CAPITOLO III: L’AMBITO DI ESECUZIONE NELLA LEGGE 3 AGOSTO 2007 NUMRO 124.

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CAPITOLO III:

L’AMBITO DI ESECUZIONE NELLA LEGGE 3 AGOSTO 2007 NUMRO 124.

La legge 3 agosto 2007, numero 124 negli articoli 4, 6 e 7 costituisce e disciplina quelli che sono i tre soggetti del Sistema di informazioni per la sicurezza, non addetti all’ indirizzo politico dei servizi, ma a svolgere le funzioni di raccolta ed elaborazione delle informazioni, un ruolo, quindi, esecutivo della funzione di intelligence. Essi sono rispettivamente il Dipartimento Informazioni per la Sicurezza, DIS, il cui ruolo non può essere configurato come operativo ma svolge l’ importante compito del coordinamento delle agenzie, dell’analisi dei dati raccolti e coadiuva il Presidente del Consiglio nelle sue attribuzioni di carattere amministrativo; l’AISE, acronimo per Agenzia informazioni e sicurezza esterna e l’ AISI, agenzia informazioni e sicurezza interna, costituiscono invece le due strutture più propriamente esecutive, in quanto è a queste ed ai loro agenti che la legge affida il ruolo della ricerca delle informazioni sensibili e necessarie agli scopi che si prefigge.

Anche in questo settore della legislazione si registrano importanti novità introdotte dalla riforma del 2007. Se infatti anche la legge del 1977 numero 801 individuava una funzione esecutiva divisa tra tre soggetti, il CESIS, il SISMI ed il SISDE, delineando un assetto “binario” che verrà poi mantenuto dalla nuova disciplina, questo viene modificato in più punti specialmente per quanto riguarda la collocazione istituzionale ed il criterio di ripartizione delle competenze1.

Ed infatti, mentre nella disciplina previgente il ruolo dei servizi era diviso in base ad un criterio finalistico, cioè il SISMI si occupava delle informazioni che potessero avere una rilevanza ai fini della politica militare, ed il SISDE si occupava principalmente della difesa e tutela delle istituzioni e del corretto svolgimento della vita democratica del paese, ora questo criterio viene abbandonato per essere sostituito da un approccio territoriale, sulla base anche di quanto sperimentato da altri paesi occidentali, l’AISE, si occupa di reperire quelle informazioni che possono essere utili per la sicurezza dal punto di vista di attacchi esterni all’ interesse nazionale, mentre l’AISI svolge la medesima funzione co riferimento a situazioni generatesi all’ interno del territorio nazionale. Questo per quanto riguarda il riparto delle competenze.

In relazione alla loro collocazione, la novità più importante riguarda senz’altro il loro allontanamento dai dicasteri. se infatti nella disciplina previgente questi erano subordinati

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rispettivamente al Ministero della Difesa ed a quello dell’Interno2_{, ora le Agenzie vengono a}

collocarsi nell’ambito della Presidenza del Consiglio, pertanto sono direttamente dipendenti da questo.

In questo modo si manda definitivamente in pensione il legame che esisteva tra servizi di intelligence e apparato militare, la disciplina previgente aveva infatti mantenuto il doppio cordone ombelicale della ripartizione delle competenze, creando un servizio apposito per le informazioni di interesse militare, il SISMI, e andando a collocarlo alle dipendenze del ministero della Difesa, e quindi in uno stretto legame con i vertici dell’apparato militare. Il tutto avveniva sotto un debole coordinamento, che non si instaurò mai veramente operato dal CESIS, in pratica i due servizi risultavano entità autonome, al servizio dei dicasteri, che raramente collaboravano l’una con l’ altra3.

Nonostante la riforma del ’77 avesse avuto importantissimi meriti i tempi probabilmente non erano maturi per lo scioglimento di questi nodi, serviva probabilmente una fase di maturazione fornita dell’esperienza concreta, era probabilmente impossibile prevedere prevedere quali potessero essere le criticità del sistema, formatesi negli anni in seguito all’attività dei servizi.

La nuova discipline segue il faro dell’accentramento del sistema, posizione di particolare importanza ,che ha permeato tutto il dibattito parlamentare, c’ erano infatti state numerosissime prese di posizione e proposte a favore di un unico servizio di intelligence4, giudicate poi come eccessive. La strada selezionata è stata quella di mantenere un assetto binario, cioè diviso in due Agenzie, ognuna con il suo ambito di competenza e riassegnate alla Presidenza del Consiglio dei ministri, sotto la sua direzione ed il coordinamento di un più forte di un Dipartimento per le informazioni completamente rinnovato nei ruoli e nei poteri, andando così a realizzare l’indirizzo accentratore, pur conservando l’ assetto binario con competenze ricalcate sul modello di quelle dei servizi di intelligence di altri paesi occidentali5.

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Cocco G.;I servizi di informazione e di sicurezza nell’ordinamento italiano, Padova,1980.

3

De Lutiis G., I servizi segreti in Italia. Dal Fascismo alla seconda Repubblica (Editori Riuniti, 1998).

4

La proposta di riforma portata aventi nell’ix legislatura dal governo Ciampi andava in tal senso, era probabilmente il frutto di un dibattito ancora tutto da sviluppare, si trattò infatti di una delle prime proposte di riforma.

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Valentini m.; Il sistema di intelligenze in Italia, una riforma attesa da tempo in Riv. Pol. V-VI-VII/2005.

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1) IL DIPARTIMENTO PER LE INFORMAZIONI PER LA SICUREZZA (DIS)

Il DIS rappresenta l’organo istituzionale di raccordo tra gli apparati pollici ed amministrativi con gli organi cui sono assente funzioni operative del sistema6, deve quindi funzionare da snodo centrale del Sistema, mettendo in comunicazione l’operatività con la decisione politica, che ne indica la direzione. Il compito è uno dei più importanti assegnati nell’intero sistema. Il Dipartimento per le informazioni per la sicurezza è istituito presso la Presidenza del Consiglio e ha, come il precedente Comitato esecutivo informazioni per la sicurezza, CESIS, il compito di coadiuvare il Presidente del Consiglio, nella funzione dei sui compiti in relazione al Sistema di informazioni.

Può sembrare che il DIS si ponga in continuità con il ruolo svolto dal CESIS, ed in parte è vero, andando il primo ad assorbire tutte le funzioni che erano di quest’ultimo, tuttavia la legge di riforma attua un irrobustimento di un apparto di competenze, quelle assegnate al CESIS, che si era dimostrato molto fragile nella concreta attuazione della disciplina e cerca di porre rimedio a quello che forse è stata la principale problematica dell’assetto previgente, la mancanza di coordinazione tra i servizi7. Pertanto l’articolo 4 della legge 3 agosto 2007 numero 124 deve essere letto come una delle maggiori novità e più rilevanti dell’intero complesso della riforma, la soluzione operata va interpretata come tentativo coerente di risolvere quelle problematiche venutesi a creare in trent’anni di attuazione nel ruolo del CESIS e della sua Segreteria Generale.

Per varie ragioni infatti il CESIS non era riuscito a svolgere il ruolo che la legge voleva concretamente affidargli. Le motivazioni di tale fallimento e debolezza di un organo che avrebbe dovuto essere centrale e determinante nell’intero sistema sono da ricercarsi in vari aspetti; probabilmente gli aspetti che più influirono in questo senso furono la sua composizione di elevato livello8, le stesse previsioni legislative, che non gli assegnavano la

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Franchini, M., Il Sistema nazionale delle informazioni e l’Autorità delegata, in Giornale di diritto amministrativo, 2010.

7

Valentini M., Il sistema di intelligenze in Italia, una riforma attesa da tempo in Riv. Pol. V-VI-VII/2005.

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Mosca C., Gambacurta S., Scandone G., Valentini M., I Servizi di informazione e il segreto di Stato (Legge 3 agosto 2007, n. 124), Milano, 2008.

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corretta funzionalità o i mezzi concreti per svolgere il ruolo cui era preposto, e l’ influenza sempre maggiore dei Ministeri sui servizi in ambito organizzativo e di controllo, questi aspetti determinarono una perdita sempre maggiore di importanza dell’organo all’interno della funzione, arrivato a limitarsi ad attività meramente burocratiche ed amministrative.

Se infatti la composizione del Comitato era formata dai soggetti preposti ai massimi livelli delle strutture amministrative deputate al controllo e alla manutenzione dell’ordine pubblico e della sicurezza, questa stessa composizione si rivelò essere un’arma a doppio taglio, in quanto tali soggetti già svolgendo ruoli molto impegnativi non riuscirono a coordinarsi e dedicarsi con la dovuta perizia al ruolo affidatogli all’ interno del meccanismo di intelligence, fu così che molte di queste facoltà vennero svolte nella pratica dalla segreteria, che risultava però molto meno autorevole e non capace di coordinare i due Servizi.

Altro punto debole della disciplina fu la collocazione dei servizi come subordinati ai Ministeri di Difesa ed Interno, questi organismi infatti dovevano disciplinare le materie ordinamenti dei due istituti e in presenza di una mancata autorevolezza e di una debolezza dei poteri di controllo affidati dalla disciplina al Comitato esecutivo, il loro ruolo venne ad accrescersi sempre di più, limitato dalla quasi esclusivamente dalla posizione di predominio e del presidente del Consiglio dei Ministri nella suo ruolo che è stato definito di Presidente-Ministro9.

Ultimo elemento che determinò la mancata rilevanza del Comitato esecutivo nell’attuazione della disciplina del ’77, è da individuare nelle potestà che la legge affidava a quest’organo: primo ambito di competenza era il ruolo di assistere il Presidente del Consiglio nel suo ruolo, “fornendogli tutti gli elementi necessari per il coordinamento dell’attività dei Servizi”, tale facoltà si traduceva più in una potestà di comunicazione delle situazioni ai fini delle decisioni di carattere politico che spettavano al Premier, non erano quindi potestà di valutazione operativa, che, invece, spettava ai Ministri preposti10, era infatti un ruolo necessario per il corretto svolgimento del sistema binario prescelto dal legislatore.

in particolare per quanto riguarda la composizione de CESIS, vi rientravano, il Capo di Stato Maggiore della Difesa, il Segretario generale della Presidenza del Consiglio, il Segretario generale del Ministero affari Esteri, il Capo della Polizia, il Comandante generale dell’Ama dei Carabinieri, il Comandante Generale del corpo di Gurdia di Finanza ed i Direttori dei due Servizi, questa composizione determinò la rarità delle riunioni, e che il ruolo assegnato al comitato venisse poi svolto dalla Segreteria, con molta meno autorevolezza.

9

Labriola S., Le informazioni per la sicurezza dello stato, Milano, 1978.

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Anche le atre competenze, cioè “l’ analisi dei degli elementi comunicati” dai Servizi, “l’ elaborazione delle situazioni” ed il coordinamento dei rapporti intrattenuti con le intelligence di altri Stati sembrano da ricondurre alla funzione ausiliaria che l’ organo svolgeva nei confronti del Presidente del Consiglio al fine di fornirgli gli strumenti per decisioni politiche, ma mai operative, queste infatti affidate ai Ministri referenti11.

Per il corretto esercizio della funzione di intelligence se configurata con sistema binario, è da ritenersi necessario un organismo di controllo e coordinamento molto forte, e pregnante sui Servizi, ruolo che il riformatore del ’77 aveva pensato per il CESIS, in supporto al Premier, ma che nella realtà della prassi portò invece a due servizi sempre più autonomi assoggettati solo ad un indirizzo politico unitario, determinato dal Presidente del Consiglio ma dal punto di vista organizzativo dipendenti dai ministeri preposti.

Completato il quadro ed avendo chiari i motivi, che portarono al ruolo poco incisivo del CESIS, il legislatore della riforma si apprestò a correggere tali problematiche senza sconvolgere l’impianto, ma andando ad incidere direttamente sulle singole cause.

La soluzione era quindi venne trovata nell’intervento sulle competenze dell’organo di Coordinamento, nella posizione all’ interno dell’ordinamento dei due Servizi.

In questa prospettiva il DIS, si pone quale successore naturale del CESIS, infatti al pari di questo il DIS non svolge un ruolo operativo, cioè di ricerca delle informazioni ma si qualifica come “cinghia di trasmissione” delle informazioni, raccolte dagli organi operativi, al vertice politico decisionale del “Sistema” cioè il Presidente del Consiglio. Il Dipartimento vengono assegnati ora compiti che la legge definisce “necessari e immediatamente funzionali al concreto esercizio delle funzioni di alto direttore e responsabile generale della politica delle informazioni per la sicurezza di tutore del segreto di stato”12.

La legge cura quindi i mali del vecchio CESIS, costituendo il Dipartimento a svolgere quel ruolo essenziale i un sistema binario, il DIS perde la natura collegiale del precedente comitato, se infatti questa era stata fonte dei problemi sopra descritti, serviva una composizione diversa, si propese quindi per affidare la responsabilità dell’organo ad un dirigente generale di nomina Presidenziale, che assume la carica di Direttore Generale del

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Montagnese A., Neri C., L’evoluzione della sicurezza nazionale italiana, in www.sicurezzanazionale.gov.it

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DIS, cui peraltro spetta anche la qualifica di segretario generale del CISR, contribuendo al legare in modo ancora maggiore il dipartimento alla figura del Premier13_.

Quindi il primo dato che possiamo affermare è che il DIS eredita come funzione principale quella che era stata del CESIS, cioè il ruolo di assistenza ed ausilio al Presidente del Consiglio per l’esercizio delle sue funzioni, ruolo che in base alle previsioni della legge di riforma il dipartimento deve svolgere anche con riguardo all’ Autorità delegata, qualora sia stata istituita.

Nella prospettiva unitaria che si era fatta strada però questo non poteva restare l’unico compito affidato al Dipartimento, questo infatti doveva stringere le cinghia e riportare ad unità l’ attività condotta dalle Agenzie in modo indipendente l’ una dall’altra, compito che anche il CESIS avrebbe dovuto svolgere ma senza successo, di qui la necessità di ampliare in modo più che rilevante la competenze del Dipartimento; di queste nuove funzioni se ne riscontrano molte che hanno un carattere innovativo veramente importante, poiché non hanno solo la missione di rendere più pesante e pregnante il ruolo del DIS all’ interno del sistema ma introducono funzioni amministrative che nella previgente disciplina non venivano svolte da alcun organo.

1,1) LE COMPETENZE AFFIDATE AL DIS

Venendo alle competenze queste possono essere suddivise in sette tronconi di competenze: Coordinare l’ intera attività di informazione per la sicurezza, verificando altresì i risultati dell’attività svolte dall’AISE e dall’AISI ferma restando l’ attività la competenza di queste relativamente all’ attività di ricerca informativa e di collaborazione con i Servizi di sicurezza di Stati esteri14.

Elaborare anche sulla base di relazioni ed informazioni della agenzie analisi globali da sottoporre al CISR, nonché progetti di ricerca informativa su cui decide il Presidente del Consiglio15.

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Montagnese A., Neri C., L’evoluzione della sicurezza nazionale italiana, in www.sicurezzanazionale.gov.it; Sia il CISR che il DIS sono costituiti preso la Presidenza del Consiglio dei Ministri e le relative funzioni segretariali sono affidate ad un funzionario di nomina presidenziale. Questi fattori consentono al PdCM di esprimere una forte influenza sull’attività dell’organo interministeriale.

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Art.4 commi 2, 3 lettera a),b), b-bis), e)ed f) legge numero 124 del 2007.

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Esercitare il controllo sull’AISE e sull’AISI, verificando la conformità delle attività di informazione per la sicurezza alle leggi e ai regolamenti, nonché alle disposizioni del Presidente del Consiglio16.

Curare le attività di promozione e diffusione della cultura della sicurezza e la comunicazione istituzionale17.

Elaborare, d’accordo con le agenzie, un piano di acquisizione delle risorse, umane, dei materiali, e di qualsiasi altro tipo, da sottoporre all’ approvazione da parte del Presidente del Consiglio18e dei relativi approvvigionamenti.

Gestire la formazione del personale attraverso l’ ufficio per la formazione del personale per la sicurezza19.

Vigilare sulla corretta applicazione delle disposizioni emanate dal Presidente del Consiglio dei Ministri in materia di tutela amministrativa del Segreto di Stato20.

Si era immaginato con questa attribuzione di potestà tanto vaste di istituire un organo che avesse un ruolo effettivo, cioè di unificare l’ assetto binario, andando ad incidere sull’indipendenza delle agenzie, soprattutto allo scopo di eliminare costi e inefficienze dovute alle continue invasioni dei vecchi SISMI e SISDE l’ uno nelle competenze dell’altro, inefficienze dovute in parte alla confusa individuazione del loro raggio d’ azione, rispettivamente sfera militare e civile, in parte ad un coordinamento che pur essendo previsto non si concretizzò mai realmente.

La riforma in quest’ambito ha voluto proprio incidere in quest’ambito creando un organo che non si limiti a coordinare ma che al contrario svolga compiti ben più penetranti ed influenti sulle singole agenzie, ne verifica infatti il corretto funzionamento attraverso un’ attività di controllo amministrativo che era sconosciuta alla precedente disciplina, questa si limitava, ed era già stato un passo in avanti considerevole, a prevedere un controllo parlamentare, nella nuova disciplina si fa un qualcosa di più si prevede una nuova struttura amministrativa di controllo in seno all’organo di coordinamento, delirando una confluenza ordinaria.

Sempre per ricondurre l’ attività operativa svolta dai servizi, sono da considerare le competenze in relazione alla gestione delle risorse, degli approvvigionamenti e del personale, delle agenzie, e della formazione di questo, questi compiti venivano nella disciplina del 77 a

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Art.4 comm.3 lettera i) legge 124 del 2007.

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Art.4 comma 3 lettera m) legge 124 del 2007.

18

Art. 4 comma 3 lettere g), n) ed n-bis) legge 124 del 2007 e DPCM n.8 del 12 giugno 2009.

19

Art.11 legge 124 del 2007.

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rientrare nel raggio d’azione dei ministeri referenti, cioè erano i dicasteri preposti ad occuparsi della gestione dei servizi dal punto di vista amministrativo ed operativo; ora le agenzie sono invece ricondotte insieme al DIS sotto la Presidenza del Consiglio dei Ministri, sottraendole ai ministeri ed affidando i compiti di organizzazione al nuovo Dipartimento. in questo modo le due ali del Sistema vengono ad essere gestite in modo unitario da un’unico organismo sotto la direzione del Presidente del Consiglio, delle cui direttive deve vigilare il corretto adempimento da parte delle agenzie.

Sempre sotto il profilo della novità e del ruolo più rilevante che il legislatore voleva assegnare al DIS, va letto il compito di quest’organo di gestire la comunicazione strategica con gli altri apparati istituzionali in particolare con quei corpi che sono preposti al controllo della sicurezza, sotto altri profili; anche qui la disciplina precedente si dimenticava di dettare disposizioni per quanto riguardava la comunicazione tra i servizi di intelligence e le Forze di Polizia21.

Tutti questi aspetti da leggere come delle novità assolute tese a curare i limiti della precedente disciplina, senza tuttavia sconvolgerne l’impianto.

IL DIS si configura quindi come uno snodo posto al centro esatto del sistema, tra la direzione politica e gli organi esecutivi, non può infatti essere definito uno di questi, proprio come non poteva essere definito tale il CESIS22, poiché non si occupa della raccolta di informazioni ma svolge appunto questo ruolo fondamentale di cerniera politico amministrativa.

Tale ruolo viene ribadito anche dalla qualifica del Direttore Generale del Dipartimento, una figura di nomina Presidenziale, che in più parti della legge o della riforma viene in rilievo in posizione sovraordinata rispetto ai direttori delle due agenzie, pur svolgendo anche un ruolo politico, di segretario generale del CISR, ed essendo il soggetto prediletto per la comunicazione con gli organi politici di vertice.

Da tutto questo complesso di potestà si trae la conclusione che per fare in modo che il DIS svolgesse il ruolo che si era voluto, questo andasse posizionato in una posizione sovraordinata rispetto alle agenzie, sono indizi di ciò i compiti e la posizione del suo Direttore, le potestà di controllo nei confronti dell’AISI e dell’AISE, e le disposizioni che affidano al Dipartimento un potere organizzatori del funzionamento dei Servizi; pertanto dal dettato legislativo emerge chiaramente come il legislatore abbia voluto porre il DIS in questa posizione di sovraordinazione funzionale rispetto alle agenzie, volontà che per quanto abbia cercato di

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22

Giuseppe De Lutiis, I servizi segreti in Italia. Dal fascismo all'intelligence del XXI secolo, Sperling & Kupfer, 2010.

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stemperare in sede di approvazione finale emerge chiaramente dalle disposizioni e dalle potestà che la legge gli affida23_.

Per lo svolgimento di questo corposo complesso di compiti, il DIS assume la struttura di un organo amministrativo stabile, suddito al suo interno in Uffici.

Si è infatti rivelato essere, in quanto struttura tecnico amministrativa stabile, ma anche a causa della sua posizione nel Sistema, la sede più adatta ad ospitare al suo interno l’Ufficio Ispettivo, l’Ufficio centrale degli archivi, l’Ufficio centrale per la Segretezza, UCSE e la Scuola di formazione.

Questi uffici sono chiamati a svolgere ed attuare le competenze affidate dal DIS dalla legge, tuttavia la normativa che li disciplina, e che deve determinare le modalità con cui questi vanno ad adempiere alle loro attribuzioni non è completamente rinvenibile nella legge. Questa infatti attua numerosi rinvii alla normativa di secondo livello per una determinazione più puntuale e flessibile di questi aspetti24.

1,2) IL COORDINAMENTO

Compete al Direttore Generale del DIS assicurare le necessarie forme di coordinamento tra le due Agenzie quando queste si trovino a svolgere le loro attività rispettivamente l’una nel territorio affidato all’ altra. Si tratta di un tipo di Coordinamento che rientra sotto il carattere tecnico ed amministrativo e risulta immediatamente sottostante alle competenze di indirizzo politico e responsabilità generale del Presidente del Consiglio e dell’Autorità delegata ove costituita25.

Il compito di coordinamento non si realizza quindi nella sola competenza di riferire al Premier riguardo allo stato, alle informazioni ed alle situazioni, ma da tutto il complesso delle attribuzioni del Dipartimento.

Si tratta infatti di un organismo in grado di fare da strettoia istituzionale, come soggetto in grado di elaborare un autonomo prodotto da sottoporre al Presidente del Consiglio o, all’ Autorità Delegata, che su questo si baserà per decidere l’indirizzo delle politiche da agire.

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24

Mezzacapo S., Riforma completa solo con i regolamenti, in Guida al Diritto n.40/2007, supplemento a il sole 24 ore del 13 ottobre del 2007.

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1,3) LO SNODO INFORMATIVO.

La legge affida al DIS il compito di farsi collettore di informazioni e di gestire lo scambio di queste tra le varie istituzioni preposte alla sicurezza o altri settori della pubblica amministrazione qualora si trovino coinvolti o abbiano un interesse alle informazioni, il Dipartimento infatti si pone proprio come “centro motore” di scambio tra il Sistema di intelligence e le Forze di Polizia giudiziaria.26

La previsione è una di quelle innovazioni, non esisteva infatti una disciplina analoga nella legge del 1977, estremamente importanti, in quanto tesa ad allenare il Sistema di informazioni per la sicurezza a quelle che erano le nuove esigenze informative dettate dalle dinamiche della realtà contemporanea, che non possono essere semplicemente ricondotte agli ambiti di analisi professionale, pur sofisticata, delle strutture dell’intelligence, come accadeva nei precedenti contesti27.

La legge 801 del 1977 che delineava la precedente disciplina, non si curava di un aspetto tanto centrale ma con le esigenze che emersero a causa dell’esperienza pratica di trent’anni di attuazione, emerse l’ esigenza di avere una disciplina in tal senso, e la questione divenne oggetto di specifiche direttive, specialmente nell’ambito del Ministero dell’Interno e del CESIS, in quanto era in questi circuii che andava ricondotto tale circuito28_.

La Novità sta quindi nel prevedere in normativa di rango primario, un coordinamento stabile effettuato dalla struttura tecnico amministrativa centrale dell’intero sistema attraverso riunioni periodiche incentrate proprio sullo scambio informativo e dei cui risultati il Dipartimento deve dare Comunicazione al Premier29, costituendo quel circuito di scambio e condivisione che le nuove situazioni rendono necessario, non solo all’ interno dei singoli stati ma anche tra servizi che appartengono a diverse nazioni.

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27

Bruneau Th. C., Intelligence e covert action, nel volume, a cura di F. SIdoti, Sicurezza e intelligence.

28

Labriola S., Le informazioni per la sicurezza dello stato, Milano, 1978.

29

Valentini M.Cultura dell’intelligence,cultura delle istituzioni, Per Aspera ad Vertiatem, n.13/1999.

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Particolarità di questo circuito che si è voluto costituire è la possibilità per il Dipartimento di condividere e decidere sulla condivisione non solo dell'informazioni provenienti dagli organi operativi del Sistema di informazione per la sicurezza, ma anche su quelle informazioni provenienti dalle Forze dell’ordine ed altri corpi preposti al controllo della sicurezza, da altre amministrazioni dello Stato, e da enti di ricerca anche Privati.

La Previsione legislativa si propone quindi di costituire un rapporto di leale condivisione tra i cari corpi di sicurezza dello stato, la pubblica amministrazione ed i servizi di informazione e sicurezza,in quanto anche questi, seppur qualificandosi come speciali, difensori di interessi specifici e pertanto necessitanti di strutture e procedimenti speciali, rientrano comunque nell’ambito dell’azione di Governo, e pertanto viene designata dalla legge come Amministrazione.

Allora anche questi dovranno conformarsi ai principi di leale collaborazione che determinano lo svolgimento delle funzioni della macchina pubblica.

Pertanto questa peculiare funzione del DIS, deve essere letta alla luce di queste considerazioni.

Si potrebbe semmai dire che le esigenze del nuovo contesto di operatività dei Servizi, impongono questa condivisione, anzi la ampliano anche al di fuori dei confini nazionali, con le nuove minacce, sempre più transfrontaliere, si rende necessaria la condivisione delle informazioni non solo tra amministrazioni all’ interno dell’apparato statale, ma anche tra i servizi degli stati membri; significativo il fatto che la nuova disciplina abbia lasciato il compito di tale coordinamento e condivisione direttamente all’agenzie, in qualità di organismi operativi, operanti nell’ambito del Sistema Informativo Europeo, Europol30_.

1,3) IL RUOLO DI CONTROLLO AMMINISTRATIVO.

Questa funzione esercitata dal DIS attraverso lo specifico Ufficio Ispettivo, va ad assolvere a determinate necessità che si erano manifestate nell’esperienza concreta di attuazione del regime previgente; nell’audizione presso la prima Commissione del Sento della Repubblica del 18 maggio 2007, il Segretario Generale del CESIS, sottolineava come nel sistema non esistesse “un controllo interno, che operasse in maniera tale da fornire un’immagine favorevole ad un’ opinione pubblica che è abituata, purtroppo ad avere una visione dei Servizi

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falsata da alcuni episodi… quindi, l’istituzione dell’ispettorato potrebbe dare l’ idea di un primo controllo interno svolto con serietà”31_.

Infatti il legislatore fece sua proprio quest’idea dell’ispettorato, in quanto gli ufficiali agenti per conto dell’Ufficio Ispettivo assumono la qualifica di ispettori.

Il Sistema andava a delinearsi sempre di più come un apparato amministrativo, rientra infatti nei principi generali quello di inserire all’ interno delle pubbliche amministrazioni strutture deputate a svolgere un ruolo di controllo della legittimità32.

L’articolo 4 comma 3, lettera i) della legge 124 del 2007 attribuisce al Dipartimento, laddove prevede che questo controlla la conformità delle attività svolte dalle agenzie, alla legge ed alle direttive emanate dal Presidente del Consiglio dei Ministri, attraverso l’azione dell’Ufficio Ispettivo. Il legislatore non ha disciplinato direttamente in maniera esaustiva la normativa, limitandosi ad enunciare alcuni principi organizzativi, il funzionamento concreto ed in particolare il regime del personale, facendoli assumere la qualifica di ispettori, viene delegato, ex articolo 4 comma 7, ad un regolamento concernente assetto funzionale del Dipartimento. La legge tuttavia pone alcuni principi, andando a delineare in maniera generale quelli che sono i limiti che devono essere assunti dalla disciplina del regolamento, anche se incontrano alcuni buchi normativi, nel silenzio della legge infatti è da ritenere che la responsabilità per l’ esercizio delle funzioni dell’Ufficio vada ricondotta alle dipendenze del direttore del DIS33, si tratta tuttavia di una linea di dipendenza particolare in quanto anche qui, per alcune competenze è richiesta l’ autorizzazione del Presidente del Consiglio: sono sottoposte alla sua autorizzazione preventiva, l’effettuazione di inchieste, lo svolgimento di controlli capaci di interferire sulle attività in corso delle agenzie, in modo da tutelare e conciliare l’ azione di intelligence nello svolgimento dei propri compiti, con l’ altrettanto fondamentale valore del controllo amministrativo affidato all’ Ufficio, pertanto si è ritenuto necessario l’ intervento del decisore politico di massimo livello del Sistema34.

Ne consegue un modello che riconduce il sistema al Dipartimento, rompendo con il sistema precedente in cui ai Ministeri preposti era affidato il compito organizzativo dei Servizi.

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audizione presso la prima Commissione del Sento della Repubblica del 18 maggio 2007.

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La legge in altri due articoli attribuisce al Dipartimento la potestà di controllo in tema di controllo sulle spese sostenute dalle Agenzie per lo svolgimento di operazioni per le quali è stato autorizzato il ricorso alle garanzie funzionali per gli agenti nell’ esercizio delle sue funzioni, in questo caso l’ ufficio deve controllare al livello contabile che la rendicontazione delle spese venga effettuata in modo corretto ed effettivamente attinenti alle attività svolte; nonché la possibilità di svolgere inchieste interne35 andandosi a configurare come andandosi a configurare come “sub-procedimenti amministrativo istruttorio articolato in atti giuridici d operazioni”.

Questi i principi posti dalla legge, ad un regolamento, quello ex articolo 4 comma 3 lettera i), con riguardo ai tipi di ispezione che devono essere svolti dall’Ufficio, ulteriori elementi vengono in risalto per quanto riguarda la disciplina del personale ispettivo dell’Ufficio, l’ articolo 4 comma 8 non fissa i requisiti che devono essere posseduti dal personale ma determina piuttosto sui metodi di selezione di questo, che devono essere diversi rispetto a quelli seguiti per il personale ordinario del DIS, dell’AISI e dell’AISE.36 La legge infatti si premura di marcare un differenza tra il personale dell’Ufficio, la cui disciplina di dettaglio viene lasciata alla regolamentazione, tuttavia questa non deve violare il principio cardine di tenere ben separati e distinti gli esercitanti la funzione di controllo dai controllati, in tal senso va che la previsione che esclude la possibilità di un passaggio all’ attività ispettiva di Agenti operativi, e viceversa prevista dalla legge; tale previsione non risulta invece applicabile per quanto riguarda la fuoriuscita degli ispettori verso altri Uffici rientranti nell’ambito del Dipartimento informazioni per la Sicurezza, possibilità quindi che appare consentita37_.

La legge si preoccupa di determinare questi punti fermi per assicurare che la disciplina regolamentare vada comunque a garantire la terzietà dell’operato della funzione degli ispettori, ed in generale di tutto l’Ufficio Ispettivo, e pertanto si necessita la definizione delle

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Tenore V., L’Ispezione amministrativa ed il suo procedimento, Milano, 1999. L’attività di ispezione viene ricostruita dell’autore come un “ sub-procedimento amministrativo istruttorio, articolato in atti giuridici ed operazioni, non cadenzati da una rigida sequenza temporale, caratterizzato sulla base di una potestà espressamente riconosciuta dall’ordinamento a tutela di specifici interessi primari, da incisive finalità acquisitive e di controllo autoritativo su fatti ed atti posti in essere da soggetti appartenenti all’amministrazione procedente e finalizzato ad acquisire elementi valutativi, di fatto e di diritto,di regola confluenti in più ampio procedimento amministrativo, che culmina con l’adozione di ulteriori atti, di rilevanza esterna, dell’amministrazione attiva”.

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Valentini m.; Il sistema di intelligenze in Italia, una riforma attesa da tempo in Riv. Pol. V-VI-VII/2005.

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garanzie che sin dal momento dell’assunzione assicurino la loro indipendenza da interferenze interne od esterne nell’ assolvimento dei loro compiti, assicurandosi che il regolamento garantisca agli ispettori un’ampia disponibilità nella gestione delle attività di indagine cui vengono incaricati38.

Corpo centrale delle potestà affidate alla normativa del regolamento previsto dall’articolo numero 4 comma 3 lettera i) è rappresentato dalla disciplina di funzionamento dell’Ufficio Ispettivo, che si traduce nella definizione dei poteri e azioni attraverso cui questo esercita la funzione ispettiva e di inchiesta.

In particolare il procedimento ispettivo o di inchiesta, in questo settore come in altri della pubblica amministrazione si articola in tre fasi: l’iniziativa, che può essere assunta di ufficio o su determinazione di un organo superiore; lo svolgimento degli accertamenti attraverso atti di ispezione, che si risolvono in ordini di esibire i documenti, i bilanci, la corrispondenza, e di rilasciare ogni copia di qualsiasi documento sia ritenuto pettinate ai fini dell’indagine, prendendo persino la possibilità di una potestà Cautelare, atta a far cessare situazioni di pericolo o danno; ed infine la parte conclusiva di questo procedimento amministrativo, cioè quella della Relazione, che espone i risultati dell’attività svolta39.

In conclusione per quanto riguarda l’attività di controllo amministrativo, che costituisce una delle novità più rilevanti della riforma, si può dire che è uno dei punti fondamentali che vanno a rafforzare la funzione di coordinamento del Dipartimento sui servizi, e che contribuisce a porlo nei fatti in una posizione sovraordinata ad essa.

1,5) LA SCUOLA DI FORMAZIONE

Sempre all’ interno del Dipartimento informazioni per la sicurezza, la legge istituisce all’articolo 11 la Scuola di Formazione, come organismo deputato alla formazione di base, e all’ aggiornamento continuo del personale del DIS e delle due Agenzie, andando a sostituire, in questo ruolo, la Scuola superiore dell’Amministrazione per l’Interno o la scuola superiore di Pubblica amministrazione, pur senza qualche mal di pancia, dovuto all’ opinione che un organismo interno al DIS, non avrebbe potuto gestire la formazione di dipendenti; tuttavia nel

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caso dei servizi di intelligence con un numero limitato di addetti ed un formazione particolare la scelta del legislatore parve la più adatta40_.

Anche quest’organo del Dipartimento svolge la fondamentale funzione di cui sopra, cioè, quella di rafforzare il coordinamento operato dal Dipartimento, e porlo in posizione di sostanziale sovraordinamento riassetto ai Servizi operativi, tuttavia risulta importante in quanto svolge un’altra funzione, quella di ravvicinare il mondo dell’educazione e la società civile fornendo informazioni e contribuendo alla formazione di una cultura dell’intelligence, in modo tale da contribuire a sensibilizzare l’ opinione pubblica al ruolo dei Servizi di sicurezza, opinione che a causa di alcuni eventi che hanno contribuito, alle volte ingiustamente a gettare una diffusa diffidenza nei confronti della funzione di intelligence. Tale funzione emerge in modo chiaro e limpido dalla composizione della sua direzione, composta oltre che dai rappresentanti dei Ministeri interessati, al Direttore Generale del DIS, ai Direttori delle agenzie per la sicurezza interna ed esterna il Direttore della Scuola medesima, anche da esponenti qualificati di centri Universitari di eccellenza, lo scopo è infatti quello di dissipare una diffidenza presente nell’opinione pubblica perseguendo instaurando un dibattito sui temi dell’informazione coinvolgendo i centri universitari ed i giovani che ne fanno parte anche nella prospettiva di avvicinarli ai temi dell’informazione41.

Si vuole da una parte rafforzare il controllo e l’ importanza del dipartimento, che oltre alle attribuzioni già viste acquista anche il compito di formare il personale delle agenzie, ma anche avviare un serio confronto con il mondo dell’istruzione superiore, e della società civile al fine di rafforzare l’ idea dei servizi come strumenti indispensabili per la tutela dell’ interesse nazione e della sicurezza dello Stato, e del bene supremo costituito dalla “salus rei publicae”42.

Questa la prima esigenza che la legge ha voluto tutelare con l’istituzione della Scuola di formazione, la seconda invece rientra nell’ottica di ricercare all’ interno delle comunità studentesche delle università italiane, il personale più qualificato da assumere, sul modello di quello che avviene negli altri paesi occidentali; esempi ne sono la “intelligence comunity”, che attinge molto spesso alla comunità accademica, o sul modello statunitense, ma corsi di preparazione sono disposti anche in Francia ed in Spagna43. Le finalità perseguite dalla legge

40

Navarra M., Le scuole di addestramento, nel volume, a cura di F. Sidoti, Sicurezza e intelligence.

41

Quaderno d’ intelligence 1,in Gnosis, De Luca Editori d’ Arte, marzo 2011.

42

Quaderno d’ intelligence 1,in Gnosis, De Luca Editori d’ Arte, marzo 2011.

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sono quindi due, penetrare all’ interno del mondo universitario contribuendo alla nascita di una cultura dell’intelligence, che le riconosca il ruolo svolto a difesa dell’interesse nazionale, e quindi la veda per quello che è realmente, cioè un corpo amministrativo con una funzione propria a tutta della sovranità nazionale; la seconda quella di formare le nuove generazioni di aspiranti agenti agli importanti compiti dei Servizi, specialmente per dare loro gli strumenti per poter effettuare correttamente quello che risulta essere il compito più importante, cioè l’ analisi delle informazioni raccolte, che necessita l’ acquisto di una conoscenza approfondita delle tematiche e degli scenari che solo il mondo universitario può contribuire a dare44.

Queste quindi le caratteristiche e le prerogative che la legge di riforma da al nuovo organo per il coordinamento dell’attività ed in generale dell’organizzazione dei Servizi di intelligence, un ruolo fondamentale in un sistema binario, cioè caratterizzato dalla presenza di due organismi preposti al ruolo operativo, ognuno con il suo ambito territoriale di competenza, ruolo che il precedente CESIS non aveva saputo svolgere concretamente ma dalla cui esperienza il legislatore della riforma ha saputo trarre i giusti spunti per dare nuova configurazione all’ istituto creando un organismo più incisivo e determinante per l’ intero sistema, ed in definitiva risolvendo e superando i problemi che erano stati propri della disciplina previgente.

2) LE AGENZIE OPERATIVE.

La funzione di esecuzione della funzione di informazione per la sicurezza della repubblica viene affidata dagli articoli 6 e 7 della legge 3 agosto 2007 numero 124, alle nuove Agenzie informazione per la sicurezza esterna e per la sicurezza interna, che vanno a sostituire i vecchi Servizi di informazione e sicurezza militare e democratica, cioè il SISMI ed il SISDE.

SISMI e SISDE assolvevano a questo compito sulla base di un criterio di ripartizione delle competenze di tipo funzionale, il Servizio militare infatti era preposto alla raccolta delle informazioni per gli interessi militari sia strategici che a difesa della sovranità, il Servizio democratico era preposto alla tutela delle istituzioni e del corretto svolgimento della vita democratica del paese da atti eversivi e minacce contro questi.

Si realizzava pertanto, un modello binario, messo in una posizione di debolezza sia a causa della fragilità del sistema di coordinamento operato dal CESIS, sia dal fatto che questa particolare ripartizione di competenze causò moltissimi problemi in quanto alla sovrapposizione che spesso avveniva in relazione alle funzioni ed alle missioni dei Servizi.

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La divisione per funzionalità per la realizzazione del sistema binario, si era sbilanciata in modo da incrementare incredibilmente le attività che in concreto venivano svolte dai Servizi di matrice militare. i compii affidati al SISMI dalla legge del 1977 vennero infatti interpretati in modo estensivo, rendendo sempre più pregnante la sua presenza nel complesso del sistema, mentre invece il SISDE, rimase sempre come un servizio dotato si di importanti funzioni ma quasi residuali rispetto a quelle esercitate dal Servizio Militare45.

Il SISMI poi godeva della qualifica di ufficio amministrativo autonomo, collocato nell’ambito del Ministero della Difesa, in questo modo riusciva a veicolare su di se tutti i migliori mezzi ed il personale che proveniva da questo dicastero, che della funzione di intelligence aveva già avuto lunga esperienza e tradizione e che risultava destinatario di risorse migliori, il SISDE doveva invece accontentarsi di risorse minori e di personale meno qualificato. In sostanza il sistema binario delineato dalla legge del ’77 andava a delineare un sistema molto sbilanciato a favore del Servizio “militare”, che si configurava come servizio “generalista”46, cioè con compiti molto ampi e generali, a conferma di ciò, l’ ampliamento su base territoriale delle competenze i materia di lotta alla criminalità organizzata effettuata con legge 30 dicembre del 1991 numero 140, che aveva ampliato i poteri del SISMI su base del criterio territoriale esterno, e il fatto che l’Italia risultasse essere l’ unico paese che, in sede di cooperazione internazionale tra servizi interni, era rappresentato da entrambe le strutture.

La riforma del 2007 ha inciso profondamente su questi aspetti di inefficienza pur conservando l’impostazione del sistema binario, impostazione che era stata profondamente criticata nel dibattito parlamentare, tanto da arrivare alla formulazione di progetti di Unico servizio unitario, da parte del Governo Ciampi nell’XI legislatura e nell’ambito della commissione Jucci, pu tuttavia non riuscendo ad affermarsi.

La riforma ha riequilibrato efficacemente il criterio di ripartizione delle competenze, secondo un più lineare ed efficiente criterio territoriale, affidando all’ AISE le missioni di informazione in un ambito esterno al territorio nazionale, e all’ AISI quelle che rientravano nell’ambito territoriale interno e le ha qualificate diversamente nell’ambito della pubblica amministrazione.

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Cocco G.;I servizi di informazione e di sicurezza nell’ordinamento italiano, Padova,1980.

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Il Direttore del SISDE, nell’ audizione davanti alla prima I commissione del Senato in data 10 maggio 2007: il Direttore parlava dell’imperfezione del modello binario delineato dalla legislazione del 1977 “Da una parte infatti vi era un Servizio definito impropriamente Militare, che era il vero Servizio generalista… aveva compiti su tutto, svolgendo attività all’interno ed all’ estero in maniera assolutamente generalizzata… dall’altra c’era il figlio di un Dio minore, il SISDE, al quale venivano essenzialmente riferiti i compiti antieversivi .”

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2,1) L’AGENZIA INFOMAZIONI E SICUREZZA ESTERNA.

Istituita dalla legge 3 agosto 2007 numero 124, all’ articolo 6, che ne definisce anche le competenze: ricercare ed elaborare nei settori di competenza tutte le informazioni utili alla difesa dell’indipendenza, della dell’integrità e della sicurezza della Repubblica, anche in attuazione degli accordi internazionali, dalle minacce provenienti dall’estero;

Le attività in materia di controproliferazione, concernenti i materiali strategici, nonché le attività di informazione per la sicurezza che si svolgono al di fuori del territorio nazionale, a protezione degli interessi politici, militari, economici scientifici e industriali dell’Italia;

Rispondere al presidente del Consiglio della propria attività;

Informa tempestivamente e con continuità il Ministro della Difesa, il Ministro degli affari esteri, e il Ministro dell’Interno per i profili di rispettiva competenza47.

Al di là del mero dato di modifica del criterio di competenza, da funzionale a territoriale, esplicitato dalla legge con l’indicazione della competenza dell’agenzia responsabile per le azioni verso l’Estero, bisogna sottolineare l’ ampliamento della sfera degli interessi protetti. Infatti è in quest’articolo che si deve rinvenire l’ampliamento della sfera degli interessi tutelati dalla funzione di informazione per la sicurezza, nella parte in cui si riferisce agli interessi politici, militari, economici, scientifici e industriali dell’Italia, che introduce il concetto di interesse nazionale quale oggetto tutelato dal Sistema di informazioni per la sicurezza della Repubblica.

Se infatti il precedente sistema era incentrato sulla difesa della Sovranità territoriale e militare da parte del SISMI, qui si amplia l’ambito di tutela ad interessi ulteriori di protezione rispetto alla Sovranità Nazionale, nei termini dell’interesse nazionale, sopra esposti.

Altra differenza importante tesa a riequilibrare il sistema binario, che risultava scombinato nella formulazione del 1977, è la riconfigurazione della materia del controspionaggio.

Il controspionaggio risultava nella precedente disciplina appannaggio esclusivo del SISMI, che si era espanso ben oltre i fini della sicurezza militare che la legge affidava al Servizio48, risulta ora divisa tra le agenzie rispettivamente per l’ ambito territoriale a loro affidato, quindi per l’ AISE compete il solo controspionaggio di ambito Esterno.

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Articolo 6 commi 2, 3 ,4, 5, 6, legge 124 del 2007.

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Il controspionaggio costituisce un’attività che si era fatta sempre più importante, in particolare con riferimento all’ affermazione, dopo la caduta del muro di Berlino, con riferimento ad alcuni settori settori dell’economia e che riguarda appunto il contrattacco di fronte ad eventuali azioni di spionaggio effettuate da altri servizi di informazione di altri paesi o non. Con riferimento alle nuove tecnologie diventa sempre più importante poiché gli attacchi informatici, effettuati da hacker, sono nella maggior parte dei casi tesi alla sottrazione di informazioni, a danno non solo delle istituzioni o degli apparati militari, politici e più in generale di pubbliche amministrazioni ma più spesso a danno di imprese operanti in settori di specifico interesse nazionale. Una minaccia quindi dalla quale difendersi e dalla quale riuscire a propria volta a trarre informazioni per garantire meglio tutto l’ampio ventaglio degli interessi giuridici49.

Pertanto quest’importantissima funzione che veniva attribuita in precedenza solo al SISMI, contribuiva a delinearlo come servizio generale, mentre adesso la divisione di questa sulla base del criterio territoriale delle competenze, assicura che si sia formato un sistema binario equilibrato e pienamente funzionante.

La legge prevede quindi un ripensamento delle competenze del Servizio di intelligence, rispetto a quelle della previgente disciplina.

Atro punto affermato dalla disciplina è quello che riguarda la sua collocazione all’ interno del nuovo ordinamento, del Sistema, bisogna infatti dire che in precedenza il SISMI si collocava come ufficio autonomo all’ interno della struttura del Ministro della Difesa, e pertanto per quanto riguardava l’organizzazione interna a questo sottoposto.

La riforma cambia radicalmente quest’assetto disponendo che le agenzie si collocano alle dirette dipendenze del Presidente del Consiglio dei Ministri, e rientrano nell’ambito della struttura amministrativa della Presidenza del Consiglio e sono ricondotti alla categoria generale delle agenzie amministrative50.

“Oggi si tratta quindi di Uffici di primo livello non entificati, scorporati da apparati ministeriali e dotati di un certo grado di autonomia nell’attuazione delle dell’indirizzo governativo”51 stabilito con le sue direttive dal Presidente del Consiglio in quanto vertice del sistema e sottoposte al potere di direzione e controllo da parte del DIS.

49

Montagnese A., Neri C., L’evoluzione della sicurezza nazionale italiana, in www.sicurezzanazionale.gov.it.

50

Savino M., Solo per i tuoi occhi, in giornale di diritto amministrativo n.2/2008.

51

Casini, Agenzie amministrative, in S. Cassese (dir.), Dizionario di diritto pubblico, vol 1 Milano.

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Questa collocazione delle agenzie si fa sentire anche in relazione alla nomina del direttore delle singole agenzie, con riferimento all’AISE, l’ articolo 6 della legge stabilisce la durata massima del mandato del Direttore dell’agenzia in 4 anni, rinnovabile una sola volta, e nominato dal Premier52 con proprio decreto, tra i dirigenti di prima fascia o equiparati nell’amministrazione dello Stato, sentito il CISR.

Il Direttore generale dell’AISE, riferisce costantemente sull’attività svolta al Presidente del Consiglio o all’ Autorità delegata, per il tramite del Direttore Generale del dipartimento per le informazioni e la sicurezza. Anche in questo caso viene in relazione il dipartimento come corpo intermedio tra il decisore politico ed il corpo operativo cioè gli organi di esecuzione. Chiude l’articolo 6 della legge di riforma la previsione di un apposito regolamento, emanato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, concernente l’organizzazione ed il funzionamento interno dell’Agenzia. Anche questa pertanto risulta essere un organo configurato secondo un criterio di flessibilità, in quanto la legislazione ne indica i tratti salienti, mentre la parte più specifica di normazione viene lasciata alla regolamentazione, strumento assi più malleabile e rapido ed in definitiva più adatto a disciplinare settori ad alta specialità tecnica e operativa, che così possono adattarsi molto più velocemente alle nuove esigenze che via via possono emergere.

Altro elemento molto importante che venne tenuto in debito conto dal legislatore della riforma è quello del rapporto tra l’Agenzia informazioni e sicurezza esterna e la struttura informativa della Difesa, costituita dal Reparto Informazioni della Difesa (RIS).

Questo reparto viene escluso categoricamente ed esplicitamente dalla legge dal novero dei soggetti appartenenti al Sistema di informazione per la sicurezza della Repubblica, in quanto gli vengono affidati compiti di carattere “tecnico-militare e di polizia militare, e in particolare ogni attività informativa utile al fine della tutela dei presidi e delle attività delle Forze Armate all’ estero e non è parte del sistema di informazione per la sicurezza della Repubblica”53. L’ esclusione di tale soggetto dal “Sistema” appare molto opportuna, per due ragioni principali, la prima quella di evitare inutili sovrapposizioni con l’AISE54, e la seconda quella di lasciare separate la sfera dei servizi di intelligence e quella degli apparti militari, seguendo la linea riformatrice che vede l’ AISE non più collocata all’ interno della struttura del Ministero della Difesa, ma nell’ambito della Presidenza del Consiglio dei Ministri, e rispondente direttamente nei confronti del Premier.

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Articolo 6 comma 7 legge 124 del 2007.

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Tuttavia non si poteva ignorare il profondo legame che si verifica, in quanto ad ambiti di competenza, tra le intelligence estere e gli apparati informativi della Difesa, e pur dovendo rimanere separati, è opportuno che queste parti dell’ordinamento statale che in modi diversi si occupano di sicurezza collaborino al fine di conseguire una maggiore efficienza delle loro azioni; pertanto la legge prevede espressamente ed opportunamente che le il RIS agisca in stretto collegamento con l’AISE e che le modalità di tale azione congiunta vengano disciplinate con regolamento approvato dal Presidente del Consiglio dei Ministri, previo parere del CISR.

La situazione dell’intelligence estera dopo la riforma è quella di un’ accrescimento delle sue competenze con riguardo all’ affermazione dell’interesse nazionale come interesse di riferimento dei servizi di intelligence; se infatti dal punto di vista dell’apparato operativo del Sistema in generale abbiamo un nuovo equilibrio tra le due Agenzie, le competenze risultano ampliate a casa della maggior ampiezza dell’interesse tutelato, e accanto a quest’aspetto la nuova collocazione dell’Agenzia che si stacca dal cordone ombelicale che manteneva nei confronti dell’Apparato militare, pur mantenendovi una leale collaborazione propria di apparati diversi dello Stato, e subordinata al controllo politico e alle decisioni del Premier, responsabile di tutto il “Sistema” di fronte al Parlamento.

2,2) L’AGENZIA INFORMAZIONI E SICUREZZA INTERNA.

Per quanto riguarda il secondo ramo della funzione di esecuzione, costituito dall’articolo 7 della legge 124 del 2007, si può dire che, per quanto riguarda la collocazione e la qualificazione amministrativa, il Rapporto con l’autorità politica di riferimento, il ruolo del suo Direttore generale ed i rapporti con il Dipartimento informazioni e sicurezza, i configura esattamente negli stessi termini della già esaminata Agenzia informazioni e sicurezza esterna55.

Le differenze tra le due Agenzie stanno tutte nelle competenze a loro attribuite, poiché il criterio di ripartizione territoriale affida ad una il controllo delle operazioni su ciò che avviane al di fuori del territorio nazionale, mentre all’ altra sono affidate le operazioni che hanno a che fare con la raccolta di informazioni all’ interno del territorio Italiano.

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Interessanti riflessioni sulla necessità di avere un servizio operante nell’ ambito territoriale interno sono state svolte da numerosi organi giurisdizionali europei, in particolare in “Secretari of State for the Home Department vs. Rheman, Court of Appeal, Civil Division", 23 maggio 2000, si utilizza il riferimento al terrorismo che la Gran Bretagna condanna fortemente: “Un paese che cerca di proteggersi dal terrorismo internazionale non vi riuscirà se le sue azioni risultano limitate dal suo territorio”.

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La legge le attribuisce infatti la competenza di: “ricercare ed elaborare nei settori di competenza tutte le informazioni utili difendere, anche in attuazione di accordi internazionali, la sicurezza interna della Repubblica e le istituzioni democratiche poste dalla Costituzione a suo fondamento da ogni minaccia, da ogni attività eversiva o da ogni forma di aggressione criminale o terroristica;

le attività di informazione per la sicurezza, che si svolgono all’ interno del territorio nazionale, a protezione degli interessi politici, militari, economici, scientifici ed industriali dell’Italia;

Individuare e contrastare le attività di spionaggio all’interno del territorio nazionale le attività di spionaggio dirette contro l’ Italia e le attività volte a danneggiare gli interessi nazionali”56. Dal dettato normativo, si vede come anche per l’agenzia per la sicurezza interna valga l’estensione dell’ambito di tutela, al più ampio e facilmente interpretabile in chiave espansiva, ambito dell’interesse nazionale, che va a ricomprendere gli interessi pollici, militari, economici e scientifici nocche quelli industriali del sistema paese Italia.

Anche per quanto riguarda l’Agenzia interna, parallelamente a quello che vale per l’agenzia informazione e sicurezza esterna, abbiamo un estensione delle competenze a tutela di questo nuovo interesse, tuttavia in relazione all’AISI viene in rilievo un altro elemento cioè l’ attribuzione a questa di tutela di interessi militari nell’ambito del territorio Italiano, all’ interno del concetto di tutela dell’interesse nazionale.

Bisogna infatti ricordare che il Vecchio SISDE, era un servizio preposto esclusivamente alla tutela delle istituzioni democratiche e del corretto svolgimento della vita democratica del paese, competenze che l’ articolo 7 comma 2 fa proprie della nuova Agenzia interna, a cui però si aggiunge anche la previsione dell’articolo 7 comma 3, che attribuisce a questa la difesa degli interessi militari della nazione, ambito di competenza che nel previgente sistema era assegnato al SISMI in via esclusiva, allora questo si pone sulla scia di un riequilibrio delle competenze dei due organismi sulla base del criterio territoriale, cercando di evitare le storture e sovrapposizioni, ma anche l’ egemonia che il SISMI aveva assunto nel vecchio sistema della ripartizione per funzione57.

Questa nuova attribuzione ha importanti risvolti sul piano tecnico e operativo che si risolvono nella collaborazione dell’AISI con il RIS, sul modello di quanto avviene per l’AISE.

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Articolo 7 commi 2, 3, 4 legge numero 124 del 2007.

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Massera A.-Mosca C., I servizi d’ informazione, in trattato di Dir.Amm. (Cassese S.), Milano, 2000.

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Altra particolarità del’ agenzia Interna, rispetto al Servizio del vecchio sistema, è quella dell’articolo 7 comma 4, che dispone la competenza dell’Agenzia per quanto riguarda il Controspionaggio in ambito territoriale interno.

Quest’attività in Italia era sempre stata appannaggio esclusivo dell’intelligence militare58, e quest’ attribuzione unita alle altre novità contribuiscono a delineare l’AISI come qualcosa di nuovo rispetto al vecchio SISDE, che viveva in una posizione minore rispetto al SISMI, mentre la disciplina attuale è tutta tesa a realizzare un concreto e reale meccanismo duale, fatto di agenzie che operano per tutelare gli stessi interessi con strumenti analoghi, e sotto il coordinamento del DIS.

Rientrano in quest’ambito anche i rapporti tra i servizi di intelligence e le Forze di Polizia giudiziaria e di sicurezza, i rapporti in tal senso vengono infatti tenuti dal DIS, nell’ottica di separazione delle funzioni di polizia giudiziaria ed intelligence e della diversa qualificazione degli agenti e dei ruoli a loro assegnati, comunque andando a colmare un vuoto di legislazione della vecchia disciplina.

L’allargamento delle delle missioni istituzionali, quindi dei compiti delle Agenzie in quanto organi esecutivi del Sistema di informazione per la sicurezza della Repubblica, ha contribuito notevolmente all’ ammodernamento dell’intelligence italiana imprimendole un “accelerazione” che non aveva conosciuto causa anche il permanere del legame con l’ apparato militare, che contribuiva a rendere il Servizio Militare un servizio generalista, che volta volta invadeva la sfera di azione del Servizio democratico59. Oltre a quest’aspetto va considerato l’ampliamento delle competenze del DIS, ed il rafforzamento del Coordinamento operativo e delle missioni che la legge configura in nuovi termini rispetto al passato, in relazione anche al nuovo criterio di ripartizione delle competenze delle due Agenzie, il criterio territoriale.

La legge dispone, infatti, che “L’AISE può svolgere operazioni sul territorio nazionale soltanto la collaborazione con l’AISI. Quando tali operazioni siano strettamente connesse con ad attività che lo stesso AISE svolge all’ estero. A tal fine il direttore generale del DIS provvede ad assicurare le necessarie forme di coordinamento e di raccordo informativo, anche al fine di evitare sovrapposizioni funzionali e territoriali”60. Importante quindi il ruolo che il Direttore del DIS svolge nel coordinamento tra le Agenzie.

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Giupponi T.F., Servizi di informazione e segreto di stato nella l.n.124/2007, in scrtti in memoria di Luigi Arcidiacono.

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Sostanzialmente identica la disciplina legislativa con riguardo all’Agenzia interna: “L’AISI può svolgere operazioni all’estero soltanto la collaborazione con l’AISE. Quando tali operazioni siano strettamente connesse con ad attività che lo stesso AISI svolge all’Interno del territorio nazionale. A tal fine il direttore generale del DIS provvede ad assicurare le necessarie forme di coordinamento e di raccordo informativo, anche al fine di evitare sovrapposizioni funzionali e territoriali”61, inquinato giusta applicazione del principio binario, teso ad evitare sovrapposizione ed interferenze anche territoriali e a promuovere una leale collaborazione tra le due Agenzie.

3) GLI AGENTI: REGIME DI GARANZIA DEL PERSONALE.

Gli Agenti dei servizi costituiscono il personale operativo, e pertanto è di questi che il Sistema di informazioni per la sicurezza della Repubblica si serve per esercitare le sue sue funzioni, tanto sotto l’ambito della raccolta delle informazioni, tanto sotto i profili che riguardano il Dipartimento informazioni per la sicurezza.

La riforma ha attuato importanti cambiamenti per quello che riguarda la configurazione delle Agenzie, diverse dai vecchi Servizi, quello militare e quello democratico, per ciò che riguarda l’organizzazione, il loro posizionamento all’ interno dell’apparato della Pubblica amministrazione, e i compiti a loro assegnati, accresciuti a causa del nuovo assetto dell’evoluzione delle minacce e al cambiamento delle istanze oggetto di tutela da parte del Sistema, infatti questo si qualifica come ben più ampio rispetto a quello che veniva in relazione ai vecchi servizi.

Con la riforma dei servizi, si è quindi reso necessario rivedere anche la disciplina in relazione al personale di questi, per superare i problemi ed i limiti che si erano verificati nel corso del trentennio di applicazione della legge numero 801 del 197762.

Sotto questo profilo, l’aspetto che più viene in rilievo è quello attinente alle garanzie funzionali del personale dei servizi nell’esercizio delle loro funzioni.

Per far fronte alle nuove esigenze, necessarie dall’aumento degli interessi tutelati con l’affermarsi dell’interesse nazionale, dovevano infatti essere previste forme di garanzia speciali per gli agenti dei Servizi, anche in ragione della differenza che intercorre tra forze di 61

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intelligence e forze di Polizia giudiziaria che in quanto profondamente differenti non possono avere le stesse qualifiche, ne in relazione delle competenze, ne in relazione alle qualifiche e agli strumenti di garanzia del personale operativo.

Su questo punto la disciplina precedente risultava profondamente inadeguata, restava infatti il problema che la legge non consentiva al personale dei servizi di compiere reati nell’ambito della loro competenza e per l’ esercizio delle loro missioni, il risultato era che la possibilità di raccolta delle informazioni ne risultava fortemente limitata, quest’attività risultava infatti svolta con i metodi della “Human Intelligence”, cioè quella disciplina consistente nella ricerca ed elaborazione delle informazioni e notizie di interesse per la sicurezza nazionale provenienti da persone fisiche e di “Signal Intelligence”, tecnica consistente nella ricerca ed elaborazione delle notizie di interesse per la sicurezza originate da segnali ed emissioni elettromagnetiche provenienti dall’estero, senza metodi più diretti, e comunque sempre con il rischio di esposizione ad un procedimento di natura giudiziaria per il personale dei Servizi63.

Questi vuoti legislativi risultarono appunto uno dei problemi maggiori della precedente disciplina, che per quanto innovativa non aveva avuto la forza di rompere con il passato, ed a causa di questo specifico vuoto in sede di attuazione, si rendeva necessaria una copertura di qualche tipo a tutela degli operatori dei Servizi, ed è così che si è generato, nell’attuazione pratica l’apposizione del segreto di Stato sulle operazioni come unico metodo efficace per evitare che gli agenti risultassero soggetti ad indagini penalmente rilevanti per le azioni compiute nell’ambito dell’esercizio delle loro funzioni, che erano funzioni di primaria esigenza per la sicurezza nazionale64_.

3,1) LA CLAUSOLA SPECIALE DI GIUSTIFICAZIONE.

Nel dibattito parlamentare ma anche in precedenza, era emersa la consapevolezza del legislatore di fronte ad una problematica seria destinata ad avere un’ incidenza immediata nei confronti del nuovo Sistema per la sicurezza della repubblica, e la soluzione a cui tutti gli operatori del settore ed anche il legislatore, in sede di approvazione della riforma, che costituisce un esempio di riforma ben pensata, arrivarono fu quella di prevedere un’apposita clausola speciale di giustificazione per gli agenti dei servizi. Clausola che però non era lasciata liberamente esercitabile da parte del potere di indirizzo ma che veniva sottoposta ad

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Poggi A., Servizi di informazione e sicurezza, in Digesto delle Discipline pubblicistiche, Utet, 1997.

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Giupponi T.F., Servizi di informazione e segreto di stato nella l.n.124/2007, in scrtti in memoria di Luigi Arcidiacono.