PARERE
SUL CONTRATTO DI SERVIZIO TRA COMUNE DI ROMA
E
FONDAZIONE MUSICA PER ROMA - anno 2005 -
(Novembre 2005)
SOMMARIO
1 Premessa... 3
2 I contenuti della nuova Proposta di Contratto di servizio ... 3
2.1 Periodo di validità ... 3
2.2 Programmi di esercizio e dimensione di offerta dei servizi ... 4
2.3 Oneri finanziari a carico dell’amministrazione e obiettivi quantitativi... 4
2.4 Definizione della struttura della tariffa a carico dell’utenza ... 5
2.5 Livelli qualitativi del servizio ed obiettivi annuali di miglioramento. ... 5
2.6 Carta dei servizi... 5
2.7 Strumenti di controllo operativo e strumenti di controllo economico. Obblighi informativi nei confronti di organi di controllo e monitoraggio comunali ... 5
2.8 Garanzie prestate dall’erogatore... 6
2.9 Sanzioni, penalità e previsione di revoca ... 6
2.10 Risoluzione e recesso ... 6
2.11 Modalità di risoluzione delle controversie ... 7
2.12 Modalità di modificazione del contratto nel corso della sua esecuzione ... 7
2.13 Obblighi informativi nei confronti degli utenti ... 7
3 Conclusioni e Raccomandazioni ... 9
1 Premessa
In aderenza ai compiti istituzionali che il Consiglio Comunale di Roma ha attribuito a questa Agenzia con la deliberazione n. 39 del 14 marzo 2002, è stato esaminato lo schema di deliberazione prot. RC n.13496/2005 avente per oggetto: “Approvazione Contratto di servizio tra Comune di Roma e Fondazione Musica per Roma – Anno 2005”.
Il Parere preventivo è stato richiesto in data 7 novembre 2005 dal Dipartimento IV su incarico del Segretariato Generale ai sensi della procedura stabilita nella deliberazione del Consiglio Comunale n. 159 del 14 ottobre 1999 e viene reso alle Commissioni Consiliari Permanenti I e V.
L’Agenzia ha condotto un esame generale della nuova proposta di Contratto valutandone la congruenza rispetto alla Deliberazione C.C. n. 159 del 14 ottobre 1999, nella quale erano stati espressi gli indirizzi programmatici per la gestione coordinata ed integrata del nuovo complesso “Città della musica” da parte dell’allora società Musica per Roma s.p.a.
L’analisi del Contratto ha successivamente posto in evidenza le differenze riscontrate fra i contenuti dello stesso e quanto previsto dal documento rilasciato dall’Agenzia circa i contenuti minimi che un contratto deve prevedere (di seguito, Proposta sul contenuto minimo dei contratti di servizio)1.
Il Contratto di servizio per l’anno 2000 era già stato oggetto di attenzione da parte della disciolta Autorità per i servizi pubblici locali del Comune di Roma, la quale si era espressa con un documento riguardante lo schema di approvazione del Contratto stesso. Grazie all’esistenza di un’attività istruttoria precedente sull’argomento, l’Agenzia ha potuto disporre di una ulteriore documentazione sul caso, che è stata nuovamente esaminata al fine di cogliere nella loro interezza gli aspetti evolutivi del Contratto.
Il presente parere non entra nel merito degli aspetti giuridici legati alle modalità di affidamento dei servizi da parte degli Enti locali a seguito degli ultimi interventi legislativi ed interpretativi forniti dalla Corte Costituzionale, né sulla applicabilità, per le attività in specie, del D.Lgs. del 22 gennaio 2004, n. 42 “Codice dei beni culturali e del paesaggio”.
2 I contenuti della nuova Proposta di Contratto di servizio
2.1 Periodo di validità
L’argomento è trattato all’art. 2 della proposta in esame (Durata). Il periodo di validità è fissato ad un solo anno.
Questa Agenzia ha già osservato nella citata Proposta sul contenuto minimo dei contratti di servizio che la durata di un Contratto di servizio dovrebbe essere stabilita, con riferimento a ciascun servizio, in ragione delle esigenze organizzative e di programmazione finanziaria. La durata dovrebbe essere determinata in relazione agli obiettivi di miglioramento delle prestazioni che, in base alla prassi delle analisi economiche-finanziarie, trovano nel periodo triennale un periodo adeguato per la verifica
1 I contratti di servizio del Comune di Roma: proposta sui contenuti minimi e sulle procedure di approvazione, febbraio 2003.
dei risultati. Nel caso in esame la durata annuale non permette l’adozione di meccanismi di controllo del raggiungimento degli obiettivi, ma può trovare la sua spiegazione solo se il Contratto assume una natura transitoria in vista di cambiamenti strutturali del rapporto con il Comune di Roma, come ad esempio la revisione complessiva dell’assetto proprietario e giuridico dell’ente, ovvero l’esistenza di situazioni contingenti che non sembrano riguardare la fattispecie in esame.
E’ inevitabile inoltre rimarcare che l’atto in oggetto viene posto all’approvazione ben undici mesi dopo l’inizio del periodo di riferimento, anziché alla fine di quello precedente l’attività che viene normata, come prassi corretta avrebbe richiesto.
2.2 Programmi di esercizio e dimensione di offerta dei servizi
L’argomento è trattato all’art. 3 (Oggetto), all’art. 5 (Prestazioni Istituzionali), all’art. 6 (Manutenzione Immobili ed oneri accessori) e all’art. 8 (Affidamenti a terzi ) della proposta in esame, e nella “Definizione Contratto di Servizio” allegato al Contratto in esame.
Il programma di esercizio qualifica come Prestazioni Istituzionali la gestione dell’apertura pubblica dell’Auditorium, la gestione della Convenzione tra il Comune di Roma e l’Accademia Nazionale di Santa Cecilia nonché tutte le attività culturali e commerciali di valorizzazione dell’Auditorium stesso riconducibili alla missione della Fondazione, così come definita nello Statuto2.
Rientrano nelle Prestazioni anche attività di tipo amministrativo, come le attività accessorie e strumentali alla fornitura dei servizi (ristorazione, bookshop, ecc.), nonché l’attività di manutenzione ordinaria (art. 6) degli immobili concessi in uso (art. 4).
2.3 Oneri finanziari a carico dell’amministrazione e obiettivi quantitativi
La realizzazione delle prestazioni previste nel programma di esercizio nonché la manutenzione ordinaria degli immobili concessi in uso è coperta da un corrispettivo, disciplinato all’art. 9, il cui importo è pari a 6.000.000,00 € (IVA inclusa). Eventuali attività illustrate negli allegati e non realizzate, anche per motivi indipendenti dalla volontà della Fondazione, daranno luogo ad una decurtazione di importo pari alle spese non sostenute.
A differenza dei Contratti vigenti precedentemente al 2004, dove venivano genericamente indicati alcuni obiettivi di miglioramento e/o mantenimento espressi in forma qualitativa senza la previsione di specifici indicatori e conseguenti obiettivi quantitativi, in questo schema di contratto vengono individuati ed elencati i servizi oggetto del contratto, le dimensioni rilevate, gli indicatori di qualità ed i relativi standard (Allegato “Definizione Contratto di Servizio”).
Per gli aspetti economici, si segnalano gli standard relativi ai “livelli di vendita” dei
“servizi di biglietteria”, dove vengono introdotti alcuni indicatori relativi alla percentuale minima di biglietti venduti sul totale attraverso i diversi canali di distribuzione (biglietteria
2 Art. 4 dello Statuto: promuovere la piena valorizzazione dell’Auditorium come sede di concerti e di altre manifestazioni d’arte e cultura; promuovere l’Auditorium quale strumento di attrazione internazionale attraverso la realizzazione di eventi culturali in sintonia con i bisogni e le istanze di sviluppo culturale, sociale ed economico dell’area metropolitana di Roma, del Lazio e dell’intero Paese.
centrale, internet, altro), nonché di “ricavi da royalties commerciali” per il fatturato relativo alla gestione dei “Locali commerciali”.
2.4 Definizione della struttura della tariffa a carico dell’utenza
L’allegato “Definizione Contratto di Servizio” evidenzia come “punto di attenzione
“l’analisi del costo del biglietto” e “l’analisi dei prezzi del ristorante e del bar”, senza tuttavia specificare in alcun modo come tali analisi verranno articolate né quali saranno i riflessi nei confronti dell’utenza.
2.5 Livelli qualitativi del servizio ed obiettivi annuali di miglioramento
Mentre per gli aspetti quantitativi del servizio l’allegato individua con adeguata precisione le prestazioni previste, manca invece nel Contratto una indicazione puntuale e misurabile dei livelli qualitativi da raggiungere così come gli obiettivi di miglioramento che la Fondazione dovrebbe impegnarsi a perseguire.
L’assenza di tali previsioni impedisce l’introduzione di meccanismi incentivanti che prevedano premi nel caso di raggiungimento degli obiettivi e penalità nel caso di scostamenti peggiorativi, senza che peraltro possano essere attivate con criteri rigorosi periodiche verifiche degli obiettivi di qualità erogata, raggiunti e da raggiungere. Si registra, altresì, la mancanza nel Contratto dell’obbligo di una rilevazione del grado di soddisfazione dell’utenza attraverso indagini periodiche della qualità percepita.
L’Agenzia, pertanto, raccomanda l’introduzione di meccanismi ed indicatori di qualità erogata che consentano una adeguata attività di monitoraggio e di valutazione.
2.6 Carta dei servizi
Il Contratto non prevede, contrariamente alla prassi oramai in uso negli altri contratti di servizio stipulati dall’Amministrazione, l’obbligo di adozione della Carta dei servizi. Come più volte ribadito in precedenti pareri, l’Agenzia richiama la necessità di includere tale documento contestualmente alla stipula del Contratto di servizio o di adottarlo in tempi ragionevolmente brevi, prevedendo una penale a carico della Fondazione sotto forma di decurtazione del corrispettivo in caso di non adempimento.
2.7 Strumenti di controllo operativo e strumenti di controllo economico. Obblighi informativi nei confronti di organi di controllo e monitoraggio comunali
L’art. 12 disciplina l’organo di monitoraggio e controllo. È prevista una Commissione di Controllo e Monitoraggio composta (in parziale conformità alla circolare del Segretario Generale n. 8448 del 10 aprile 2002) da cinque membri, di cui tre rappresentanti del Comune (tra i quali il Direttore del Dipartimento IV designerà il Presidente, mentre la citata circolare del S.G. prevede che lo stesso sia di provenienza esterna all’Amministrazione) e due rappresentanti della Fondazione.
Sempre in base alla proposta in esame, la Commissione citata svolge compiti di controllo relativamente alla corretta esecuzione del programma di attività, assicura una valutazione
dei report bimestrali redatti dalla Fondazione e predispone una relazione annuale di valutazione dello svolgimento delle attività.
2.8 Garanzie prestate dall’erogatore
La proposta non prevede la prestazione di alcuna forma di garanzia da parte della Fondazione. Pur tenendo conto della natura giuridica e della minore discrezionalità che ad essa è connaturata rispetto agli indirizzi dell’Amministrazione locale, sarebbe opportuno introdurre nel Contratto la prestazione da parte della Fondazione di cauzioni dalle quali l’ente locale possa prelevare l’ammontare delle penali eventualmente dovute per le inadempienze contrattuali.
2.9 Sanzioni, penalità e previsione di revoca
Nel silenzio della normativa speciale in materia di servizi pubblici locali e di enti senza scopo di lucro circa il tipo di sanzioni che possono essere inserite nei contratti di servizio, la Proposta di Contratto prevede all’art. 10 un sistema sanzionatorio che rimanda al Codice Civile. Nel solo caso delle inadempienze relative alla realizzazione del programma di attività che comportino effettiva diminuzione nel volume e nella qualità delle attività o da cui possa derivare un danno di immagine dell’Amministrazione, lo stesso articolo prevede che il Comune di Roma possa decurtare il corrispettivo delle spese non sostenute. A tale Commissione è inoltre demandato l’accertamento del danno in contraddittorio con l’Azienda.
Non viene invece contemplata nella Proposta l’ipotesi di una sanzione coercitiva consistente nella c.d. “sostituzione provvisoria” ossia nella possibilità per l’ente locale di procedere, nei casi di gravi inadempienze, alla sostituzione dell’azienda per l’erogazione di quest’ultimo.
L’Agenzia ritiene che per i casi di inadempimento totale o parziale dell’Azienda agli obblighi assunti contrattualmente, non dipendenti dall’Azienda, sia opportuna l’applicazione di penali definite in sede contrattuale, evitando che il loro ammontare sia oggetto di contraddittorio all’interno della Commissione.
Parimenti, potrebbe essere contrattualmente prevista la prestazione da parte dell’Azienda di cauzioni dalle quali l’ente locale possa prelevare l’ammontare delle penali eventualmente dovute dall’Azienda.
2.10 Risoluzione e recesso
Opportunamente il Contratto prevede all’art. 11 la possibilità di recesso in caso di fallimento o liquidazione della “Fondazione” nonché per inadempienze di particolare gravità nello svolgimento del servizio che dovrà essere sempre preceduta da un atto di messa in mora, con il quale l’ente locale contesterà alla Fondazione l’inadempienza riscontrata intimandole di rimuovere le cause dell’inadempimento entro un termine proporzionato alla gravità del medesimo.
2.11 Modalità di risoluzione delle controversie
La Proposta non prevede modalità di soluzione delle controversie, non risolte amichevolmente, alternative al ricorso al giudice ordinario. Come già osservato in altri pareri, l’Agenzia raccomanda il ricorso a meccanismi di conciliazione e arbitrato.
2.12 Modalità di modificazione del contratto nel corso della sua esecuzione
La proposta di Contratto esaminata non contiene una elencazione sufficientemente dettagliata delle ipotesi e dei presupposti in cui è possibile modificare e integrare il Contratto senza sottoporre nuovamente la Bozza al vaglio degli organi competenti. La mancanza di tale previsione si spiega con il fatto che il Contratto non configura un rapporto di durata, avendo durata limitata ad 1 anno. In caso di durata superiore, il Contratto dovrà invece prevedere idonei meccanismi di revisione.
2.13 Obblighi informativi nei confronti degli utenti
Il contenuto e le modalità con le quali saranno gestite le attività di comunicazione, informazione ed assistenza sono regolate nell’ambito degli indicatori presenti nell’allegato
“Definizione Contratto di Servizio”.
Per nessuno dei canali di contatto vengono però previsti standard di qualità e un sistema di incentivi/penali. Poiché per due di questi, l’acceso telefonico e il sito internet, l’Agenzia ha prodotto specifici studi3 sottolineando la necessità di prevedere appositi indicatori per misurare le performance, appare utile almeno per i principali suggerirne l’adozione all’interno del contratto di servizio.
Più specificatamente per quanto riguarda l’accesso telefonico:
Indicatore Standard tendenziale da raggiungere
Accessibilità da cellulare e fuori distretto di Roma Piena accessibilità (in caso di numero verde) sia da cellulare che da fuori distretto di Roma Esito del tentativo di contatto telefonico 100% di contatto avvenuto (ovvero in nessun
caso si deve trovare la linea occupata)
Tempi di risposta 95% entro i 20 secondi dalla chiamata
Tempi di attesa per la risposta dell’operatore 95% entro i 20 secondi dalla risposta del disco automatico
Al fine di istituire un adeguato sistema di incentivi/penali occorre prevedere l’invio da parte dell’Azienda al Comune di Roma di un report trimestrale sull’andamento delle chiamate con l’indicazione puntuale dei valori per ciascun indicatore.
Per quanto riguarda i siti internet, si rimanda agli aspetti generali nel nostro studio citato relativamente alle macro aree “Trasparenza ed accesso”, “Usabilità e accessibilità”,
“Comunicazione, partecipazione, relazionalità” e “Sviluppo tecnologico”.
3 “Analisi dei servizi di contact center nel Comune di Roma”, Aprile 2004 e Agosto 2005; “Analisi e valutazione dei canali web delle aziende di servizio pubblico della città di Roma” Luglio 2005.
Per quanto concerne la gestione dei reclami, la Proposta di Contratto non contiene alcun riferimento agli stessi se non l’indicazione di fornire risposta ad almeno l’80% dei reclami pervenuti e di produrre apposita reportistica con l’indicazione di item specifici (n° reclami, tempo, tipologia di servizio, n° visitatori).
A giudizio dell’Agenzia tale previsione non è congruente con quanto stabilito dal nuovo
“Regolamento per la gestione ed il trattamento dei reclami, delle segnalazioni e dei suggerimenti nel Comune di Roma” approvato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 136 del 16 giugno 2005.
Il succitato Regolamento all’art. 1, comma 6 stabilisce che i contratti di servizio devono prevedere “specifiche clausole che impongono alle aziende l’adozione almeno degli stessi standard di qualità dei servizi previsti per il Comune di Roma”. Pertanto si raccomanda di inserire uno specifico articolo riguardante:
1. le modalità con le quali è possibile inviare i reclami, nonché l’identificazione degli uffici all’uopo preposti;
2. l’obbligo di rilasciare al cittadino una ricevuta con l’indicazione della data entro la quale sarà data risposta e i rimedi esperibili in caso di inerzia;
3. il rispetto dei tempi di risposta, quantificati in giorni 30 (trenta) decorrenti dalla data di presentazione del reclamo;
4. l’obbligo, nel caso di prolungamenti nell’evasione della risposta che vadano oltre i 30 (trenta) giorni, di comunicare al cittadino proponente il reclamo un riscontro contenente: data e luogo, indicazioni dell’avvenuta ricezione del reclamo, previsione dei tempi per la risoluzione del reclamo con annesse motivazioni per giustificare il ritardo, identificazione della struttura competente;
5. la previsione di adeguate forme di ristoro nel caso di mancata risposta entro i tempi pattuiti.
Occorrerà inoltre specificare che la prevista relazione trimestrale sancita dal Regolamento dovrà essere inviata oltre che al Comune di Roma anche all’Agenzia in quanto ad essa, a mente dell’art. 7 del Regolamento reclami, è stata attribuita la facoltà di effettuare propri monitoraggi sull’andamento dei reclami relativi alle aziende/enti.
Inoltre la struttura del report andrà prevista già nel Contratto di servizio, i cui principali contenuti dovranno riguardare almeno:
1. l’indicazione delle tipologie di comunicazioni ricevute (reclami, suggerimenti, segnalazioni);
2. gli argomenti oggetto delle comunicazioni;
3. le modalità con le quali il cittadino ha comunicato con l’azienda;
4. la quantità di reclami ricevuti ed evasi con l’indicazione dei tempi;
5. l’esito dei reclami.
3 Conclusioni e Raccomandazioni
Alla luce dei rilievi mossi al contenuto della proposta di Contratto nelle pagine precedenti, l’Agenzia raccomanda che nel nuovo Contratto di servizio vengano definiti i seguenti elementi:
a) livelli qualitativi del servizio e obiettivi annuali di miglioramento espressi in termini incrementali;
b) previsioni di specifici indicatori e relativi standard di qualità erogata;
c) sanzioni in caso di non adozione della carta dei servizi entro i termini prescritti;
d) obiettivi di miglioramento collegati agli obiettivi quantitativi e qualitativi indicati nella Carta dei Servizi;
e) introduzione di un adeguato sistema di penali in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi previsti;
f) garanzie che devono essere prestate dall'erogatore;
g) sanzioni e penalità declinate in forma specifica rispetto a specifiche inadempienze;
h) meccanismi di conciliazione e arbitrato per la risoluzione delle controversie;
i) modalità di modificazione del contratto nel corso della sua esecuzione;
j) obblighi d’informazione nei confronti degli utenti e gestione dei reclami
Tav. 1 I contenuti minimi del Contratto di servizio fra Comune di Roma e Fondazione Musica per Roma - 2005
Contenuti minimi previsti
dall’Agenzia Contratto di servizio 2005
1. Periodo di validità Definito – in forte ritardo
2. Programma di esercizio e
obiettivi quantitativi Definito
3. Oneri finanziari a carico
del Comune Definiti
4. Definizione della struttura
tariffaria Non definita
5. Livelli qualitativi del
servizio Non definiti
6. Strumenti di controllo
operativo Non completamente definiti
7. Obblighi informativi verso organi di controllo e monitoraggio
Definiti
8. Strumenti di controllo
economico Definiti nell’ambito della “Governance”
9. Garanzie prestate
dall'erogatore Non definite
10. Previsione di revoca Definita
11. Sanzioni e penalità Non definite in maniera completa
12. Modalità di risoluzione
delle controversie Non previsto il ricorso a meccanismi di conciliazione e arbitrato 13. Garanzie a tutela degli
utenti (Carta dei servizi) Non definite
14. Obblighi informativi
verso gli utenti Non definiti
Bernardo Pizzetti Presidente
Federico Colosi Vice Presidente
Sergio Migliorini Consigliere
Via Cola di Rienzo 217 • 00192 Roma Telefono 06.367071 Fax 06.36707212 www.agenzia.roma.it
L’Agenzia per il controllo e la qualità dei servizi pubblici locali del Comune di Roma è stata istituita dal Consiglio Comunale
con Deliberazione n. 39 del 14 marzo 2002
