Una Costituzione per un’Europa che funzioni
Documento presentato dal Comitato per la politica europea all’Ufficio politico del PPE il 6 dicembre a Bruxelles
(CK, 12-12-01)
Indice:
Introduzione
Sussidiarietà pratica: la ripartizione delle competenze tra l’Unione europea e gli Stati membri Integrazione della Carta dei diritti fondamentali nella Costituzione
Riformare le istituzioni: nuove soluzioni per una maggiore democrazia, trasparenza e prossimità ai cittadini
La nostra responsabilità: riforme subito
I. Introduzione 1
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01. “Consapevole del suo patrimonio spirituale e morale, l’Unione si fonda sui valori
indivisibili e universali di dignità umana, di libertà, di uguaglianza e di solidarietà; l’Unione si basa sui principi di democrazia e dello stato di diritto. Essa pone la persona al centro della sua azione istituendo la cittadinanza dell’Unione e creando uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia.”1
02. Noi scegliamo di agire insieme in un’Unione europea in quanto risultato delle nostre esperienze storiche e risposta alle sfide del futuro. Attraverso l’Unione europea intendiamo sviluppare una società che – in un’era di globalizzazione – combina insieme un’economia libera con una società basata sulla solidarietà. Questo è il nostro modello di economia sociale di mercato. L’Unione europea deve impegnarsi a consolidare e a stabilizzare la libertà e la democrazia, i diritti umani, la pace e la prosperità in tutto il continente europeo, nonché contribuire attivamente a favore di una maggiore libertà e pace nel mondo. Il PPE richiede un modello sostenibile di società, che prenda in considerazione la solidarietà con le generazioni future. I popoli che hanno aderito al processo di integrazione europea, sulla base delle loro decisioni spontanee, dichiarano di voler creare un’Unione europea stretta e federale e di unire le forze al fine di perseguire questi valori, che il PPE considera fondanti per l’Unione
europea. Pertanto, è nostro dovere creare un’Unione europea che sia degna del suo nome – basata su una Costituzione europea.
03. Le nostre idee sul futuro dell’Unione europea si basano sulla storia di successo dell’integrazione europea negli ultimi cinquant’anni. Il Partito popolare europeo ha il dovere di continuare le conquiste dei suoi fondatori e dei cristiano-democratici della generazione del dopoguerra. Senza Jean Monnet, Robert Schuman, Alcide de Gasperi e Konrad Adenauer, l’Europa sarebbe stata molto diversa da quella che è oggi: una garante di libertà, pace e prosperità. L’Unione europea, avendo attuato la libertà di movimento, il mercato unico e l’unione economica e monetaria, è il progetto politico di maggior successo mai intrapreso in Europa.
04. Noi dobbiamo continuare a costruire questo successo. Il PPE è consapevole della sfida che un’Europa allargata pone sia sul piano della coesione che delle nostre istituzioni. La riunificazione dell’Europa, come viene comunemente definita la fine della divisione innaturale del continente, rappresenta un evento unico – non paragonabile ai precedenti processi di allargamento. Pertanto, ora abbiamo bisogno di sforzi straordinari per continuare la storia di successo dell’integrazione europea. Sappiamo che vi è la necessità di riforme di ampio raggio, al fine di assicurare in futuro il perseguimento degli obiettivi dei nostri padri fondatori.
05. La storia di successo dell’integrazione europea può essere continuata solo se
affontiamo le preoccupazioni e i timori dei cittadini e combattiamo lo scetticismo con l’idea decisiva di competenze chiare, di una maggiore trasparenza e di processi decisionali
democratici. Pertanto, abbiamo bisogno – come già indicato nel protocollo del trattato di Amsterdam nel 1997 – di una riforma strutturale. Secondo noi, è nostro dovere spiegare alle persone cosa possono aspettarsi in futuro dall’Europa. Il metodo precedente dell’integrazione graduale senza uno scopo chiaramente definito ha raggiunto il suo limite. L’Europa ha bisogno di una chiara comprensione di sé e del suo attuale e futuro ruolo.
1 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, Preambolo
06. La discussione sulle frontiere dell’Europa è strettamente collegata alla comprensione di sé dell’Europa. L’Europa, tempo fa, è diventata più di un’area di libero scambio, che
garantisce semplicemente la crescita economica. L’espansione geografica dell’Unione non deve sopraffare la sua capacità di integrazione. Pertanto, noi chiediamo una definizione di queste frontiere in modo chiaro ed aperto, per esempio offrendo una cooperazione
istituzionalizzata agli Stati che non vogliono, o non possono, alla fine essere accettati come membri allo stato dei fatti. Il PPE propone la creazione di un "partenariato europeo" - simile allo Spazio economico europeo – ma che includa una componente politica. Questo
consentirebbe all’Europa di rafforzare le sue relazioni istituzionalizzate con i paesi confinanti con l’Unione e di conseguenza promuovere la pace e la stabilità in tutto il continente.
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07. In un’Unione continuamente in crescita è anche necessario affermare che gli Stati membri hanno aderito all’Unione su base volontaria. Ma poiché l’Unione europea è molto di più che un’area di libero scambio, occorre assicurare una cooperazione costruttiva all’interno dell’Unione, al fine di raggiungere i suoi obiettivi.
08. Nel dicembre 2000 a Nizza i capi di Stato e di governo dell’UE hanno approvato la
“Dichiarazione sul futuro dell’Unione”. Essa è considerata il punto di partenza per una discussione più approfondita e più ampia sul futuro dell’UE, che dovrebbe in particolare riflettere sulle seguenti questioni:
la ripartizione delle competenze tra gli Stati membri e l’UE , nel rispetto del principio di sussidarietà ;
lo status della Carta dei diritti fondamentali ;
la semplificazione dei trattati europei al fine di aumentarne la trasparenza ; il ruolo dei parlamenti nazionali nella gerarchia europea.
09. L’agenda di questo dibattito dovrebbe essere fissata in maniera aperta, cosicché i deficit di Nizza possano essere colmati e un’Europa più trasparente e più democratica, dotata di una maggiore capacità di azione, possa emergere.
10. I limiti di questo metodo intergovernativo sono stati chiaramente rivelati prima e durante la Conferenza di Nizza. Il processo dopo-Nizza, pertanto, deve soffermarsi sulla partecipazione attiva, nel processo decisionale, dei membri del Parlamento europeo e dei parlamenti nazionali in quanto rappresentanti eletti democraticamente dai cittadini dell’Unione europea, così come sul coinvolgimento attivo della Commissione europea.
11. Al fine di elaborare un trattato che formi la base di una costituzione europea, richiediamo nuove modalità per giungere alle decisioni, per esempio una Conferenza che si riunisca pubblicamente e sia basata sul modello di successo della Convenzione che ha redatto la Carta dei diritti fondamentali, con procedure decisionali interne ed efficaci e gruppi di lavoro specializzati, in cui dovrebbero essere ascoltate le opinioni di esperti esterni e di rappresentanti della società civile. Anche i rappresentanti delle regioni d’Europa e dei paesi candidati dovrebbero essere coinvolti nel processo, in qualità di osservatori permanenti. Una seconda fase comporterebbe una Conferenza intergovernativa, nell’ambito della quale si dovrebbero discutere i risultati del processo della Convenzione e si dovrebbe decidere su un nuovo Trattato. L’apertura dei lavori di una nuova Convenzione dovrebbe avvenire entro l’inizio del 2002 ; essa dovrebbe essere dotata di un mandato chiaro, di un programma e di regole procedurali. La Convenzione dovrebbe ultimare i suoi lavori entro l’autunno del 2003, in modo da fornire le basi, entro la fine dello stesso anno, per una Conferenza
intergovernativa che definisca il processo decisionale.
12. Il PPE sarà il primo partito europeo a presentare un’idea globale di Costituzione europea. In quanto erede dei padri fondatori cristiano-democratici, per esso questa
rappresenta sia una sfida che un obbligo. Questa Costituzione dovrebbe – in modo chiaro e compensibile a tutti – ripartire le competenze tra l’Unione e gli Stati membri e al contempo includere i diritti fondamentali e la futura struttura delle istituzioni europee.
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II. Sussidiarietà pratica: la ripartizione delle competenze tra l’Unione europea e gli Stati membri
13. La discussione sulla riforma dell’Unione europea non è una lotta per l’influenza tra gli Stati membri e l’Unione. Nella nostra ottica, questi due blocchi non sono opposti ; al
contrario, nel nostro mondo globalizzato, l’Europa e gli Stati-nazione sono due facce della stessa medaglia. Gli Stati-nazione sono la base per lo sviluppo dell’Europa.
14. Le discussioni teoriche sulla sovranità ci portano fuori strada . Già oggi gli Stati- nazione hanno individualmente perso la propria capacità di garantire la pace, la sicurezza interna ed esterna, la prosperità e la crescita in un mondo globalizzato.La sovranità può essere esercitata solo su una scala più ampia. Pertanto, la questione non è tanto abbandonare la sovranità, ma, al contario, recuperare la capacità di agire in alcuni settori della politica. A causa dei cambiamenti demografici e del rapido sviluppo di altre regioni del mondo, questa tendenza aumenterà. In molti casi, avremo solo un’alternativa: rafforzarci all’interno di un gruppo o essere soli ed emarginati. Oggi, le competenze in molti settori sono divise tra gli Stati-nazione e l’Unione europea. Noi richiediamo una definizione – sulla base del principio di sussidiarietà – dei settori politici in cui è prevista la decisione a livello europeo. All’Unione europea bisogna garantire i mezzi per esercitare queste competenze in maniera efficiente.
Questo è l’unico modo per preservare la pace con le altre regioni globali in via di sviluppo e per rinnovare con successo il “modello europeo”.
15. In futuro gli Stati membri manterranno la responsibilità di modificare i trattati europei. Una Costituzione europea sottolinea il fatto che l’Unione europea è una nuova forma di cooperazione e che le discussioni sul carattere statale dell’Unione sono fuorvianti.
16. La trasparenza e la democrazia sono le linee guida della nostra politica europea. Il deficit di trasparenza nell’attuale ripartizione delle competenze tra l’Europa e gli Stati- nazione è tra le ragioni del calo di entusiasmo verso il processo d’integrazione. Ai cittadini è stata data la possibilità di valutare quale livello di amministrazione ha la responsabilità per determinate decisioni. Ecco perché la ripartizione delle competenze è di primaria importanza per qualsiasi discussione sul futuro dell’Europa.
17. Il principio di sussidiarietà deve giocare un ruolo centrale nella ripartizione delle competenze. Secondo questo principio, dovrebbero essere accordate all’Unione europea solo quelle competenze che non possono essere sufficientemente trattate a livello nazionale. Di conseguenza, è nostro compito definire le competenze centrali dell’Unione. La ripartizione delle competenze deve essere periodicamente rivisitata.
18. Le competenze dell’Unione devono essere specificate nella Costituzione; per quelle degli Stati membri non ce n’è bisogno. Nel caso in cui vi fossero competenze non assegnate, gli Stati membri ne avrebbero automaticamente la responsabilità.
19. L’ Unione dovrebbe essere responsabile dell’attuale politica estera e di sicurezza comune e di difesa, del mercato unico con il libero scambio, del funzionamento della concorrenza, della rappresentanza comune esterna, della moneta unica e di una politica agricola riformata. L’Unione dovrebbe avere un’azione addizionale nei settori della giustizia, dell’immigrazione, della sicurezza interna, delle comunicazioni e delle infrastrutture, della ricerca, delle politiche in materia di ambiente e di salute, che interessano la dimensione transnazionale o sovranazionale. L’Unione dovrebbe avere la responsabilità di salvaguardare
le libertà fondamentali della Costituzione. Questo, tuttavia, non significa che l’Unione abbia una competenza per gli interi settori in generale.
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20. Le politiche legate alle tradizioni della civiltà e della cultura e l’intero settore della società civile dovrebbero rimanere di competenza degli Stati membri. In particolare, l’organizzazione interna dello Stato membro, le strutture familiari e i piani di sicurezza sociale, così come l’educazione, la cultura e lo sport non dovrebbero essere trattati a livello europeo. Cionostante, in questi settori dovrebbe essere possibile la cooperazione.
21. Nel quadro delle competenze comunitarizzate sono state elencate diverse forme di azione ed è stato definito il loro contenuto. Per le singole competenze, occorre definire le azioni e gli strumenti possibili. Le varie forme di azione e gli strumenti devono essere attribuiti a diverse categorie di competenze. Nel Trattato le responsabilità unilaterali dell’UE e le responsabilità combinate dell’UE e degli Stati membri devono essere fissate. Gli obiettivi giuridici definiti nel Trattato devono essere considerati in rapporto al quadro delle
competenze comunitarizzate, senza giustificare nessuna singola competenza dell’Unione.
Occorre rivisitare le linee guida generali per le politiche comuni e definirle in modo più preciso, al fine di impedire un’espansione incontrollata di competenze. In quei settori che in futuro saranno trattati usando il modello intergovernativo, l’UE manterrà la responsabilità del coordinamento. A tal riguardo, si farà maggiormente uso delle possibilità di un’aumentata cooperazione e flessibilità. La capacità dell’Unione di agire in questo settore politico avrà un impatto decisivo.
22. L’integrazione europea si basa sulla solidarietà tra gli Stati membri, ma anche sulla competizione. Occorre che comprendiamo questo, quando cerchiamo i metodi e le politiche più appropriate. Pertanto, la competizione e la solidarietà devono essere considerate come elementi reciprocamente dipendenti del “modello europeo”. I rapidi cambiamenti economici e sociali richiedono una forma adatta di flessibilità nell’ambito del trattato. Una ripartizione delle competenze non dovrebbe essere intesa come una definizione rigida delle stesse, escludendo la possibilità di ulteriori cambiamenti. Inoltre, la trasparenza dovrebbe essere aumentata mediante competenze più chiaramente definite, che portino ad un miglioramento del livello di accettazione della politica in Europa.
23. La solidarietà europea dovrebbe rimanere l’elemento chiave quando si perverrà ad una riforma del sistema di finanziamento regionale e strutturale. Questa politica è un elemento costitutivo dell’integrazione europea. Tuttavia, in un’Unione europea allargata, questo sistema non sarà più efficiente. Esso dovrebbe essere sostituito da un fondo di solidarietà che – sulla base della sussidiarietà, nell’ambito delle regole di concorrenza europee e con la possibilità di controllo da parte dell’Unione europea – lasci una maggiore libertà agli Stati meno ricchi di usare gli strumenti finanziari nel miglior modo possibile per fini di investimento.
24. Occorrerebbe creare una Corte costituzionale o una Camera costituzionale della Corte di giustizia europea, con il compito di decidere sulla ripartizione delle competenze.
III. Inclusione della Carta dei diritti fondamentali nella Costituzione 199
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25. La Carta dei diritti fondamentali deve diventare parte integrante della Costituzione europea. Attualmente la Carta è una dichiarazione politica della Commissione, del Consiglio e del Parlamento europeo. In futuro essa dovrebbe portare a decisioni giuridicamente
vincolanti. Una Carta dei diritti fondamentali deve essere una parte importante della
Costituzione, perché rappresenta uno degli elementi di base che definiscono la relazione tra l’Unione e i suoi cittadini. L’integrazione dei diritti fondamentali nel Trattato sottolinea che l’Unione europea è una ‘Comunità di valori’. La Carta deve essere applicabile ad ogni decisione presa dall’Unione e dagli Stati membri, nei casi in cui essi agiscano per conto dell’Unione. Alla Corte di giustizia europea e al Tribunale di primo grado devono essere garantite idonee competenze, al fine di rafforzare l’Unione e la sua relazione con i cittadini.
26. La Carta renderà visibili a tutti i diritti fondamentali. L’intenzione non è quella di introdurre nuovi diritti, bensì quella di incorporare gli accordi già riconosciuti ed esistenti nell’acquis communautaire. La Carta dei diritti fondamentali rafforzerà l’UE in quanto comunità di valori e allo stesso tempo migliorerà la salvaguardia dei diritti fondamentali. Una coerente interpretazione di questi ultimi da parte della Corte di giustizia europea e del
Tribunale civile dei diritti dell’uomo deve essere assicurata. Il PPE appoggia l’UE nel diventare parte della Convenzione europea sui diritti dell’uomo.
IV. Riformare le istituzioni: nuove soluzioni per una maggiore democrazia, trasparenza e prossimità ai cittadini
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27. Il controllo democratico deve essere esercitato a tutti i livelli. Gli Stati membri hanno trasferito delle competenze all’Unione europea. Noi dobbiamo garantire che le stesse regole democratiche siano applicate sia a livello europeo che a livello nazionale. Grazie a questa convinzione fondamentale, il PPE difende la sua opinione che la Dichiarazione sul futuro dell’Unione, adottata a Nizza, abbia trascurato la struttura delle istituzioni nel complesso.
L’imminente ampliamento, con nuovi Stati membri, accentuerà drasticamente gli attuali problemi nelle procedure decisionali. Gli interessi saranno più vari, le discussioni avranno bisogno di più tempo e le decisioni diventeranno sempre più difficili. Il PPE sottolinea la necessità di superare lo situazione di stallo nel processo di riforma, perché lo status quo semplicemente non funzionerà.
28. I parlamenti nazionali devono essere rafforzati mediante una più chiara ripartizione delle competenze. Ciascun parlamento nazionale dovrebbe aumentare la sua funzione di controllo negli affari europei nei riguardi del governo. Un ruolo specifico dei parlamenti nazionali nel quadro istituzionale dell’UE non contribuirà alla realizzazione del nostro
obiettivo: una maggiore trasparenza, democrazia ed efficienza nei processi decisionali. Questo è il motivo per cui il PPE presenta un’idea globale sul futuro delle istituzioni europee. Siamo pienamente consapevoli che queste proposte vanno al di là della Dichiarazione di Nizza, ma riteniamo che ora sia arrivato il momento giusto per affrontare una riforma istituzionale generale.
29. L’Unione europea non è né una federazione in senso classico, né uno Stato. Questo fatto non dovrebbe impedirci di cambiare le procedure che manchino di trasparenza e
democraticità. I cittadini e la loro capacità di esercitare il controllo democratico sono al centro della nostra idea di riforma delle istituzioni europee. Per questo motivo, le competenze
legislative ed esecutive devono essere definite in manierà più chiara, al fine di costruire un’Unione che sia trasparente e rispetti i principi democratici fondamentali. Inoltre,
all’Unione europea deve essere conferita una piena personalità giuridica. I cittadini dell’UE hanno diritto ad un processo di legislazione e di decisione che sia trasparente.
Parlamento europeo:
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30. Il Parlamento europeo deve diventare un organo legislativo posto su un piano di parità con il Consiglio dell’Unione. Questo implica anche una competenza di bilancio. L’ultimo
decennio ha visto un aumento significativo del potere del Parlamento europeo. Questo non si è tradotto in un’adeguata influenza sull’opinione pubblica in Europa. In futuro, i partiti
politici del Parlamento europeo dovranno giocare un ruolo importante anche in questo campo.
31. La composizione del Parlamento dovrebbe riflettere la distribuzione della popolazione nella maniera più proporzionale possibile, nella salvaguardia di una rappresentanza minima degli Stati membri più piccoli.
32. Il numero dei parlamentari europei non dovrebbe essere superiore a 700, al fine di garantire la sua capacità di funzionamento. I deputati dovrebbero essere eletti sulla base dei principi comuni della legge elettorale europea, come la rappresentanza proporzionale, le circoscrizioni regionali e il voto di preferenza, mentre i partiti politici dovrebbero scegliere democraticamente i loro candidati alle elezioni europee.
33. Il Parlamento e il Consiglio dovrebbero – qualora il Consiglio decida a maggioranza – essere attori di pari rango nel processo decisionale.
Consiglio europeo:
34. La riforma del Consiglio è attesa da tempo: una mancanza di coordinamento tra i diversi consigli dipartimentali, procedure decisionali complicate e non transparenti, così come dibattiti inefficienti, sono le principali ragioni della mancanza di trasparenza e di efficienza.
Inoltre, il Consiglio è sovraccarico di innumerevoli questioni amministrative. Per questo motivo, occorre rivedere l’intero ruolo del Consiglio. Questo vale anche per il suo ruolo all’interno del quadro istituzionale. Noi proponiamo che:
35. le procedure di decisione in seno al Consiglio siano più democratiche, trasparenti ed efficienti. Nell’esercizio della sua funzione legislativa, il Consiglio dovrebbe riunirsi pubblicamente e i protocolli dovrebbero essere pubblicati;
36. il Consiglio si concentri – insieme al Parlamento europeo – sulla sua funzione legislativa.
Le funzioni esecutive non dovrebbero più essere esercitate dal Consiglio;
37. il ruolo del Consiglio sia quello di una camera che rappresenti gli Stati membri e che legiferi insieme al Parlamento europeo;
38. come regola generale, il Consiglio decida con voto a maggioranza. Dovrebbe restare l’unamità solo nei settori di modifica del Trattato, di adesione di nuovi Stati membri e di decisione sulle risorse proprie, nonché quando si tratti di una significativa ridistribuzione di trasferimenti finanziari;
39. vi siano meno consigli dipartimentali. La trasparenza e decisioni coerenti possono essere meglio raggiunte unificando il lavoro in un unico consiglio.
Commissione europea:
40. La Commissione europea deve trasformarsi nel vero e proprio Esecutivo dell’Unione.
Inoltre, occorre aumentare il controllo democratico da parte del Parlamento europeo e stabilire chiaramente le responsabilità dei singoli commissari.
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41. In futuro, il Presidente della Commissione europea dovrebbe essere eletto dal Parlamento europeo. Il Consiglio dovrebbe confermare questa elezione con voto a maggioranza. Ciò darebbe ai partiti europei l’opportunità di presentare i propri candidati al Parlamento europeo in campagna elettorale. Questo porterebbe ad una campagna elettorale più personalizzata ed aumenterebbe il controllo democratico e il sostegno della Commissione.
42. Al Presidente della Commissione si dovrebbe garantire il diritto di scegliere i commissari europei a seconda delle esigenze. La Commissione nel complesso deve essere eletta dal Parlamento europeo e ricevere l’approvazione del Consiglio con voto a maggioranza.
43. Le funzioni esecutive dell’Unione devono essere esercitate dalla Commissione. La creazione di autorità aggiuntive e di rappresentanti deve essere evitata. I compiti del Segretariato del Consiglio dovrebebro essere esercitati dalla Commissione.
V. La nostra responsabilità: riforme subito 317
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44. Il PPE resta più che mai legato alle visioni dei padri fondatori per l’Europa di oggi. Le fasi della riforma visionaria in Europa sono state attuate quando la nostra famiglia si è assunta la responsabilità politica. Noi vogliamo essere in prima linea nel presentare una chiara e coerente idea per il futuro dell’Unione europea, al fine di proseguire il successo
dell’integrazione europea e creare un’Europa che funzioni – per noi e per le generazioni future.
45. La nostra idea è visionaria – ma non utopistica. Le nostre proposte di riforma sono concrete e possono certamente diventare realtà prima del 2004. Al fine di raggiungere ciò, proponiamo un concreto iter temporale collegato ad una procedura chiara e trasparente.
46. Questo è il nostro contributo alla costruzione di un’Europa più democratica, trasparente ed efficiente. Il nostro obiettivo è un’Europa che sia in grado di fonteggiare le sfide di un mondo globalizzato e che fornisca le risposte appropriate alle questioni che interessano i cittadini.
47. Le riforme istituzionali non sono di per sé un obiettivo, ma sono necessarie al fine di costruire un’Europa allargata, che sia capace di agire e di salvaguardare la libertà e la democrazia, i diritti umani, la pace e la prosperità per tutti i cittadini.
