LA DENUNCIA DI INIZIO ATTIVITÀ NEL TESTO UNICO DELL’EDILIZIA (D.P.R. 6 GIUGNO 2001, N. 380).

CAPITOLO II

LA DENUNCIA DI INIZIO ATTIVITÀ NEL TESTO UNICO DELL’EDILIZIA (D.P.R. 6 GIUGNO 2001, N. 380).

LA LEGISLAZIONE DELLA REGIONE TOSCANA IN MATERIA E L’ADEGUAMENTO SUCCESSIVO ALL’ENTRATA IN VIGORE DELLA SEGNALAZIONE CERTIFICATA DI INIZIO ATTIVITÀ.

1. L’evoluzione dei titoli edilizi e la semplificazione in materia edilizia come aspetto della più generale attività di

“semplificazione amministrativa”.

Come si è visto nel precedente Capitolo, la dichiarazione di inizio attività è stata oggetto, pressochè costantemente a partire dalla sua introduzione nell’ordinamento, di diversi interventi e modifiche da parte del legislatore; tale attività va inquadrata nel più ampio tema inerente alla c.d. “semplificazione amministrativa”.

Semplificazione amministrativa che mira non solo, e semplicemente, alla c.d. “certezza del diritto” e all’accelerazione dei tempi dell’azione amministrativa, ma anche ad una maggiore razionalità delle procedure impiegate

.

Appare indubbio che la semplificazione amministrativa deve anche, e soprattutto, declinarsi nei diversi settori; da quanto esposto può così correttamente parlarsi di semplificazione in “materia

137 Sul tema relativo all’attività di “semplificazione amministrativa” vedi F.

MERUSI, La semplificazione: problema legislativo o amministrativo?, op. cit., pp.

341 e ss.

edilizia”, semplificazione raggiungibile attraverso la progressiva e costante evoluzione dei titoli edilizi

.

Prima di analizzare l’istituto della denuncia di inizio attività, così come delineata nel sistema vigente, appare, pertanto, utile svolgere una sintetica analisi dell’evoluzione dei titoli edilizi.

Prima dell’adozione del Testo unico dell’edilizia (D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380) il sistema era basato sulle norme regolatrici dell’attività costruttiva edilizia, così come delineate dall’art. 31 (rubricato “licenza di costruzione”) della legge 17 agosto 1942, n.

1150 (“Legge urbanistica statale”); successivamente è intervenuta la legge 28 gennaio 1977, n. 10 (meglio nota come legge Bucalossi)

, secondo cui ogni attività comportante trasformazione urbanistica od edilizia del territorio era sottoposta a concessione

.

Con la successiva legge 5 agosto 1978, n. 45

si assiste ad un primo passaggio dal regime concessorio a quello autorizzatorio

.

138 Per maggiori approfondimenti in ordine al tema relativo alla semplificazione in materia edilizia vedi: V. DE GIOIA, G. SPIRITO, Le semplificazioni dell’attività edilizia. Dalla procedura abilitativa semplificata (d.lgs. 3.3.2011, n. 28) alle novità del decreto sviluppo (l. 12.7.2011, n. 106), Utet Scienze Tecniche, Torino, 2011; A. CALEGARI, D.i.a., s.c.i.a. e silenzio assenso: una proposta per semplificare il regime dei titoli edilizi, dopo le sentenze del Cons. Stato, Adunanza plenaria, 29 luglio 2011, n. 15 e della Corte costituzionale 23 novembre 2011, n.

309, in Rivista giuridica di urbanistica, 2011, pp. 413-444.

139 Vedi Legge 28 gennaio 1977, n. 10, “Norme per la edificabilità dei suoli”, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 27 del 29 gennaio 1977.

140 Vedi E. LEQUAGLIE, M. MIGUIDI, Testo Unico dell’edilizia e norme collegate, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2011, pp. 384 e ss.

141 Vedi Legge 5 agosto 1978, n. 457, “Norme per l’edilizia residenziale”, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 231 del 19 agosto 1978.

142 Nello specifico, il primo comma dell’art. 48 (relativo agli “interventi di manutenzione straordinaria”) prevede, infatti, che per gli interventi di manutenzione straordinaria la concessione prevista dalla legge n. 10/1977, è sostituita da una autorizzazione del sindaco ad eseguire i lavori. Il secondo comma dell’articolo citato prevede anche un’ipotesi di “silenzio-assenso”, dato che viene espressamente disposto che “per gli interventi di manutenzione straordinaria che non comportano il rilascio dell’immobile da parte del conduttore, l’istanza per

l’autorizzazione di cui al comma

precedente si intende accolta qualora il sindaco non si pronunci nel termine di

Un antecedente, in senso lato, della denuncia di inizio attività può essere rintracciato nella disposizione di cui all’art. 26 (rubricato

“opere interne”) della legge n. 47/1985

, che consente l’esecuzione di qualsiasi opera interna

con la semplice presentazione di una

“relazione tecnica asseverata”.

Successivamente si è registrato il fondamentale passaggio rappresentato dalla legge sul procedimento amministrativo (legge n.

241/1990), il cui art. 19 (nel testo introdotto e modificato dalla legge n. 537/1993) ha delineato (come già ampiamente analizzato nel precedente Capitolo) le ipotesi in cui l’atto di consenso si intende sostituito da una denuncia di inizio attività in tutti i casi in cui l’esercizio dell’attività del privato sia subordinato ad autorizzazione, licenza, abilitazione, nulla osta, permesso o altro atto di consenso, comunque denominato, il cui rilascio dipenda esclusivamente dall’accertamento dei presupposti e requisiti di legge, senza l’esperimento di prove che comportino valutazioni tecniche discrezionali, e non sia previsto alcun limite o contingente complessivo per il rilascio degli atti stessi.

Successivamente, con l’art. 2, comma 60, della legge 2 dicembre 1996, n. 662

, si arriva all’esplicita previsione della denuncia di inizio attività in “materia edilizia”; può essere brevemente ricordato che sono state disciplinate le procedure per il rilascio della concessione edilizia, dettando, inoltre, una disciplina

novanta giorni. In tal caso il richiedente può dar corso ai lavori dando comunicazione al sindaco del loro inizio”.

143 Vedi Legge 28 febbraio 1985, n. 47, “Norme in materia di controllo dell’attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizie”, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 53 del 2 marzo 1985, Supplemento ordinario.

144 Tale, tuttavia, da “non modificare le sagome, i prospetti, la volumetria, la superficie e il numero di unità immobiliari”.

145 Vedi Legge 23 dicembre 1996, n. 662, “Misure di razionalizzazione della finanza pubblica”, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 303 del 28 dicembre 1996.

della denuncia di inizio attività, che può essere considerata, a pieno titolo, l’antecedente di quella prevista dal Testo unico dell’edilizia

.

Con l’adozione del Testo unico dell’edilizia il quadro cambia in modo radicale dato che vengono indicate le ipotesi sottoposte a

“permesso di costruire”, ex artt. 10 e ss., Testo unico dell’edilizia, e quelle rientranti nella c.d. attività edilizia “libera”, ex artt. 6 e ss., Testo unico dell’edilizia.

È possibile così affermare che l’individuazione degli interventi assoggettabili a denuncia di inizio attività avviene “in via residuale”, attraverso quindi l’esclusione di tutte le opere per le quali è richiesto il permesso di costruire o di cui, al contrario, è possibile l’esecuzione senza alcun titolo

.

Appare così utile, ai fini della presente trattazione, soffermarsi sugli altri “titoli abilitativi” all’attività edilizia, diversi dalla denuncia di inizio attività

.

Per quanto concerne la c.d. “attività edilizia libera”, notiamo che l’art. 6 del Testo unico dell’edilizia è stato sostituito dall’art. 5 del decreto legge n. 40/2010

.

146Per maggiori approfondimenti in ordine al tema relativo all’evoluzione dei titoli edilizi vedi A. VENTURI, La denuncia di inizio attività edile fra modello generale e fattispecie speciali: l’evoluzione di un istituto in continua trasformazione, op. cit., pp. 759 e ss.

147 Vedi F. DELFINO, commento sub art. 22, Testo unico dell’edilizia, in M.A.

SANDULLI (a cura di), Testo unico dell’edilizia, Giuffrè, Milano, 2009, pag. 396.

148 Per maggiori approfondimenti sul tema relativo ai titoli abilitativi all’attività edilizia vedi R. DE NICTOLIS, V. POLI, I titoli edilizi nel Testo Unico e nella Legge Obiettivo. Profili anministrativi e penali, Giuffrè, Milano, 2003.

149Vedi Decreto legge 25 marzo 2010, n. 40, “Disposizioni urgenti tributarie e finanziarie in materia di contrasto alle frodi fiscali internazionali e nazionali operate, tra l’altro, nella forma dei cosiddetti “caroselli” e “cartiere”, di potenziamento e razionalizzazione della riscossione tributaria anche in adeguamento alla normativa comunitaria, di destinazione dei gettiti recuperati al finanziamento di un Fondo per incentivi e sostegno della domanda in particolari settori”, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 71 del 26 marzo 2010.

Con tale intervento sono state ampliate le tipologie di interventi rientranti nell’attività edilizia libera; viene previsto che l’attività edilizia libera deve conformarsi alle prescrizioni degli strumenti urbanistici comunali, nonché alle altre normative di settore aventi incidenza sull’attività edilizia

.

Gli interventi rientranti nell’attività edilizia libera vengono suddivisi in due categorie, a seconda che sia necessaria, o meno, una preventiva comunicazione all’amministrazione comunale dell’inizio dei lavori da parte del soggetto interessato.

Gli interventi in cui non è necessaria la preventiva comunicazione sono rappresentati dalla manutenzione ordinaria, dall’eliminazione di barriere architettoniche (a meno che non comportino la realizzazione di rampe o ascensori esterni o di manufatti che alterino la sagoma dell’edificio), dalle opere temporanee per attività di ricerca nel sottosuolo (con esclusione di attività di ricerca di idrocarburi), dai movimenti di terra strettamente pertinenti all’esercizio dell’attività agricola, e dalle serre mobili stagionali, sprovviste di strutture in muratura, funzionali allo svolgimento dell’attività agricola.

Gli interventi in cui è, al contrario, necessaria la preventiva comunicazione (anche per via telematica) da parte del soggetto interessato

all’amministrazione, possono essere elencati come

150 Ossia le norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico e sanitarie, sull’efficienza energetica, nonchè le norme in materia di beni paesaggistici e culturali.

151 Per tutti gli interventi il soggetto interessato è tenuto a provvedere alla presentazione degli atti di aggiornamento catastale entro trenta giorni dal momento della variazione, secondo quanto previsto dall’art. 34- quinquies, comma 2, lettera b) , del decreto legge n. 4/2006. La mancata comunicazione dell’inizio dei lavori o la mancata trasmissione della relazione tecnica comportano la sanzione pecuniaria di 258 euro che può essere ridotta a due terzi se la comunicazione è effettuata spontaneamente quando l’intervento è in corso di esecuzione. Viene inoltre previsto che le Regioni a statuto ordinario possano estendere la semplificazione a interventi edilizi ulteriori rispetto a quelli previsti,

segue: a) interventi di manutenzione straordinaria, ivi comprese l’apertura di porte interne o lo spostamento di pareti interne, sempre che non riguardino le parti strutturali dell’edificio, non comportino aumento del numero delle unità immobiliari e non implichino incremento dei parametri urbanistici; b) opere dirette a soddisfare obiettive esigenze contingenti e temporanee e ad essere immediatamente rimosse al cessare della necessità e, comunque, entro un termine non superiore a 90 giorni; c) opere di pavimentazione e di finitura di spazi esterni, anche per aree di sosta, che siano contenute entro l’indice di permeabilità, ove stabilito dallo strumento urbanistico comunale; d) installazione di pannelli solari, fotovoltaici senza serbatoio di accumulo esterno al di fuori dei centri storici; e) aree ludiche senza fini di lucro ed elementi di arredo delle aree pertinenziali degli edifici; f) installazione di serbatoi interrati di Gpl fino ad una capacità di 13 metri cubi

.

Va chiarito che l’art. 13- bis , decreto legge n. 83/2012, ha ampliato le tipologie rientranti nell’attività edilizia libera eseguibili previa comunicazione di inizio dei lavori al Comune; all’art. 6, comma 2, Testo unico dell’edilizia, è stata, infatti, inserita la nuova lettera e-bis), relativa alle “modifiche interne di carattere edilizio sulla superficie coperta dei fabbricati adibiti ad esercizio di impresa ovvero le modifiche della destinazione d’uso dei locali adibiti ad esercizio d’impresa”

.

Per quanto riguarda, invece, il “permesso di costruire”, vediamo che ai sensi dell’art. 10, comma 1, Testo unico dell’edilizia,

individuare ulteriori interventi edilizi per i quali è necessario trasmettere al Comune la relazione tecnica ovvero stabilire ulteriori contenuti per la medesima relazione tecnica.

152 Vedi A. BARTOLINI, La c.d. liberalizzazione delle attività edilizie, in Rivista giuridica di urbanistica, 2012, pp. 103-116.

153 Vedi A. SCARCELLA, I titoli abilitativi in edilizia dopo il decreto sviluppo:

novità e riflessi penali, in Urbanistica e appalti, 2012, pp. 31-38.

sono subordinati a tale istituto gli interventi che costituiscono interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio di

“nuova costruzione”, di “ristrutturazione urbanistica” e di

“ristrutturazione edilizia” (che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino aumento di unità immobiliari, ampliamenti volumetrici, modifiche della sagoma, dei prospetti o delle superfici, ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A

, comportino mutamenti della destinazione d’uso)

.

Ai sensi del secondo comma dell’art. 10, Testo unico dell’edilizia, viene disposto che le Regioni stabiliscono con legge quali mutamenti, connessi o non connessi a trasformazioni fisiche, dell’uso di immobili o di loro parti, sono subordinati a permesso di costruire o a denuncia di inizio attività; le stesse Regioni hanno inoltre la facoltà di ampliare l’ambito degli interventi soggetti a permesso di costruire, rispetto a quelli definiti dall’art. 10, comma 1, Testo unico dell’edilizia (in tal modo, comprimendo così, di conseguenza, l’ambito di operatività della denuncia di inizio attività)

.

Ai sensi dell’art. 15, Testo unico dell’edilizia, viene stabilito che il permesso di costruire deve indicare i termini di inizio e di

154 Va chiarito che sono considerate zone territoriali omogenee A ai sensi dell’art. 2 del D.M. 1444/1968 “le parti del territorio interessate da agglomerati urbani che rivestono carattere storico, artistico o di particolare pregio ambientale o da porzioni di essi, comprese le aree circostanti, che possono considerarsi parte integrante, per tali caratteristiche, degli agglomerati stessi”.

155 Vedi F. GAFFURI, Il permesso di costruire e i diritti dei terzi, in Urbanistica e appalti, 2012, pp. 150-159.

156 Il permesso di costruire è rilasciato in conformità alle previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico edilizia vigente ed è comunque subordinato alla esistenza delle opere di urbanizzazione primaria o alla previsione da parte del comune dell’attuazione delle stesse nel successivo triennio, ovvero all’impegno degli interessati di procedere all’attuazione delle medesime contemporaneamente alla realizzazione dell’intervento oggetto del permesso.

ultimazione dei lavori; il termine per l’inizio dei lavori non può essere superiore ad un anno dal rilascio del titolo e quello di ultimazione non può superare i tre anni dall’inizio dei lavori.

Entrambi i termini possono essere prorogati, con provvedimento motivato, per fatti sopravvenuti estranei alla volontà del titolare del permesso.

Va evidenziato come l’iter procedimentale per il rilascio del permesso di costruire sia stato completamente modificato dall’art. 5 del decreto legge n. 70/2011, che ha interamente sostituito l’art.

20 prevedendo, tra le maggiori novità, l’introduzione del silenzio- assenso in luogo del precedente regime basato sul silenzio-rifiuto; in precedenza, infatti, il procedimento per il rilascio del permesso di costruire previsto dall’art. 20, Testo unico dell’edilizia, risultava essere alquanto articolato e, in caso di mancata risposta dell’amministrazione nei termini previsti per l’adozione finale del provvedimento, si intendeva concluso con il silenzio- rifiuto impugnabile entro 60 giorni avanti ai competenti Tribunali amministrativi regionali

.

Il già citato art. 5 del decreto legge n. 70/2011 ha sostituito anche l’art. 21, Testo unico dell’edilizia, e la disposizione così introdotta prevede che siano le Regioni a stabilire, con proprie leggi, le forme e le modalità per l’eventuale esercizio del potere sostitutivo nei confronti dell’ufficio dell’amministrazione comunale competente per il rilascio del permesso di costruire

.

157 Vedi D. CHINELLO, Il Decreto Sviluppo e le novità in materia urbanistico- edilizia, in Immobili e proprietà, 2011, pp. 565 e ss.

158 Vedi D. QUINTO, Dalla DIA alla SCIA, al silenzio-assenso, alla circolazione dei diritti edificatori: nuove prospettive della pianificazione urbanistica, 2011, in http://www.giustamm.it

2. Analisi dell’art. 22, Testo unico dell’edilizia; gli interventi subordinati a denuncia di inizio attività.

Come si è già accennato nel precedente paragrafo, l’individuazione degli interventi assoggettabili a denuncia di inizio attività avviene “in via residuale”, attraverso l’esclusione di tutte le opere per le quali è, invece, richiesto il permesso di costruire o che sono assoggettate al regime di “edilizia libera”.

Spetta agli artt. 22 e 23, Testo unico dell’edilizia, dettare la disciplina, sostanziale e procedimentale, della denuncia di inizio attività

.

L’ambito di operatività “residuale” della denuncia di inizio attività è espressamente stabilito dal primo comma dell’art. 22, Testo unico dell’edilizia, che dispone che sono realizzabili mediante denuncia di inizio attività gli interventi non riconducibili all’elenco di cui all’art. 10 (“permesso di costruire”) e all’art. 6 (“attività di edilizia libera”), che siano conformi alle previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente.

Ai sensi del secondo comma dell’art. 22, Testo unico dell’edilizia, viene invece previsto che sono realizzabili mediante denuncia di inizio attività le varianti a permessi di costruire che non incidono sui parametri urbanistici e sulle volumetrie, che non modificano la destinazione d’uso e la categoria edilizia, non alterano la sagoma dell’edificio e non violano le eventuali prescrizioni contenute nel permesso di costruire (dato che, in tal caso, è, invece, necessario il permesso di costruire)

.

159 Vedi G.C. MENGOLI, Manuale di diritto urbanistico, Giuffrè, Milano, 2009, pp. 1063 e ss.

160 Vedi A. BIANCHI, La denuncia di inizio attività in materia edilizia. Profili ricostruttivi dell’istituto con particolare riferimento alla tutela giurisdizionale del terzo, op. cit., pp. 151 e ss.

Va evidenziato che gli ambiti degli interventi soggetti a denuncia di inizio attività possono essere ricostruiti dal combinato di cui al sopra citato primo comma dell’art. 22, Testo unico dell’edilizia, con le previgenti disposizioni di cui all’art. 4 del decreto legge n. 398/1993, inerente agli interventi soggetti a concessione edilizia

.

Va debitamente tenuto conto che l’art. 4 del decreto legge n.

398/1993 è stato abrogato dall’art. 136 del Testo unico dell’edilizia, sicché gli interventi ivi previsti, come assoggettati a denuncia di inizio attività, rientrano così nella categoria “residuale” degli interventi che non costituiscono né nuove costruzioni, né attività edilizie libere, a norma dell’art. 22, comma 1, Testo unico dell’edilizia, ove non superino la soglia della rilevante trasformazione urbanistico-edilizia, oltre la quale rientrerebbero, invece, nell’ambito delle nuove costruzioni, assoggettate a permesso di costruire

.

Da quanto esposto, emerge così che sono realizzabili mediante denuncia di inizio attività: a) gli interventi di “restauro e risanamento conservativo”; b) gli interventi di ristrutturazione edilizia senza ampliamenti volumetrici; c) le recinzioni, i muri di cinta e le cancellate, che rimangono assoggettate a denuncia di inizio attività se non superano la soglia della trasformazione urbanistico edilizia (nell’ipotesi in cui superino tale soglia è necessario, invece, il permesso di costruire); d) gli impianti sportivi senza creazione di volumetrie, non rientrando né nelle nuove costruzioni, né nelle attività edilizie libere (nel caso in cui, tuttavia, la loro realizzazione

161 Vedi R. DE NICTOLIS, Natura giuridica della denuncia di inizio attività in materia edilizia e tutela del terzo, op. cit., pp. 1375 e ss.

162 Vedi E. LEQUAGLIE, M. MIGUIDI, Testo Unico dell’edilizia e norme collegate, op. cit., pp. 389 e ss.

comporti una trasformazione del suolo inedificato, tali opere vanno configurate come nuove costruzioni, assoggettate così a permesso di costruire); e) i parcheggi di pertinenza nel sottosuolo del lotto su cui insiste il fabbricato, che presentino una volumetria non superiore al 20% di quella dell’edificio principale e che non siano assoggettati a permesso di costruire dalle norme tecniche degli strumenti urbanistici; f) i mutamenti di destinazione d’uso

.

Va evidenziato che, ai sensi del comma 7 dell’art. 22, viene comunque fatta salva la facoltà per l’interessato di chiedere alternativamente il permesso di costruire.

3. L’art. 22, comma 3, Testo unico dell’edilizia; la c.d. “super D.I.A.”.

Ai sensi del terzo comma dell’art. 22, Testo unico dell’edilizia, vengono previsti gli interventi assoggettabili alla c.d.

“super D.I.A.”; si tratta delle ipotesi già previste dalla legge n.

443/2001 (c.d. “legge obiettivo”) e che sono state recepite nel terzo comma dell’art. 22, Testo unico dell’edilizia, con il decreto legislativo n. 301/2002

.

Sinteticamente, è così possibile ricorrere a tale figura, in alternativa al permesso di costruire, anche per: a) le “ristrutturazioni edilizie” di cui all’art. 10, comma 1, lettera c) del Testo unico dell’edilizia (soggette a permesso di costruire in quanto portano ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente o aumentano le unità immobiliari o comportano un ampliamento volumetrico); b) le “nuove costruzioni” e gli interventi di

163 Vedi P. MARZARO GAMBA, La denuncia di inizio attività edilizia. Profili sistematici, sostanziali e processuali, Giuffré, Milano, 2005, pp. 15 e ss.

164 Vedi G.C. MENGOLI, Manuale di diritto urbanistico, op. cit., pp. 1069 e ss.

“ristrutturazione urbanistica” qualora siano disciplinati da piani attuativi comunque denominati, purché contengano previsioni di dettaglio; c) gli interventi di “nuova costruzione” qualora siano in diretta esecuzione di strumenti urbanistici generali recanti precise disposizioni plano-volumetriche.

Per quanto riguarda gli “interventi di nuova costruzione”

definiti dall’art. 3, comma 1, lettera e), del Testo unico dell’edilizia, la disciplina risultante dal combinato disposto delle lettere b) e c) dell’art. 22, comma 2, dello stesso Testo unico comporta che quando il piano regolatore prescriva la mediazione di piani attuativi, di lottizzazione o di altri strumenti esecutivi, gli interventi di nuova costruzione, mediante super D.I.A., possono avvenire soltanto a seguito della approvazione di tali strumenti, che definiscano gli interventi sotto il profilo plano-volumetrico, tipologico, formale e costruttivo

.

Per gli interventi sopra citati, la super D.I.A. e il permesso di costruire hanno valenza “alternativa”, nel senso che il privato può autonomamente decidere se avvalersi dell’uno o dell’altro procedimento.

In altre parole, con il ricorso alla super D.I.A. il soggetto interessato ha la facoltà di utilizzare il procedimento della denuncia di inizio attività, in luogo del permesso di costruire, ma in tale caso il regime giuridico, dal punto di vista sostanziale, rimane quello del permesso di costruire.

Ciò determina, inevitabilmente, ben precise conseguenze: a) la super D.I.A. resta uno strumento “facoltativo”, dato che il titolo abilitativo “tipizzato” resta il permesso di costruire; b) così come il permesso di costruire, anche la super D.I.A. è a titolo oneroso, visto

165 Vedi G. CIAGLIA, La d.i.a. in campo edilizio dopo la legge n. 80/2005, op. cit., pp. 874 e ss.

che gli interventi previsti sono anch’essi soggetti al contributo di costruzione; c) infine, la violazione delle prescrizioni dettate per la super D.I.A. comportano le stesse conseguenze (sanzioni amministrative e penali) previste per le violazioni del permesso di costruire

.

4. Analisi dell’art. 23, Testo unico dell’edilizia; la disciplina della denuncia di inizio attività ed il coordinamento con le disposizioni relative alla “segnalazione certificata di inizio attività”

La disciplina procedimentale della denuncia di inizio attività (che va precisato, è comune, anche alla c.d. super D.I.A.) è dettata dall’art. 23 del Testo unico dell’edilizia.

Il primo comma di tale disposizione prevede che il proprietario dell’immobile, almeno trenta giorni prima dell’effettivo inizio dei lavori, presenti allo sportello unico la denuncia, accompagnata da una dettagliata relazione a firma di un progettista abilitato e dagli opportuni elaborati progettuali, che asseveri la conformità delle opere da realizzare agli strumenti urbanistici approvati e non in contrasto con quelli adottati ed ai regolamenti edilizi vigenti, nonché il rispetto delle norme di sicurezza e di quelle igienico-sanitarie

.

La denuncia di inizio attività deve essere corredata dall’indicazione dell’impresa cui si intende affidare i lavori ed è sottoposta al termine massimo di efficacia pari a tre anni.

166 Per maggiori approfondimenti sul tema vedi N. ASSINI, N. GESUALDI, Permesso di costruire, DIA e super DIA. Legislazione statale e regionale , Nuova giuridica, Matelica (MC), 2009.

167 Vedi G.C. MENGOLI, Manuale di diritto urbanistico, op. cit., pp. 1077 e ss.

Va chiarito che per la realizzazione della parte “non ultimata”

dell’intervento è necessaria una nuova denuncia; ai sensi del secondo comma dell’art. 23 viene disposto che il soggetto interessato è in ogni caso tenuto a comunicare allo sportello unico la data di ultimazione dei lavori

.

Una volta ultimato l’intervento, il progettista o un tecnico abilitato rilascia un certificato di collaudo finale, che va presentato allo sportello unico, con il quale si attesta la conformità dell’opera al progetto presentato con la denuncia di inizio attività; contestualmente viene presentata la ricevuta dell’avvenuta presentazione della variazione catastale conseguente alle opere realizzate ovvero la dichiarazione che le stesse non hanno comportato modificazioni del classamento.

I commi 3-4 dell’art. 23 riguardano, invece, i casi in cui l’immobile oggetto dell’intervento sia sottoposto ad un vincolo la cui tutela compete all’amministrazione comunale o ad un soggetto diverso

.

168 Va evidenziato che il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale, ove entro trenta giorni sia riscontrata l’assenza di una o più delle condizioni stabilite, notifica all’interessato l’ordine motivato di non effettuare il previsto intervento e, in caso di falsa attestazione del professionista abilitato, informa l’autorità giudiziaria e il consiglio dell’ordine di appartenenza. Viene comunque fatta salva la facoltà di ripresentare la denuncia di inizio attività, con le modifiche o le integrazioni necessarie per renderla conforme alla normativa urbanistica ed edilizia. Per maggiori approfondimenti sul tema vedi A.

CIMELLARO, E. MONTINI, Denuncia di inizio attività e relazione asseverata, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2005.

169 Viene così stabilito che nel caso in cui l’immobile oggetto dell’intervento sia sottoposto ad un vincolo la cui tutela compete, anche in via di delega, alla stessa amministrazione comunale, il termine di 30 giorni per l’effettivo inizio dei lavori decorre dal rilascio del relativo atto di assenso. Ove tale atto non sia favorevole, la denuncia è priva di effetti. Qualora l’immobile sia, invece, sottoposto ad un vincolo la cui tutela non compete all’amministrazione comunale, ove il parere favorevole del soggetto preposto alla tutela non sia allegato alla denuncia, l’ufficio comunale convoca una conferenza di servizi ai sensi degli artt. 14 e seguenti della legge n. 241/1990. Il termine di 30 giorni decorre dall’esito della conferenza. In caso di esito non favorevole, la denuncia è priva di effetti.

Vedi E. LEQUAGLIE, M. MIGUIDI, Testo Unico dell’edilizia e norme collegate,

Quanto fin qui esposto deve essere necessariamente inquadrato e doverosamente coordinato con le modifiche che, come abbiamo visto nel precedente Capitolo, sono state introdotte con il decreto legge n. 78/2010 (successivamente convertito con modificazioni, nella legge n. 122/2010) e che hanno portato all’integrale sostituzione dell’art. 19, legge n. 241/1990, ed all’introduzione, nel nostro ordinamento, del nuovo istituto della

“segnalazione certificata di inizio attività”

.

Seguendo un approccio strettamente “cronologico” (riferito, cioè, alla sequenza dei provvedimenti legislativi emanati), va innanzitutto ricordato che con la circolare del 16 settembre 2010 il Ministero per la semplificazione normativa ha chiarito che la segnalazione certificata di inizio attività sostituisce anche la denuncia di inizio attività in edilizia, eccetto la denuncia di inizio attività

“alternativa” al permesso di costruire (c.d. super D.I.A.), consentendo di avviare i lavori il giorno stesso della sua presentazione

.

Nella circolare sono state evidenziate le motivazioni dell’esclusione della super D.I.A. consistenti nel fatto che la segnalazione certificata di inizio attività in edilizia deve mantenere l’identico campo applicativo di quello della denuncia di inizio attività senza interferire con l’ambito applicativo degli altri titoli abilitativi quali il permesso di costruire o la super D.I.A., in quanto ciò determinerebbe, nella sostanza, l’ampliamento dell’ambito applicativo dell’art. 19 della legge n. 241/1990.

op. cit., pp. 399 e ss.

170 Vedi M. RAGAZZO, La segnalazione certificata di inizio attività e la materia dell’edilizia, 2010, in http://www.urbium.it

171 Vedi V. DE GIOIA, G. SPIRITO, Le semplificazioni dell’attività edilizia. Dalla procedura abilitativa semplificata (d.lgs. 3.3.2011, n. 28) alle novità del decreto sviluppo (l. 12.7.2011, n. 106), op. cit., pp. 77-78.

Inoltre, dato che il comma 4 del citato art. 22 riconosce alle Regioni la facoltà di ampliare l’ambito di operatività della super D.I.A., anche a tali casi non deve essere applicata la segnalazione certificata di inizio attività

.

La segnalazione certificata di inizio attività si applica anche agli interventi edilizi in zona sottoposta a vincolo, specificando che in tali casi è comunque necessario il previo rilascio dell’autorizzazione paesaggistica da parte dell’amministrazione preposta alla tutela del vincolo stesso.

Conseguentemente, nel caso di immobili vincolati, la segnalazione certificata di inizio attività opera unicamente una volta acquisito l’assenso dell’ente competente alla relativa tutela

.

Con la successiva adozione del decreto legge 13 maggio 2011, n. 70 (convertito, con modifiche, nella legge 12 luglio 2011, n.

106), concernente “Semestre europeo – Prime disposizioni urgenti per l’economia”, entrato in vigore in data 13 luglio 2011, è stato novellato l’istituto della segnalazione certificata di inizio attività, e sono stati, soprattutto, fugati i dubbi che ancora residuavano in merito al suo ambito di applicazione

.

In primo luogo, si è registrato l’inserimento, tra i casi già previsti di esclusione dall’applicabilità della segnalazione certificata di inizio attività, anche di quelli relativi alla “normativa antisismica”.

Va ricordato, inoltre, che nella parte finale del primo comma dell’art. 19, legge n. 241/1990, è stata aggiunta la previsione secondo cui “la segnalazione, corredata delle dichiarazioni, attestazioni e

172 Vedi F. BOTTEON, Il “decreto sviluppo” e l’edilizia, 2011, in http://www.lexitalia.it

173 Vedi E. LEQUAGLIE, M. MIGUIDI, Testo Unico dell’edilizia e norme collegate, op. cit., pp. 391 e ss.

174 Vedi V. DE GIOIA, G. SPIRITO, Le semplificazioni dell’attività edilizia. Dalla procedura abilitativa semplificata (d.lgs. 3.3.2011, n. 28) alle novità del decreto sviluppo (l. 12.7.2011, n. 106), op. cit., pp. 80-81.

asseverazioni nonché dei relativi elaborati tecnici, può essere presentata mediante posta raccomandata con avviso di ricevimento, ad eccezioni dei procedimenti per cui è previsto l’utilizzo esclusivo della modalità telematica; in tal caso la segnalazione si considera presentata al momento della ricezione da parte dell’amministrazione”.

L’art. 5, comma 2, lettera b), n. 2), decreto legge n. 70/2011, ha poi aggiunto all’art. 19, legge n. 241/1990, il comma 6-bis, che espressamente prevede: “nei casi di segnalazione certificata di inizio attività in materia edilizia, il termine di sessanta giorni di cui al primo periodo del comma 3 è ridotto a trenta giorni. Fatta salva l’applicazione delle disposizioni di cui al comma 6, restano altresì ferme le disposizioni relative alla vigilanza sull’attività urbanistico- edilizia, alle responsabilità e alle sanzioni previste dal decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 e dalle leggi regionali”

.

Come è stato evidenziato, la riduzione alla metà dei tempi per le verifiche ex post è strettamente correlata alla sostituzione della denuncia di inizio attività con la segnalazione certificata di inizio attività in edilizia, in quanto se fosse rimasta la possibilità, per le amministrazioni, di verificare entro 60 giorni la presenza di tutti i requisiti, in mancanza dei quali poter adottare provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività, sarebbe stato, di fatto, vanificato il vantaggio di poter iniziare i lavori nello stesso giorno in cui si presenta la segnalazione certificata di inizio attività, in quanto la denuncia di inizio attività prevede invece un’attesa preventiva

175 Vedi E. BOSCOLO, Le novità in materia urbanistico-edilizia introdotte dall’art. 5 del decreto sviluppo, in Urbanistica e appalti, 2011, pp. 1051-1067.

minore, ovvero di 30 giorni, al fine di consentire alle amministrazioni competenti di effettuare i relativi controlli

.

Da quanto detto, emerge che le disposizioni dettate dall’art.

19, legge n. 241/1990, si interpretano nel senso che le stesse si applicano alle denunce di inizio attività in materia edilizia disciplinate dal Testo unico dell’edilizia, con esclusione dei casi in cui le denunce stesse, in base alla normativa statale o regionale, siano alternative o sostitutive del permesso di costruire; inoltre, le disposizioni di cui all’art. 19, legge n. 241/1990, devono essere interpretate nel senso che non sostituiscono la disciplina prevista dalle leggi regionali che abbiano ampliato l’ambito applicativo delle disposizioni di cui all’art. 22, comma 3, Testo unico dell’edilizia, e nel senso che, nei casi in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali, la segnalazione certificata di inizio attività non sostituisce gli atti di autorizzazione o nulla osta, comunque denominati, delle amministrazioni preposte alla tutela dell’ambiente e del patrimonio culturale.

Con l’art. 6, comma 1, del decreto legge n. 138/2011 sono state introdotte alcune disposizioni di coordinamento con le norme introdotte dal sopra citato decreto legge n. 70/2011, in ordine alla riduzione dei tempi per le verifiche ex post in materia di segnalazione certificata di inizio attività in edilizia; è stato, inoltre, introdotto il comma 6-ter all’art. 19, legge n. 241/1990, che ha previsto che la segnalazione certificata di inizio attività, analogamente alla denuncia di inizio attività, non costituisce un provvedimento tacito direttamente impugnabile.

Da quanto esposto deriva così che i soggetti interessati possono sollecitare le amministrazioni competenti ad effettuare gli

176 Vedi B. CARUSO, Molti dubbi in ordine all’ambito applicativo della SCIA in materia edilizia, op. cit., pp. 109 e ss.

adempimenti previsti e, in caso di inerzia, possono esperire esclusivamente l’azione avverso il silenzio come disciplinata dall’art.

31, commi 1-3, del decreto legislativo n. 104/2010 (Codice del processo amministrativo); ciò rappresenta un adeguamento, di fatto, alla pronuncia del Consiglio di Stato del 29 luglio 2011, n. 15, che ha ribadito che la denuncia di inizio attività è un atto di autonomia privata con cui si comunica alla Pubblica amministrazione l’esercizio di un’attività consentita dalla legge e non è autonomamente impugnabile.

Con l’art. 13, comma 1, del decreto legge n. 83/2012

sono state introdotte alcune modifiche alla disciplina della segnalazione certificata di inizio attività confermando quanto già introdotto dai decreti legge nn. 70/2011 e 5/2012 con particolare riferimento alla sostituzione ipso iure di tutti i pareri di organi o enti appositi, nonché delle verifiche preventive di loro competenza, con autocertificazioni, attestazioni e asseverazioni o certificazioni di tecnici abilitati.

Con l’art. 13, comma 2, lettera e), del decreto legge n.

83/2012 sono state, invece, introdotte alcune modifiche alla disciplina della denuncia di inizio attività, rendendo così la disciplina di tale istituto ancora più simile a quella della segnalazione certificata di inizio attività

.

177 In particolare, sono stati inseriti i commi 1-bis e 1-ter all’art. 23, Testo unico dell’edilizia, e viene così prevista, anche per la denuncia di inizio attività, la possibilità di sostituire l’acquisizione di atti o pareri di organi o enti appositi, ovvero l’esecuzione di verifiche preventive, con autocertificazioni, attestazioni, asseverazioni o certificazioni di tecnici abilitati relative alla sussistenza dei requisiti e presupposti previsti dalla legge, dagli strumenti urbanistici e regolamenti edilizi per l’esecuzione dell’intervento, da produrre a corredo della relazione e degli elaborati progettuali necessari da allegare alla denuncia. Viene chiarito che non è possibile ricorrere alle autocertificazioni sostitutive quando sussistono vincoli ambientali, paesaggistici o culturali e in tutti i casi in cui sono previsti atti rilasciati dalle amministrazioni preposte alla difesa nazionale, alla pubblica sicurezza, all’immigrazione, all’asilo, alla cittadinanza, all’amministrazione della giustizia, all’amministrazione delle finanze, compresi gli atti concernenti le reti di acquisizione del gettito, anche derivante dal gioco, nonché atti e verifiche previsti

5. Il ruolo attribuito alla potestà legislativa regionale in tema di interventi sottoposti a denuncia di inizio attività e segnalazione certificata di inizio attività.

Ai sensi del quarto comma dell’art. 22, Testo unico dell’edilizia

, viene disposto che le Regioni a statuto ordinario possono, con legge, ampliare o ridurre l’ambito applicativo delle disposizioni di cui ai commi precedenti, ferme restando, comunque, le sanzioni penali previste al successivo art. 44

del Testo unico dell’edilizia

.

In altre parole, alle Regioni a statuto ordinario è così attribuita la facoltà di stabilire la linea di confine tra denuncia di inizio attività

dalla normativa per le costruzioni in zone sismiche o imposti dalla normativa comunitaria.

178 Vedi G. FERRARI, commento sub art. 22, D.P.R. n. 380/2001, in R.

GAROFOLI, G. FERRARI, Codice dell’edilizia, Nel Diritto editore, Roma, 2008, pag. 271.

179 L’art. 44, D.P.R. n. 380/2001, rubricato “Sanzioni penali”, dispone: “Salvo che il fatto costituisca più grave reato e ferme le sanzioni amministrative, si applica: a) l’ammenda fino a 10.329 euro per l’inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità esecutive previste dal presente titolo, in quanto applicabili, nonché dai regolamenti edilizi, dagli strumenti urbanistici e dal permesso di costruire; b) l’arresto fino a due anni e l’ammenda da 5.164 a 51.645 euro nei casi di esecuzione dei lavori in totale difformità o assenza del permesso o di prosecuzione degli stessi nonostante l’ordine di sospensione; c) l’arresto fino a due anni e l’ammenda da 15.493 a 51.645 euro nel caso di lottizzazione abusiva di terreni a scopo edilizio, come previsto dal primo comma dell’articolo 30. La stessa pena si applica anche nel caso di interventi edilizi nelle zone sottoposte a vincolo storico, artistico, archeologico, paesistico, ambientale, in variazione essenziale, in totale difformità o in assenza del permesso. La sentenza definitiva del giudice penale che accerta che vi è stata lottizzazione abusiva, dispone la confisca dei terreni, abusivamente lottizzati e delle opere abusivamente costruite. Per effetto della confisca i terreni sono acquisiti di diritto e gratuitamente al patrimonio del comune nel cui territorio è avvenuta la lottizzazione. La sentenza definitiva è titolo per la immediata trascrizione nei registri immobiliari. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche agli interventi edilizi suscettibili di realizzazione mediante denuncia di inizio attività ai sensi dell’articolo 22, comma 3, eseguiti in assenza o in totale difformità dalla stessa”.

180 Vedi E. LEQUAGLIE, M. MIGUIDI, Testo Unico dell’edilizia e norme collegate, op. cit., pp. 396 e ss.

e la c.d. super D.I.A., ampliando o riducendo l’ambito di operatività della denuncia di inizio attività e della super D.I.A. rispetto a quanto previsto dal legislatore statale

.

Sul punto, la Corte costituzionale ha chiarito che la materia relativa ai titoli che abilitano all’esercizio dell’attività edificatoria rientra nel c.d. “governo del territorio” (comprensivo sia dell’urbanistica, così come dell’edilizia)

, e costituisce oggetto di legislazione “concorrente”

dello Stato e delle Regioni ordinarie, ex art. 117 Cost. (nel testo novellato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3)

; ne consegue che, in tale materia, la potestà legislativa spetta alle Regioni, le quali sono comunque tenute a conformarsi ai principi fondamentali riservati alla legislazione statale, tra i quali rientrano quelli relativi all’individuazione dei titoli abilitativi da rilasciare con riferimento alle diverse tipologie di interventi e che garantiscono “la necessaria compresenza nella legislazione di titoli abilitativi espressi (il permesso di costruire) e taciti (la denuncia di inizio di attività), che è procedura di semplificazione che non può mancare, libero il legislatore regionale di ampliarne o ridurne l’ambito applicativo”

.

181 Vedi F. DELFINO, commento sub art. 22, D.P.R. n. 380/2001, in M.A.

SANDULLI (a cura di), Testo unico dell’edilizia, Giuffrè, Milano, 2009, pp. 410- 412.

182 Per maggiori approfondimenti vedi M. LUCIANI, Il sistema delle fonti nel testo unico dell’edilizia, in Rivista giuridica dell’edilizia, 2002, II, pp. 3-26.

183 Per maggiori approfondimenti sul tema vedi R. BIN, L’interesse nazionale dopo la riforma: continuità dei problemi, discontinuità della giurisprudenza costituzionale, in Le Regioni, n. 6, 2001, pp. 1213-1221.

184 Vedi Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, “Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione”, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 248 del 24 ottobre 2001.

185 Vedi Corte costituzionale, 1 ottobre 2003, n. 303, in http://www.cortecostituzionale.it; per maggiori approfondimenti sulla sentenza citata vedi R. MIRANDA, Corte Costituzionale n. 303/03: la vocazione dinamica della sussidiarietà quale fattore di flessibilità dell’allocazione delle competenze, 2003, pubblicata in http://www.astrid-online.it

È stato osservato che la potestà del legislatore nazionale di delineare i titoli abilitativi cui subordinare le diverse tipologie di interventi va ricollegata ad imprescindibili esigenze di uguaglianza, nonché all’incidenza che la demarcazione dei titoli abilitativi ha sulla sfera sanzionatoria e penale che rientra, ex art. 117, comma 1, lettera l), Cost., nella potestà legislativa esclusiva dello Stato

.

Ai sensi del successivo quinto comma dell’art. 22, Testo unico dell’edilizia, viene espressamente stabilito che spetta al legislatore regionale individuare ulteriori tipologie di intervento da assoggettare a contributo di costruzione

, nonché definire anche le modalità di concreta determinazione del contributo

; come è stato osservato, viene così lasciato alle Regioni il compito di definire i criteri e i parametri per la determinazione del loro importo in modo da quantificarlo in relazione alle locali esigenze di carattere organizzativo e finanziario

.

Venendo alla giurisprudenza, vediamo che è stato ribadito che in materia edilizia, compete alle Regioni, stabilire quali mutamenti di destinazione d’uso di immobili, o di loro parti, connessi o meno a trasformazioni fisiche, siano escluse dal regime concessorio (ora permesso di costruire) e subordinate a semplice autorizzazione, purchè le previsioni regionali tengano conto delle disposizioni di principio poste dallo Stato; in applicazione di tale principio, risulta legittima la sottoposizione alla denuncia di inizio attività, prevista

186 Vedi C. CUDIA, La denuncia di inizio attività edile fra modello generale e modello speciale: controindicazioni di una liberalizzazione apparente, in Diritto amministrativo, 2003, pp. 436 e ss.

187 Per maggiori approfondimenti sul tema vedi F. DELLO SBARBA, D.i.a. e contributo di costruzione. Individuazione del dies a quo per l’applicazione delle nuove tariffe, in Rivista giuridica dell’edilizia, 2010, pp. 1166-1168.

188 Vedi A. MANDARANO, La denuncia di inizio attività nel Testo Unico dell’edilizia e nella legge obiettivo, in Urbanistica e appalti, 2002, pp. 143 e ss.

189 Vedi P. STELLA RICTHER, I principi del diritto urbanistico, Giuffrè, Milano, 2006, pag. 118.

dalla legge della Regione Calabria, n. 19/2002, dei mutamenti di destinazione d’uso che intervengono all’interno degli stessi raggruppamenti

.

È stata giudicata erronea la lettura dell’art. 4 della legge regionale della Lombardia, n. 22 del 19 novembre 1999, diretta a ritenere il regime concessorio sostituito da quello della denuncia di inizio attività in relazione alla esecuzione di nuove opere, dovendo la predetta disposizione essere ricondotta, mediante il ricorso ad interpretazione adeguatrice, nell’alveo dei principi fondamentali della legislazione urbanistica statale

.

In altro intervento è stato affermato che lo sbancamento del terreno per l’impostazione di opere murarie di fondazione per un edificio da realizzare ex novo rientra nel regime concessorio in quanto l’art. 4, legge Regione Lombardia n. 22/1999, non ha sostituito la legislazione urbanistica statale; tale norma, infatti, non disciplina in maniera organica la materia della denuncia di inizio di attività ed enuncia espressamente i principi cui intende ancorarsi nell’esercizio della potestà legislativa prevista dall’art. 117 Cost. che impone il rispetto di quelli fondamentali previsti dallo Stato ed in particolare di quello stabilito dall’art. 19, legge n. 241/1990, come modificato dall’art. 2, legge n. 537/1993, secondo cui per le concessioni l’atto di consenso non può essere sostituito dalla denuncia di inizio attività da parte dell’interessato alla Pubblica Amministrazione competente e quello stabilito dalla legge n.

190 Vedi Corte di Cassazione, penale, sez. III, 9 aprile 2003, n. 25738, in Cassazione penale, 2004, pag. 3370.

191 Vedi Corte di Cassazione, penale, sez. III, 23 gennaio 2001, n. 9467, in Cassazione penale, 2002, pag. 756.

662/1996, che restringe l’ambito di applicazione dell’istituto agli interventi edilizi di minor rilievo elencandoli espressamente

.

È stata ritenuta rilevante e non manifestamente infondata, in relazione agli artt. 3, 25 e 117 Cost., la questione di costituzionalità degli artt. 2, 3 e 4 della legge della Regione Toscana, n. 52 del 14 ottobre 1999, nella parte in cui prevedono che gli interventi di ristrutturazione edilizia siano subordinati alla denuncia di inizio di attività anziché al rilascio di concessione edilizia, con la conseguenza di una sostanziale “decriminalizzazione” delle condotte attuative di interventi edilizi di ristrutturazione in assenza di concessione edilizia

.

Con l’art. 76 della legge della Regione Veneto, n. 61 del 27 giugno 1985, è stata consentita “la realizzazione di opere interne dietro mera denuncia di inizio attività, a condizione, tra l’altro, che non si modifichi la destinazione d’uso del fabbricato oggetto d’intervento, modificazione che non si determina nel caso in cui le opere stesse siano preordinate al riadattamento del locale ove era condotta un’osteria per potervi ospitare una tipografia, essendo entrambe riconducibili all’attività commerciale”

.

È stata giudicata rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 2 della legge della Regione Lombardia, n. 18 del 23 novembre 2001, di interpretazione autentica e di integrazione della legge regionale 15 luglio 1996, n. 15, nella parte in cui consentono il recupero dei sottotetti, anche se ultimati dopo l’entrata in vigore della disciplina

192 Vedi Corte di Cassazione, penale, sez. III, 23 gennaio 2001, n. 204, in Rivista giuridica dell’edilizia, 2002, I, pag. 1026.

193 Vedi Tribunale di Lucca, 24 novembre 2000, in Cassazione penale, 2001, pag.

1936.

194 Così Consiglio di Stato, sez. V, 9 novembre 1998, n. 1583, in Foro amministrativo – Consiglio di Stato, 1998, pp. 11-12.

originaria, purchè esistenti al momento della presentazione della domanda di concessione edilizia, ovvero della denuncia di inizio attività; ivi compresi quelli dei quali sia stato eseguito il rustico e completata la copertura, per contrasto con gli artt. 3, 97, 101, 102, 103, 104 e 117 Cost. perché con le censurate previsioni non solo appaiono violati il principio di ragionevolezza per il profilo dell’intrinseca contraddizione tra le finalità in origine perseguite dal legislatore regionale ed il contenuto delle norme di interpretazione, il principio di buon andamento dell’amministrazione comunale, che è interesse protetto dall’art. 97 Cost., per il profilo che la previsione di una generalizzata facoltà di deroga è idonea a vanificare la programmazione urbanistica ed alterare l’equilibrio tra gli insediamenti residenziali e le aree standard, ed il principio dell’autonomia comunale che si esprime nella potestà di programmazione del territorio, garantita a livello costituzionale, ma appare anche contrastata la funzione giurisdizionale, per il riconoscimento alle norme censurate di un’efficacia retroattiva che sembra ispirata dall’intento di neutralizzare l’orientamento restrittivo già assunto in materia dal giudice amministrativo

.

In altro intervento si è ritenuto che il recupero volumetrico a scopo residenziale del piano sottotetto in base a leggi regionali non può prescindere dall’esistenza dell’edificio e del sottotetto medesimo, riferita al momento della presentazione della domanda di concessione edilizia o di denuncia di inizio attività; nel caso di specie, il giudice ha escluso l’applicabilità delle norme regionali che consentono il recupero dei sottotetti a fini residenziali, anche tramite presentazione di denuncia di inizio attività, non sussistendo il

195 Vedi TAR Lombardia, Milano, sez. II, 11 febbraio 2002, n. 24, in Foro amministrativo – TAR, 2002, pp. 826 e ss.

requisito della previa esistenza dell’immobile, che all’epoca dell’accertamento risultava ancora in fase di realizzazione

.

6. Il sistema sanzionatorio e l’accertamento di conformità;

analisi del rapporto che intercorre tra autotutela e poteri sanzionatori.

196 Vedi Tribunale di Milano, 27 gennaio 2003, in Foro ambrosiano, 2003, pp. 233 e ss.

Per quanto riguarda il c.d. “accertamento di conformità”

, l’art. 36, comma 1, Testo unico dell’edilizia, espressamente prevede che “in caso di interventi realizzati in assenza di permesso di costruire, o in difformità da esso, ovvero in assenza di denuncia di inizio attività nelle ipotesi di cui all’articolo 22, comma 3, o in difformità da essa, fino alla scadenza dei termini di cui agli articoli 31, comma 3, 33, comma 1, 34, comma 1, e comunque fino all’irrogazione delle sanzioni amministrative, il responsabile dell’abuso, o l’attuale proprietario dell’immobile, possono ottenere il

197 All’accertamento di conformità è dedicato anche l’art. 37, d. lgs. n. 380/2001, rubricato “Interventi eseguiti in assenza o in difformità dalla denuncia di inizio attività e accertamento di conformità”, che testualmente dispone: “La realizzazione di interventi edilizi di cui all’articolo 22, commi 1 e 2, in assenza della o in difformità dalla denuncia di inizio attività comporta la sanzione pecuniaria pari al doppio dell’aumento del valore venale dell’immobile conseguente alla realizzazione degli interventi stessi e comunque in misura non inferiore a 516 euro. Quando le opere realizzate in assenza di denuncia di inizio attività consistono in interventi di restauro e di risanamento conservativo, di cui alla lettera c) dell’articolo 3, eseguiti su immobili comunque vincolati in base a leggi statali e regionali, nonché dalle altre norme urbanistiche vigenti, l’autorità competente a vigilare sull’osservanza del vincolo, salva l’applicazione di altre misure e sanzioni previste da norme vigenti, può ordinare la restituzione in pristino a cura e spese del responsabile ed irroga una sanzione pecuniaria da 516 a 10.329 euro. Qualora gli interventi di cui al comma 2 sono eseguiti su immobili, anche non vincolati, compresi nelle zone indicate nella lettera A dell’articolo 2 del decreto ministeriale 2 aprile 1968, il dirigente o il responsabile dell’ufficio richiede al Ministero per i beni e le attività culturali apposito parere vincolante circa la restituzione in pristino o la irrogazione della sanzione pecuniaria di cui al comma 1. Se il parere non viene reso entro sessanta giorni dalla richiesta, il dirigente o il responsabile dell’ufficio provvede autonomamente. In tali casi non trova applicazione la sanzione pecuniaria da 516 a 10.329 euro di cui al comma 2. Ove l’intervento realizzato risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dell’intervento, sia al momento della presentazione della domanda, il responsabile dell’abuso o il proprietario dell’immobile possono ottenere la sanatoria dell’intervento versando la somma, non superiore a 5.164 euro e non inferiore a 516 euro, stabilita dal responsabile del procedimento in relazione all’aumento di valore dell’immobile valutato dall’agenzia del territorio. Fermo restando quanto previsto dall’articolo 23, comma 6, la denuncia di inizio di attività spontaneamente effettuata quando l’intervento è in corso di esecuzione, comporta il pagamento, a titolo di sanzione, della somma di 516 euro. La mancata denuncia di inizio dell’attività non comporta l’applicazione delle sanzioni previste dall’articolo 44. Resta comunque salva, ove ne ricorrano i presupposti in relazione all’intervento realizzato, l’applicazione delle sanzioni di cui agli articoli 31, 33, 34, 35 e 44 e dell’accertamento di conformità di cui all’articolo 36”.

permesso in sanatoria se l’intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda”

.

La giurisprudenza ha rilevato che la presentazione dell’istanza di accertamento di conformità, ex art. 36, Testo unico dell’edilizia, produce l’effetto di rendere improcedibile l’impugnazione dell’ordine di demolizione dell’opera edilizia ritenuta abusiva per sopravvenuta carenza di interesse; “tanto perché l’esercizio della facoltà di regolarizzare la propria posizione da parte del privato impedisce l’esercizio del potere repressivo dell’amministrazione, almeno fino a quando la stessa non si pronunci in senso negativo sull’istanza medesima ed, inoltre, in quanto l’applicazione di detto principio determina, sotto l’aspetto processuale, la sopravvenuta carenza di interesse all’annullamento dell’atto sanzionatorio in relazione al quale è stata prodotta la suddetta domanda di sanatoria e la traslazione e il differimento dell’interesse ad impugnare verso il futuro provvedimento che, eventualmente, respinga la domanda medesima, disponendo nuovamente la demolizione dell’opera edilizia ritenuta abusiva”

.

Si è affermato l’orientamento secondo cui va ritenuto pienamente legittimo l’ordine di demolizione di opere edilizie

198 L’art. 36, d. lgs. n. 380/2001, precisa inoltre, ai successivi commi 2-3, che “il rilascio del permesso in sanatoria è subordinato al pagamento, a titolo di oblazione, del contributo di costruzione in misura doppia, ovvero, in caso di gratuità a norma di legge, in misura pari a quella prevista dall’articolo 16. Nell’ipotesi di intervento realizzato in parziale difformità, l’oblazione è calcolata con riferimento alla parte di opera difforme dal permesso. Sulla richiesta di permesso in sanatoria il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale si pronuncia con adeguata motivazione, entro sessanta giorni decorsi i quali la richiesta si intende rifiutata”.

199 Così TAR Campania, Salerno, sez. II, 24 maggio 2012, n. 802, in Rivista giuridica dell’edilizia, I, 2012, pp. 820-821.

200 Per un’analisi sul tema, seppur antecedente all’entrata in vigore del D.P.R. n.

380/2001, vedi D. FODERINI, Il regime sanzionatorio degli interventi edilizi assoggettati a denuncia di inizio attività, in Rivista giuridica dell’edilizia, 1999, II, pp. 313 e ss.

realizzate conformemente a titolo abilitativo costituito da denuncia di inizio attività, previo annullamento o revoca d’ufficio di essa da parte dell’amministrazione, che conserva il potere di agire in autotutela anche dopo il decorso del termine di trenta giorni previsto dall’art.

23, Testo unico dell’edilizia, per la verifica dei presupposti e dei requisiti di legge

.

A titolo d’esempio, va ricordato che è stato considerato legittimo l’ordine di demolizione di un’opera edilizia, adottato, ai sensi dell’art. 35

, comma 1, Testo unico dell’edilizia, da un ente locale a tutela del patrimonio pubblico, avendo preliminarmente annullato, in “autotutela”, gli effetti della denuncia di inizio attività, sulla quale si è impropriamente formato il silenzio assenso a causa dell’assenza del presupposto della disponibilità dell’area; anche dopo il decorso del termine di trenta giorni previsto per la verifica dei presupposti e requisiti di legge, infatti, l’amministrazione non perde i propri poteri di autotutela, né nel senso di poteri di vigilanza e sanzionatori, né nel senso di poteri di espressione dell’esercizio di una attività di secondo grado estrinsecantesi nell’annullamento d’ufficio e nella revoca

.

201 Vedi Consiglio di Stato, sez. IV, 25 novembre 2008, n. 5811, in Rivista giuridica dell’edilizia, 2009, I, pp. 436 e ss.

202 L’art. 35, d. lgs. n. 380/2001, rubricato “Interventi abusivi realizzati su suoli di proprietà dello Stato o di enti pubblici”, dispone: “Qualora sia accertata la realizzazione, da parte di soggetti diversi da quelli di cui all’articolo 28, di interventi in assenza di permesso di costruire, ovvero in totale o parziale difformità dal medesimo, su suoli del demanio o del patrimonio dello Stato o di enti pubblici, il dirigente o il responsabile dell’ufficio, previa diffida non rinnovabile, ordina al responsabile dell’abuso la demolizione ed il ripristino dello stato dei luoghi, dandone comunicazione all’ente proprietario del suolo. La demolizione è eseguita a cura del comune ed a spese del responsabile dell’abuso. Resta fermo il potere di autotutela dello Stato e degli enti pubblici territoriali, nonché quello di altri enti pubblici, previsto dalla normativa vigente”.

203 Vedi TAR Lombardia, Brescia, sez. II, 3 settembre 2012, n. 1495, in Rivista giuridica dell’edilizia, I, 2012, pp. 819 e ss.

Come è stato osservato, l’esercizio dell’autotutela deve avvenire previo avviso di avvio del procedimento all’interessato e previa confutazione, ove ne sussistano i presupposti, delle ragioni eventualmente dallo stesso presentate nell’ambito della partecipazione al procedimento. In tale sede procedimentale l’amministrazione potrà valutare l’idoneità della documentazione prodotta dall’interessato; inoltre, dovranno essere valutati previo contraddittorio con l’interessato, in sede partecipativa nel procedimento, gli aspetti concernenti la destinazione urbanistica dell’edificio

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In altro intervento, è stato rilevato che l’inutile decorso del termine di trenta giorni, assegnato dall’art. 23, Testo unico dell’edilizia, all’amministrazione per l’adozione del provvedimento di inibizione ad effettuare un intervento edificatorio, non comporta che l’attività del privato possa considerarsi lecitamente effettuata e quindi andare esente dalle sanzioni previste dall’ordinamento per il caso di mancanza dei presupposti per la formazione della denuncia di inizio attività, consistenti, nella specie, nella mancata rispondenza alle norme di legge ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici;

resta, infatti, impregiudicato il potere di controllo dell’amministrazione, che può legittimamente estrinsecarsi attraverso una attività di secondo grado di esercizio dei poteri di vigilanza e sanzionatori

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Il silenzio serbato dall’amministrazione nel termine perentorio previsto dalla legge per l’esercizio del potere inibitorio, integra l’esercizio del potere amministrativo attraverso l’adozione di

204 Vedi TAR Lazio, Roma, sez. I, 4 settembre 2009, n. 8373, in http://www.giustizia-amministrativa.it

205 Vedi TAR Calabria, Catanzaro, sez. I, 14 febbraio 2012, n. 172, in Foro amministrativo – TAR, 2012, pp. 617 e ss.