Troisième Partie

87 Troisième Partie

Les Evaluations Qualitatives des Opérations de Paix de l’ONU

Avec cette partie, nous entrons dans le cœur de la thèse qui examine les évaluations que les chercheurs ont faites des opérations de paix des Nations Unies. Commencées il y a des décennies avec beaucoup d'effort, maintenant les évaluations ont augmenté et évolué, et peuvent prendre en compte toute une série de cas extrêmes des opérations de peacekeeping, faire des études statistiques, comme nous le verrons à la prochaine quatrième partie. Parmi les nombreuses évaluations, j’ai privilégié non seulement celle synthétique de l'Encyclopédie de la Paix de l’Oxford, mais aussi celle du livre de référence pour l'analyse statistique, et le rapport de la RAND Corporation, un organisme proche du gouvernement dirigé par un chercheur de grande expérience; qui va à converger en grande partie avec les évaluations des auteurs précédents et d'autres qui s’y ajouteront, donnant une comparaison valable avec les opérations autonomes de la paix des Etats, en particulier celles des États-Unis. La convergence entre les évaluations des deux études n’est certainement pas un hasard, c'est un signe de la robustesse de ces évaluations, bien que du point de vue méthodologique, que je présenterai à la fin, elles rencontrent une série de gros problèmes à être formulées de façon rigoureuse dans la culture académique actuelle, malgré le grand travail interdisciplinaire et le renouvellement des études politiques qui ont introduit dans de nombreuses Universités et Instituts de recherche cette nouvelle thématique de l'Opération de Paix de l'ONU.

3.1 Oxford Encyclopedia, Evaluation de Peacebuilding.

Cet article de Rolland Paris est cité par James Dobbins, OIEP, qui analyse les dynamiques de l’évaluation du peacebuilding et identifie huit éléments importants du peacebuilding à partir de ses analyses depuis la fin de la Guerre Froide, dont sept sont listés ci-dessous.

La Théorie de la Guerre Civile et l’Intervention de l’ONU.

Les perspectives théoriques de la théorie de la Guerre Civile sur les causes, la durée et la terminaison de la Guerre Civile peuvent répondre partiellement à la question de savoir pourquoi certaines transitions de la guerre civile à la paix civile réussissent alors que d’autres échouent. Dans certaines conditions, il y a un sérieux

88 risque d’échec de la paix: par exemple si les causes plus profondes de la guerre ne sont pas traitées et si la rébellion conserve entièrement ses opportunités.

En considérant les implications des théories de la guerre civile pour la conception et l’efficacité des opérations de peacebuilding, Doyle et Sambanis distinguent le succès d’une mission de peacekeeping ou de peacebuilding du succès d’un processus de paix. Dans leur théorie, le peacebuilding est un élément clé des capacités internationales pour la paix qui peut compenser le manque de capacités locales et éliminer les hostilités résiduelles.

Le rapport Rand (Dobbins et al. 2005) propose une étude globale de l'engagement international après conflit.

L’article de Paris commence ainsi :

L'ONU associe un coût relativement faible avec des taux de réussite relativement élevés et la légitimité internationale unique.

Mais l’évaluation de la peacebuilding internationale est plus équilibrée dans une autre étude d'une douzaine de peacebuilding par Rolland Paris (2004): la Namibie et le Mozambique se présentent comme pays où la peacebuilding a été relativement réussie. Le Cambodge et le Libéria ainsi que la Bosnie et la Croatie semblent tous avoir été des expériences négatives, en dépit de l'impact positif d'éviter la reprise des conflits. Au Nicaragua, El Salvador et au Guatemala, et en particulier dans le cas de l'Angola et le Rwanda, l'étude montre que les efforts internationaux ont involontairement exacerbé certains éléments du conflit.

3.1.1 Les Problèmes de Peacebuilding.

Différentes analyses et stratégies impliquent des recommandations fondamentalement différentes de l'action politique. Concentrer les efforts de peacebuilding sur les élites et les institutions politiques ou sur la société civile est très différent: l'un est une approche top-down de Peacebuilding, et l'autre est une approche bottom-up. Donc le problème de «l’appropriation» du processus de peacebuilding émerge clairement. Pratiquement toutes les analyses soulignent le fait que le processus doit être conduit par la population locale, ce que Ledcrach 1997 décrit comme l'exigence d'« empowerment autochtone. » Mais la question de savoir quand et comment cette augmentation des capacités autochtones devrait être réalisée après un conflit est contestée. Les élections sont un bon exemple: si elles sont effectuées trop tôt après un conflit, elles pourraient peut-être relancer les passions et les séparations/divergences des parties belligérantes. D’autre part, les élections

89 politiques offrent la chance de transformer un conflit violent en compétition politique.

Une autre série d'instruments peut être résumée sous la rubrique «justice transitionnelle», qui s'appuie sur les initiatives locales et/ou la participation internationale dans divers procédés de poursuite, de réconciliation et de réparation après les grandes atrocités et des violations des droits de l'homme. Le modèle des commissions de vérité en Afrique du Sud ou en Amérique centrale et les tribunaux pénaux internationaux (dans le cas de l'ex-Yougoslavie et le Rwanda) ont chacun montré un tel potentiel, mais les problèmes de cet instrument reflètent les principales tensions entre la paix et la justice.

Au Nicaragua, El Salvador et au Guatemala qui ont miné le processus de peacebuilding, Paris identifie de potentielles « pathologies de la libéralisation ». 3.1.2 Les Perspectives de Peacebuilding.

Le sommet de l'ONU de 2005 a initié la création d'une commission de peacebuilding pour avoir une chance de 50 pour cent de retomber/de ne pas retomber à nouveau dans les conflits dans les cinq premières années après la fin des hostilités.

Dans une évaluation plus récente, Paris (2004) identifie huit éléments importants du peacebuilding à partir de ses analyses depuis la fin de la Guerre Froide :

• un engagement à long terme de la communauté internationale;

• structures de sécurité solides pour éviter le déclenchement de nouvelles violences ;

• démocratisation avec attention à ne pas rallumer les controverses sociales et politiques du passé ;

• pro-paix politiques de libéralisation économique qui ne devraient pas seulement regarder la croissance économique globale, mais aussi contribuer à satisfaire les besoins et problèmes particuliers des sociétés déchirées par la guerre ;

• sensibilité aux conditions régionales et locales afin de mieux comprendre le contexte et les répercussions des efforts de peacebuilding ;

• coordination stratégique ;

• légitimité, responsabilité et participation comme normes qui devraient également être respectées par l'opération de paix lui-même, qui devrait se concentrer sur la construction d’Etats efficaces.

L'effort de consolidation de la paix est donc empêtré dans le plus large débat sur la bonne gouvernance mondiale, ainsi que le diagnostic des Etats faibles et faillis.

90 3.2 RAND Corporation : Une évaluation comparative du Peacekeeping des

Nations Unies

Déclaration de James Dobbinsi de La RAND Corporation devant le Comité des affaires étrangères, Sous-comité sur les organisations internationales, les droits de l'homme et de la surveillance, États-Unis, Chambre des représentants, 13 juin 2007

James Dobbins est un ancien diplomate américain qui a servi sous les Administrations Clinton et Bush jusqu’en 2001. Il a supervisé cinq missions de paix successives dirigées par les Etats-Unis. Après sa démission, il a adhéré à la RAND Corp., dont il est le Directeur. Il a publié divers ouvrages et Témoignages sur les Opérations de Paix. Dobbins est un des protagonistes du débat sur les évaluations des opérations de peacekeeping et peacebuilding.

3.2.1 Les Problèmes de Peacebuilding

La construction d'une nation moderne exige un mélange de capacités militaires et civiles, et des autorités nationales, participation multinationale et internationale. Elle nécessite toutefois des arbitrages entre l'unité du commandement et le large partage du fardeau. Les deux sont souhaitables/désirables, mais chacun peut être atteint seulement à certaines charges/frais de l'autre. En effet, pour les dangereuses opérations très exigeantes dans lesquelles l'entrée en force et le combat conventionnel sont susceptibles d'être nécessaires, le désir d'unité de commandement prévaut normalement et les coalitions de volontaires dirigées au niveau national sont l'instrument privilégié. Pour des engagements soutenus à long terme ou durables dans des environnements raisonnables sûrs, les considérations du partage des charges sont plus susceptibles de prédominer, ce qui conduit à un plus grand rôle pour les institutions internationales. Ce mélange peut évoluer dans le temps. Un certain nombre de missions ont commencé par une phase d'entrée conduite au niveau national, suivie par une consolidation mené au niveau international et la phase de transformation.

De nombreuses institutions internationales ont la capacité de contribuer aux opérations de construction de la nation, mais seules quelques-unes sont structurées pour déployer des forces militaires. Il s'agit notamment de l'Organisation des Nations Unies, l’Organisation Traité de l'Atlantique Nord, l'Union Européenne et l'Union Africaine (UA). L'ONU a la plus grande expérience. L'OTAN a les forces les plus puissantes. L'Union Européenne a la plus large panoplie de capacités civiles. L'Union Africaine ne possède aucun de ces avantages.

91 Parmi les organisations internationales, l'ONU a la légitimité la plus largement acceptée et la plus grande autorité formelle. Ses actions, par définition, jouissent de la possibilité d’une sanction internationale. Seule parmi les organisations, l’ONU peut obliger ses Etats membres à financer ces opérations, même nécessitant des contributions de ceux qui s'opposent à l'intervention en question. L'ONU a l'apparat de prise de décision le plus simple et le centre de commandement le plus unifié et des structures de contrôle. Le Conseil de Sécurité de l'ONU est plus petit que les équivalents organismes de l'OTAN, l'UE ou l'UA. Il prend toutes les décisions à la majorité qualifiée; seulement cinq de ses membres ont la faculté de bloquer unilatéralement les décisions. Une fois que le Conseil de Sécurité détermine le but d'une mission et décide de le lancer, de nouvelles décisions opérationnelles sont largement laissées au Secrétaire Général et son personnel, au moins jusqu'à la prochaine révision du Conseil de Sécurité, en général six mois. Dans les opérations de l'ONU, les chaînes civiles et militaires de commandement sont unifiées et intégrées, avec le primat du civil sans équivoque et une ligne claire de l'autorité du Secrétaire Général de l’ONU par le biais de son représentant civil local auprès du commandant de la force locale.

L'ONU est un fournisseur de force relativement efficace et économique. Par

l'entremise de ses agences spécialisées, l’ONU possède une large panoplie de

capacités civiles aussi bien que militaires nécessaires à la construction de la nation. Toutes les opérations dirigées par l'ONU, dont un maximum de deux douzaines sont régulièrement en cours à un moment donné, sont planifiées, contrôlées et soutenues par quelques centaines de membres du personnel militaire et civil au siège de l'ONU à New York. La plupart des troupes des Nations Unies proviennent de pays du tiers monde dont les coûts par soldat déployé sont une petite faction de n'importe quelle armée occidentale. A ce jour, l’ONU déploie plus de 80.000 soldats et policiers dans dix-neuf pays différents pour un coût d'environ 5 $ milliards par an. Cela rend l'Organisation des Nations Unies le deuxième plus grand fournisseur de forces expéditionnaires dans le monde, après les Etats -Unis mais devant l'OTAN, l'UE ou l'UA. L'ONU dépense en un an sur l’embles des dix-neuf de ces missions ce que coûte aux États-Unis une mensualité de l'opération en Irak.

Inutile de dire que l'ONU a aussi ses limites. Alors que le Conseil de sécurité de l'ONU est plus compact que ses contreparties de l'OTAN et de l'UE, il est plus diverse aux niveaux régional et idéologique, et, étant données les fortes différences Est-Ouest ou Nord-Sud, sous réserve de blocage, comme le prouve le cas du Kosovo de 1999.

D'autre part, l'opération du Kosovo était la seule occasion, depuis 1989, où l'OTAN et l'UE ont été convenues d'une intervention, mais le Conseil de Sécurité de l’ONU n’y était pas.

92 Depuis 1989, le Conseil de Sécurité de l’ONU a décidé de lancer plus de quarante opérations, tandis que le Conseil de l'OTAN n’a accepté que trois et le Conseil de l'UE un nombre similaire. En 2002, les Etats-Unis et le Royaume-Uni, en fait, calculèrent qu'ils avaient un meilleur espoir que l'ONU prenne en charge leur invasion de l'Irak que de gagner l'approbation de l'OTAN ou de l'Union Européenne.

La grande liberté/marge de manœuvre dont jouit le Secrétaire Général de l'ONU et de ses représentants locaux dans le contrôle opérationnel des missions des Casques bleus facilite l'unité de commandement, mais sert à limiter la volonté de certains pays de contribuer. Les procédures de l'OTAN et de l'UE sont beaucoup plus flexibles pour les pays fournisseurs de troupes, qui disposent de beaucoup plus d’autonomie sur la gestion de leurs contingents que les pays fournisseurs de des Casques bleus de l’ONU. Les gouvernements occidentaux favorisent en conséquence ces institutions pour des missions d’application de la paix, où le niveau de risque de leurs unités est élevé.

De même, la nature austère du personnel du siège de l'ONU pour les opérations de peacekeeping maintient bas les coûts, mais limite la capacité de l'organisation à planifier et appuyer les grandes ou très complexes missions. En pratique, la capacité de l'Organisation de l’ONU pour monter et soutenir des forces expéditionnaires plafonne à environ 20.000 soldats, soit une division renforcée. Ces forces doivent toujours avoir l’autorisation d’entrée. L’ONU ne fait pas d’invasions, même si elle a souvent autorisé d'autres de le faire, eux.

Mais l'OTAN n'a pas la capacité de réaliser des opérations civiles; cela dépend de l'Organisation des Nations Unies et d'autres institutions ou des pays à remplir toutes les fonctions non militaires essentielles à la réussite de toute opération de consolidation de la nation.

Les décisions de l'OTAN sont en consensus, par conséquent, tous les membres ont un droit de veto. Alors que le Conseil de sécurité de l’ONU normalement rend une seule décision relative à une opération donnée tous les six mois, et laisse le Secrétaire Général relativement sans contrainte pour mener à bien ce mandat pendant les intervalles, la supervision du Conseil de l'OTAN est plus continue, sa prise de décision plus progressive. Les gouvernements membres ont par conséquent une plus grande voix dans les questions opérationnelles, et le civil de l'OTAN et les états-majors d'autant moins. Ce niveau de contrôle rend les gouvernements plus prêts à engager des troupes de l'OTAN pour des opérations à haut risque que l'ONU. Il s'assure également que les forces résultantes sont souvent employées de façon conservatrice. Les réserves nationales limitant les types de missions auxquelles les troupes de n’importe quel membre peuvent être affectées sont une réalité de la vie dans toutes les opérations de coalition, mais ont même récemment prouvé d’être

93 encore plus généralisées dans l'OTAN que les opérations de l’ONU. Les troupes de l'OTAN sont beaucoup mieux équipées que la plupart de celles qui sont consacrées à des opérations de l’ONU, et en conséquence sont plus coûteuses. Les troupes de l’OTAN sont beaucoup mieux équipées que la plupart de celles qui sont consacrées à des opérations de l’ONU, et d'autant plus chères. La richesse résultante des ressources humaines assure que les opérations de l'OTAN sont plus professionnellement planifiées et soutenues, mais la proportion du personnel mis en service par rapport à la pleine capacité des sièges est assez élevée et par conséquent les opérations de l’OTAN sont plus coûteuses.

La prise de décision de l'UE dans le secteur de la sécurité et de la défense est également par consensus. L’UE dispose d'un personnel militaire et d’un staff politique/militaire plus maigres que ceux de l'OTAN, en partie parce qu'elle peut faire appel à L'OTAN, si elle le souhaite, pour la planification et d'autres fonctions du personnel.

L'UE, comme l'ONU, mais contrairement à l'OTAN, peut s'appuyer sur un large éventail de ressources civiles essentielles à toute opération de construction de la nation. Comme l'OTAN, les soldats de l'UE, sont beaucoup plus chers que leurs équivalents de l'ONU. Les mécanismes de décision de l'UE, comme ceux de l'OTAN, offrent aux gouvernements contributeurs de troupes davantage de possibilités de microgestion quotidienne des opérations militaires que l’ONU. La moitié ou plus de l'ensemble des opérations de construction de la nation ont lieu en Afrique sub-saharienne. Plusieurs organisations africaines, plus récemment l'UA, ont organisé des missions de peacekeeping. Aucun pays membre de l’UA n’a la capacité de mener des opérations expéditionnaires à grande échelle. Les efforts de l'Union Africaine ont donc tendance à être encore plus dépendants du soutien des États-Unis et de l’UE que ceux de l'ONU. En conséquence, les États-Unis et leurs alliés européens peuvent finir par payer une part plus importante du projet pour l'UA que pour les opérations de l'ONU en dépit de leur manque d'adhésion à l'ancienne organisation (OUA). Bien que les interventions de l'UA puissent être plus acceptables pour les pays d'accueil concernés que celles dirigées par l'ONU, l'OTAN ou l'Union européenne, probablement pour une fausse raison, le gouvernement du pays d’accueil opte pour la plus faible présence.

3.2.2 Les deux voies de bâtir une Nation : États-Unis et l'ONU

Au fil des années, les Etats-Unis et l’ONU ont développé des styles distinctifs de consolidation de la nation qui dérivent de leurs très différentes natures et capacités. L'ONU est une organisation internationale qui dépend entièrement de ses membres pour les moyens de mener la consolidation de la nation. Les États-Unis sont la seule superpuissance au monde disposant d’abondantes ressources propres et ayant accès à celles de nombreux autres pays et institutions. Les opérations de l'ONU ont

94 presque toujours été sous-effectifs et sous financées. Ce n'est pas parce que les gestionnaires de l'ONU croient que le plus petit est mieux, même si certains le croient, mais parce que les Etats membres sont rarement prêts à mettre la main-d’œuvre ou l'argent dont tout commandant militaire prudent désire. En conséquence, les petites, faibles forces de l'ONU sont régulièrement déployées dans ce qu'ils espèrent, sur la base des meilleurs cas-hypothèses, s'avérera des situations après conflit. Lorsque ces hypothèses se sont révélées mal fondées, les forces de l'ONU ont dû être renforcées, retirées ou, dans les cas extrêmes, sauvées.

Tout au long des années 1990 les États-Unis ont adopté une approche pour tailler sur mesure leurs déploiements de nationbuilding/consolidation de la nation, en basant par contre leurs plans sur le pire des cas hypnotisés et en s'appuyant sur une force écrasante pour établir rapidement un environnement stable et décourager la résistance de se former.

En Somalie, Haïti, en Bosnie et au Kosovo, les coalitions sous commandement américain sont intervenues en nombres et avec des capacités qui découragent même la pensée de résistance. En Somalie, cette force américaine a été trop rapidement repliée/retirée. Les pertes qui en résultèrent ont renforcé la détermination américaine à établir et conserver un classement réel de toute future opération de consolidation de la nation.

Dans la foulée des attaques terroristes de Septembre 2001 la tolérance américaine de pertes militaires a augmenté de manière significative (In the aftermath of the September 2001 terrorist attacks, American tolerance of military casualties significantly increased.). Dans le dimensionnement de ses opérations de stabilisation en Afghanistan et en Irak, le nouveau leadership américain a abandonné la stratégie de la prépondérance écrasante (parfois marquée de la « doctrine Powell », après l'ancien président du Joint Chiefs of Staff, le général Colin Powell) en faveur de la "petite empreinte" ou " profil bas " de la posture de la force qui avait précédemment caractérisé les opérations de l'ONU. Dans les deux cas, ces forces plus petites dirigées par les américains se sont avérées incapables d'établir un environnement sécurisé.

Dans les deux cas, les niveaux originaux de la force américaine ont dû être augmentés de manière significative, mais en aucun cas cela n’a suffi pour établir des niveaux adéquats de sécurité publique. Il semblerait que le bas profil, l'approche de petite empreinte de nationbuilding est beaucoup mieux adapté au style de peacekeeping de l'ONU qu’à l'application de la paix à l'américaine. L’ONU a une capacité à compenser, au moins dans une certaine mesure, son déficit de puissance «dure» avec le pouvoir "soft" par les attributs de la légitimité internationale et l'impartialité locale. Les États-Unis ne disposent pas de tels avantages dans des situations où l’Amérique elle-même est partie prenante à un conflit terminé, ou

95 lorsque les États-Unis ont agi sans mandat international. Les revers militaires ont aussi des conséquences plus graves pour les États-Unis que pour l'ONU. Dans la mesure où l'influence de l'ONU dépend plus de la morale que de la physique, plus sur sa légitimité que ses prouesses de combat, les rebuffades militaires ne portent pas gravement atteinte à sa crédibilité. Dans la mesure où l'Amérique se penche plus sur la puissance «dure» plutôt que «douce» pour atteindre ses objectifs, le revers militaire frappe au cœur même de son influence potentielle.

Ces considérations, ainsi que les récentes expériences, suggèrent que les Etats-Unis seraient bien avisés de reprendre le super-dimensionnement de leurs missions de nationbuilding et de laisser l'approche « faible empreinte » à l'ONU. L’ONU et les Etats-Unis ont tendance à énoncer leurs objectifs de nationbuilding très différemment. Les mandats de l'ONU sont très négociés, les documents densément bureaucratiques. Les porte-paroles de l’ONU tendent vers l’euphémisme pour exprimer leurs objectifs. Une situation de contrôle comme la précédente est plus difficile pour les fonctionnaires américains, qui doivent obtenir le soutien du Congrès et du public pour les coûteuses et parfois dangereuses missions dans des endroits éloignés et inconnus. En conséquence, la rhétorique de nationbuilding tend vers le grandiloquent. Les Etats-Unis deviennent souvent la victime de leur propre rhétorique, quand leurs standards élevés ne sont pas atteints. Les missions de

consolidation de la nation dirigées par l'ONU ont tendance à être plus petites que celles dirigées par les américains, à avoir lieu en des circonstances moins exigeantes, à être plus fréquentes et donc plus nombreuses, à définir leurs objectifs avec plus de circonspection et, au moins parmi les missions étudiées, à jouir d'un plus haut taux de succès que les missions sous commandement américain. Par contre, la consolidation de la nation menée par les américains a eu lieu dans des circonstances plus exigeantes, a nécessité de plus grandes forces et des mandats plus robustes, a reçu le plus de soutien économique, a adopté des objectifs plus ambitieux, et, au moins parmi les missions étudiées, a épuisé ces objectifs le plus souvent que l'ONU.

Dans le premier volume de notre étude de la RAND de consolidation de la nation, nous avons examiné huit cas sous commandement américain, et classé quatre d'entre eux comme un succès, les critères étant de savoir si la société en question est actuellement pacifique et démocratique. L’Allemagne, le Japon, la Bosnie et le Kosovo sont classés comme des succès. La Somalie, Haïti, l'Afghanistan et l'Irak ont été évalués non réussies, ou du moins pas encore. Dans le deuxième volume, nous avons examiné huit cas conduits par l'ONU, et déterminé que sept étaient actuellement paisibles, et six démocratiques. Ces cas comprenaient le Congo, qui n'en

96 était point, le Cambodge, qui était paisible mais pas démocratique, et la Namibie, le Mozambique, El Salvador, Timor Est, Slavonie Est (Croatie) et Sierra Leone, qui ont été classés comme pacifiques et plus démocratiques que non.

Il y a trois explications pour le meilleur taux de réussite de l'ONU. La première est qu’une sélection différente de cas produit un résultat différent. La deuxième est que les cas américains étaient intrinsèquement plus difficiles. La troisième est que les Nations Unies ont fait un meilleur travail d’apprentissage de ses erreurs que les États-Unis au cours des quinze dernières années.

Tout au long des années 1990 les Etats-Unis ont fait régulièrement mieux à la construction de la nation. L'opération haïtienne a été mieux gérée que la Somalie, la Bosnie mieux que Haïti et le Kosovo mieux que la Bosnie. La courbe d'apprentissage des Etats-Unis ne s'est pas maintenue dans la décennie en cours. L'administration américaine qui a pris ses fonctions en 2001, d'abord dédaigné la nationbuilding comme une activité inadaptée pour les forces américaines. Quand contrainte de s'engager dans de telles missions, d'abord en Afghanistan, puis l'Irak, l'administration a cherché à rompre avec les stratégies et les réponses institutionnelles qui avaient été affinées tout au long des années 1990 pour faire face à ces défis.

En revanche, les Nations Unies ont largement évité les ruptures institutionnelles qui ont entaché la performance américaine. L'ancien Secrétaire Général de l'ONU, Kofi Annan, était sous-secrétaire Générale de peacekeeping et de la tête de l'opération de peacekeeping des Nations Unies en Bosnie tout au long de la première moitié des années 1990, lorsque la nationbuilding de l'ONU a commencé à bourgeonner. Il a été choisi pour le plus haut poste de l’ONU par les Etats-Unis et d'autres gouvernements membres en grande partie sur la base de la preuve de ses compétences dans la gestion du portefeuille de peacekeeping de l’ONU. Certains de ses plus proches collaborateurs à partir de cette période étaient déplacés avec lui pour le front office de l’ONU tandis que d'autres sont restés dans le Département des opérations de peacekeeping. En conséquence, les missions de nationbuilding/consolidation de la nation de l'ONU ont été exécutées au cours des 15 dernières années par un cadre de plus en plus expérimenté de fonctionnaires internationaux.

De même, sur le terrain, de nombreuses opérations de peacekeeping sont dirigées et gérées par des vétérans/anciens combattants d’opérations antérieures.

Les Etats-Unis, en revanche, tendent à doter/équiper chaque nouvelle opération comme leur première et leur dernière. Le service dans de telles missions n'a jamais été considéré par les agents militaires ou les fonctionnaires/officiers du service étranger américain comme occasion pour améliorer la carrière.

3.2.3 Le coût de la construction de la Nation est-il efficace?

En plus des coûts humains horribles, la guerre inflige des coûts économiques extraordinaires aux sociétés.

97 Une étude suggère qu’en moyenne les guerres civiles réduisent la prospective de production économique de 2,2 pour cent par année pour la durée du conflit. Cependant, une fois la paix rétablie, l'activité économique reprend et dans la plupart des cas, les économies se développent. Les études qui se penchent sur le coût et l'efficacité des différentes options stratégiques afin de réduire l'incidence et la durée des guerres civiles trouvent très rentable les coûts de l’intervention militaire, en fait, le plus rentable coût politique examiné.

Les études Rand appuient cette conclusion. Le taux de réussite les missions des Nations Unies étudiées (sept sociétés sur huit restées tranquilles, six sur huit démocratiques), justifie l'idée que la nationbuilding peut être un moyen efficace pour mettre fin à des conflits, rassurer contre leur réapparition, et promouvoir la démocratie.

La forte baisse générale de la mortalité dans les conflits armés à travers le monde au cours de la dernière décennie souligne également l'efficacité de la nationbuilding. Durant les années 1990 les décès dus à des conflits armés étaient en moyenne plus de 200.000 par an. En 2003, la dernière année pour laquelle les chiffres existent, ce nombre était descendu à 27.000, soit une diminution par cinq des décès dus à la guerre civile et internationale. En fait, malgré la dose quotidienne de violence horrible visualisée en Irak et en Afghanistan, le monde n'est pas devenu un endroit plus violents dans la dernière décennie, c'est plutôt l'inverse. Il est assez remarquable, que cette diminution du nombre de guerres, et le nombre de victimes de ces guerres a continué à baisser depuis 2003 (malgré le nombre de tués en Irak, en Afghanistan et au Darfour) en grande partie en raison du peacekeeping de l’ONU réussi en Afrique subsaharienne, où les taux d'accidents ont baissé même plus spectaculairement au cours des quatre dernières années qu'ils ont augmenté dans ces trois conflits.

Le coût de consolidation de la nation/nationbuilding de l'ONU a tendance à apparaître plutôt modeste par rapport au coût des vastes opérations de plus en plus exigeantes dirigées par les Etats-Unis. À l'heure actuelle les États-Unis dépensent environ 4,5 $ milliards de dollars par mois pour soutenir ses opérations militaires en Irak. C'est à peu près le même somme que l’ONU dépensera pour faire fonctionner pendant un an tous ses 18 missions de peacekeeping en cours.

Il ne s'agit pas de suggérer que les Nations Unies pourraient mieux effectuer la mission américaine en Irak à moindre coût, ou l'exécuter tout court, mais simplement de souligner qu'il y a 18 autres endroits où les États-Unis n’auront probablement pas à intervenir parce que les troupes de l'ONU y sont déjà et à une petite fraction du coût des opérations américaines ailleurs.

3.2.4 Déficiences qui continuent

Même en cas de succès, la consolidation de la nation de l'ONU ne va pas aussi loin de fixer les problèmes sous-jacents des sociétés que elle cherche à reconstruire. Ces missions peuvent être divisées en trois phases distinctes: d'abord, la stabilisation

98 initiale d'une société déchirée par la guerre, deuxièmement, la recréation des institutions locales de gouvernance; et troisièmement, le renforcement de ces institutions là où la croissance économique rapide et le développement social durable ne peuvent avoir lieu. L'expérience des quinze dernières années suggère que l’ONU a réalisé une maîtrise équitable des techniques nécessaires à la réussite complète des deux premières de ces tâches. Le succès avec le troisième est largement manqué à l’ONU, aussi bien que à la communauté internationale dans son ensemble. En dépit des réalisations importantes de l'ONU dans le domaine de nationbuilding, l'organisation continue de présenter des faiblesses que des décennies d'expérience ont encore à surmonter.

La plupart des missions de l'ONU sont sous-équipées et sous-financées. Les forces militaires dirigées par l'ONU sont souvent taillées sur mesure et déployées sur la base d’hypothèses irréalistes. La qualité de la troupe est inégale, et s’est même dégradée car de nombreux pays occidentaux riches ont suivi la pratique des États-Unis de devenir moins disposés à engager leurs forces armées dans des opérations des l’ONU. Toutes les composantes de la mission arrivent en retard; administrateurs, policiers et civils arrivent encore plus lentement que les soldats.

Ces mêmes faiblesses ont été exposées récemment dans l'opération dirigée par les Etats-Unis en Irak. Il y avait une force de stabilisation dirigée par les américains qui a été déployée sur la base d’irréalistes hypothèses et les troupes américaines arrivées en nombres insuffisants qui devaient être progressivement renforcées n’ont pas anticipé les défis émergés. Là, c’était la qualité d'un contingent militaire de la coalition sous commandement des Etats-Unis qui s’est révélée nettement variable, comme l’a été leur volonté de prendre les commandes, les risques et les pertes (There it was the quality of a U.S.-led coalition’s military contingents that proved distinctly variable, as has been their willingness to take orders, risks, and casualties.).

C'est là que les administrateurs civils américains avaient tardé à arriver à une compétence mixte et n’ont jamais été en nombres adéquats disponibles. Ces faiblesses apparaissent donc endémiques de/ à la nationbuilding, plutôt que propre à l'ONU.

3.2.5 Conclusions

La construction d'une nation est un travail difficile. Les difficultés rencontrées par les Etats-Unis en Afghanistan et Irak mirent très tôt les échecs de l'ONU dans une certaine perspective. Les opérations de nationbuilding dirigées par l'ONU ont été plus petites, moins chères et au moins parmi les seize opérations couvertes par nos études RAND, ont eu plus de succès que celles sous commandement américain. D'autre part,

99 les opérations dirigées par les Américains ont eu lieu dans circonstances plus exigeantes. Plusieurs, en effet, sont venus dans le sillage des efforts de l'ONU qui ont échoué, comme cela s'est produit en Somalie, à Haïti et en Bosnie. L'expérience montre que ni les États-Unis ni l’ONU n’est encore entièrement équipé pour ces tâches, et les deux ont beaucoup à apprendre. Au-delà du côté budget, la plus grave limitation de la capacité de l’ONU pour la nationbuilding est la croissante réticence des gouvernements du Premier Monde, fortement influencé par l'exemple américain négatif, à engager leurs forces pour les opérations de l'ONU. Il est néanmoins important de reconnaître que malgré ces lacunes de l'ONU et sous commandement américain son nationbuilding a sauvé des millions de vies et libéré de nombreuses sociétés de la guerre et de l'oppression.

En supposant un consensus suffisant parmi les membres du Conseil de Sécurité sur la proposition de toute intervention, l’ONU offre le cadre institutionnel le plus approprié pour la plupart des missions de nationbuilding, dont une avec une structure relativement à faible coût, un taux de réussite relativement élevé et le plus haut degré de légitimité internationale. Les autres options possibles sont susceptibles d'être soit plus chères, par exemple, pour les coalitions dirigées par les États-Unis, l’UE ou l'OTAN, ou les moins capables, par exemple, l’UA, l'Organisation des États américains, ou ASEAN. Les options les plus coûteuses sont mieux adaptées aux missions qui nécessitent l'entrée par force/effraction ou emploient plus de 20.000 hommes qui, jusqu'ici, a été la limite supérieure effective pour les opérations de l'ONU. Les options moins capables/performantes sont adaptées aux missions où il y a un consensus régional, mais pas global pour l'action, ou lorsque le Etats-Unis n’ont tout simplement pas assez de soucie pour payer 25 pour cent de la facture.

Bien que les styles de nationbuilding américain et de l’ONU se distinguent, ils sont aussi très interdépendants. C'est une opération rare celle dans laquelle les deux ne sont pas impliqués. A la fois les efforts de nationbuilding de l’ONU et des Etats-Unis se trouvent actuellement à proximité des sommets historiques. La demande d’opérations de peacekeeping dirigée par l'ONU dépasse cependant de loin l'offre disponible, notamment en Afrique sub-saharienne.

Les forces armées américaines, les plus puissantes du monde, se retrouvent également mal débordés par les exigences de ces missions. Il y a dix ans, dans le sillage de l'ONU et les revers américains en Somalie et en Bosnie, la nationbuilding/construction de la nation est devenu un terme d'opprobre menant un important segment de l'opinion américaine à rejeter l'ensemble du concept. Dix ans plus tard, la construction de la nation apparaît de plus en plus clairement comme une responsabilité à laquelle ni l’ONU ni les Etats-Unis ne peuvent échapper. Les États-Unis et l’ONU apportent des capacités différentes dans le processus. Aucun d’eux ne pourrait réussir sans l'autre. Tous les deux ont beaucoup à apprendre non seulement à partir de leur propre expérience, mais à partir de celle de l'autre. Il est à espérer que cette étude et son prédécesseur aideront à la fois les deux à le faire.

100 Dans la suite, je vais ajouter l'évaluation qualitative de l'analyse statistique que les auteurs donnent aux opérations de paix de l'ONU. Elle est faite/réalisée par des auteurs indépendants et à la suite d'un excellent travail d'analyse temporelle et de nombreux cas examinés. En outre, elle est destinée à un public générique et très probablement de type progressiste et est (comme nous le verrons dans la prochaine section) sur la rationalité de la théorie des jeux. Tout cela peut faire penser qu’elle est soit très différent de celle officielle de l'institution en quelque sorte liée au gouvernement américain et réalisée sur la base des évaluations de la politique internationale, essentiellement orienter la programmation. Nous verrons, au contraire qu'il ya beaucoup d'affinités. Évidemment, au cours des dernières décennies, l'étude d’auteurs indépendants sur les problèmes que l'ONU est arrivé jusqu’à affirmer certains points clés communs à tous les chercheurs, même si les politiciens ne les ont pas encore acquis.

3.3 Doyle et Sambanis : Présentation des opérations de l’ONU.

Ici, je préfère maintenir les noms anglais relatifs aux opérations de paix qui sont plus internationaux que leur traduction en français, comme par exemple peacekeeping au lieu de maintien de la paix.

3.3.1 Faire la Guerre, Peacebuilding et l’ONU.

Dans la suite j’utilise les pages 1-23 « Introduction au Peacekeeping » de Doyle et Sambanis 2006.

Selon Doyle et Sambanis, les contours de la guerre civile au cours des vingt dernières années ont été marqués par les crises de certains pays: la Somalie, Haïti, Bosnie, Cambodge, El Salvador, Guatemala, entre autres. Les réponses de la communauté internationale à ces émergences ont été mitigées par d’occasionnels succès mais aussi par des échecs éclatants.

Après la Guerre Froide, les Etats membres de l’ONU élargirent son agenda en définissant ce qui est légitime dans le domaine de la souveraineté de l'Etat et ce qui est soumis à une intervention internationale légitimeii De 1990 à 1993, le Conseil de Sécurité de l’ONU a adopté une nouvelle interprétation du Chapitre VII de la Charte de l’ONU: les dispositions d'exécution concernant la paix et la sécurité internationales. Les pays membres ont approuvé une expansion radicale du domaine d'intervention collective. Mais on est allé vite vers une profonde crise à cause des engagements non respectés et du recours croissant à la force. En Bosnie et en Somalie, « peace enforcement » équivalait à «war-making », puisque les Nations Unies menacèrent d’imposer par force les divers résultats aux factions armées qui ne reconnaissaient aucune autorité politique supérieure à la leur. Au Rwanda, par

101 exemple, l'ONU enregistra un terrible échec et même la tentative d'exercer la constriction comme accord de paix échoua. Plus de 700.000 Tutsis et Hutus modérés tombèrent entre les mains des extrémistes génocidaires qui s’étaient emparé du pouvoir. Le bilan actuel sur les décisions de l’ONU de faire la guerre suggère que l'ONU a joué un rôle efficace dans la légitimation des coalitions pour l'application interétatique ou sécurité collective armée. Par contre, l'ONU s’est montrée très inefficace dans l’imposition de la paix dans les nombreux conflits internes qui émergèrent dans l'après-Guerre Froide Mondiale.

Mais ceci n’est que la moitié de l’histoire, car la preuve laissée par les opérations de paix en Namibie, El Salvador, Cambodge, Mozambique, Slavonie Est (Croatie), Timor Est suggère une conclusion apparemment contradictoire mais en fait complémentaire. Ici, l'ONU a réussi à promouvoir la paix par le consentement et une amélioration du Chapitre VI basée sur les négociations de paix et la mise en œuvre créative, multidimensionnelle de l'autorité de transition issue des accords de paix.

Evidemment, le consentement ne garantit pas le succès. Les guerres d’Angola rejetèrent tous les accords censés mettre fin au conflit et le génocide rwandais démentit les accords d’Arusha. Il faut noter aussi qu’une réalisation des accords/faible mine même les meilleurs accords. En outre, toutes les opérations réalisées avec succès ont eu des défis à relever. Au Cambodge en 1993l’ONU entreprit une opération de paix multidimensionnelle, mais obtint un succès partiel, n’ayant pas réussi à neutraliser complètement les Khmer Rouge, auteurs d’une résistance sporadique armée. En plus, le Cambodge pâtit du coup d’Etat de 1997. Le pays avait lutté auparavant avec un gouvernement accusé de plusieurs fraudes électorales. En El Salvador, Guatemala, Namibie, Croatie et Mozambique on eut une paix plus robuste. Mais là aussi, les perspectives d’une intégration sociale dans le long terme restèrent problématiques. En Bosnie, la communauté internationale tenta de regrouper la partition du territoire issue des accords de Dayton. Mais dans ce pays, l’actuelle stabilité est directement due au peacekeeping de la NATO (Force de Stabilisation). La communauté internationale assuma temporairement la souveraineté au Kosovo et à Timor Est ; aujourd’hui ce dernier Etat est indépendant ; la tâche d’aider au développement d’une politique viable au Kossovo doit encore commencer. Mais, malgré les défis relevés et les succès eus, l'avenir de l'ONU comme peacemaker fut mis en difficulté au Congrès américain et ailleurs par ceux qui s’interrogent sur le rôle de paix de l'ONU dans le passé et dans le futur. Il est clair que la peacebuilding multilatérale ne peut pas remplacer la politique étrangère nationale ; bien que la peace enforcement des états échoue régulièrement. La peacebuilding multilatérale est caractérisée par son impartialité et ne serait pas choisie par les Etats qui cherchent des avantages unilatéraux. La peacebuilding multilatérale réussie construit des Etats qui fonctionnent et donc ils peuvent défendre leurs intérêts. Ainsi elle ne serait pas la meilleure voie pour les pays qui veulent des clients. Si les Etats cherchent une paix durable pour finir une guerre civile, la peacebuilding multilatérale bien conçue et bien gérée peut produire cette paix qui

102 bénéficiera à tous en distribuant équitablement les coûts. En clair, on devrait éviter de tout jeter en bloc.

Arrêter les guerres civiles n’a jamais été plus important qu’aujourd’hui. Depuis la fin de la Guerre Froide presque tous les nouveaux conflits armés ont eu lieu dans des Etats souverains. A elles seules, les guerres du Rwanda et d’Angola firent des millions de victimes dans les années 90. Les conflits internes sont devenus la principale préoccupation des organisations chargées du peacekeeping et de la sécurité internationaux. Les guerres civiles sont déstabilisantes et s’accompagnent d’insécurité et d’externalités économiques. Au-delà des morts et des déplacés, elles détériorent le niveau de santé d’entières régions. Elles sont contagieuses et réduisent le taux de croissance économique des pays impliqués et de leurs voisins. Les guerres civiles typiques se font entre l’armée d’un gouvernement et une ou plusieurs organisations rebelles. Les civils sont généralement la cible des conflits internes et les objectifs visés sont la sécession, le contrôle de l’Etat ou la prédation d’une ressource. Les décès de civils sur l’ensemble des décès liés à la guerre ont augmenté de 90 pour cent en 1990, par rapport aux 50 pour cent du XVIIIe siècle. Les guerres civiles ont fait environ 13 millions de réfugiés et 38 millions de déplacés internes. Il faut alors considérer les théories sur les origines et les solutions des guerres civiles; les principes sous-jacents et les pratiques de l'ONU en tant qu'institution; et le débat sur les doctrines et les stratégies d'intervention. Mais il faut avoir l’objectif principal d'expliquer comment la communauté internationale, surtout l'ONU, peut aider à la reconstruction de la paix dans les pays déchirés par la guerre civile.

Le livre de Doyle et Sambanis aborde le problème de l'organisation politique, mais l’évaluant en des façons qui s'appuient sur et appliquent les théories et les méthodes pertinentes en science politique. L’attention est focalisée sur le rôle international dans la peacebuilding, même s’il n’est qu’une partie de ce qui en fait un succès ou un échec, et on soutient que la paix durable est la mesure de la peacebuilding réussie.

3.3.2 Le Nouvel interventionnisme.

En 1998, le Secrétaire-Général Kofi Annan, décrivant le nouveau rôle de l’ONU, dit que leur rôle est d’intervenir pour prévenir le conflit où c’est possible, de l’arrêter quand il a éclaté ou au moins le contenir et le bloquer. Le Secrétaire Général reflétait ainsi l’activisme du Conseil de Sécurité qui, entre 1987 et 1994 avait multiplié de plusieurs fois ses résolutions, ses opérations de peacekeeping et le nombre de sanctions économiques qu’il a imposées. Il en est de même du nombre de casques bleus déployés dans les opérations de peacekeeping et des budgets correspondants. Les diverses activités du Conseil de Sécurité et du Secrétariat témoignèrent toutes du nouveau rôle que la communauté internationale voudrait que l’ONU joue.

103 Les interdictions juridiques internationales contre l'intervention étaient plus que jamais d'actualité compte tenu des exigences de la dignité nationale des Etats nouvellement indépendants du Tiers-Monde et l'ex-Second Monde. Mais les règles sur ce qui constitue une intervention et ce qui constitue une protection internationale des droits humains fondamentaux évoluèrent également. La souveraineté fut redéfinie pour inclure la protection des droits humains; les frontières traditionnelles entre le consentement des états souverains et l’intervention de force sont devenu flues; peacekeeping et peace enforcement fusionnèrent presque en peacekeeping robuste, ce qui signala la volonté d’utiliser la force chaque fois il semblait nécessaire. Une renouvelée ONU était considérée comme un agent légitime de décider quand la souveraineté a été et n'a pas été violée.

La revitalisation du Conseil de Sécurité de l’ONU a conduit à la réaffirmation de l’Article 2, alinéa 7 de la Charte de l’ONU, interdisant l’intervention sans mandat du Conseil de Sécurité sous le Chapitre II. L'ONU a alors réclamé le monopole des «mains nettoyeuses» sur l'intervention légitime. Malgré l’interdiction d’autorisations d'autre force que l'ONU définie dans le chapitre VII, alinéa 7, la Convention sur le génocide et le dossier de la condamnation du colonialisme et de l'apartheid donne une certaine base légitime pour intervenir dans un conflit interne. La pratique du Conseil de Sécurité a élargi les motifs traditionnels d'intervention. L’ONU, face à la famine du peuple somalien, s’est appuyée sur de nouvelles interprétations avancées au cours de la guerre froide pour intervenir, vue l’incapacité du gouvernement somalien à faire face à la crise alimentaire. Le Conseil de Sécurité a demandé aussi l’accès humanitaire international en insistant pour que l’aide internationale arrive aux populations affectées, comme en Yougoslavie et en Iraq.

Il faut noter que le respect de la souveraineté change à selon des régions. On distingue ainsi l’ASEAN de l’OUA et de l’OAS ; l’ASEAN reste le bastion de la souveraineté stricte où la nonintervention est la règle; a défini les standards de bonne gouvernance démocratique et considère les différends ou conflits internes comme préoccupation régionale; a déclaré les coups d'Etats contre la démocratie, donc illégitimes et a sanctionné ceux d’Haïti et du Pérou. Quant à l’Union Européenne, elle considère la démocratie un des critères pour l’adhésion.

Il était important que la communauté internationale ait eu un nouveau moyen légitime d'exprimer sa volonté collective sur une base impartiale internationale. Le Conseil de Sécurité se vante d'être l'équivalent d'un parlement mondial ou le jury mondial représentant les Etats individuels, la volonté collective et la voix de la communauté internationale. Le Conseil de Sécurité comprend cinq membres permanents et dix membres nonpermanents. Les autorisations d’intervention nécessitent l’absence de veto et le vote favorable de neuf des quinze Etats incorporant des représentants d'une variété de cultures, de races et de religions.iii Il devrait comprendre les représentants de tous les types de pays, d’économies et de régimes politiques. Si l'opération mandatée est dirigée par l’ONU et si les troupes et le financement sont nécessaires, la contribution optionnelle de nombreux autres Etats en

104 troupes sera nécessaire. On aura ainsi une intervention impartiale véritablement internationale et donc claire.

Il faut noter que ces développements correspondirent à une synergie entre le pouvoir et la volonté. Mais après l'effondrement de l'URSS, les Etats-Unis expérimentèrent un monopole de pouvoir éclipsant tous les autres Etats. En même temps, toute la communauté internationale adopta une stratégie de multilatéralisme autoritaire, depuis la première guerre du Golfe en janvier 1991 jusqu’à la catastrophe à Mogadiscio le 3 Octobre 1993, en Somalie. On remarque que les cinq membres permanents du Conseil de Sécurité, où la leadership est aux EEUU, ont eu un degré d'engagement aussi en ressources et de leadership qu’on n’avait jamais vu. L'administration Clinton, pour répondre à un agenda urgent domestique, encouragea le Secrétaire Général Boutros Boutros-Ghali à renforcer son rôle de l’ONU dans les crises internationales. La petite minorité dissidente de la Chine et de la Russie n'était pas prête à résister aux Etats-Unis sur les questions qui ne touchent pas leurs intérêts nationaux primordiaux. La repoussée réussie de l'agression de Saddam Hussein dans le Golfe et le sauvetage d'un segment de la population somalienne affamée conduit par les Etats Unies en décembre 1992, pré-annonçait un partenariat remarquable: le Conseil de Sécurité avait décrété, les États-Unis avaient dirigé et beaucoup d'autres pays ont payé et soutenu.

Mais, des mains nettoyeuses ne signifient pas nécessairement de meilleures mains et jusqu’à présent la communauté internationale a besoin de trouver un moyen de promouvoir une paix durable. Cela s'est avéré être un défi dans les années ‘90 avec les interventions massives de l'ONU, les opérations d’application à la guerrière qui provoquèrent en Somalie et en Bosnie une ferme résistance comme aux temps de la colonisation. Mais, ailleurs l'ONU a su trouver une façon de cultiver le consentement et construire une paix avec de véritables racines autochtones. Ces opérations de peacebuilding reposaient sur des innovations importantes de peacemaking, de peacekeeping et de reconstruction institutionnelle, ainsi que de résiduels peace enforcement, qui ont évolué pour répondre à des aspects particuliers de ces défis. 3.3.3 Les Générations des Opérations de Paix de l’ONU.

Dans cette partie Doyle et Sambanis analysent l’évolution des opérations de paix de l’ONU. Avec la fin de la Guerre froide au début des années 90, l’agenda de l’ONU pour la paix et la sécurité s’étendit. En 1992, à la demande du Conseil de Sécurité, le Secrétaire Général Boutros Boutros-Ghali prépara un important rapport, « An Agenda for Peace ». En plus de la diplomatie préventive, le Secrétaire Général expose les quatre rôles interconnectés que l’ONU devrait jouer dans le contexte du rapide changement des politiques internationales d’après-Guerre Froide:

1) preventive diplomatie, la diplomatie préventive qui implique des mesures de consolidation de la confidence, de faire des enquêtes, un avertissement tôt et

105 l’éventuel déploiement de casques bleus autorisés par l’ONU. La diplomatie préventive essaie d’éloigner le danger de violence et d’augmenter les perspectives d’un règlement pacifique des conflits;

2) peace enforcement, le renforcement des capacités qui autorise unilatéralement l’emploi de forces militaires issues des armées nationales pour assurer le cessez-le feu ordonné par le Conseil de Sécurité comme prévu dans le Chapitre VII de la Charte de l’ONU, sous la direction du Secrétaire Général;

3) peacemaking, la pacification qui est conçue pour chercher à amener les parties en conflit à un accord à travers des moyens pacifiques comme indiqué dans le Chapitre VI de la Chartre de l’ONU;

4) Peacekeeping, le maintien de la paix qui établie une présence de l’ONU consentie par toutes les parties intéressées pour surveiller la trêve pendant que la diplomatie poursuit son cours pour une paix globale à réaliser de commun accord.

5) postconflict reconstruction, la reconstruction aprèsconflit qui sert à forger l’économie et créer la confidence parmi les ex-belligérants en développant les infrastructures pour une paix durable.

Il faut noter que l’Agenda pour la paix du Secrétaire Général est le point culminant d’une évolution de la doctrine de l’ONU et l’ajustement des instruments utilisés en peacekeeping depuis 1945. Il combine de manière radicale des instruments de warlike enforcement et de peacelike negociations. Un unique vocabulaire sépare des stratégies distinctes qui s’adaptent au caractère générique de la doctrine de peacebuilding ou construction de la paix de l’ONU. Ces stratégies ont embrassé les trois générations du paradigme de peacebuilding. Elles comprennent les premières activités définies sous le Chapitre VII de la Charte de l’ONU, la 1ère _{génération de} peacekeeping ou force d’interposition; la seconde génération d’opérations fondées sur le consentement des parties; et la plus ambitieuse troisième génération qui opère dans le cadre des mandats du Chapitre VII et sans le consentement global des parties. Dans les circonstances actuelles, ces opérations impliquent moins de conflits entre Etats, mais beaucoup plus avec plusieurs factions non toutes clairement identifiables dans les guerres civiles, et dont quelques-unes seulement participent de manière permanente à la négociation de paix. Les opérations en cours donc s’immiscent dans les aspects de souveraineté interne au-delà des compétences de l’ONU.

La Charte de l’ONU, né après la Seconde Guerre mondiale, peut être vue comme conçue pour les conflits interétatiques; ainsi, de 1900 à 1941, environs 80 pour cent des guerres étaient entre les armées de différents Etats; par contre, de 1945 à 1976, 85 pour cent de toutes les guerres étaient sur le territoire d’un Etats et orientées vers l’intérieur. La première génération de peacekeeping était conçue pour

106 répondre aux crises interétatiques par le stationnement des Casques bleus non armés ou légèrement armés de l’ONU, entre des parties hostiles en vue de surveiller une trêve. Un éminent officier de peacekeeping de l’ONU, F.T. Liu a noté que monitorage, consensus/consentement, neutralité, non usage de la force, et peacekeeping non armé constituaient une combinaison stable et interdépendante. Ces principes clés ont été articulés par le Secrétaire Général Dag Hammarskjöld et l’ex-premier ministre canadien Lester Pearson conjointement avec la première opération de peacekeeping, la UN Emergency Force (UNEF) dans le Sinaï; elle était envoyée pour séparer Israël et Egypte à la suite de l’intervention Franco-Britanico-Israelienne dans le Suez en 1956. Le principe de neutralité se référait au pays d’origine des troupes de l’ONU et excluait à priori l’usage de troupes provenant des cinq membres permanents du Conseil de Sécurité; l’impartialité était la précondition pour le consentement de toutes les parties et impliquait que l’ONU ne prenait pas position aux côtés d’une partie. Cela permettait aux peacekeepers de n’avoir à utiliser la force qu’en cas de self-défense. Finalement, on peut dire que le Secrétaire Général exerçait le contrôle de la force et le Conseil de Sécurité l’autorisait.

L'impartialité et la neutralité sont fréquemment prises l’une pour l’autre; chercheurs et praticiens parlent souvent de maintien de la paix comme «neutre» ou « impartial », et ils ont tendance à confondre la nécessité d'impartialité avec une politique de « stricte neutralité » et une disposition de passivité. Dans ce livre, on définit la neutralité comme synonyme de non interférence avec le respect des résultats et l'impartialité du peacekeeping comme l'application égale des règles impartiales. On peut dire, par exemple, que les bons policiers agissent de manière impartiale mais pas neutre quand ils empêchent un individu de faire d’un autre individu une victime. Il est important que les casques bleus soient impartiaux et non passive ou nonneutre, par exemple, à propos du vainqueur des élections libres et démocratiques et concernant la violation de la paix et les obstacles à leur capacité à mettre en œuvre leur mandat. Cela est étroitement lié à l'interprétation du quatrième principe de peacekeeping. En fait, le peacekeeping n’utilise pas les soldats pour gagner les guerres, mais plutôt pour préserver la paix. Mais, les peacekeepers doivent également protéger leur droit de s'acquitter de leurs fonctions, ainsi comme elles ont été convenues au début de l'opération. L'augmentation des coûts de noncoopération pour les parties rebelles doit permettre l'usage de la force pour défendre le mandat. L'utilisation limitée de la force pour protéger un mandat autorisé par un traité de paix ou pour faire exécuter un cessez-le-feu convenu, ne fait pas du peacekeeping un synonyme de peace enforcement ; mais il génère de préoccupations avec le fluage de la mission si la nécessité d'utiliser la force est grande.

107 Pendant la guerre froide, l'ONU a eu beaucoup de succès dans les conflits interétatiques et beaucoup de succès dans les règlements territoriaux et de matériaux. Le succès du peacekeeping traditionnel dépendait aussi de la réussite des négociations de paix selon la stratégie de pousser les parties à l'accord par des moyens pacifiques comme ils sont définis dans le Chapitre VI de la Charte des Nations Unies. Les initiatives de rétablissement de la paix des Nations Unies cherchent à persuader les parties à parvenir à un règlement pacifique de leurs différends. Donc, les traditionnelles opérations de peacekeeping sont référées au déploiement d'une présence des Nations Unies sur le terrain avec le consentement de toutes les parties concernées, renforçantes la confiance pour surveiller une trêve tandis que les diplomates négocient une paix globale. Le peacekeeping a été conçu comme un arrangement intermédiaire où il n'y avait aucune décision formelle de l'agression; et a été fréquemment utilisé pour surveiller une trêve, établir et surveiller une zone tampon, et aider à la négociation de la paix. Les missions de monitorage ou d'observateur avaient plusieurs objectifs en commun avec les opérations traditionnelles de peacekeeping, même si elles étaient généralement moins bien armées et axées sur la surveillance et les rapports au Conseil de Sécurité et au Secrétaire Général.

Les opérations de monitorage et de peacekeeping traditionnel fournissaient la transparence de ce qu’on faisait à tout le monde et étaient censées augmenter les coûts de défection d'un accord. La légitimité internationale des mandats de l'ONU a accru les avantages de la coopération des parties avec les Casques bleus. Mais le prix de la première génération de peacekeeping, comme dans la longue opération de Chypre, était quelquefois le retardement des conflits plutôt que leur résolution. On reconnaît toutefois qu’aujourd'hui, ces activités de monitorage continuent à jouer un rôle important.

Le monitorage et les opérations traditionnelles de peacekeeping étaient strictement liés par le principe du consentement qui découle de la perception des parties de l’impartialité et l'autorité morale des peacekeepers. Le consentement réduit le risque des peacekeepers et préserve la souveraineté de l'Etat d'accueil. Mais son érosion peut affecter sérieusement l’habileté des peacekeepers à s'acquitter de leur mandat. Donc les peacekeepers sont incités à augmenter le consentement des parties. Depuis que l'érosion du consentement peut transformer les opérations de peacekeeping en perte de plusieurs milliards de dollars d’investissements, les Nations Unies devraient élaborer des stratégies pour augmenter le consentement. Cette flexibilité est plus facile avec les opérations multidimensionnelles de la deuxième génération. En plus des fonctions militaires traditionnelles les peacekeepers ou

108 Casques bleus sont souvent engagés dans divers services de police et des tâches civiles, dont l'objectif est un règlement à long terme du conflit sous-jacent. Ces opérations sont basées sur le consentement des parties, mais la nature et les fins pour lesquelles le consentement est accordé sont qualitativement différentes du peacekeeping traditionnel.

En plus du monitorage et du peacekeeping traditionnel, la stratégie clé était de favoriser la coopération économique et sociale pour prévenir de futures violences et jeter les bases d'une paix durable. On peut donc dire que le peacekeeping multidimensionnel est visé pour l'expansion des capacités et la transformation institutionnelle. Dans ces opérations, l'ONU est typiquement impliquée dans la réalisation d’accords de paix qui vont aux racines du conflit. D’ailleurs, l’observation du Secrétaire Général-Boutros Boutros-Ghali dans son rapport de 1992, « An Agenda for peace », para 21, va dans le même sens et confirme cette assertion. En fait on y lit: “La peacemaking/rétablissement de la paix et le peacekeeping, pour avoir vraiment du succès, doivent inclure des efforts globaux pour identifier et supporter les structures qui tendront à consolider la paix ... Cela peut comprendre le désarmement préliminaire des parties en conflit et le rétablissement de l'ordre, la garde et la possible destruction des armes, de rapatrier les réfugiés, l'appui conseil et la formation pour le personnel de sécurité, le monitorage des élections, de faire progresser les efforts pour protéger les droits de l'homme, la réforme ou le renforcement des institutions de l'État, et la promotion de la participation politique formelle et informelle.

L'ONU a un important dossier de succès qui traite des divers types d’opérations de paix aussi variées que celles en Namibie, El Salvador, au Cambodge, au Mozambique et en Slavonie Est (Croatie). Le rôle de l'ONU dans l’aide au règlement de ces conflits a été quadruplé et a servi de peacemaker, peacekeeper, peacebuilders dans leurs différents rôles, et de façon très limitée, comme peace enforcer lorsque les accords sont entrain de décoller.

Dans le lexique du Secrétaire Général Boutros Boutros-Ghali les missions de "peace-enforcing" sont des opérations de troisième génération, qui s'étendent des opérations militaires de bas niveau à l'application des cessez-le-feu et, si nécessaire, l’administration de l'aide à la reconstruction des Etats dits échoués. Comme au chapitre VII, concernant l’action d’application de l'ONU pour repousser l'agression, la caractéristique déterminante des opérations de «troisième génération» est l'absence de consentement de l'une ou plusieurs des parties à une partie ou tout le mandat de l'ONU. Ces opérations étaient de trois types: dans la première, les forces internationales tentent d'imposer l'ordre sans l’important consentement local et

109 doivent conquérir les factions; dans le second, les forces internationales n'ont pas eu un consentement unanime et ont choisi d'imposer des accords distincts aux partis au milieu d'une guerre en cours; dans le troisième, les forces internationales utilisent la force pour mettre en œuvre les conditions d'une paix globale.

C’est sur l’Article 42 de la Charte de l’ONU, qui autorise le Conseil de Sécurité à prendre les mesures nécessaires pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité internationales, que s‘appuient les opérations de contrôle; l'article 25 permet aux États membres d'accepter d'exécuter les décisions du Conseil de Sécurité, et l'article 43 de s'engager à mettre à la disposition du Conseil de Sécurité, sur son invitation, le nécessaire.

La doctrine perspicace de ces opérations de paix a montré ses limites dans les opérations de Somalie et Bosnie. Des études récentes ont tracé la logique stratégique sur le terrain de la pratique qui est située entre le peacekeeping traditionnel de l'ONU et la traditionnelle action d'enforcement de l'ONU. Ces opérations militaires comportent des interdictions/sont limitatives. Mais bien que l’ONU n’autorise pas les parties à utiliser la force pour régler leurs différends, elle utilise la force collective (si nécessaire) pour leur amener à les négocier. En ex-Yougoslavie, l'ONU avait établi des points forts, court-circuités par les Serbes, pour protéger les principaux corridors humanitaires. Parfois, l’ONU menace de frappes aériennes, comme à Sarajevo en février 1994, pour dissuader les attaques des parties et aurait dû le faire pour protéger Dubrovnik en 1992 contre les bombardements serbes. Forcer une paix dépend de la réalisation d'une prépondérance complexe des forces qui soutiennent un règlement acceptable pour la communauté internationale, à la fois militaire et populaire, qui ensemble permettent d’imposer une paix.

Les pays contribuant de diverses manière à fournir des contingents négocient en détail les modalités avec le Secrétaire Général; avec une organisation régionale conformément au chapitre VIII; ou avec le dirigeant d'une coalition multinationale autorisée en vertu du chapitre VII. De nombreuses opérations s'appuient sur une combinaison d'autorisations relativement au chapitre VII, comme les Forces de protection des Nations Unies (FORPRONU) et les opérations de l’IFOR (Implementation Force) de l'OTAN en ex-Yougoslavie; et comme on l’appelle le "Chinese chapter Seven" pour faire respecter une opération du Chapitre Six. Il réaffirme la «règle du Katanga » de l'opération ONUC: le principe traditionnel que la force peut être utilisée pour l'auto-défense du peacekeeping et pour accomplir la mission (mobilité de la force).

Le résultat de ces trois «générations» était une expansion sans précédent du rôle de l'ONU dans ses divers secteurs d’intervention parmi lesquels la protection de