L’analisi del rischio di corruzione. Metodologia, Evidenze e aggiornamento del PNA
Sandro Brunelli
Università di Roma Tor vergata brunelli@economia.uniroma2.it
ll presente documento è a uso esclusivo dei partecipanti al Webinar ed ha finalità didattiche. Non è consentita la diffusione a soggetti esterni senza la preventiva autorizzazione del docente.
PROGETTO “Interventi a supporto delle Riforme della PA”
LINEA ATTIVITA’ 3 - ULTERIORI INTERVENTI PER LA PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE NELLE AMMINISTRAZIONI REGIONALI E LOCALI DEL MEZZOGIORNO
Una questione di “cultura” e non solo di strumenti
Pensa che la corruzione sia un fenomeno
dilagante 97% 76%
La subisce personalmente nel quotidiano 42% 26%
Corruzione e raccomandazioni sono il modo più
semplice per ottenere accesso a servizi 88% 73%
Denuncerebbe un episodio di corruzione 56% 70%
Fonti: Speciale Eurobarometro n.397 del 2013; Global Corruption Barometer (anno 2013)
Il P.T.P.C: uno strumento organizzativo per attuare un complesso disegno normativo
LEGGE 6 novembre 2012, n. 190
Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità
nella pubblica
amministrazione
Piano Nazionale Anticorruzione approvato con la delibera CIVIT n. 72 dell‟11 settembre 2013.
Aggiornamento 2015 al Piano Nazionale Anticorruzione
Varato con determinazione ANAC n.12 del 28 ottobre 2015.
DECRETO LEGISLATIVO 14 marzo 2013, n. 33
Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni.
DECRETO LEGISLATIVO 8 aprile 2013, n. 39
Disposizioni in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso gli enti privati in controllo pubblico
DECRETO DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA 16 aprile 2013, n. 62
Regolamento recante codice di comportamento dei dipendenti pubblici,.
DECRETO-LEGGE 24 giugno 2014, n. 90, convertito con modificazioni dalla L. 11 agosto 2014, n. 114
Art. 19 - Soppressione dell'Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture e definizione delle funzioni dell'Autorità nazionale anticorruzione
LEGGE 27 maggio 2015, n. 69
Disposizioni in materia di delitti contro la pubblica
amministrazione, di associazioni di tipo mafioso e di falso in bilancio
Concetto di corruzione
• Il concetto di corruzione deve essere inteso in senso lato, come comprensivo delle varie situazioni in cui, nel corso dell'attività amministrativa, si riscontri l'abuso da parte di un soggetto del
potere a lui affidato al fine di ottenere vantaggi privati. Lesituazioni rilevanti sono quindi evidentemente più ampie della fattispecie penalistica, che, come noto, è disciplinata negli artt.
318, 319 e 319 ter, c.p., e sono tali da comprendere non solo l'intera gamma dei delitti contro la pubblica amministrazione disciplinati nel Titolo II, Capo I, del codice penale, ma anche le situazioni in cui - a prescindere dalla rilevanza penale - venga in evidenza un
malfunzionamento dell'amministrazione a causa dell'uso a fini privati delle funzioni attribuite*.
*Circolare n. 1 del 25/1/2013 del Dipartimento della Funzione Pubblica
LEGGE 190/2012
• L’intervento legislativo si muove nella direzione di rafforzare l'efficacia e l'effettività delle misure di contrasto al fenomeno corruttivo puntando ad uniformare l'ordinamento giuridico italiano agli strumenti sovranazionali di contrasto alla corruzione già ratificati dal nostro Paese (come la Convezione ONU di Merida e la Convenzione penale sulla corruzione di Strasburgo).
• E' stato altresì tenuto conto delle raccomandazioni formulate
all'Italia dai gruppi di lavoro in seno all'OCSE e al Consiglio d'Europa
che monitorano la conformità agli standard internazionali della
normativa interna di contrasto alla corruzione.
La strategia nazionale anticorruzione
creare un contesto sfavorevole alla
corruzione
aumentare la capacità di scoprire casi di
corruzione
ridurre le opportunità che si manifestino casi di
corruzione
I soggetti originari della strategia nazionale anticorruzione
Legge 190/2012
ANAC
DFP
Prefetti SNA
Autorità Nazionale Anticorruzione (commi 1-3)
L’ANAC (ex CIVIT) è chiamata a:
• collaborare con gli organismi paritetici stranieri e organizzazioni regionali e internazionali competenti;
• approvare il Piano nazionale anticorruzione (predisposto dal Dipartimento della funzione pubblica);
• analizzare le cause ed i fattori della corruzione e individuazione di interventi a fini di prevenzione e di contrasto;
• vigilare e controllare l’applicazione ed efficacia delle misure adottate dalle PA;
• presentare la relazione al Parlamento sull’attività di contrasto della corruzione entro il 31 dicembre di ciascun anno,
• definire criteri, linee guida e modelli uniformi per singoli settori o tipologie di amministrazione relativamente al codice di comportamento
Autorità Nazionale Anticorruzione (comma 4, originariamente di attribuzione del DFP)
coordinare le strategie di prevenzione e contrasto elaborate a livello nazionale e internazionale
• promuovere e definire norme e metodologie comuni per la prevenzione della corruzione;
• predisporre il Piano Nazionale Anticorruzione;
• definire i criteri per assicurare la rotazione dei dirigenti
nei settori particolarmente esposti alla corruzione e
misure per evitare sovrapposizioni di funzioni e cumuli di
incarichi nominativi in capo ai dirigenti pubblici, anche
esterni.
Prefetti (commi 6, 52, 55)
I Prefetti sono chiamati a:
• fornire il necessario supporto (tecnico e informativo) agli Enti Locali al fine di assicurare che i PTPC siano predisposti ed adottati nel rispetto dei criteri previsti nel PNA.
• Inoltre, in tema di antimafia, presso le Prefetture sono istituiti dei registri di fornitori, prestatori di servizi ed esecutori di lavori non soggetti ad infiltrazioni mafiose.
• Tale iscrizione soddisfa i requisiti per l’informazione
antimafia per l’esercizio dell’attività richiesta.
Scuola Nazionale dell’Amministrazione (comma 11)
La Scuola Nazionale dell’Amministrazione (ex SSPA) è chiamata a:
• predisporre percorsi formativi per i dipendenti delle PPAA, sui temi dell’etica e dell’integrità;
• formare i dipendenti delle PPAA che operano nei settori
che, dai contenuti dei relativi PTPC, risultano a ‘maggior
rischio’.
I soggetti interni alle AAPP
PA
Responsabile Prevenzione
Corruzione
Dirigenti /dipendenti
Referenti Organo
Indirizzo Politico/
Incarichi Amm.tivi di
Vertice
Organo di Indirizzo Politico/Incarichi Amm.tivi di Vertice
L’Organo di indirizzo politico è chiamato a:
• adottare, su proposta del Responsabile per la Prevenzione della Corruzione, il piano triennale di prevenzione della corruzione (PTPC) da trasmettere al Dipartimento della funzione pubblica entro il 31 gennaio di ogni anno, a partire da quello relativo agli anni 2013- 2015;
• individuare il responsabile della prevenzione della
corruzione.
Responsabile Prevenzione della Corruzione
Il Responsabile della Prevenzione della Corruzione è chiamato a:
• proporre il Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione (PTPC) all’organo di indirizzo politico/Incarichi Amm.tivi di Vertice;
• definire procedure appropriate per selezionare e formare i dipendenti chiamati ad operare in settori particolarmente esposti al rischio di corruzione;
• verificare l’efficace attuazione del piano e propone modifiche.
Le Responsabilità
La Legge 190/2012, e le successive modifiche e integrazioni, individuano una pluralità di responsabilità in capo ai diversi soggetti all’interno delle amministrazioni:
• Organi di vertice
• Responsabile della Prevenzione della Corruzione;
• Dirigenza;
• Tutti i dipendenti.
Responsabilità – organi di vertice
Art. 1 comma 8 della legge 190/2012: L'organo di indirizzo politico, su proposta del responsabile adotta il piano triennale di prevenzione della corruzione, curandone la trasmissione al Dipartimento della funzione pubblica*.
Art 19 comma 5 del DECRETO-LEGGE 24 giugno 2014, n. 90 (convertito con modificazioni dalla L. 11 agosto 2014, n. 114): In aggiunta ai compiti di cui al comma 2, l'Autorità nazionale anticorruzione: … salvo che il fatto costituisca reato, applica, nel rispetto delle norme previste dalla legge 24 novembre 1981, n. 689, una sanzione amministrativa non inferiore nel minimo a euro 1.000 e non superiore nel massimo a euro 10.000, nel caso in cui il soggetto obbligato ometta l'adozione dei piani triennali di prevenzione della corruzione, dei programmi triennali di trasparenza o dei codici di comportamento.
Responsabilità - RPC
Art. 1 comma 8 della legge 190/2012
«…L'attività di elaborazione del piano non può essere affidata a
soggetti estranei all'amministrazione. Il responsabile, entro lo
stesso termine, definisce procedure appropriate per selezionare
e formare, ai sensi del comma 10, i dipendenti destinati ad
operare in settori particolarmente esposti alla corruzione. Le
attività a rischio di corruzione devono essere svolte, ove
possibile, dal personale di cui al comma 11. La mancata
predisposizione del piano e la mancata adozione delle
procedure per la selezione e la formazione dei dipendenti
costituiscono elementi di valutazione della responsabilità
dirigenziale.»
Responsabilità - RPC
Art. 1 comma 12 della legge 190/2012:
• In caso di commissione, all'interno dell'amministrazione, di un reato di corruzione accertato con sentenza passata in giudicato, il responsabile individuato ai sensi del comma 7 del presente articolo risponde ai sensi dell'articolo 21 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.165, e successive modificazioni, nonché' sul piano disciplinare, oltre che per il danno erariale e all'immagine della pubblica amministrazione, salvo che provi tutte le seguenti circostanze:
1. di avere predisposto, prima della commissione del fatto, il piano di cui al comma 5 e di aver osservato le prescrizioni di cui ai commi 9 e 10 del presente articolo;
2. di aver vigilato sul funzionamento e sull'osservanza del piano.
Omessa Adozione del ptpc – potere sanzionatorio dell’ANAC
• La mancata adozione della deliberazione del PTPC dell’organo competente che approva i Provvedimenti.
• l’approvazione di un provvedimento puramente ricognitivo di misure, in materia di anticorruzione, in materia di adempimento degli obblighi di pubblicità ovvero in materia di Codice di comportamento di
amministrazione;
• l’approvazione di un provvedimento il cui contenuto riproduca in modo integrale analoghi provvedimenti adottati da altre amministrazioni, privo di misure specifiche introdotte in relazione alle esigenze
dell’amministrazione interessata;
• l’approvazione di un provvedimento privo di misure per la prevenzione del rischio nei settori più esposti, privo di misure concrete di attuazione degli obblighi di pubblicazione di cui alla disciplina vigente, meramente riproduttivo del Codice di comportamento emanato con il decreto del Presidente della Repubblica 16 aprile 2013, n. 62.
Responsabilità - rpc
Art. 1 comma 13
• La sanzione disciplinare a carico del responsabile
individuato ai sensi del comma 7 non può essere inferiore
alla sospensione dal servizio con privazione della
retribuzione da un minimo di un mese ad un massimo di
sei mesi
Responsabilità - rpc
Art. 1 comma 14
• In caso di ripetute violazioni delle misure di prevenzione previste dal piano, il responsabile individuato ai sensi del comma 7 del presente articolo risponde ai sensi dell'articolo 21 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.165, e successive modificazioni, nonché, per omesso controllo, sul piano disciplinare.
• La violazione, da parte dei dipendenti
dell'amministrazione, delle misure di prevenzione
previste dal piano costituisce illecito disciplinare.
Responsabilità – dipendenti e dirigenti
Art. 1 comma 14
• La violazione, da parte dei dipendenti
dell'amministrazione, delle misure di
prevenzione previste dal piano
costituisce illecito disciplinare.
Il piano triennale di prevenzione della corruzione
• Il Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione (P.T.P.C.)
rappresenta il documento fondamentale dell’amministrazione per la definizione della strategia di prevenzione all’interno di ciascuna
amministrazione.
• Il Piano è un documento di natura programmatica che ingloba tutte le misure di prevenzione obbligatorie per legge e quelle ulteriori,
coordinando gli interventi.
Evitare il paradosso
Anechiarico e Jacobs (1996)
• In questo completo e controverso studio sugli sforzi anti-corruzione negli USA, Frank Anechiarico e James B. Jacobs mostrano come la proliferazione di norme e i meccanismi di controllo volti a prevenire la corruzione possono essere, a certe condizioni, controproducenti e minare seriamente l’efficienza e l’efficacia della pubblica
amministrazione.
• Vincolando la discrezionalità dei decisori, la definizione delle priorità, e appesantendo le procedure, la prevenzione della
corruzione, non meno di corruzione stessa, ha contribuito alla crisi contemporanea nella pubblica amministrazione.
La soluzione
• «L’analisi del rischio costituisce il fondamento per
l’individuazione all’interno dell’organizzazione delle misure per aumentare la resistenza rispetto a tali vulnerabilità» cfr.
OECD (2009), p. 31.
• «Il primo requisito per una adeguata azione di prevenzione della corruzione è la realizzazione di una oggettiva analisi e valutazione dei rischi».
Risk management e Predisposizione del PIANO
Legge 190/2012 Art. 1, comma 5
• Il piano di prevenzione della corruzione fornisce una valutazione del diverso livello di esposizione degli uffici al rischio di corruzione e indica gli interventi organizzativi volti a prevenire il medesimo rischio;
Allegato 1 del PNA
• Il P.T.P.C. quindi è un programma di attività, con indicazione delle aree di rischio e dei rischi specifici, delle misure da implementare per la prevenzione in relazione al livello di pericolosità dei rischi specifici, dei responsabili per l’applicazione di
ciascuna misura e dei tempi*.
UNI ISO 31000 – LE FASI
Identificazione del Rischio Definizione del contesto
Analisi del Rischio
Valutazione del Rischio
Trattamento
Comunicazione Monitoraggio
Dalla ISO 31000 al PNA
• Per gestione del rischio si intende l’insieme delle attività coordinate per guidare e tenere sotto controllo l’amministrazione con riferimento al rischio.
DEFINIZIONE DEL CONTESTO
VALUTAZIONE DEL RISCHIO
VALUTAZIONE DEL RISCHIO
IDENTIFICAZIONE
ANALISI PONDERAZIONE DEL
RISCHIO MAPPATURA DEI
PROCESSI
TRATTAMENTO DEL RISCHIO
INDIVIDUAZIONE DELLE MISURE
PROGETTAZIONE DELLE MISURE
LA GESTIONE DEL RISCHIO Definizione del contesto
Contesto esterno
•Prima di effettuare una valutazione del rischio, è importante per capire l'ambiente esterno in cui l’organizzazione opera, per esempio, da un punto di vista strategico, vi è la necessità di prendere in considerazione il contesto sociale, politico, economico, finanziario, competitivo, normativo, culturale Gli stakeholder esterni dovrebbero essere consultati. Le loro opinioni e le percezioni devono essere considerati unitamente a una valutazione dei punti di forza, di debolezza, opportunità e minacce.
Contesto interno
•Il contesto interno e operativo è un fattore decisivo per una corretta valutazione del rischio. Ciò include la comprensione degli obiettivi a livello organizzativo, dei sistemi, processi, risorse, indicatori chiave di performance, e altri driver. Lo strumento chiave è la mappatura dei processi.
LA GESTIONE DEL RISCHIO Mappatura dei Processi
DEFINIZIONE DEL CONTESTO
VALUTAZIONE DEL RISCHIO
IDENTIFICAZIONE
ANALISI PONDERAZIONE DEL
RISCHIO
TRATTAMENTO DEL RISCHIO
MAPPATURA DEI PROCESSI
INDIVIDUAZIONE DELLE MISURE
PROGETTAZIONE DELLE MISURE
LA GESTIONE DEL RISCHIO Mappatura dei Processi
Il PNA definisce un processo come quell’insieme di attività interrelate che creano valore
trasformando delle risorse (input del processo) in un prodotto (output del processo) destinato ad un soggetto interno o esterno all'amministrazione (utente).
Mappare un processo significa:
• Individuare, all’interno dell’amministrazione di riferimento, i processi che vengono messi in atto;
• Individuare le fasi per la sua attuazione;
• Identificare gli Uffici/Soggetti responsabili della sua implementazione.
Si tratta di un’attività complessa, che richiede tempo e risorse.
Reingegnerizzazione dei processi Pag. 6
specifica unità organizzativa definita funzionalmente che, inevitabilmente, tende a concentrarsi sui propri compite e responsabilità, perdendo di vista il risultato finale.
Figura 2 - Processi e strutture organizzative
1.1.3. L'individuazione dei processi
Per agire sui processi è necessario individuare i processi stessi. La questione non è assolutamente banale, specie in contesti culturali permeati da un'ottica funzionale.
Partendo dalla definizione adottata, centrata sul "prodotto/servizio" che va verso il cliente esterno, una prima via per individuare i processi consiste nel partire dai principali prodotti/servizi forniti e nell'aggregare progressivamente attorno ad essi tutte le attività a loro correlate. Questa modalità è certamente molto utile e porta alla individuazione dei cosiddetti
"processi primari", ossia di tutti quei processi che effettivamente producono un risultato per l'esterno. Applicando quest'ottica ad es. l'INPS potrebbe individuare il processo di "pagamento delle pensioni" ed il Ministero dei Trasporti quello di "immatricolazione di un autoveicolo".
Ovviamente questi processi non esauriscono l'attività dell'organizzazione, in quanto è necessario considerare anche tutte quelle attività che, senza produrre direttamente i prodotti/servizi attesi, sono comunque essenziali per l'organizzazione, quali tipicamente l'amministrazione, la gestione del personale, la manutenzione degli impianti ecc. Tutti questi processi sono chiamati "processi di supporto" e possono essere individuati in prima battuta partendo dall'esame delle risorse utilizzate per i processi primari: per ogni risorsa è infatti presumibile l'esistenza di un processo per gestirla.
Per le aziende industriali sono stati elaborati diversi schemi di riferimento, tra cui uno dei più diffusi è quello elaborato da Porter, noto come "catena del valore".
I PROCESSI sono trasversali alle STRUTTURE ORGANIZZATIVE
Processi e strutture organizzative
Mappatura dei processi - fasi
Identificazione dei processi
Descrizione dei Processi
Rappresentazione dei Processi
• Analisi
documentale
• Interviste alla struttura
• Benchmarking
• Interviste alla struttura /
Brainstorming
• Compilazione
„schede processo‟
• Predisposizio ne diagramma di flusso
Mappatura dei processi – PUNTO DI PARTENZA
Il punto di partenza per la mappatura dei processi è la ricognizione delle aree già considerate “a rischio” dalla Legge 190/2012 e dal Piano Nazionale
Anticorruzione:
• Acquisizione e progressione del personale
• Affidamento di lavori, servizi e forniture
• Provvedimenti ampliativi della sfera giuridica dei destinatari privi di effetto economico diretto ed immediato per il destinatario
• Provvedimenti ampliativi della sfera giuridica dei destinatari con effetto economico diretto ed immediato per il destinatario
Il PNA inoltre richiede che le amministrazioni individuino ulteriori aree a rischio
All’interno di ogni Area di rischio occorre procedere all’individuazione dei processi
OUTPUT DELLA MAPPATURA: IL CATALOGO DEI PROCESSI
PROCESSI ATTIVITA’ UNITA’ ORGANIZZATIVE
PROCESSO A A1 UO1 – UO2
A2 UO2
A3 UO2 – UO3 – UO4
A4 UO4- UO1
PPROCESSO B B1 UO1 – UO5
B2 UO5
B3 UO2 – UO3 – UO5
B4 UO4- UO5
PROCESSO N N1 UO5
N2 UO4
N3 UO1
Esempio: IL CATALOGO DEI PROCESSI di una ASL
AREE DI RISCHIO PROCESSI Strutture/ soggetti
coinvolti
Acquisizione e progressione del personale
Reclutamento per: concorso pubblico, mobilità (avviso pubblico o domanda diretta), avviso pubblico (tempi determinati), collocamento.
Risorse Umane
Progressioni di carriera: fasce retributive Risorse Umane Selezioni interne / incarichi sanitari di
coordinamento / posizioni organizzative / conferimento incarichi dirigenziali
Risorse Umane
Conferimento di incarichi di collaborazione:
prestazione d’opera, consulenze convenzioni attive
Risorse Umane;
ALPI; Personale e Convenzioni Conferimento di incarichi professionali:
patrocinio legale, perizie Avvocatura
Esempio: IL CATALOGO DEI PROCESSI di una ASL
La ASL XXX ha individuato aree di rischio ulteriori a quelle obbligatorie:
• Gestione delle risorse umane
• Gestione della fase esecutiva dei contratti per lavori, servizi e forniture
• Gestione farmaci ed altri beni sanitari
• Gestione contabile - patrimoniale
• Attività libero - professionale dei professionisti sanitari
• Relazioni con il pubblico e marketing
• Attività correlate con il decesso in ospedale
• Gestioni rischi dei lavoratori dipendenti
• Attività di vigilanza e controllo
• Attività sanzionatoria
• Certificazioni, attestazioni, vidimazioni, emissione di documenti
LA VALUTAZIONE DEL RISCHIO
DEFINIZIONE
DEL CONTESTO IDENTIFICAZIONE
ANALISI PONDERAZIONE DEL
RISCHIO MAPPATURA DEI
PROCESSI
TRATTAMENTO DEL RISCHIO
INDIVIDUAZIONE DELLE MISURE
PROGETTAZIONE DELLE MISURE
Identificazion e delle attività
del Processo
Identificazion e degli eventi
rischiosi
Identificazion e dei Fattori
Abilitanti
Identificazioni degli Effetti
Identificazione e analisi degli eventi rischiosi – le fasi
• Check-list
• Analisi dati giudiziari
• Brainstorming
• Altre tecniche ISO 31000
Identificazione degli eventi rischiosi – IL PNA OFFRE UNA PRIMA CHECK LIST
i riferimenti nel PNA- Allegato 3 : “Elenco esemplificativo di rischi specifici”.
ESEMPIO: Identificazione degli eventi rischiosi
ES. Il Catalogo degli Eventi Rischiosi per il Processo ‘Reclutamento’
AREA DI RISCHIO PROCESSI EVENTI RISCHIOSI
Acquisizione e progressione del
personale Reclutamento
Previsione di requisiti di accesso “personalizzati” ed
insufficienza di meccanismi oggettivi e trasparenti idonei a verificare il possesso dei requisiti attitudinali e professionali richiesti in relazione alla posizione da ricoprire allo scopo di reclutare candidati particolari;
Abuso nei processi di stabilizzazione finalizzato al reclutamento di candidati particolari;
Irregolare composizione della commissione di concorso finalizzata al reclutamento di candidati particolari;
Inosservanza delle regole procedurali a garanzia della
trasparenza e dell’imparzialità della selezione, quali, a titolo esemplificativo, la cogenza della regola dell'anonimato nel caso di prova scritta e la predeterminazione dei criteri di valutazione delle prove allo scopo di reclutare candidati particolari;
I casi giudiziari – esempio 1
• Il signor X, ex dipendente dell’azienda ospedaliera milanese Y con mansioni di infermiere operava al fine di far ottenere all’una o all’altra tra sei imprese di onoranze funebri l’espletamento di detti servizi in relazione a persone decedute presso l’ospedale Y (ed altri nosocomi milanesi). A tal fine i decessi venivano via via segnalati, all’impresa individuata sulla base di un previo accordo spartitorio fra le sei su richiamate, grazie a tempestive telefonate nel corso delle quali il Signor X (o altro suo collega, pure addetto alla camera mortuaria dell’ospedale Y) forniva all’impresa “di turno” gli elementi (nominativo dei congiunti, loro recapiti telefonici, ecc.) mediante i quali concretamente essa poteva vedersi appaltare il servizio funebre conseguente a quel decesso. In favore del Signor X e degli altri suoi colleghi il pretium sceleris consisteva, per ciascun decesso la cui segnalazione avesse condotto all’appalto del corrispondente servizio funebre, sia in una “tariffa” prefissata, sia (solitamente) nell’ulteriore compenso per la vestizione della relativa salma.
• Condanna penale: un anno e otto mesi di reclusione per i reati di corruzione per atti contrari ai doveri di servizio, di rivelazione e di utilizzazione di segreti d’ufficio (tutti connotati tra loro dal vincolo della continuazione), nonché di associazione per delinquere concernente la perpetrazione dei suddetti reati.
• Responsabilità erariale: danno complessivo di € 16.451,00,
41
I casi giudiziari – esempio 2
• Il prof. XXXXX, è stato condannato, con sentenza patteggiata, ex art. 444 del c.p.p., in quanto ritenuto colpevole del reato di corruzione , perché in esecuzione di un medesimo disegno criminoso, in qualità di primario chirurgo dell’ospedale YYYYYYY e, quindi, quale pubblico ufficiale, abusando della sua qualità e dei suoi poteri, rappresentando ai pazienti affetti da patologie tumorali che per ottenere una operazione in tempi celeri, ovvero per la sua presenza al momento dell’intervento, occorresse versare denaro da corrispondere brevi manu allo stesso indagato, aveva indotto alcune persone, o meglio i loro familiari, a dare indebitamente le somme, rispettivamente di € 8.000.00, 4.000,00 e 6.00,00, nel periodo compreso tra il dicembre del 2003 e il giugno-ottobre del 2007.
• Condanna penale: condannato con sentenza definitiva alla pena di due anni di reclusione per i reati a lui ascritti.
• Responsabilità erariale: danno complessivo di € 50.000,00 42
I fattori abilitanti degli eventi rischiosi
EVENTO RISCHIOSO
“MONOPOLIO” DEL POTERE
ECCESSIVA DISCREZIONALITA’
CARENZA DI ACCOUNTABILITY
(CONTROLLI /TRASPARENZA)
OUTPUT DELLA identificazione e ANALISI DEL RISCHIO: IL REGISTRO DEI RISCHI
PROCESSI ATTIVI TA’
UNITA’
ORGANIZZATI VE
EVENTI RISCHIOSI
FATTORI ABILITANTI
PROCESSO A A1 UO1 – UO2 EVENTO 1 M
EVENTO 2 D
EVENTO 3 A
A2 UO2 EVENTO 4 A
A3 UO2 – UO3 – UO4
EVENTO 5 A
EVENTO 3 A
A4 UO4- UO1 EVENTO 2 D
ESEMPIO: Identificazione degli eventi rischiosi
ES. Il Catalogo degli Eventi Rischiosi per il Processo ‘Reclutamento’
AREA DI RISCHIO PROCESSI EVENTI RISCHIOSI Fattori
abilitanti
Acquisizione e progressione del personale
Reclutamento
Previsione di requisiti di accesso “personalizzati”
ed insufficienza di meccanismi oggettivi e trasparenti idonei a verificare il possesso dei requisiti attitudinali e professionali richiesti in relazione alla posizione da ricoprire allo scopo di reclutare candidati particolari;
Accountability/
trasparenza
Abuso nei processi di stabilizzazione finalizzato al reclutamento di candidati particolari;
Discrezionalità /trasparenza Irregolare composizione della commissione di
concorso finalizzata al reclutamento di candidati particolari;
Discrezionalità /trasparenza Inosservanza delle regole procedurali a garanzia
della trasparenza e dell’imparzialità della selezione, quali, a titolo esemplificativo, la cogenza della regola dell'anonimato nel caso di prova scritta e la predeterminazione dei criteri di valutazione delle prove allo scopo di reclutare candidati particolari;
Accountability /trasparenza
ponderazione del Rischio per ciascun processo
• Dopo aver effettuato la Mappatura dei Processi e individuato gli eventi rischiosi, si dovrà procedere alla Valutazione del loro ‘grado di rischiosità’.
• La valutazione della rischiosità dei processi deve essere effettuata attraverso l’analisi di due dimensioni: l’impatto e la probabilità.
• Il PNA suggerisce, nell’allegato 5, una pluralità di domande per la corretta valutazione dei processi:
Indici di valutazione della probabilità (*)
• Discrezionalità;
• Rilevanza esterna;
• Complessità del processo;
• Valore economico;
• Frazionabilità del processo;
• Controlli.
(*) Gli indici di probabilità vanno indicati sulla base della
valutazione del gruppo di lavoro.
Indici di valutazione dell’impatto (*)
• Impatto organizzativo
• Impatto economico
• Impatto reputazionale
• Impatto organizzativo, economico e sull'immagine.
(*) Gli indici di impatto vanno stimati sulla base di dati oggettivi, ossia di quanto risulta
all'amministrazione.
ponderazione del Rischio per ciascun processo
probabilità
5 5 10 15 20 25
4 4 8 12 16 20
3 3 6 9 12 15
2 2 4 6 8 10
1 1 2 3 4 5
1 2 3 4 5
impatto
probabilità
5 5 10 15 20 25
4 4 8 12 16 20
3 3 6 9 12 15
2 2 4 6 8 10
1 1 2 3 4 5
1 2 3 4 5
impatto
trascurabile medio
rilevante
critico p
robabilità
5 5 10 15 20 25
4 4 8 12 16 20
3 3 6 9 12 15
2 2 4 6 8 10
1 1 2 3 4 5
1 2 3 4 5
impatto
OUTPUT DELLA ponderazione DEL RISCHIO:
Il rating
PROCESSI ATTIVITA’ UNITA’
ORGANIZZATIVE
EVENTI RISCHIOSI
FATTORI ABILITANTI RATING
PROCESSO A
A1 UO1 – UO2 EVENTO 1 M rilevante
EVENTO 2 D medio
EVENTO 3 A critico
A2 UO2 EVENTO 4 A trascurabile
A3 UO2 – UO3 – UO4 EVENTO 5 A critico
EVENTO 3 A rilevante
A4 UO4- UO1 EVENTO 2 D medio
Il trattamento dei rischi
DEFINIZIONE DEL CONTESTO
VALUTAZIONE DEL RISCHIO
IDENTIFICAZIONE
ANALISI PONDERAZIONE DEL
RISCHIO MAPPATURA DEI
PROCESSI
TRATTAMENTO DEL RISCHIO
INDIVIDUAZIONE DELLE MISURE
PROGETTAZIONE DELLE MISURE
Individuazione delle misure
• Il PNA distingue le misure in:
– Obbligatorie: derivanti, cioè da disposizioni normative e, quindi, da prevedere necessariamente all’interno del PTPC;
– Ulteriori: non derivanti, cioè, da disposizioni normative; diventano obbligatorie nel momento in cui vengono inserite nel Piano.
Le misure obbligatorie – IL PNA
1. Trasparenza;
2. Codice di Comportamento;
3. Rotazione del Personale;
4. Astensione in caso di Conflitto di Interessi;
5. Svolgimento incarichi d'ufficio attività ed incarichi extra-istituzionali;
6. Conferimento di incarichi dirigenziali in caso di particolari attività o incarichi precedenti;
7. Incompatibilità specifiche per posizioni dirigenziali;
8. Svolgimento di attività successiva alla cessazione del rapporto di lavoro;
9. Commissioni, assegnazioni uffici e conferimento di incarichi in caso di condanna per delitti contro la PA;
10.Whistleblowing;
11.Formazione;
12.Patti di Integrità;
13.Azioni di sensibilizzazione e rapporto con la società civile.
Le misure ulteriori
• atti organizzativi interni, quali ad esempio i regolamenti, mediante i quali individuare le regole, i criteri, i confini entro i quali si esplica l'autonomia decisionale dell'Ente e del soggetto titolare dell'esercizio della funzione;
questi atti sono aggiuntivi e specificativi della normativa di carattere generale già esistente;
• procedure di controllo interno, mirate a controllare i tempi dei procedimenti, i risultati, i costi di produzione, la presenza di irregolarità;
queste procedure devono essere sostenute da adeguati sistemi informativi. Inoltre, quando possibile e per particolari tipologie di rischio, esse devono essere messe in atto da soggetti esterni all'Amministrazione (quali il Collegio dei revisori dei conti e gli Organismi indipendenti di valutazione);
• azione di trasparenza: pubblicazione sui siti web di informazioni aggiuntive rispetto agli obblighi attualmente imposti dalla normativa
Le misure ulteriori
i riferimenti nel PNA- Allegato 4 :
“Elenco esemplificazione misure ulteriori”.
La selezione delle misure
Processo Evento
rischioso Fattori Misura
abilitanti
La selezione della misura più efficace e efficiente
è potenzialmente idonea a ridurre l’impatto e/o la probabilità delle conseguenze degli eventi rischiosi?
ha costi (necessari a una sua implementazione) ragionevoli rispetto all'efficacia in termini di mitigazione del rischio?
è realizzabile con le competenze "presenti o acquisibili nel triennio”?
può essere avviata in tempi coerenti con l’implementazione del Piano?
Ogni misura deve rispondere ai seguenti
criteri:
OUTPUT: abbinamento delle misure agli eventi rischiosi
PROCESSI ATTIVITA’ UNITA’
ORGANIZZATIVE
EVENTI RISCHIOSI
FATTORI ABILITANTI
RATING MISURA
PROCESSO A
A1 UO1 – UO2 EVENTO 1 M rilevante Rotazione
EVENTO 2 D medio Codice di
comp.
EVENTO 3 A critico Trasparenza
A2 UO2 EVENTO 4 A trascurabi
le
-
A3 UO2 – UO3 – UO4 EVENTO 5 A critico Whistleblowin g
EVENTO 3 A rilevante Procedura di controllo
A4 UO4- UO1 EVENTO 2 D medio Atto
organizzativo interno
E ora?
Risultati dell’analisi del rischio
Selezione delle misure
Progettazione esecutiva
La progettazione esecutiva
Misura 1
Attività Tempi Uffici
responsabile
indicatori
Attività 1 gg/mm/aa Ufficio A ….
Attività 2 gg/mm/aa Ufficio B …..
Attività 3 gg/mm/aa Ufficio C ….
Attività 4 gg/mm/aa Ufficio D …
Esempio: p. e. Trasparenza
Fasi per l’attuazione Tempi di
realizzazione Ufficio Responsabile Indicatori di monitoraggio Creazione della sezione “amministrazione
trasparente” secondo la struttura prevista dal D.lgs. n. 33/2013
Entro ….
Responsabile Trasparenza Dir. Sistemi Informativi
% degli indicatori soddisfatti nell’ambito del monitoraggio condotto dalla Bussola della
trasparenza Produzione e comunicazione, secondo le
procedure definite, delle informazioni necessarie ai fini della pubblicazione dei dati nella sezione “amministrazione trasparente”
Entro ….
Tutte le direzioni e uffici competenti in ordine alla attuazione degli
obblighi di trasparenza Presenza dei dati previsti nelle sezioni specifiche in amministrazione trasparente Pubblicazione e aggiornamento dati nella
sezione “amministrazione trasparente”
Secondo le tempistiche stabilite
nel Programma Trasparenza
Responsabile Trasparenza Dir. Sistemi Informativi
Monitoraggio periodico sull’assolvimento
degli obblighi di pubblicazione Entro …. Responsabile Trasparenza
Presenza dati aggiornati nella specifica sezione in amministrazione trasparente
Esemplificazione
Esempio: p. e. Codice di comportamento
Fasi per l’attuazione Tempi di realizzazione Ufficio Responsabile Indicatori di monitoraggio Redazione di uno schema di Codice di
Comportamento e attivazione di una
“procedura aperta”
Entro ….
RPC
Ufficio Procedimenti Disciplinari
Approvazione e adozione del Codice
Adeguamento degli atti organizzativi e delle procedure interne alle previsioni del Codice
Entro ….
RPC Direttore Generale
Tutti gli uffici competenti in ordine alle singole procedute/atti da
adeguare
Atti/procedure adeguate
Formazione al personale per la
conoscenza e applicazione del Codice Entro ….
Direzione Risorse Umane RPC
Attivazione di corsi di formazione specifici
Monitoraggio sull’attuazione del Codice Entro ….
RPC
Ufficio Procedimenti Disciplinari
Redazione relazione monitoraggio entro i termini previsti
Esemplificazione
il Trattamento dei Rischi l’esempio di una ASL
Misure obbligatorie
il Trattamento dei Rischi l’esempio di una ASL
Oltre alle misure obbligatorie la ASL ha previsto misure ulteriori e specifiche per determinati settori risultati particolarmente esposti dall‟analisi del rischio
Collegamento tra PTPC e piano delle performance
• Programma per la prevenzione della corruzione
Obiettivo strategico Indicatore target
Promuovere l’integrità attraverso l’attuazione
di misure di prevenzione della
corruzione
% delle attività programmate nel P.T.P.C.
realizzate nei modi e tempi previsti
90%
UFFICIO A
Obiettivo operativo Indicatore target
Promuovere l’integrità attraverso l’attuazione
di misure di prevenzione della
corruzione
% delle attività programmate nel P.T.P.C. per l’Ufficio A realizzate nei modi e
tempi previsti
90%
…
Piano delle performance Misura 1
Attività Tempi Uffici responsabile
indicatori
Attività 1 gg/mm/a a
Ufficio A ….
Attività 2 gg/mm/a a
Ufficio B …..
Attività 3 gg/mm/a a
Ufficio C ….
Attività 4 gg/mm/a a
Ufficio D …
Misura n Attività Tempi Uffici
responsabile
indicatori
Attività 1 gg/mm/a a
Ufficio A ….
Attività 2 gg/mm/a a
Ufficio B …..
Attività 3 gg/mm/a a
Ufficio C ….
Attività 4 gg/mm/a a
Ufficio D …
Collegamento tra PTPC e piano delle performance
• Programma per la prevenzione della corruzione
UFFICIO A
Obiettivo: Promuovere l’integrità attraverso l’attuazione di misure di prevenzione della corruzione
Attività Indicatore target
…
Piano della performance Misura 1
Attività Tempi Uffici responsabile
indicatori
Attività 1 gg/mm/a a
Ufficio A ….
Attività 2 gg/mm/a a
Ufficio B …..
Attività 3 gg/mm/a a
Ufficio C ….
Attività 4 gg/mm/a a
Ufficio D …
Misura n Attività Tempi Uffici
responsabile
indicatori
Attività 1 gg/mm/a a
Ufficio A ….
Attività 2 gg/mm/a a
Ufficio B …..
Attività 3 gg/mm/a a
Ufficio C ….
Attività 4 gg/mm/a a
Ufficio D …
Il monitoraggio e la valutazione dell’efficacia del processo
• La gestione del rischio si completa con l’azione di monitoraggio, che comporta la valutazione del livello di rischio tenendo conto e a seguito delle azioni di risposta ossia della misure di prevenzione introdotte.
• Questa fase è finalizzata alla verifica dell'efficacia dei
sistemi di prevenzione adottati e alla successiva
messa in atto di ulteriori strategie di prevenzione,
oltre che all’effettiva attuazione delle misure previste.
Il monitoraggio e la valutazione dell’efficacia del processo
Misura 1 monitoraggio
Attività Tempi Uffici responsabile
indicatori
Attività 1 gg/mm/aa Ufficio A ….
Attività 2 gg/mm/aa Ufficio B …..
Attività 3 gg/mm/aa Ufficio C ….
Attività 4 gg/mm/aa Ufficio D …
Pienamente svolta
Parzialmente svolta
Non realizzata
Non monitorabile
La relazione del RPC
i Responsabili della prevenzione della corruzione sono tenuti a compilare la Relazione prevista dall’art. 1, comma 14, della legge n. 190/2012 e dal Piano Nazionale Anticorruzione (paragrafo 3.1.1., p.30) sull’efficacia delle misure di prevenzione definite dai Piani triennali di prevenzione della corruzione.
La Relazione deve essere pubblicata esclusivamente sul sito istituzionale di ogni ente, entro il 31 dicembre di ogni anno, nella sezione Amministrazione trasparente, sottosezione “Altri contenuti – Corruzione”.
L’Anac ha messo ha disposizione un format per la realizzazione della stessa (http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/Antico rruzione/PianoNazionaleAnticorruzione/_piani?id=38bb1c690a778042480 ff417f61e86f3 ) che si articola in tre sezioni:
1. Anagrafica (descrittivo)
2. Considerazioni generali (descrittivo) 3. Misure Anticorruzione (check list)
L’aggiornamento del PNA:
criticità emerse
1. Bassa qualità generale
2. Tipologia amm.ne, collocazione geografica e dimensione come variabili condizionanti
3. Analisi di contesto scadente
4. Mappatura dei processi inadeguata 5. Valutazione del rischio insoddisfacente 6. Trattamento del rischio insodddisfacente
7. Collegamento con le performance assente o inadeguato 8. Bassa partecipazione degli stakeholder
9. Sistema di monitoraggio insufficiente
L’aggiornamento del PNA:
la delega al governo
Art. 7 Legge 124/2015: il Governo è delegato ad adottare, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi recanti disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, in materia di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni, nel rispetto dei principi e criteri direttivi stabiliti dall'articolo 1, comma 35, della legge 6 novembre 2012, n. 190, nonché dei seguenti principi e criteri direttivi:
d. precisazione dei contenuti e del procedimento di adozione del Piano nazionale anticorruzione, dei piani di prevenzione della corruzione e della relazione annuale del responsabile della prevenzione della corruzione, anche attraverso la modifica della relativa disciplina legislativa, anche ai fini della maggiore efficacia dei controlli in fase di attuazione, della differenziazione per settori e dimensioni,del coordinamento con gli strumenti di misurazione e valutazione delle performance nonché dell'individuazione dei principali rischi e dei relativi rimedi; conseguente ridefinizione dei ruoli, dei poteri e delle responsabilità dei soggetti interni che intervengono nei relativi processi;
L’aggiornamento del PNA:
Le (poche) novità
1. Mappatura generalizzata (o generica) per le amministrazioni di ridotte dimensioni;
2. Ulteriore raccomandazione per PTTI come sezione del PTPC;
3. Doppia approvazione del PTPC da parte degli organi di indirizzo (in bozza o schema e poi definitivo);
4. Nei comuni approvazione documento generale dell’assemblea e adozione definitiva della giunta;
5. Centralità dei vertici dirigenziali;
6. Obbligo di collaborazione attiva col RPC nei codici di comportamento (raccomandazione)
7. Ufficio di staff per il RPC (oiv, controlli interni, ufficio ad hoc) 8. Eventualità dei referenti;
9. Formazione modulare e per tutti i dipendenti;
10. Utilizzo per enti locali delle relazioni su ordine e sicurezza del Ministero per analisi contesto esterno;
11. Incrocio documenti di programmazione per analisi contesto interno;
12. Aggiunta di aree di fatto obbligatorie («generali»): gestione entrate, spese e patrimonio, controlli verifiche ispezioni e sanzioni, incarichi e nomine, affari legali e contenzioso
L’aggiornamento del PNA:
Le (poche) novità
1. Mappatura generalizzata (o generica) per le amministrazioni di ridotte dimensioni;
2. Ulteriore raccomandazione per PTTI come sezione del PTPC;
3. Doppia approvazione del PTPC da parte degli organi di indirizzo (in bozza o schema e poi definitivo);
4. Nei comuni approvazione documento generale dell’assemblea e adozione definitiva della giunta;
5. Centralità dei vertici dirigenziali;
6. Obbligo di collaborazione attiva col RPC nei codici di comportamento (raccomandazione)
7. Ufficio di staff per il RPC (oiv, controlli interni, ufficio ad hoc) 8. Eventualità dei referenti;
9. Formazione modulare e per tutti i dipendenti;
10. Utilizzo per enti locali delle relazioni su ordine e sicurezza del Ministero per analisi contesto esterno;
11. Incrocio documenti di programmazione per analisi contesto interno;
12. Aggiunta di aree di fatto obbligatorie («generali»): gestione entrate, spese e patrimonio, controlli verifiche ispezioni e sanzioni, incarichi e nomine, affari legali e contenzioso;
13. Aree specifiche per tipologia di amministrazione
Attualità e Prospettive: Quali traiettorie?
1. Nuovo codice degli appalti;
2. Esiti dei controlli per i soggetti di cui alla determinazione anac 8/2015 3. Decreti di attuazione riforma PA in tema di semplificazione degli oneri in
tema di trasparenza ed anticorruzione;
4. Obbligo anche per gli ordini professionali (sentenza TAR).
