UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI PISA
Facoltà di Giurisprudenza
Dottorato in Cotutela in “Diritto Pubblico dell’Economia”
e in “Derecho Financiero y Tributario”
I Procedimenti di Bilancio:
un Confronto tra Italia e Spagna
in Chiave di Stabilità
Relatori:
Prof. Mauro Giusti
Prof. Miguel Angel Martinez Lago
Tutor:
Prof. Elisabetta Bani
Dottoranda:
"..la fède non ha bisogno di conferme perché è amore dell’invisibile, fiducia nell’impossibile e nell’inverosimile…” Goethe
…Ai miei Genitori, a mia Sorella, a Fabian, a Stefano, a Gabriele e Vanessa, a Toni, a Mauro Giusti, a Miguèl Angel Martinez Lago, a Leonardo Garcìa de La Mora, Jose Almudì, Antonio Cayòn, Marisòl Garcia Rubio, Renato Loiero, Letizia Cecinelli, e Francesco Zaccaria…che hanno creduto in questo progetto sostenendomi e animandomi nell’andare avanti anche quando tutto sembrava così grigio……
Indice
1. Introduzione ... 6
2. Il Patto di Stabilità e Crescita Europeo... 17
2.1 Le origini del Patto di Stabilità e Crescita ... 23
2.2 La Riforma del Patto di Stabilità e Crescita del 2005 ... 25
3. Il sistema di bilancio Italiano ... 38
3.1 Finanza Pubblica: norme costituzionali ... 48
3.2 Contabilità pubblica: uno sguardo alla normativa e alla sua evoluzione ... 69
3.3 Patto di Stabilità e politica di bilancio... 81
3.3.1 Nota Informativa 2009-2011... 83
3.4 Le origini del debito pubblico in Italia... 87
3.4.1 Il deficit strutturale... 89
3.4.2 Le tardive misure in risposta alle cause strutturali della crisi ... 90
3.5 Il Processo di bilancio: gli strumenti di programmazione finanziaria e di bilancio ... 92
3.5.1 La Legge Finanziaria ... 105
3.5.2 Il Documento di programmazione economico e finanziaria... 115
3.6 La struttura di Bilancio ... 122
3.6.1 La spending review... 135
3.6.2 Gli Indicatori ... 138
3.6.3 Decreto Legge n. 112 del 25 di giugno del 2008... 141
3.7 Uno sguardo all’economia e ai conti pubblici ... 145
3.8 Il patto di Stabilità interno... 152
3.8.1 Il patto di stabilità interno: nel nuovo DL n. 112/2008 ... 162
4. La Riforma del Bilancio ... 169
4.1 I principi di coordinamento tra livelli di governo, la definizione degli obiettivi di finanza pubblica e l’armonizzazione dei sistemi contabili ... 176
4.2. La programmazione degli obiettivi di finanza pubblica, i relativi
documenti, i loro contenuti e la tempistica di presentazione ... 180
4.3. Il monitoraggio dei conti pubblici e la copertura delle leggi ... 189
5. Il Sistema di Bilancio Spagnolo ... 192
5.1 Il Deficit pubblico in Spagna ... 208
5.2 Fondamento costituzionale dei Proyectos de Ley de Estabilidad Presupuestaria ... 210
5.2.1 Il principio di stabilità e le Comunidades Autonomas ... 232
5.2.2. Il principio di stabilità e gli Enti Locali ... 234
5.2.3 I meccanismi di coordinamento... 235
5.3 Le Leyes Generales de Estabilidad Presupuestaria e la loro riforma... 239
5.3.1. Principio di stabilità e la sua revisione... 243
5.3.2 Utilizzo del deficit per finanziare nuovi investimenti produttivi ... 248
5.3.3 Le modifiche strumentali ... 250
5.4 La Ley General de Estabilidad Presupuestaria ... 257
5.4.1 La disciplina riferita al settore pubblico statale... 260
5.5 La Ley General Presupuestaria e i suoi antecedenti nella legislazione spagnola ... 270
6. La Nuova Ley Gen e ral P re supue sta ria ... 278
6.1 I Presupuestos Generales del Estado... 280
6.2 Il Presupuesto e i principi di bilancio nella Costituzione Spagnola ... 285
6.3 Art. 134 Costituzione Spagnola comma 2 ... 289
6.4 Art. 134 Costituzione Spagnola comma 7 ... 294
6.5 L’ iniziativa legislativa di bilancio ... 300
6.6 Le Leyes de Acompañamiento ... 311
7. Le Fasi del Ciclo P resup ue st ario e gli effetti della stabilità di bilancio... 317
7.1 La stabilità di bilancio nel procedimento di approvazione dei Presupuestos Generales del Estado ... 320
7.2 La incidenza della stabilità di bilancio nelle fasi di esecuzione e liquidazione del Presupuesto ... 321
7.3 Il controllo della stabilità di bilancio attraverso il controllo del
bilancio ... 324
8. Italia e Spagna: linee di confronto ... 327
8.1 Il Patto di Stabilità e Crescita e tecnica legislativa ... 327
8.2 Costituzioni e contenuto delle leggi di bilancio ... 333
8.3 Gli strumenti di bilancio ... 337
8.4 Legge finanziaria e leyes de acompañamento o de medidas spagnole ... 340
8.5 Gli Effetti della stabilità nella manovra di bilancio in Italia e in Spagna... 344
8.6 Stabilità e Corresponsabilità dei sub-livelli dello Stato... 354
8.6.1 Spagna... 357
8.6.2 Italia ... 361
8.7 Conclusioni nel confronto... 375 Bibliografia ... I
1. Introduzione
In un momento storico come quello che stiamo vivendo, nel quale si parla di globalizzazione, ed essendo, oramai da anni, immersi in una realtà prettamente europea, si fa sempre più pregnante l’esigenza di studiare i fenomeni giuridici in un’ottica comparata. L’Europa, sin dalla sua costituzione, è andata a creare una serie infinita di regole relative ad ogni ambito e sfera degli Stati membri, nonché vincoli ai Paesi che la costituiscono. Il patto di stabilità e crescita, che interessa l’aspetto finanziario di ciascun Paese membro, imponendo anche dei vincoli di bilancio, ne costituisce un esempio lampante.
A partire dal volgere del millennio in tutti gli Stati Europei si è proceduto, e in molti (tra cui l’Italia) si procede tuttora, ad una trasformazione dell’intero processo di bilancio dove, nei giorni nostri, in virtù di riforme, viene coinvolta l’intera pubblica amministrazione, chiamata a rispondere dei risultati della gestione del pubblico denaro con nuova responsabilità in termini di efficacia ed efficienza dei servizi e delle prestazioni1.
Dato inconfutabile è l’attuale tendenza, oramai diffusa in Europa soprattutto in alcuni Paesi, tra questi l’Italia, di ripensamento sulle
1 “Le procedure di bilancio in una prospettiva comparata”, atti del convegno di Teramo
28/29 maggio 2004 a cura di MARIA LUISA BASSI, editoriale scientifica, 2006, pag. VIII
modalità della manovra di bilancio nonché aspetti formali, normativi e contabili della stessa. Il nostro Paese necessita di un chiaro e forte risanamento economico e finanziario: obiettivo difficile da realizzare, ma che risulterebbe impossibile se si provvedesse a garantire maggiore affidabilità, trasparenza e significatività dei conti pubblici insieme ad una chiara titolarità e responsabilità dei poteri di bilancio.
Particolare attenzione meritano gli aspetti relativi alla formazione e alla struttura del bilancio di previsione, all’articolazione ed alla leggibilità dei documenti finanziari, al diverso ruolo del Governo e del Parlamento nella procedura di bilancio e al potere di emendamento. I documenti di programmazione, annuali e pluriennali, rivestono un ruolo determinante in quanto presupposti della presentazione dei bilanci di previsione che dovranno essere costruiti in armonia con le scelte di programmazione e razionalizzazione indicate dal Parlamento. Purtroppo, solo in pochissimi casi l’attività pianificatoria risulta essere collegata alle risultanze della gestione per mezzo di adeguati strumenti utilizzabili al fine della misurazione degli obiettivi raggiunti e del controllo dei risultati, a dimostrazione della realizzazione del ciclo virtuoso programmazione-gestione-controllo, considerato oggi come il fondamento di una pubblica amministrazione moderna ed efficace.
In uno scenario come il nostro, dove l’odierna classe politica sembra essere giunta alla tanto attesa consapevolezza di un’urgente riforma del
sistema di bilancio, della quale gli studiosi della materia da anni dibattono e sostengono la necessità, al fine di risollevare le sorti economiche del Paese, e dove gli indicatori economici manifestano un rallentamento dell’economia mondiale, si fa interessante valutare quali aspetti del sistema di bilancio di casa nostra potrebbero abbisognare di modifiche per garantire una efficace, efficiente ed economica gestione delle risorse pubbliche, nel rispetto dei vincoli derivanti dal Patto di Stabilità e Crescita europeo, e quindi per una corretta e sana economia.
Meritevole di attenzione, nonché di spunto di ispirazione e riflessione è sicuramente il caso spagnolo; la Spagna, infatti, è il Paese dell’Eurozona che più degli altri ha dimostrato in questi ultimi dieci anni di saper raggiungere e garantire nel tempo una sana economia in linea con i parametri di Maastricht. Situazione che, tuttavia, si è andata modificando a causa dell’odierna crisi finanziaria ed economica che vede coinvolto il sistema economico mondiale.
Finalità della tesi di dottorato che mi appresto a sviluppare, quindi, è di mettere in luce come il Patto di Stabilità e Crescita Europeo abbia influito nei sistemi di bilancio italiano e spagnolo, cercando di evidenziare eventuali analogie e difformità che possano essersi create a livello normativo. Tutto ciò per giungere ad un’analisi critica dei due sistemi di bilancio, ponendoli a confronto con la finalità di provare ad ipotizzare un
modello alternativo di sistema di bilancio a quello che attualmente caratterizza l’Italia.
Italia e Spagna aderirono, ciascuna in momenti assai diversi, alla Comunità Europea, limitando, le rispettive sovranità a favore dell’ordinamento comunitario. Di fatto, tale limitazione si é realizzata anche nell’ambito finanziario, si parla infatti in dottrina di “vincoli europei al governo dell’economia”, in particolare nel procedimento di approvazione della legge di bilancio, a partire dell’anno 1992 con il Trattato di Maastricht, che per la prima volta, negli articoli 109J, 104C e 102, ha affermato il principio del “deficit non eccessivo”, e successivamente col Patto di Stabilità e Crescita del 1997.
Tangibile è il riconoscimento del primato del diritto comunitario e degli, ormai consolidati, vincoli diretti ai sistemi di governo dell’economia e alle sovranità economico-sociali nazionali. In questa prospettiva le costituzioni economiche nazionali appaiono sempre più “catturate” entro sfera di governo dell’economia europea2.
Il deficit pubblico non eccessivo rappresenta il principio rettore delle politiche finanziarie di ciascun Paese appartenente alla Unione Europea. Secondo gli articoli 1 e 2 del Protocollo addizionale 5 del Trattato de
2 G. DELLA CANANEA, “Dalla contabilità di Stato alle finanze pubbliche: la prospettiva
Maastricht si verifica la situazione di deficit eccessivo nelle note circostanze riguardanti il deficit pubblico e il debito pubblico complessivo.
Non superare il limite del deficit pubblico eccessivo e il raggiungimento a medio termine di una finanza sana, vicina all’equilibrio o con avanzo, sono diventati obiettivi primari e permanenti con la comparsa del Patto di Stabilità e Crescita3 accordato ad Amsterdam, con la Risoluzione del Consiglio Europeo del 17 giugno del 1997.
Di fatto queste disposizioni hanno influito sui sistemi finanziari e di bilancio dei Paesi comunitari come la Spagna e l’Italia. Le relazioni, in quest’ultima area d’interesse, di entrambi i Paesi con la Comunità Europea si sono tradotti in flussi finanziari che si articolano e si sviluppano attraverso i Bilanci degli Stati che influiscono sul regime giuridico delle operazioni finanziarie degli Stati membri.
Il Patto di Stabilità e Crescita Europeo (che convenzionalmente chiameremo PSC) fu approvato per creare un ambiente economico più sicuro e stabile che garantisse sia una bassa inflazione che la stabilità monetaria e nel contempo incentivasse la crescita. Ciò nonostante le
3 Il Patto di Stabilità e Crescita è composto oltre che dalla Risoluzione del Consiglio
Europeo anche da due Regolamenti del Consiglio; il Regolamento n. 1466/97 del 7 luglio del 1997, per la sorveglianza delle posizioni di bilancio degli Stati membri e il coordinamento delle loro politiche economiche, e il Regolamento n. 1467/97 del 7 luglio del 1997sulle modalità di attuazione della procedura per disavanzo eccessivo quando uno Stato membro supera il valore di riferimento, vale a dire un disavanzo superiore al 3 per 100 del prodotto interno lordo (pubblicati entrambi nel DOCE, n. L 209, 2 Agosto 1997).
politiche, come vedremo, con il trascorrere del tempo, si sono colorate di scetticismo riguardo la capacità dello stesso patto di garantire la stabilità di bilancio e macroeconomica.
Si è andato così affermando nello scenario europeo un nuovo principio: quello della Stabilità, a scapito del principio, considerato per lungo tempo prioritario, dell’equilibrio di bilancio, regola propria dell’economia classica del secolo XIX. Allora si privilegiava una situazione di equilibrio di bilancio, vale a dire che il bilancio non doveva chiudersi né in deficit né in avanzo. SAINZ DE BUJANDA affermava che entrambe le circostanze generavano effetti indesiderati: rispetto alla situazione di deficit segnalò i rischi nonché i pericoli che avrebbe creato il suo finanziamento attraverso l’emissione del debito pubblico, ovvero insolvenza e aumento dei processi inflazionistici; riguardo, invece, alle situazioni di avanzo evidenziò i rischi di non efficiente impiego degli stessi frenando così la crescita nonché l’attività economica4.
Il citato principio perse tutto il suo vigore nel passaggio dallo “Stato Liberale” allo “Stato Intervenzionista,” ovvero Stato che smette di essere, parafrasando il proprio KEYNES, il “vigilante notturno”, la cui attività si limitava a fissare ed osservare le regole economiche, per convertirsi nel principale attore nell’economia, ponendo in essere l’attività economica
4 F. SAINZ DE BUJANDA e Altri, “Notas de derecho financiero, Tomo I”, Vol. 3º,
necessaria. Secondo tale orientamento perde di significato il principio di equilibrio di bilancio e i bilanci cominciano ed essere elaborati in funzione della situazione economica in cui si trova il Paese al momento considerato, con la possibilità di ricorrere al deficit come strumento che garantisca il pieno impiego e che permetta di superare situazioni di depressione economica5. Da allora si cominciò ad utilizzare il deficit per finanziare la spesa pubblica: chiara manifestazione del fallimento del principio dell’equilibrio di bilancio.
Ciò nonostante, oggi, sembra ventilare una corrente di pensiero economico a favore delle politiche di equilibrio e di avanzo di bilancio che di fronte alla necessità di scongiurare deficit pubblici eccessivi accoglie il principio di stabilità. Principio quest’ultimo che, a giudizio di ÁLVAREZ MARTÍNEZ JOAQUÍN, è di indiscutibile natura giuridica, seppur il principio dell’equilibrio sia stato considerato di carattere economico in quanto non esiste nessuna norma giuridica che obblighi le Camere ad approvare il bilancio in pareggio e che i termini deficit/avanzo sono di origine contabile6.
La “stabilità”, come afferma il professor GIUSTI, consiste in un concetto economico al quale si attribuisce una veste giuridica. Secondo lo
5 J.J. BAYONA DE PEROGORDO, y M.T. SOLER ROCH: “Temas de derecho
presupuestario”, Libreria Compás, Alicante, 1990, pag. 126.
6 Si veda il lavoro scritto da Joaquín ÁLVAREZ MARTÍNEZ, “Estabilidad Presupuestaria
y Coorporaciones Locales (Algunas reflexiones en torno a la Ley general de Estabilidad Presupuestaria y su aplicación en el ámbito de las Corporaciones Locales)”.
stesso autore, la nozione di stabilità è matematica e allude alla possibilità che un sistema dinamico possa avvicinarsi all’equilibrio trasformandosi in statico7.
Il PSC fece seguito all’accordo politico realizzato nel Consiglio Europeo di Dublino del 1996. In quegli anni la stabilità economica rappresentava l’obiettivo principale dell’integrazione europea.
Il Consiglio degli Affari Economici e Finanziari (ECOFIN), dietro l’invito del Consiglio Europeo, redasse la Risoluzione sul PSC che fu adottato dal Consiglio Europeo di Amsterdam nel giugno del 1997. Due sono i parametri che devono essere rispettati dagli Stati membri che aderirono al PSC:
• Rapporto Deficit/PIL inferiore o uguale al 3 per 100 del PIL • Rapporto Debito/PIL inferiore o uguale al 60 per 100 del PIL Pertanto, ciò che si vuole scongiurare è il deficit eccessivo. Secondo PÉREZ DE AYALA, per arrivare a determinare il significato di deficit
pubblico non eccessivo è necessario partire dai due concetti separati di deficit di bilancio e deficit non eccessivo8.
Per quanto riguarda il primo concetto –quello di deficit di bilancio- si riferisce al significato puramente economico e allude allo squilibrio di
7 AA.VV, “Dai patti di stabilitá alla legge di stabilità”, Cedam, Milano, 2004, pag1 e seg. 8 PEREZ DE AYALA, “La Unión Económica y Monetaria y su repercusión en el Derecho
fnanciero español”, in Sistema fiscal español y armonización europea, Marcial Pons, Madrid, 1995, pág. 198.
carattere economico, che comporterà il ricorso al debito pubblico per far fronte al volume delle spese assunte9.
Mentre per ciò che attiene al concetto di deficit pubblico eccessivo, esplicato dal Trattato di Maastricht, l’autore afferma che “in modo diretto si considera eccessivo e pertanto sanzionato quello che quantitativamente superi il 3 per 100 del PIL della nazione e in modo indiretto e tacito viene considerato eccessivo l’indebitamento netto o aumento netto del debito accumulato o sommato a quello degli anni precedenti, che superi il 60 per 100 del PIL dell’anno del deficit di bilancio, o addizionale indebitamento netto pubblico, di riferimento10.”
Ciò detto curioso è stato l’atteggiamento del legislatore spagnolo che di fronte ai vincoli al “governo dell’economia” di natura europea approvava nel Dicembre del 2001 due leggi di stabilità, le cosiddette Leyes
de Estabilidad Presupuestarias: una di carattere ordinario applicabile allo
Stato e agli Enti Locali, la Ley General de Estabilidad Presupuestaria n. 18/2001 del 12 di dicembre; l’altra invece, la Ley Orgánica 5/2001 del 13 di dicembre, legge costituzionale “complementare” alla precedente, ovvero alla Ley General de Estabilidad Presupuestaria, che si rivolge essenzialmente alle Comunidades Autonomas.
9 A. BORJIA SANCHÍS, “ Reflexiones sobre la incidencia del principio de estabilidad
presupuestaria sobre la autonomia finanziera de las Comunidades Autonómas y de las Corporaciones Locales”, Rev. Noticias de la Unión Europea, mayo de 2004, n. 232, pág. 69.
Entrambe sono state oggetto di un’importante riforma avvenuta a metà del 200611, che ha dato vita alla legge 15/2006 del 26 di maggio e alla Legge Costituzionale (órganica) 3/2006, sempre del 26 maggio, sotto l’influenza di fattori, che a prima vista sembrano essere contraddittori, giacché uno consiste nella necessità di rafforzamento delle politiche di stabilità e della disciplina di bilancio, inspirate al Patto di Stabilità e Crescita; l’altro, invece, nell’esigenza di giustificare, se non la deroga, perlomeno un chiaro affievolimento della facoltà di supervisione e controllo che le leggi del 2001 riconoscono al Governo della Nazione sul livello di deficit e d’indebitamento degli Enti Territoriali inferiori (Comunidades Autonomas e Entidades Locales).
Infatti, la riforma - entrata in vigore il 1 gennaio 2007- trova la sua ragion d’essere nell’intenzione di garantire coerenza con la flessibilità sperimentata dal PSC Europeo nel 2005-2006, conseguentemente alla crisi sofferta dallo stesso Patto, manifestatasi con la disapplicazione da parte del Consiglio della procedura di deficit eccessivo alla Francia e alla Germania. In tale occasione si rese necessario l’intervento del Tribunale di Giustizia della Comunità Europea (Sentenza del 13 Luglio del 2004) che annullò le conclusioni adottate dall’ECOFIN nella riunione della 25
11 MARTÍNEZ LAGO, M. A. “Algunas notas sobre la reforma de las leyes de estabilidad
novembre del 200312. Allo stesso modo, comunque, la riforma in analisi é conseguenza anche del malcontento rispetto alle leggi spagnole del 2001 manifestato dai vari Governi e Parlamenti autonomicós –dimostrabile chiaramente dai tredici ricorsi di incostituzionalità presentati- e dal fatto che il Congreso de los Diputados approvasse nell’ottobre 2004 una proposta di legge non necessitata dal Governo per modificare la legislazione vigente e dare slancio all’aumento della produttività dell’economia spagnola.
Il legislatore italiano, invece, contrariamente a quello spagnolo non ha adottato nessuno strumento normativo che introducesse le regole previste dal PSC. Ciò nonostante l’Italia non ha assunto una posizione totalmente inerte di fronte a tale patto, prevedendo nell’iter di approvazione della legge di bilancio tre strumenti che assumono un ruolo determinante nell’adempimento dei vincoli previsti dal patto di stabilità: il
Documento di programmazione economica e finanziaria (Dpef) e il Programma di Stabilità e la Legge Finanziaria.
12 MARTÍNEZ LAGO, M. A.: “La estabilidad presupuestaria y la autonomía financiera de las
2. Il Patto di Stabilità e Crescita Europeo
Il PSC, di origine europea, apre la così detta terza fase dell’Unione Monetaria Europea, che ebbe inizio nei giorni 1, 2 e 3 Maggio del 1998, e orienta le politiche fiscali nonché di bilancio degli Stati membri per garantire situazioni prossime all’equilibrio di bilancio o se possibile di avanzo.
Il Trattato di Maastricht creò le premesse per la costituzione dell’Unione Europea nel novembre 1993 includendo nel Trattato della CE le condizioni per la realizzazione dell’Unione Economica e Monetaria13 e fissò criteri quantitativi secondo quali il deficit pubblico e il debito pubblico non devono superare rispettivamente il limite del 3 per 100 e del 60 per 100 del PIL.
Detta limitazione ha rappresentato la conditio sine qua non per l’accesso degli Stati membri nella terza fase dell’Unione Economica e Monetaria in vigore dal 1 gennaio del 1999.
Giuristi dell’epoca consideravano le esigenze di bilancio relative al deficit, o all’equilibrio dello stesso, di natura congiunturale e quindi non necessarie, bensì derivanti da una determinata ideologia politica quella
13 Protocollo n. 5 sul procedimento applicabile nel caso di deficit eccessivo. Articolo 1 “I
valori di riferimento si menzionano nel comma 2 dell’articolo 104 del Trattato saranno: - 3 per 100 in riferimento al rapporto tra il deficit pubblico previsto o reale e il PIL a prezzi di mercato; - 60 per 100 in riferimento al rapporto tra debito pubblico e PIL a prezzi di mercato”.
liberale, quindi non intervenzionista, o la congiunturale economica. Nonostante ciò PÉREZ DE AYALA, J.L. configura il principio del deficit pubblico economico non eccessivo come una necessità tecnica per la realizzazione dei principi dell’Unione così come per la sua esistenza nonché permanenza 14.
Il primo gennaio del 1999, il Consiglio riunito nella sua composizione di Capi dello Stato e del Governo, sulla base della raccomandazione del Consiglio Economico e Finanziario (ECOFIN) e previa opinione del Parlamento Europeo, affermò all’unanimità che i dodici Stati quali Belgio, Germania, Spagna, Francia, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Austria, Portogallo e Finlandia detenevano le condizioni per l’adozione della moneta unica.
Tuttavia i lavori preparatori alla terza fase dell’UME terminarono nel 1997, anno in cui si dette vita al PSC e quindi alla filosofia della ricerca di bilanci pubblici atti alla crescita e che garantiscono la stabilità delle finanze pubbliche.
Il PSC obbliga così tutti i Paesi che lo hanno sottoscritto a presentare Programmi di Stabilità e Crescita annuali con carattere pluriennale, che abbisognano dell’approvazione della UME, volti al raggiungimento di una situazione di equilibrio o di avanzo delle finanze
14 PÉREZ DE AYALA, J.L., “La unión económica y monetaria y sus repercusiones en el
Derecho tributario español”, nell’opera collettiva “Sistema fiscal español y armonización europea”, Marcial Pons, 1995, pagg. 200 e 201.
pubbliche. Lo stesso stabilisce anche un procedimento di avviso e sanzione per quei Paesi inadempienti che generino deficit pubblici eccessivi superiori al 3 per 100 del PIL15.
Una volta adottate misure destinate a sanare le situazioni di bilancio degli Stati membri nonché il raggiungimento di situazioni vicine all’equilibrio o avanzo, il Consiglio di Santa Maria di Feira , il 19 giugno 200016, approvò una Raccomandazione relativa agli Orientamenti Generali di Politica Economica, che inducono gli Stati membri a continuare nel processo di sanatoria dei conti pubblici, anche oltre il livello minimo, con la finalità di compiere con i requisiti accordati nel PSC.
Il PSC, nella sua versione originale ovvero prima della riforma del 2005, è costituito dalle seguenti norme:
• Risoluzione di Amsterdam del Consiglio Europeo del 17 di giugno del 1997 che, in relazione al PSC, fornisce agli Stati membri, al Consiglio e alla Commissione orientamenti politici per l’applicazione rapida e rigorosa dello stesso patto e per garantire politiche di bilancio sane dopo l’ingresso nella terza tappa
15 LUIS ESPADAS, “La estabilidad presupuestaria en España”, Revista internacional de
presupuesto público, n. 52, Marzo-Aprile 2003, pag. 94.
16 Raccomandazione del Consiglio del 19 giugno del 2000, di Santa Maria de Feira, “sforzi
perseveranti degli Stati membri per realizzare la sanatoria fiscale in itinere, per raggiungere più rapidamente possibile e mantenere a medio termine posizioni di bilancio prossime all’equilibrio o in avanzo e per ridurre il debito pubblico” relativa agli orientamenti generali di politica economica degli Stati membri e della Comunità. Diario Ufficiale L 210, 21.08.2000.P.0001-004.
dell’Unione Economica e Monetaria (UEM). Nel contempo rappresenta il fondamento politico del PSC.
• Regolamento (CE) n. 1466/1997 “relativo al rafforzamento della supervisione delle situazioni di bilancio degli Stati membri nonché coordinamento delle politiche economiche” (aspetto preventivo), la cui funzione è quella di evitare che il deficit sia eccessivo (superiore al 3 per 100 del PIL). Tende, pertanto, a chiarire il procedimento di deficit eccessivo al fine di esercitare una funzione dissuasiva. Nel caso in cui un paese si allontanasse dagli obiettivi di bilancio, gli verrebbe rivolto un invito come monito affinché il suo deficit non superi il valore del 3 per 100. I Paesi membri, che hanno aderito al Patto, saranno obbligati a presentare programmi di stabilità che prevedano obiettivi di deficit e debito a breve termine, le modalità finalizzate ad ottenerlo e le principali ipotesi delle variabili economiche fondamentali per il raggiungimento di suddetti obiettivi. Il resto degli Stati membri dovranno presentare i programmi di convergenza che sono simili a livello di contenuto a quelli di stabilità e includono, inoltre, obiettivi di politica monetaria a breve termine e il suo rapporto con la stabilità dei prezzi e del tipo di cambio, dato che questi Paesi continuano ad essere autonomi in politica monetaria. Inoltre, completa un
Regolamento del 1993, modificato nel 2005, che stabilisce il procedimento da seguire nel caso di deficit eccessivo.
• Regolamento (CE) n. 1467/1997 “Sull’applicazione del procedimento di deficit eccessivo” una volta che uno Stato membro superi il valore di riferimento, ovvero un deficit superiore al 3 per 100 del PIL. Il presente Regolamento ha quindi la finalità di vigilare sulle situazioni di bilancio degli Stati membri e di coordinare le loro politiche economiche. Trattasi, pertanto, di una misura atta a garantire la disciplina di bilancio necessaria per il buon funzionamento dell’Unione Economica e Monetaria (UEM). I sopra citati atti sono stati oggetto di un’importante riforma nel 2005, a seguito delle non poche critiche che si erano prodotte a causa dei casi di deficit registrati in alcuni Paesi membri e dalla scarsa attenzione prestata da alcuni Stati europei al sostentamento del debito. Proprio alla luce degli ultimi avvenimenti politici ed economici, di quegli anni, si produsse un dibattito politico in Europa sulla possibilità di una riforma del PSC e dei vincoli per realizzare bilanci in equilibrio o in avanzo.
Risultava, infatti, difficile una corretta ed efficacie applicazione del PSC da parte di alcuni Stati membri a causa della lenta crescita delle maggiori economie europee e della rigidità della soglia del 3 per 100 del deficit.
Tale ripensamento fu accelerato dalla Sentenza del 13 luglio del 2004 del Tribunale di Giustizia della Comunità Europea (TGCE) in relazione all’applicazione dei procedimenti di deficit eccessivo a Germania e a Francia (Argomento C-27/04).
Il 3 settembre, la Commissione adottò una Comunicazione che, prendendo atto di come il PSC dal momento della sua applicazione fosse andato sviluppando un ruolo fondamentale nel processo di coordinamento delle politiche di bilancio, contribuendo alla stabilità, verteva sul rafforzamento della governabilità economica e sul chiarimento dell’applicazione del PSC, proponendo possibili miglioramenti al Patto che possono così essere riassunti:
-1) prestare maggiore attenzione all’indebitamento e al sostenimento
del processo di supervisione delle situazioni di bilancio;
-2) tenere in considerazione le circostanze proprie di ciascun paese nel
momento in cui si definiscono gli obiettivi di “prossimità all’equilibrio o all’avanzo”
-3) considerare le circostanze e l’evoluzione dell’economia
nell’applicazione del procedimento del deficit eccessivo;
4) applicare misure rapide per la correzione di situazioni di bilancio inadeguate;
Successivamente, il Consiglio Europeo, nei giorni 22 e 23 di marzo del 2005, insieme ai Ministri delle Finanze stipularono l’accordo politico per la migliore gestione del PSC e si adottarono i Regolamenti (CE) n. 1055/2005 e n. 1056/2005 entrambi il 27 giugno del 2005 in deroga dei precedenti Regolamenti (CE) n. 1466/1997 e n. 1467/1997.
Di fatto nel periodo 2001-2004 la zona euro registrò un aumento del debito netto dell’1 per 100 del PIL, passando dall’1,8 per 100 nel 2001 al 2,8 per 100 nel 2004 e la relazione debito/PIL era cresciuto dal 69,6 per 100 del PIL nell’anno 2001 al 71,4 per 100 nell’anno del 2004. La soglia del 3 per 100 non fu rispettata da parte di alcuni Paesi come la Francia e la Germania.
2.1 Le origini del Patto di Stabilità e Crescita
Prima di passare a parlare della riforma che coinvolse il PSC nel 2004, è necessario guardare indietro riesaminando il contesto economico in cui si trovava l’Europa e analizzando quali siano stati gli stimoli che hanno portato all’approvazione dello stesso
Il PSC è stato la decisione strategica di politica economica adottata dai governi della Unione Europea in un determinato contesto economico, cioè la diffusione generalizzata delle politiche neoliberali da parte dei Governi della OCSE.
Negli anni sessanta i Paesi dell’OCSE attraversavano un periodo di crisi di crescita da cui uscirono grazie alle politiche neoliberali: lo Stato cominciò ad abbandonare progressivamente molti spazi che aveva occupato, dando luogo a privatizzazioni, deregolamentazioni e apertura totale nei distinti Paesi, cioè dando vita a riforme strutturali che definivano le economie volte a ritrovare la strada dell’accumulazione e della rendita. Tali riforme, sebbene permettessero un recupero delle rendite imprenditoriali, non costituirono un motore di accumulo di capitale. Tuttavia la liberalizzazione finanziaria che emergeva dalle politiche neoliberali è stato un elemento centrale nel processo di uscita dalla crisi degli anni sessanta. Si verificò il “divorzio17” tra la sfera della produzione reale e la sfera delle finanze, di modo che il dinamismo e la crescita della sfera finanziaria diventò molto superiore a quello della produzione. Questo tentativo di uscita dalla crisi, attraverso le politiche neoliberali, ha collocato la sfera finanziaria al centro della logica economica europea.
È in questo contesto economico, di consolidamento di un determinato schema di crescita precario e subordinato alla logica
17
IGNACIO ÁLVAREZ PERLATA, “Crisis y reforma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Las limitaciones de la pólitica económica en Europa”, Fundación de las Cajas de Ahorros, Documento de Trabajo n. 264/2006, pag. 7.
finanziaria, che deve essere inquadrato l’origine del Patto di Stabilità e Crescita.
Il cammino verso l’instaurazione del PSC ebbe inizio con il Trattato di Maastricht che stabiliva i criteri di convergenza nominale di fronte alla crescita dell’Unione Economica e Monetaria che voleva raggiungere l’integrazione monetaria di un insieme di Paesi europei attorno alla moneta unica, ma previamente era necessario raggiungere la massima stabilità monetaria possibile: inflazione e tipi di interessi inferiori del 2 per 100 della media dei tre paesi con i tassi meno alti, deficit pubblico inferiore al 3 per 100 del PIL, e debito pubblico sotto il 60 per 100. In contemporanea veniva creata una Banca Centrale Europea indipendente dalla influenza dei governi eletti democraticamente con lo scopo di mantenere l’inflazione sotto il 2 per 100 una volta inaugurata l’Unione Economica e Monetaria e immessa sul mercato la moneta unica.
2.2 La Riforma del Patto di Stabilità Crescita del 2005
Questa situazione rese palpabile la difficoltà dei grandi Paesi, come Francia, Germania, Italia e Portogallo18 (vedi tab.) nel rispettare i vincoli
nei conti pubblici che portò ad un ripensamento della interpretazione del PSC. Le critiche mosse verso il Patto quindi sul rapporto deficit /PIL e sulla poca attenzione sul come sostenere il debito condussero al passaggio da una interpretazione rigida del PSC a una più flessibile, introdotta grazie all’ultima riforma nel 2005.
Uno dei pilastri di questa riforma è stato il rapporto SAPIR “Agenda per un’Europa in crescita. Migliorare il funzionamento del sistema economico UE”, frutto dell’iniziativa del ex-Presidente della Commissione Europea Romano Prodi, il quale nel luglio 2002 convocò un gruppo indipendente di esperti per esaminare le conseguenze dei due obiettivi strategici della UE. Il primo obiettivo di Lisbona era di far diventare quella della UE l’economia più competitiva e dinamica, basata sulla conoscenza, con una crescita economica sostenibile che garantisse una maggiore coesione sociale (Agenda di Lisbona). Il secondo, l’allargamento della UE che una volta raggiunto con successo, avrebbe comportato il miglioramento del tenore di vita dei nuovi paesi, garantendo al tempo stesso la stabilità e la coesione di una UE allargata. Questo rapporto ha
Grecia Germania Francia Italia Portogallo Area Euro
Disav/ Pil Deb./ Pil Disav/ Pil Deb./ Pil Disav./ Pil Deb./ Pil Disav./ Pil Deb./ Pil Disav/ Pil Deb./ Pil Disav/ Pil Deb./ Pil 2001 3,6 114,8 2,8 59,4 1,5 57,0 3,0 110,7 4,4 55,9 1,7 69,6 2002 4,1 112,2 3,7 60,9 4,1 59,0 2,6 108,0 2,7 58,5 2,4 69,5 2003 5,2 109,3 3,8 64,2 5,2 63,9 2,9 106,3 2,9 60,1 2,8 70,8 2004 6,1 110,5 3,7 66,0 6,1 65,5 3,0 105,8 2,9 61,9 2,7 71,3 2005 4,5 110,5 3,3 68,0 4,5 66,2 3,6 105,6 4,9 66,2 2,6 71,7 2006 4,4 108,9 2,8 68,9 4,4 67,1 4,6 106,3 4,7 67,1 2,7 71,9
avuto un valore di consultazione per la Commissione Europea per quanto riguarda le riforme delle politiche economiche della UE: crescita economica, stabilità e coesione sia sociale che tra i diversi Paesi membri.
Senza allontanarci dall’ argomento principale di questo lavoro, il rapporto SAPIR sottolinea da una parte il bisogno di aumentare gli incentivi agli Stati affinché questi siano capaci di generare surplus nei periodi di crescita economica e, dall’altra, creare flessibilità delle politiche economiche nei periodi di depressione economica in un quadro di vigilanza più rigido dei conti pubblici; tuttavia, si rende anche necessario far diventare più flessibile il PSC senza trascurare il limite del 3 per 100 di deficit/PIL.
Secondo il rapporto SAPIR, sarebbe stato opportuno considerare le differenze degli Stati membri ed a seconda del peso del debito di ognuno riconsiderare le condizioni di sforamento del PSC.
Come conseguenza, la UE si propose di rafforzare la governance dell’economia e di chiarire l’applicazione dello stesso PSC. Si adottò così la Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento Europeo del 3 settembre 2004 [COM (2004) 581 finale] chiamata a “Rafforzare la governance economica e chiarire l’implementazione del Patto di Stabilità e Crescita”, nella quale si afferma che la promozione del potenziale di crescita e il mantenimento di finanze pubbliche sane costituiscono i due pilastri della Politica Economica e Fiscale della Unione
e degli Stati membri. Pertanto in ossequio alle disposizioni del Trattato UE che stabilisce i parametri di riferimento del deficit pubblico al 3 per 100 e del debito pubblico/PIL al 60 per 100 , sono da evitare i deficit eccessivi e, quando questi si producono, vanno corretti tempestivamente per garantire la stabilità e la sostenibilità delle finanze pubbliche.
La Commissione, nella suddetta occasione, fece riferimento alla Sentenza del Tribunale di Giustizia Europeo del 13 luglio, sorta dalla richiesta della Commissione al Consiglio della Unione Europea, per l’annullamento:
- delle Decisioni di non adottare nei confronti della Repubblica Francese e della Repubblica Federale Tedesca gli strumenti formali contenuti nelle Raccomandazioni della Commissione secondo l’art 104 CE, paragrafi 819 e 920
19 Art. 104 CE apartado 8: “Cuando el Consejo compruebe que no se han seguido
efectivamente sus recomendaciones en el plazo fijado, el Consejo podrá hacerlas públicas”. (Il Consiglio, qualora determini che nel periodo prestabilito non sia stato dato seguito effettivo alle sue raccomandazioni, può rendere pubbliche dette raccomandazioni).
20 Art. 104 CE apartado 9: “Si un Estado miembro persistiere en no llevar a efecto las
recomendaciones del Consejo, este podrá decidir que se formule una advertencia a dicho Estado miembro para que adopte, en un plazo determinado, las medidas dirigidas a la reducción del déficit que el Consejo considere necesaria para poner remedio a la situación”. (Qualora uno Stato membro persista nel disattendere le raccomandazioni del Consiglio, quest’ultimo può decidere di intimare allo Stato membro di prendere, entro un termine stabilito, le misure volte alla riduzione del disavanzo che il Consiglio ritiene necessaria per correggere la situazione).
- delle Conclusioni del Consiglio dopo aver valutato le azioni svolte dalla Francia e dalla Germania riguardo al paragrafo 721 dell’articolo 104 del Trattato che implicano la sospensione della procedura per deficit eccessivo, l’uso di uno strumento non previsto nel Trattato e la modifica delle Raccomandazioni approvate dal Consiglio in virtù del art. 104 paragrafo 7.
I fatti all’origine della controversia, come è possibile cogliere dalla Sentenza, ebbero inizio a novembre del 1993, data in cui ebbe inizio la procedura di deficit eccessivo nei confronti della Germania.
Nello specifico, il Consiglio, in base alla Raccomandazione della Commissione, tramite la Decisione 2003/89/CE, del 21 gennaio di 2003, sull’esistenza di un disavanzo eccessivo in Germania, applicando il paragrafo 622 dell’articolo 104 del Trattato costitutivo della Comunità
21 Art. 104 CE apartado 7: “Cuando, de conformidad con el apartado 6, el Consejo decida
declarar la existencia de un déficit excesivo, dirigirá al Estado miembro de que se trate recomendaciones con vistas o poner fin a esa situación en un plazo determinado. Salvo lo dispuesto en el apartado 8, dichas recomendaciones no se harán públicas”. (Se, ai sensi del paragrafo 6, viene deciso che esiste un disavanzo eccessivo, il Consiglio formula raccomandazioni allo Stato membro in questione al fine di far cessare tale situazione entro un determinato periodo. Fatto salvo il disposto del paragrafo 8, dette raccomandazioni non sono rese pubbliche).
22 Art. 104 CE apartado 6: “El Consejo, por mayoría cualificada y sobre la base de una
recomendación de la Comisión, considerando las posibles observaciones que formule el Estado miembro que se trate, y tras una valoración global, decidirá si existe un déficit excesivo”.(Il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata su raccomandazione della Commissione e considerate le osservazioni che lo Stato membro interessato ritenga di formulare, decide, dopo una valutazione globale, se esiste un disavanzo eccessivo).
Europea (DO L 34, p.16), ravvisava nello Stato medesimo il profilarsi di disavanzo eccessivo.
Conseguentemente, a norma dell’articolo 104 CE paragrafo 7 e dell’articolo 3, paragrafo 4 del Regolamento (CE) n. 1467/97, del 7 luglio 1997, il Consiglio emise una Raccomandazione alla Germania affinché questa ponesse fine alla situazione di disavanzo eccessivo con l’adozione di diverse misure: misure dovevano essere applicate entro il 21 maggio 2003.
Poiché quelle adottate dalla Repubblica Federale Tedesca furono considerate efficaci dallo stesso Consiglio, il procedimento di disavanzo eccessivo venne sospeso tacitamente.
Stessa situazione si profilò in Francia ad aprile 2003. Nonostante le misure adottate prima del 3 ottobre 2003, data stabilita dal Consiglio, queste, contrariamente a quanto avvenne per la Germania, non furono considerate efficaci e, di conseguenza, non si sospese il procedimento di disavanzo eccessivo.
Infatti, la Commissione formulò al Consiglio, l’8 ottobre 2003, una Raccomandazione di Decisione a norma dell’articolo 104 CE, paragrafo 8, affinché dichiarasse che la Repubblica Francese non aveva adottato nessuna misura effettiva in risposta alle Raccomandazioni del Consiglio a norma dell’articolo 104 CE, paragrafo 7.
Successivamente, in data 21 ottobre 2003, la Commissione raccomandò al Consiglio che, ai sensi dell’art 104 CE, paragrafo 9, venisse
formulato un avvertimento alla Francia affinché adottasse le misure previste per la riduzione del disavanzo.
Si raccomandava, per l’appunto, alla Francia di correggere il disavanzo eccessivo entro il 2005, con una riduzione già nel 2004 equivalente al 1 per 100 del PIL.
Tuttavia la Commissione, per quanto riguarda la Germania, considerò insufficienti le misure prese per adeguarsi alla raccomandazione del Consiglio, a norma dell’articolo 104 CE paragrafo 7.
Dunque, il 18 novembre 2003 mandò al Consiglio una raccomandazione di Decisione a norma dell’articolo 104 CE, paragrafo 8, affinché dichiarasse che le misure adottate dalla Repubblica Federale Tedesca per rimediare il disavanzo eccessivo erano inadeguate.
Si raccomandava anche, in conformità con l’articolo 104 CE, paragrafo 9, di formulare un avvertimento (warning) affinché venissero adottate delle misure per ridurre il disavanzo entro il 2005 e per riuscire a ridurre il disavanzo nel 2004 per l’equivalente dello 0,8 per 100 del PIL.
Nella seduta del 25 novembre 2003, l’ECOFIN arrivò ad una votazione sulle raccomandazioni di Decisioni del Consiglio presentate dalla Commissione a norma dell’articolo 104, paragrafo 8 riguardanti Francia e Germania, e finì per non agire sulla base di una raccomandazione di Decisione del Consiglio a norma del articolo 104, paragrafo 9 da parte della Commissione.
In quell’occasione, il Consiglio decise di sospendere il procedimento di disavanzo eccessivo e si dichiarò disposto a prendere una decisione a norma del paragrafo 9, articolo 104, basandosi su di una raccomandazione della Commissione, se lo Stato membro coinvolto avesse agito secondo gli impegni stabiliti nelle suddette conclusioni. Inoltre, il Consiglio invitava lo Stato a presentare rapporti senza un calendario preciso e specificava che sarebbero stati il Consiglio e la Commissione a valutare i miglioramenti dello Stato.
Orbene, nella Sentenza del TJCE si dichiarava che “Il ricorso della
Commissione delle Comunità europee, in quanto diretto a far annullare la mancata adozione da parte del Consiglio dei provvedimenti formali contenuti nelle raccomandazioni della Commissione ai sensi dell’art. 104, nn. 8 e 9, CE, è inammissibile” e che “Le conclusioni del Consiglio del 25 novembre 2003 adottate nei confronti, rispettivamente, della Repubblica francese e della Repubblica federale di Germania sono annullate in quanto contengono la decisione di sospendere la procedura per i disavanzi eccessivi e una decisione che modifica le raccomandazioni precedentemente adottate dal Consiglio ai sensi dell’art. 104 , n. 723, CE”.
Alla luce di quanto sopra esposto la Commissione, nella comunicazione del 3 settembre 2004 sottolineava che il PSC ha
23 Il testo della Sentenza del TGCE del 13 giugno del 2004 può essere consultata nella Rev.
contribuito in quegli anni alla stabilità macroeconomica, nonostante che negli ultimi anni si fosse prodotta una serie di tensioni relative alla sua applicazione, che ha portato ad una perdita di credibilità degli Stati membri e ad una situazione di incertezza dal punto di vista istituzionale.
La Commissione, quindi, propose alcuni miglioramenti nella applicazione del PSC considerando alcuni elementi di rinforzo quali:
1. Dedicare maggiore attenzione al livello di indebitamento e alla sostenibilità nel processo di supervisione delle situazioni di bilancio;
2. Considerare le circostanze proprie di ogni Paese nel definire gli obiettivi di breve termine di “prossimità al pareggio o avanzo di bilancio”;
3. La necessità, nell’applicazione del procedimento di disavanzo eccessivo, di considerare le circostanze e l’evoluzione della economia.
4. Applicare misure tempestive per correggere le posizioni di bilancio inadeguate. Tutto questo dovrà avvenire entro i limiti massimi del 3 per 100 deficit/PIL e il 60 per 100 debito/PIL, perché hanno mostrato nel tempo la loro efficacia e continuano a rappresentare la chiave di volta del sistema di supervisione multilaterale.
Un altro passo avanti nella riforma del PSC è stato dato dall’accordo politico raggiunto dai Ministri delle Finanze per una gestione migliore del Patto di Stabilità e Crescita del 22 e 23 marzo 2005, in cui si ratifica il rapporto del Consiglio ECOFIN del 20 marzo 2005 intitolato “Migliorare l’applicazione del PSC”.
Si arriva così all’approvazione dei Regolamenti:
1) n. 1055/2005 del Consiglio del 27 giugno 2005 che modifica il Regolamento (CE) n. 1466/97 per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche.
2) n. 1056/2005 del Consiglio del 27 giugno 2005 che modifica il
Regolamento (CE) n. 1467/97 per l’accelerazione e il chiarimento delle modalità di attuazione della procedura per i disavanzi eccessivi.
Questa riforma è conforme alle linee guida stabilite dalla Commissione nella suddetta Comunicazione. I pilastri della riforma sono:
− Conferma delle norme e dei principi fondamentali del Trattato.
− Il bisogno di politiche fiscali solide.
− Riaffermazione dei limiti fissati per il deficit e il debito pubblico rispettivamente del 3 per 100 e 60 per 100 del PIL.
− Aggiunta di disposizioni che permettano individuare in anticipo i disavanzi eccessivi e facilitino la loro correzione rapida e duratura.
− Aumento della flessibilità e della logica economica dell’inquadramento.
Il PSC, pertanto, dopo la riforma concede più peso all’evoluzione del debito e all’applicazione di politiche strutturali che aumentino il potenziale di crescita e di sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche secondo la “strategia di Lisbona” per favorire la crescita ed il mercato del lavoro.
Si esige inoltre agli Stati membri, in un ciclo di crescita economica, il raddoppio degli sforzi di equilibrio del bilancio per aumentare il margine di manovra nelle situazioni più sfavorevoli. Fondamentale diventa anche il bisogno di rafforzare gli obiettivi a medio termine dei vincoli secondo la situazione specifica di ogni Stato.
Ciò considerato, un altro aspetto interessante riguarda il procedimento di deficit eccessivo: le decisioni e raccomandazioni in questo senso saranno adottate dopo una previa analisi economica globale considerando, inoltre, gli sforzi strutturali di consolidamento fiscale, anziché guardando solo ai risultati nominali di breve termine.
È interessante dunque vedere l’evoluzione delle finanze pubbliche degli Stati membri da allora e quindi possibile dalla Comunicazione della Commissione al Consiglio ed al Parlamento Europeo “Finanze pubbliche nell’UEM nel 2006. Primo anno di applicazione del Patto di Stabilità e Crescita riveduto” {SEC (“2006) 751} che si osserva che l’esperienza del primo anno di applicazione del PSC è stata molto positiva. La Commissione afferma che per valutare il successo del Patto riformato è stato necessario capire in quale misura gli Stati membri hanno portato a termine l’adeguamento del bilancio nell’arco degli anni24.
In sintesi, l’evoluzione normativa ha determinato la seguente cornice costituzionale comunitaria che si può così schematizzare:
Diritto Comunitario originale:
− Art. 4.3. del TCE Principio comunitario di solidità
finanziaria
− Arts. 104, 104.A; 104.B; 109.E; 109.J TUE: disciplina dei
bilanci, limiti all’indebitamento, al deficit pubblico e stabilità finanziaria
24 Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo- Finanzas públicas en
la UE 2006 – Primer aniversario del Pacto de Estabilidad y Crecimiento revisado {SEC(2006)751} en www.eur-lex.europa.eu
Diritto Comunitario derivato:
- Regolamento 3603/93, del 13 dicembre. - Regolamento 3604/93, del 13 dicembre. - Regolamento 3605/93, del 22 novembre.
- Regolamento 1466/97, del 7 luglio riformato dal n.1055/2005 del 27 giugno.
- Regolamento 1467/97, del 7 luglio riformato dal n. 1056/2005 del 27 giugno.
3. Il sistema di bilancio Italiano
La manovra di bilancio rappresenta nella finanza pubblica moderna e contemporanea l’espressione della “politica pubblica” relativa alla decisione sull’allocazione delle risorse finanziarie da parte dell’apparato pubblico che è stata oggetto, nel trascorrere dei decenni, di disciplina e di riforme con l’obiettivo di raggiungere la razionalizzazione dello stesso.
Il processo di progressiva razionalizzazione delle procedure di bilancio in Italia è stato particolarmente lungo, complesso e travagliato, prova ne è la sistematicità con cui il legislatore italiano è intervenuto nel tempo, con cadenza decennale, a disciplinare la materia. Dalla legge del 5 agosto del 1978, n. 468, alla legge 23 agosto 1988 n. 362, alla legge 3 aprile 1997, n. 94, alla legge 25 giugno 1999, n. 208 al decreto legge n. 194 del 2002 convertito nella legge 31 ottobre 2002, n. 246 nonché al DL n. 112/2008 convertito nella Legge 6 agosto 2008, n. 133.
Dal 1977 in Italia la decisione di bilancio è stata scissa in due atti normativi: la Legge Finanziaria annuale e la Legge di Bilancio25, dato e considerato che in virtù delle limitazioni imposte dal comma 3 dell’art. 81 Cost. IT. il solo bilancio statale non costituisce uno strumento capace di realizzare un sostanziale intervento pubblico nell’economia.
25 L’ordinamento regionale prevede l’approvazione distinta da parte dei consigli regionali di
una legge finanziaria e di una legge di bilancio mentre per gli enti locali è previsto soltanto il bilancio di previsione.
Ciò dette luogo all’annuale approvazione di una manovra finanziaria delle entrate e delle spese all’esame, nonché approvazione della legge di bilancio, e all’introduzione di innovazioni legislative. La necessità di disciplinare la manovra finanziaria annuale deriva dall’affermazione nel sistema economico e nel governo dell’economia italiano di allora della teoria keynesiana che si fonda sull’enfasi della funzione d’intervento pubblico nell’economia e della manovra della spesa finanziata in disavanzo, nonché sulla convinzione che sia la finanza pubblica che la spesa pubblica costituiscano variabili strumentali da utilizzare per garantire la stabilità del sistema economico oltre allo sviluppo economico.
La “politica pubblica” può essere concepita come “un insieme di decisioni interrelate, prese da un attore politico o da un gruppo di attori, sulla selezione di obiettivi e di mezzi atti al loro raggiungimento all’interno di una situazione specifica su cui gli attori hanno, in linea di principio, il potere di prendere tali decisioni”. Decisioni, idee e strategie adottate sulla base di priorità delineatesi in funzione dei bisogni espressi ed avanzati dalla collettività nonché dalle necessità individuate dagli “attori” per la soluzione dei problemi stringenti che vadano ad integrare il programma politico. Programma le cui idee dovranno essere applicate e quindi trovare
un riscontro pratico nella realtà, i cui effetti dovranno essere previamente valutati e misurati e sottoposti ad un controllo ex-post26.
Limitando l’analisi agli attori istituzionali in Italia, i soggetti che tradizionalmente esercitano il potere di direzione politica sono il Parlamento ed il Governo, collegati tra loro da un rapporto di fiducia ai sensi dell’art. 94 Cost. IT.27 tipico della Forma di Stato Parlamentare del nostro Paese. Il voto di fiducia espresso da entrambe le Camere costituisce il consenso espresso da queste ultime, trasformando il programma del Governo in indirizzo politico e facendo sì che il Parlamento diventi partecipe del potere di direzione politica. Suddetto rapporto si consolida nelle fasi successive di concreta attuazione del programma attraverso l’approvazione di leggi di indirizzo politico o atti del Governo volti all’implementazione del programma stesso28. Quindi il Governo si trova ad elaborare, a mettere a punto e, in parte, a realizzare politiche pubbliche, cioè programmi d’azione che ha selezionato in base alle proprie scelte e per i quali ha ricevuto la fiducia iniziale del Parlamento. Tuttavia il quadro dei soggetti appena delineato si complica e si arricchisce se si tiene conto nell’attuale scenario internazionale,
26 CINZIA RAIMONDI, “Bilancio dello Stato e politiche pubbliche”, in Amministrazione in
Cammino, Rivista elettronica di diritto pubblico, di diritto dell’economia e di scienza dell’amministrazione a cura del Centro di Ricerca sulle amministrazioni pubbliche “Vittorio Bechelet”, pag. 1.
27 A. BARBERE, C. FASURO, Corso di Diritto Pubblico, il Mulino, 2002, pp. 173 ss.
28 G. RIVOSECCHI, voce Fiducia Parlamentare, in Disegno Discipline pubblicistiche, III
considerata l’appartenenza dell’Italia all’Unione Europea, e del progressivo riconoscimento dei maggiori spazi di autonomia ai livelli sub statali. Soffermandoci solo sull’aspetto europeo, è possibile constatare la capacità di condizionare il processo di costruzione delle politiche pubbliche nazionali nell’esercizio delle proprie competenze, attribuite alla stessa dai Trattati29. Il Trattato di Lisbona, firmato il 13 dicembre 2007 dai Capi di Stato e di Governo di tutti gli Stati membri dell’UE, identifica diverse categorie di competenze come esclusive, concorrenti, di sostegno, di coordinamento o di completamento, di promozione, cui corrispondono specifici ambiti di intervento per cui l’Unione Europea esercita poteri legislativi più o meno vincolanti nei confronti degli ordinamenti nazionali.
La produzione di atti normativi comunitari determina sull’ordinamento nazionale duplice ordine di conseguenze: la prima risponde alla necessità di adeguamento dell’ordinamento nazionale ai principi fissati dall’Unione Europea per determinate politiche30; la
29 Nel rispetto dei principi di attribuzione , sussidiarietà e proporzionalità che trovano
riconoscimento nell’art. 5 del TUE. La ripartizione delle competenze tra Unione europea e Stati membri si fonda sul principio dell’attribuzione secondo il quale l’Unione agisce nei limiti delle competenze che le sono conferite dagli Stati membri nei trattati e qualsiasi competenza non attribuita all’Unione appartiene agli Stati membri. Il principio di sussidiarietà trova espressa disciplina nel comma 3 dell’art. 5 per cui l’Unione interviene nei settori che non sono di sua competenza esclusiva, soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere sufficientemente raggiunti dagli Stati membri, sia a livello centrale che regionale o locale. Mentre il principio di proporzionalità ex. Art. 5 comma 4 il contenuto e la forma dell’azione dell’Unione non vanno al di là di quanto necessario per il raggiungimento degli obiettivi dell’Unione.
30 Il Governo presenta ogni anno alle Camere entro il 31 gennaio di ogni anno, il disegno di
seconda si estrinseca nella possibilità per gli Stati membri di concorrere e partecipare attraverso i canali opportuni alla formazione delle politiche comunitarie31. Molti sono stati i fattori che hanno portato alle varie modifiche, che analizzeremo più avanti, della disciplina di bilancio. La più importante nonché recente è stata la comparsa, nel 1997, nello scenario europeo -coinvolgendo tutti i Paesi membri dell’Unione Europea-, del Patto di Stabilità e Crescita e dei vincoli che da esso ne derivano.
Innegabile è stata l’influenza di quest’ultimo, diventato fattore determinante per le riforme della normativa relativa alla contabilità pubblica e quindi afferente alla manovra di bilancio dei Paesi, tra cui l’Italia, facenti parte di un sistema giuridico sovranazionale europeo.
In Italia, le linee guida del Bilancio dello Stato seguono la Legge 468/78, modificata dalla Legge 362/1988 e più recentemente dalla Legge 208/99 del 25 giugno, Disposizioni in materia finanziaria e contabile.
nell’ordinamento italiano, ed a dare attuazione ad ogni altro atto giuridico dell’Unione, comprese le pronunce delle giurisdizioni comunitarie. Il disegno di legge viene esaminato dal Parlamento insieme alla relazione annuale del Governo sulla partecipazione dell’Italia nell’ambito della sorta di “sessione europea”, con scadenze prestabilite per l’esame nelle competenti Commissioni parlamentari.
31 Sono sottoposte alla deliberazione del Consiglio dei Ministri le linee di indirizzo in tema
di politica comunitaria, e per la elaborazione delle politiche comunitarie (cd. fase ascendente), è attribuito al Presidente, è attribuito al Presidente del Consiglio dei ministri il compito di coordinare i vari soggetti, pubblici e privati, al fine di giungere a delineare la posizione italiana da sostenere presso le istituzioni comunitarie. La disciplina vigente prefigura quindi un processo di “concertazione” che coinvolge tutte le amministrazioni interessate, i soggetti privati e le parti sociali, nel corso del quale si elabora la linea politica da sostenere nelle sedi europee.
Negli anni 90 la politica finanziaria italiana, come quella degli altri Stati dell’Unione Europea, ha dovuto attenersi alle direttive fissate dal Trattato di Maastricht e al Patto di Stabilità e Crescita europeo.
Gli obblighi di deficit zero e il debito pubblico contenuto entro un certo margine hanno influenzato la politica finanziaria e la normativa contabile.
Un altro dato da mettere in conto è l’importante riforma costituzionale della Legge Costituzionale 3/2001, che ha attribuito maggiore responsabilità e competenze amministrative e finanziarie alle Regioni italiane. Con quella riforma, il sistema giuridico e istituzionale italiano si è avviato verso un sistema federalista. Primo segno di questo cambiamento si trova nell’articolo 114 della Cost. IT. che prima stabiliva che “La Repubblica è costituita da entità locali come Regioni, Province, Comuni e Città metropolitane”, mentre quello attuale afferma che essi sono tutti elementi costitutivi dello Stato Italiano32”. Sono importanti anche le modifiche apportate alla competenza legislativa. Se prima della legge costituzionale 3/2001 l’articolo 117 elencava le materie che erano di competenza delle Regioni, la nuova versione stabilisce ed elenca gli ambiti di competenza esclusiva dello Stato e quelle con legislazione divisa con le Regioni, lasciando quelle non espresse alla competenza delle Regioni. Dal
32 Art. 114 Cost.IT. comma 1: “La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle
Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato”. (La Repubblica Italiana está constituida por Ayuntamientos, Provincias, Ciudades Metropolitanas, Regiones y por el Estado).
punto di vista fiscale, il nuovo art 117 riconosce autonomia finanziaria di entrate ed uscite non soltanto alle Regioni ma anche agli Enti Locali.
Per quanto riguarda il sistema finanziario italiano, l’opinione pubblica dirige l’attenzione sul Bilancio dello Stato (in questo paragrafo da ora in avanti BdS) soltanto in occasione dell’analisi in Parlamento del progetto della Legge Finanziaria (in questo paragrafo da ora in avanti LF).
In realtà, l’approvazione della LF costituisce parte di una delle fasi dell’iter di formazione del BdS che è un procedimento complesso, sia dal punto di vista politico che tecnico, considerando l’importanza delle scelte fatte, che influiranno sull’attività finanziaria e contabile dello Stato, oltre alla grande quantità di documentazione allegata al BdS.
Vediamo dunque rapidamente le fasi principali del processo di approvazione e attuazione del BdS:
1. Formulazione e programmazione del Bilancio di Previsione (anno
t-1)
2. Gestione del Bilancio; (anno t)
In questo lavoro analizzeremo principalmente il primo aspetto del BdS, ovvero la fase di formulazione e programmazione. In Italia per la formulazione del Bilancio dello Stato sono necessari numerosi strumenti di bilancio come:
• “Il documento di programmazione economica e finanziaria” (Dpef). Documento di forte valore politico di indirizzo economico che esprime gli obiettivi generali finanziari dello Stato e del Fisco per i successivi quattro anni, considerando il quadro macro economico nazionale, europeo e mondiale di quel momento e la misura del PIL, per correggere i conti pubblici a seconda della congiuntura del Paese. Non ha una natura giuridica di legge, bensì di un documento che ha bisogno della ratifica del Parlamento. In definitiva, si tratta del documento che, dalla riforma di 1988, regolato dall’art 3 della legge 468/1978, con testo unico nel 1999, apre il procedimento di bilancio, fissando le linee guida della finanza pubblica per tutto il periodo del bilancio pluriennale. • “Relazione Provvisionale e Programmatica” (RPP), che secondo
l’art 15 della legge 468/1978 espone il quadro economico attuale e gli obiettivi di programmazione economica per il futuro.
• “Legge di Bilancio”, è il documento col quale il Parlamento autorizza il Governo a riscuotere le entrate e ad erogare le spese. • “Legge Finanziaria” che vedremo più avanti.
• Provvedimenti collegati o leggi di accompagnamento introdotti dalla legge di riforma n. 362/1988.
• “Rendiconto consuntivo”, costituisce l’ultimo atto documentario del Governo riguardante l’esercizio economico del anno precedente, che deve essere approvato dal Parlamento, che esercita così una funzione di controllo sulla gestione finanziaria del Governo e della Amministrazione Pubblica.
Bisogna allora chiedersi se tutti questi strumenti siano obbligatori per la validità giuridica della Legge di Bilancio oppure se non siano necessari per la sua esistenza.
Partendo dalla ultima legge di riforma, la n. 208/1999, secondo una dottrina maggioritaria, si può distinguere tra quelle necessarie come il Dpef, la legge di bilancio e la legge finanziaria, e altre, come le leggi collegate, che normalmente vengono contemplate nel Dpef33.
A norma dell’art. 5 della Legge 208/1999 del 25 di giugno su disposizioni in materia finanziaria e contabile che ha riformato largamente le leggi n. 468/1978 e n. 362/1988, il procedimento di formazione del BdS si può riassumere così:
33 ANGELA MOSUMECI, “La legge finanziaria”, G, Giappichelli Editore, Torino, 2000,
