in effetti, necessarie al rispetto dei principi generali in tema di costituzione del rapporto di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche.
Occorre, infatti, ogni cautela volta a scongiurare il pericolo che una modalità innovativa e finalizzata all'incremento dell'efficienza ed efficacia dell'azione amministrativa si trasformi in un espediente per saltare l'onere delle procedure concorsuali.
Appare opportuno che i bandi di concorso, se non si procede ad una selezione condivisa tra enti, segnalino l'esistenza di un accordo che consenta lo scorrimento della graduatoria non solo al Comune che indice la procedura concorsuale, ma anche agli altri enti convenzionati.
Ovviamente, il contratto di lavoro sarà stipulato tra il concorrente idoneo nella graduatoria ed il dirigente o responsabile di servizio dell'ente convenzionato che vi ha attinto, in quanto il
rapporto di lavoro si costituisce solo tra detti soggetti: l'ente che ha svolto la procedura concorsuale ne rimane estraneo.
