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Le tecniche legislative ed il loro profilo
semplificatorio: l’istituto della delegazione
legislativa.
Candidato: Giacomo Alberici
Relatore: Prof. Saulle Panizza
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Dedica: dedico questa tesi alla mia famiglia che mi ha offerto il supporto economico e morale per portare a compimento questo importante traguardo.
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Indice:
Presentazione………...6
Capitolo Primo: Il Drafting normativo e la qualità della regolazione.
1.1 Introduzione……….…..……….8 1.2 Excursus storico del Drafting………..……….….11 1.3 I Principi generali del Drafting……….…………....18 1.4 Le tipologie ed i livelli di produzione normativa……..……22
1.4.1 Il Drafting formale e sostanziale…………..……….22 1.4.2 Il livello statale………..………23 1.4.3 Il livello regionale……….……..………..26 1.4.4 Il livello comunitario……….…...…30
Capitolo Secondo: La semplificazione normativa.
2.1 Quadro generale………32 2.2 Evoluzione storico-normativa della semplificazione………34 2.3 Le altre misure in materia semplificatoria………39 2.4 L’ATN, l’AIR e la VIR……….42 2.5 Il tentativo di riordino normativo operato dal Governo
Letta………...………48 2.6 Sviluppi con il successivo Governo Renzi…………...……50
Capitolo Terzo: Il fenomeno della delegazione legislativa. 3.1 La delegazione legislativa a partire dalla XVI legislatura…54 3.2 Il procedimento di approvazione della legge delega………56
4 3.3 La formazione del decreto legislativo secondo la legge
400/1988………58
3.4 I motivi della delega e le tipologie di delegazione...………59
3.5 L’evoluzione della delega negli ultimi anni……….63
3.6 La decretazione correttiva e integrativa………66
3.7 Le deleghe di ampia portata nella XVI e XVII legislatura...67
3.8 Deleghe in ambiti materiali più ristretti………80
3.9 Il ruolo del Governo nelle leggi di delegazione………81
3.10 Gli elementi rafforzativi del ruolo del Governo nell’adozione delle leggi di delega…………..………..83
3.11 Il giudizio della Corte Costituzionale in merito alla delegazione legislativa……….………..85
Conclusioni……….89
Bibliografia…...……….91
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Presentazione
Il presente elaborato cercherà di disciplinare in modo chiaro le tecniche legislative che formalmente vengono identificate con il nome di “Drafting normativo”.
In particolare, concentrerò la mia attenzione sul concetto di “qualità di regolazione normativa”, il quale rappresenta una macrocategoria comprendente al suo interno la qualità del linguaggio.
Il tema del linguaggio normativo risulta quindi di fondamentale importanza e produce i suoi effetti diretti sulla società civile, nel senso che, migliore è il modo in cui sono scritte le leggi e migliore sarà il loro rispetto da parte del cittadino.
Vedremo quindi che il processo di elaborazione ed emanazione delle leggi risulta un processo molto articolato e condizionato da una serie di regole che disciplinano la capacità del legislatore di intervenire su una certa materia.
Tuttavia la regolazione normativa nel nostro paese risulta destare molti dubbi e perplessità, infatti molte norme risultano mal disciplinate, troppo vaghe e con una quantità indefinita di commi che sortiscono come effetto finale quello di creare caos.
Per fare quindi fronte al fenomeno che può essere connotato come “iperproduzione normativa” concentrerò la mia attenzione, nel secondo capitolo del mio elaborato, a tutti quei procedimenti semplificatori che si sono succeduti nel corso del tempo, e che hanno avuto come obiettivo primario quello di mettere chiarezza nell’ambito dell’ordinamento giuridico.
I passi verso un progressivo miglioramento della disciplina normativa sono stati accompagnati dall’introduzione di tecniche
7 quali l’analisi di impatto della regolazione (AIR), la analisi tecnico normativa (ATN) e la valutazione di impatto della regolazione (VIR).
Tutte queste tecniche, prese singolarmente, affrontano solo una parte dell’intero processo di regolazione che possiamo definirlo come un “processo circolare”, in cui tutte le varie fasi rappresentano una conseguenza della precedente.
Terminerò la mia analisi prendendo in riferimento e analizzando uno strumento semplificatorio volto ad attribuire una potestà legislativa in capo al governo, ossia l’istituto della delegazione legislativa, soffermandomi in particolare sulle deleghe al governo in materia semplificatoria contenute nella riforma Madia sulla pubblica amministrazione, regolata dalla legge numero 124 del 2015 e sulle deleghe al governo in altri settori eterogenei.
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Capitolo Primo
Il Drafting normativo e la qualità della
regolazione
1.1 Introduzione
Sembra ormai cosa certa, che molti ordinamenti, tra i quali anche la nostra Italia, presentino al loro interno dei vizi legati alla
scarsa qualità della regolazione e ad un fenomeno che nel corso degli anni ha acquisito sempre più importanza, quello
dell’inflazione legislativa.1
Risulta quindi pensiero condiviso la necessità di procedere ad un vero e proprio riordino normativo, il quale prende spunto anche dalle diverse raccomandazioni poste in essere dall’organizzazione per la cooperazione e sviluppo economico (OCSE), la quale in diverse circostanze ha posto la sua attenzione sia alla qualità che alla quantità di leggi presenti nell’ordinamento.
La necessità di sviluppare meccanismi di razionalizzazione e riduzione delle leggi hanno preso avvio grazie all’istituzione di apposite assemblee parlamentari europee che hanno cercato di fornire regole per un miglioramento della legislazione futura, partendo dal presupposto che una legge scritta in forma chiara e con una terminologia semplice risulta essere una legge che meglio si presta ad essere rispettata dal cittadino.
Occorre però ricordare come l’interesse per la qualità della legislazione non sia una prerogativa degli ultimi tempi, ma già nel
1 Già intorno agli anni Cinquanta Carnelutti evidenziava le similitudini tra inflazione
legislativa e inflazione monetaria, notando come più aumentasse il numero delle leggi e più diminuisse la possibilità della loro accurata e ponderata formulazione. AA.VV., La crisi del
9 settecento e ottocento si rimarcavano in maniera molto più marginale gli effetti e le ricadute della legislazione sulla società civile.
Guardando alla realtà del nostro paese possiamo dire che le maggiori problematiche legate alla qualità e quantità della regolamentazione sono accentuate da molte riserve di legge contenute in Costituzione, le quali impongono che una determinata materia sia regolata solo da legge primaria e non da fonti di tipo secondario, costituendo una vera e propria garanzia di tutte quelle materie particolarmente delicate, come nel caso dei diritti fondamentali dei cittadini, e da una cultura politica che vede nella figura del legislatore colui che disciplina a tutto tondo la vita politica di un paese, fino a trattare con particolarità ogni settore di intervento.
Sembra quindi chiaro che i principali difetti presenti nel nostro ordinamento in tema di regolazione siano riconducibili a tutte quelle cattive prassi volte a rendere estremamente dettagliate le leggi fino al punto di farle diventare incomprensibili.
Altre problematiche sono la già menzionata sovrabbondanza di leggi, la difficoltà di applicazione concreta delle stesse, il loro mancato aggiornamento.
Tutto ciò determina una ricaduta negativa sul processo di comunicazione al cittadino, quindi sulla conoscenza da parte del cittadino del disposto legislativo, con conseguente inosservanza dello stesso.
Tutti questi elementi di cattiva regolazione normativa comportano anche un sacrificio sotto il profilo della modernizzazione e competitività del nostro paese.
10 Nel 2001 è stata introdotta dalla circolare del 2 maggio quella che è stata definita come la “guida alla redazione dei testi normativi”, la quale ha sottolineato come la questione della qualità della regolazione abbia acquisito sempre più importanza col passare del tempo.
Tale guida si propone di raccogliere tutte le regole e raccomandazioni varie in tema di redazione dei testi legislativi, tentando di riassumere in un unico contesto regole formali e sostanziali.
Le regole formali riguardano il linguaggio normativo e la ricerca di moduli omogenei di redazione dei testi.
Le regole sostanziali richiamano la necessità di tener conto dei limiti delle varie fonti e della necessità di impostare correttamente il processo di produzione delle norme, in modo da evitare che una cattiva impostazione iniziale comprometta la fase attuativa.
Quindi una buona normazione può essere considerata quale parametro di efficienza del sistema economico e sociale di un paese, nonché come indice in grado di garantire certezza del diritto, in quanto tutti gli interventi volti al riordino normativo, accompagnati dalla aspettativa di un ordinamento giuridico ordinato, costituiscono elementi imprescindibili volti ad accantonare l’incertezza giuridica.
È quindi per questa serie di motivi fin ora elencati che, a partire dagli anni ottanta, le istituzioni regionali e nazionali hanno iniziato a porre la loro attenzione alle modalità di redazione dei testi legislativi, ponendo in essere metodi qualitativi e quantitativi volti alla valutazione della produzione legislativa.
11 Si tratta di metodologie che sono ricomprese in una direttiva della presidenza del Consiglio dei Ministri del 27 marzo del 2000, la quale indica i criteri per l’analisi di impatto della regolamentazione (AIR) e per l’analisi tecnico normativa (ATN). Analizzeremo questi metodi nei capitoli successivi.
Occorre infine menzionare la riforma del titolo V, parte seconda, della carta costituzionale, avvenuta con legge n. 3/2001, la quale ha contribuito a render ancora più certe le problematiche già presenti, come ad esempio la frammentazione dei centri di produzione normativa e la articolazione su diversi piani dei processi normativi.
1.2 Excursus storico del Drafting
L’analisi storica del fenomeno del drafting normativo prende avvio dal significato stesso del termine, to draft, che significa “preparare una bozza”.
Tale termine implica la attività volta alla redazione di testi normativi, ossia tradurre in termini tecnico-giuridici le scelte politiche operate dal legislatore.2
La nascita di un embrionale strumento di tecnica normativa possiamo ricondurla alla distinzione avvenuta nel I Secolo a.C. grazie al contributo di Cicerone, il quale distingue la legge naturale
2 La bibliografia in tema di legistica è assai vasta, si veda per tutti F. CARNELUTTI, La crisi
del diritto, Giur. it., 1946, pp. 64-70 e Id., La crisi della legge. Discorsi intorno al diritto,
Padova, 1937; S. PUGLIATTI, Aspetti nuovissimi di tecnica legislativa, Milano, 1972; R. PAGANO, Introduzione alla legistica. L’arte di preparare le leggi, Milano, 2001; A. ARTOSI, G. BONGIOVANNI e S. VIDA (a cura di), Problemi della produzione e
dell’attuazione normativa. Analisi del linguaggio giuridico, legistica e legimatica, Bologna,
12 da quella scritta, affermando che la legge naturale trascende, quindi oltrepassa, quella scritta in quanto è presente nella natura delle cose.3
Alla legge naturale si riconduce la legge scritta, la quale sancisce prescrizioni e divieti.
Contrariamente a molti filosofi greci dell’epoca, Cicerone presta maggiore attenzione alla legge scritta rispetto a quella naturale, affermando come la scrittura sia un elemento che imprime alla legge i caratteri della certezza e della validità garantendo quindi un presupposto essenziale per il suo rispetto.
Nello scritto “De Legibus” infatti Cicerone afferma che “Sed (…)
populariter (…) loqui necesse erit, et eam legem, quae scripto sancit quod vult, aut iubendo, aut vetando, ut vulgus, appellare”.
Sulla scia di Cicerone si pose Tommaso D’Aquino che eredita la concezione di legge scritta di Cicerone per fare un passo oltre. Egli intende la legge scritta come “rationis ordinatio”, promulgata per il bene comune e che contiene in se un valore positivo e immanente.
D’Aquino afferma che se la legge naturale si presta ad essere oggetto di corruzione o risulta essere incompleta, è compito della legge scritta integrare e correggere tale legge. Quindi la legge scritta è stata individuata come correttivo alla legge di natura.4
3 Vi è infatti una “non scripta, sed nata lex, lex naturae, vera lex” che è, secondo
l'insegnamento stoico tipico dei giuristi romani, “recta ratio naturae congruens, diffusa in omnibus, constans sempiterna”. Cfr. CICERONE, De re publica, 3, 22, 33.
4 Cfr. San Tommaso D'Aquino, Sulla legge, Summa Theologica, Prima Secundae (I-II),
13 Occorre però ricordare che una affermazione più ferrea alla qualità della legislazione possiamo collocarla storicamente a partire dal settecento e un contributo essenziale è derivato dal pensatore e politico francese Montesquieu, considerato come il fondatore della teoria politica della separazione dei poteri. Molto celebre è il suo scritto “lo spirito delle leggi” (1748) nel quale evidenzia come i tre poteri statali non possono ricadere nelle stesse mani.
Egli parla di tre poteri, identificabili come “potere legislativo”, “potere esecutivo” e “potere giudiziario” affermando che tutto sarebbe perduto se la stessa persona, o lo stesso corpo di grandi, o di nobili esercitasse questi tre poteri, ossia quello di fare le leggi, quello di eseguire le pubbliche risoluzioni e quello di giudicare le controversie tra privati.5
Nel suo scritto, Montesquieu afferma una distinzione fondamentale, quella tra leggi politiche, aventi la funzione di costituire un governo e garantirgli funzionalità d’azione, e leggi civili, aventi invece la funzione di mantenerlo secondo i criteri di etica pubblica. Le leggi devono essere compatibili e in armonia con il popolo che rappresenta il destinatario ultimo delle stesse. Le leggi quindi devono essere in armonia con il genere di vita dei popoli che abitano un paese nonché con il con il grado di libertà che la Costituzione è capace di sopportare, con la religione degli abitanti, con la loro ricchezza, i loro commerci e i loro costumi. Il rapporto tra leggi e tutte queste variabili viene preso da
5 Cfr. MONTESQUIEU, Lo spirito delle leggi, Capo III, Delle leggi positive, in
14 Montesquieu come oggetto di una analisi che darà vita alla sua grande opera.6
Nel XVIII secolo, in corrispondenza con quello che è stato definito come “illuminismo giuridico” si viene affermando il pensiero di Antonio Ludovico Muratori, il quale si concentra sulla necessità di chiarezza della legge che deve corrispondere alla ratio del legislatore. Egli sostiene che i principali difetti presenti nella giurisprudenza provengono proprio dalle leggi tutt’altro che chiare. Inoltre le leggi non possono provvedere a tutti i casi che sono molto articolati e indefiniti.7
Sulla scia di Muratori si pone Alessandro Verri anche egli critico nei confronti del caos legislativo e del grande ammasso di leggi che contribuiscono a creare oscurità, disordine e contrasti.
La necessità di una legge chiara e facile emerge durante le grandi codificazioni del XVIII e XIX secolo e risulta abbastanza evidente nelle Costituzioni del Re di Sardegna Vittorio Amedeo II che, nel loro testo, riflettono la necessità di fornire una spiegazione alle modifiche degli editti e degli ordinamenti del suo regno al fine di giungere ad una normazione ben fatta.8
Una ulteriore testimonianza di questioni legislative è quella fornita da Enrico Poggi, ministro della giustizia del governo provvisorio della Toscana negli anni 1859-1860. Dalla sua analisi emerge una particolare attenzione alla forma con la quale veniva espressa
6 MONTESQUIEU, Lo spirito delle leggi, Torino, 1974.
7 L.A. MURATORI, Dei difetti della giurisprudenza, G. BARNI (a cura di), Milano, 1958. 8 Cfr. VITTORIO AMEDEO II, Leggi e costituzioni di S.M. Il Re di Sardegna, 1723.
15 l’autorità in forza della quale si procedeva all’emanazione di un atto ufficiale.
Più recentemente, dopo le due guerre mondiali, gli ideali di democrazia diffusi portarono ad una maggior partecipazione sociale alla vita politica, tramite l’autonomia, ma ebbero come effetto collaterale quello di moltiplicare a dismisura i centri di produzione normativa creando tutte le condizioni necessarie ad ostacolare tutti gli sforzi di semplificazione e razionalizzazione dell’intero sistema.
Un grande contributo alla storia del manuale del drafting normativo è da ricondurre al Rapporto trasmesso alle Camere nel 1979 dall’allora Ministro della Funzione Pubblica Massimo Severo Giannini dove sono riportati i principali problemi delle amministrazioni pubbliche, tra i quali disorganizzazione, improduttività, arretratezza, costi occulti, dovuti alla cattiva qualità delle leggi che regolano l’azione amministrativa. Giannini per la prima volta ha messo in relazione tra loro due variabili che sono date dall’interconnessione tra la qualità dei testi di leggi e la loro attuabilità.9
Il rapporto Giannini viene esaminato nel 1980 e il risultato della sua disamina fu la proposta di istituire un gruppo di lavoro che approfondisca tutte le problematiche rilevate.
Venne quindi istituita la commissione Barettoni-Arleri la quale in un ottica di “fattibilità legislativa” ha individuato tre aree di
9 Cfr. M.S. GIANNINI, Fattibilità e applicabilità delle leggi, Relazione conclusiva, Rimini,
16 difficile attuazione delle leggi e della carente copertura finanziaria delle stesse10:
• la copertura amministrativa della legge, ossia l’idoneità dell’apparato amministrativo nell’applicazione di ciò che impone la norma.
• la progettazione legislativa, ossia la tecnica di redazione degli atti normativi.
• La fattibilità, quale valutazione degli impatti della norma sui destinatari della stessa e del contesto normativo nel quale essa si viene inserendo.
Sulla base di quanto rilevato dal rapporto Giannini e dalla commissione che ad esso ha fatto seguito, le pubbliche amministrazioni, il parlamento e governo arrivarono all’adozione di circolari, regolamenti e leggi in materia, come ad esempio la legge 400/1988 sull’attività di governo.
Il progressivo disgregamento della qualità della regolazione, soprattutto nei paesi occidentali, tra i quali spicca il nostro, ha indotto alcuni organismi internazionali tra i quali l’OCSE a porre in essere raccomandazioni, tra le quali spicca quella emanata nel 1995 e intitolata “Migliorare la qualità degli interventi normativi
del Governo”.
Questa raccomandazione rappresenta il primo standard internazionale sulla qualità della regolamentazione basata sulle
10 Si veda A. BARETTONI ARLERI, fattibilità delle leggi e implicazioni finanziarie, M.
17 “best practices” seguite nei paesi OCSE per l’applicazione e sviluppo delle nuove regolamentazioni11.
Arriviamo al 1997, quando, per la prima volta in un trattato internazionale che prenderà il nome di trattato di Amsterdam, veniva messa in primo piano l’esigenza della qualità della regolazione. Un allegato del trattato infatti è dedicato alla qualità redazionale della legislazione comunitaria.
Nel 2001 sotto il governo Prodi è stato presentato un libro bianco sulla governance che ha avuto quale scopo finale l’affermazione del passaggio dalla “deregulation” alla “miglior legislazione”12 e
sulla base di questo libro la commissione per l’aggiornamento, la semplificazione e la riduzione della legislazione comunitaria ha posto in essere un programma di azioni volto a semplificare, codificare, consolidare e abrogare le leggi. Da qui in poi prenderanno avvio diversi procedimenti semplificatori che analizzeremo in seguito volti a rendere l’ordinamento giuridico più snello ed efficiente.
11 L’OCSE ha come obiettivo quello di aiutare i governi affinchè essi adottino le migliori
strategie di policy nel campo della regolazione, individuando quali sono le priorità e rilevando le eventuali lacune che dovessero emergere dalle diverse riforme intraprese dai vari Paesi.
Per un analisi approfondita sulle metodologie usate si consulti il sito OCSE SG/LEG(2002)1 nel sito www.oecd.org/dataoecd/33/16/1955285
12 Il concetto di miglior legislazione o Better Regulation si è venuto affermando a seguito
dell’esperienza angloamericana della “Deregulation”, che rappresenta il processo per cui i governi degli Stati cessano i controlli sul mercato ed eliminano le restrizioni dell’economia al fine di incoraggiare le operazioni del mercato stesso, il quale diverrebbe una sorta di organismo che si autoregola.
18 1.3 I principi generali del Drafting
I principi generali assumono una funzione estremamente importante e di linea-guida nella regolazione di qualsiasi tipo di materia. In proposito facciamo riferimento al loro carattere di integrazione, ponendo per un momento la nostra attenzione sull’articolo 12 delle preleggi, il quale afferma che qualora una controversia non può essere decisa attraverso una specifica disposizione, si deve fare riferimento alle disposizioni che regolano casi simili, e se il caso rimane ancora dubbio, si decide secondo i principi generali dell’ordinamento giuridico dello Stato. Anche la redazione di testi legislativi è una materia nella quale figurano una serie di principi cardine, quali quello della comprensibilità, della chiarezza e dell’economia. Ogni principio ha il suo carattere intrinseco ed il suo peso.
Il principio di comprensibilità sembra rivestire un ruolo di comune denominatore per tutti gli altri e fa riferimento al fatto che la legge viene identificata come un “messaggio”, un “mezzo”, attraverso il quale il legislatore, ossia l’emittente, intende vincolare il comportamento di una pluralità di soggetti, identificati come destinatari, al rispetto di determinati canoni civili.
Quindi, affinchè il messaggio venga recepito dai destinatari occorre che esso sia comprensibile e conoscibile, anche se, ad oggi, siamo ancora lontani dall’aver raggiunto un buon livello di diffusione del messaggio legislativo.
A tal proposito, Rodolfo Pagano, sostiene che in Italia i sistemi di informazione giuridica sono inadeguati a garantire questa
19 diffusione, a partire dalla Gazzetta Ufficiale, identificato come un mezzo di diffusione non sufficiente e costoso.
L’accettazione o meno della legge da parte del destinatario è molto spesso vista come un problema di informazione, quindi occorre rendere la legge più accessibile a tutti, utilizzando un linguaggio semplice in grado di arrivare anche a individui meno colti, e questa condizione può essere raggiunta mettendo il testo di legge a disposizione di tutti, gratuitamente e attraverso strumenti telematici che possono rappresentare una giusta direzione verso una più diffusa circolazione dell’informazione giuridica.13
Anche Montesquieu all’epoca sottolineava come lo stile della legge dovesse essere semplice in quanto essa è studiata per le persone di mediocre intelligenza.
Egli sostiene: “Come le leggi inutili indeboliscono le leggi
necessarie, così quelle che possono essere violate indeboliscono la legislazione. Una legge deve ottenere il suo effetto, e non bisogna permettere che vi si venga meno grazie ad una disposizione particolare (…). Bisogna fare in modo che le leggi siano concepite in maniera da non andare contro la natura delle cose (…)14.
Un testo di legge risulta quindi essere comprensivo se viene rispettato da chi lo legge e quindi il legislatore dovrà fare particolare attenzione sia alla qualità redazionale del testo sia alla capacità recettiva del destinatario ultimo.
13 Cfr. R. PAGANO, Introduzione alla legistica, L'arte di preparare le leggi, 2004, p. 24 e
ss.
14 Cfr. MONTESQUIEU, Lo spirito delle leggi, 1748, libro XXIX, capo XVI, Principi da
20 È quindi opportuno che la legge venga redatta facendo ricorso ad un linguaggio ordinario, al fine di risultare alla portata di tutti o quantomeno del cittadino medio, soprattutto in materia di norme riguardanti diritti fondamentali del cittadino.
Dopo aver analizzato il principio di comprensibilità passiamo ora all’analisi di quello di chiarezza.
La chiarezza può essere intesa in duplice accezione: chiarezza del linguaggio normativo, nel senso di uso appropriato dei termini linguistici, quindi chiarezza dei destinatari della norma stessa o chiarezza nella definizione degli organi preposti alla sua attuazione.
Deve essere chiara la definizione degli obiettivi delle leggi; se il titolo della legge risulta ben delineato e negli articoli della stessa vengono definiti gli obiettivi che il legislatore intende raggiungere, tutto il processo di attuazione sarà senz’altro migliore perché consentirà di verificare il raggiungimento degli obiettivi.
Specifiche regole inerenti la chiarezza legislativa sono state introdotte in decreti che hanno avviato il processo di semplificazione e riduzione della normativa.15
Infine, il principio dell’economia indica che la regolamentazione deve essere effettuata adottando il minor numero di regole possibile con il minor numero di parole. Eventuali rinvii sono ammissibili solo a condizione che attraverso essi si possa giungere ad una maggiore semplificazione del testo dell’atto normativo.
15 Si tratta del Decreto legge del 22 dicembre 2008 numero 200 e della legge del 18 giugno
21 Occorre pero dire che quelli appena enunciati sono solo alcuni dei principi generali, in quanto ne esistono altri che possiamo classificare in “espressi”, ossia derivanti da norme giuridiche o “inespressi”, quindi desunti in via giurisprudenziale.
Molto importante in ambito di produzione legislativa pare essere il principio di legittimità, il quale concerne che l’ufficio o la persona che sono incaricati della redazione di un progetto di legge e poi coloro che devono approvarlo devono sempre tenere a mente il rispetto delle norme contenute in questo con quelle presenti nell’ordinamento costituzionale al fine di evitare questioni di legittimità costituzionale.
Altro principio è quello di eguaglianza, il quale viene ricondotto ad una sentenza della Corte costituzionale del 1972, la numero 62 che si sofferma sull’articolo 3 della Costituzione, attribuendo al legislatore l’obbligo di trattare in modo eguale le situazioni eguali e in modo diverso quelle differenti in un ottica di ragionevolezza.
Possiamo citare per ultimo il principio di sussidiarietà, già presente nel trattato di Maastricht del 1992, il quale disciplina che nelle materie che non sono di competenza esclusiva degli Stati membri, la Comunità Europea (CE) può intervenire solo se l’obiettivo dell’azione oggetto di intervento non risulta perseguibile dallo Stato membro.
Si tratta di un principio che troviamo anche nell’articolo 4 della legge 59/1997 e nell’articolo 2, comma 5 della legge 265/1999,
22 dove viene disciplinata una sorta di preferenza nei confronti di enti o istituzioni minori e solo qualora questi non risultino essere in grado di adottare una certa azione viene legittimato l’intervento da parte dell’ente o istituzione gerarchica superiore.16
1.4 Le tipologie e i livelli di produzione normativa 1.4.1 Il drafting formale e sostanziale
Caratterizzati come due volti della stessa medaglia, il drafting formale e quello sostanziale rappresentano due parametri connessi tra loro per garantire una buona legislazione.
Ecco perchè varie istituzioni comunitarie hanno mostrato particolare interesse sia agli aspetti formali della tecnica della redazione normativa ancorati ai temi della chiarezza e accessibilità (drafting formale) sia ai temi concernenti i contenuti e l’impatto della normativa (drafting sostanziale).17
L’analisi sostanziale possiamo distinguerla in analisi ex ante o analisi ex post, a seconda che preceda o segua la presa di efficacia della normativa che si va a prendere in esame.
Al drafting formale quindi si affianca quello sostanziale quindi ogni progetto di legge deve essere accompagnato da una apposita analisi di fattibilità finanziaria, da varie analisi di impatto ed infine da analisi di verifica ex post.
16 Cfr. T.E. FROSINI, Profili costituzionali della sussidiarietà in senso orizzontale, in Rivista
giuridica del Mezzogiorno, a. 2000 n. 1.
17 Per un approccio allo studio del drafting sostanziale e dell’analisi di fattibilità delle leggi
si veda: A. BARETTONI ARLERI, Fattibilità e applicabilità delle leggi, Rimini, 1983 e G. PASTORI e A. ROCELLA, La fattibilità delle leggi, in S.BARTOLE (a cura di), Lezioni di
23 In materia di drafting sostanziale possiamo citare il D.P.C.M del 6 aprile 1999 che ha garantito un collegamento con le organizzazioni del lavoro e le associazioni di categoria attraverso l’istituzione di un osservatorio sulle semplificazioni volto a legare tra loro il legislatore e i destinatari delle norme.
Quest’ultimo nasce successivamente a quello formale e segna un importante cambio di prospettiva in quanto si basa su forme di consultazioni e procedure di analisi di impatto e valutazione di impatto della regolazione e sulla fondamentale considerazione secondo cui una normativa di qualità non deve limitarsi ad essere aderente a certi canoni formali ma deve essere, a livello di contenuto, adeguata, efficace e non superflua rispetto a tutte quelle che sono le richieste sociali che mira a risolvere.
1.4.2 Il livello Statale
A livello statale possiamo dire che i principali interventi volti ad arginare il problema dell’inquinamento e disordine normativo18
possiamo collocarli nel corso degli anni settanta e ottanta del secolo scorso perché è proprio in questo periodo che si assiste alle prime vere e proprie codifiche di regole redazionali nonostante le prime riflessioni sulla tecnica legislativa coincidono con la nascita del regno d’Italia del 1861.
In questi anni avevamo un grande afflusso di leggi, molto spesso discordanti tra loro a causa delle forti differenziazioni tra le regioni, alle quali si aggiungono altrettanti provvedimenti speciali,
18 “Inflazione ed inquinamento legislativo” sono espressioni di comodo per riassumere
l’insieme dei fenomeni degenerativi della legislazione. R. PAGANO, Introduzione alla
24 editti, decreti e ordinanze che finiscono per generare un vero e proprio caos legislativo, e da qui nacquero una serie di tentativi volti alla ricerca di maggior chiarezza e armonia nelle leggi che condussero al 1865 quando si arriva all’emanazione di una legge sull’unificazione legislativa.19
In questa legge assumono rilevanza primaria i codici20, come strumenti in grado di rendere compatibili le nuove normative con il sistema vigente e con i principi e in grado di contenere e disciplinare nuove tecniche di normazione compensando ad eventuali mancanze normative.
L’attenzione a questi temi e la volontà di arginare il fenomeno dell’ipertrofia normativa si accentuò sempre di più con il passare degli anni fino ad arrivare al culmine negli anni settanta dove, dopo semplici dibattiti teorici, sono stati posti in essere veri e propri interventi concreti.
Nel 1978, la presidenza del Consiglio dei Ministri fu bersaglio di una mozione approvata dal Consiglio superiore della pubblica amministrazione, secondo la quale quest’ultimo effettuerà una analisi preventiva dei progetti di legge più rilevanti al fine di risolvere eventuali anomalie tecniche come ad esempio rinvii non corretti.21
19 A. ACQUARONE, L’unificazione legislativa e i codici del 1965, Milano, 1960, p. 253 e
ss..
20 Vedi Codice Zanardelli e successivo Codice Rocco.
21 G. PASTORE, Chiarezza e valore comunicativo dal testo al sistema normativo,
elaborazione dell'intervento tenutosi al Convegno “La norma è interpretabile. La
comunicazione legislativa”, promosso dall’Associazione italiana della comunicazione
25 Nel 1979 occorre menzionare il già sopracitato rapporto Giannini che tende a rimarcare come ad una scarsa qualità legislativa corrisponda una difficile attuazione ed esso si pone come origine della commissione Barettoni Arleri volta ad analizzare la comprensibilità degli enunciati normativi.
A livello statale possiamo menzionare anche la legge 839 del 1984 facente riferimento alla raccolta ufficiale degli atti normativi della repubblica italiana e il decreto del Presidente della Repubblica 1092 del 1985 contenente il testo unico delle disposizioni inerenti la promulgazione delle leggi, sulla emanazione dei decreti del Presidente della Repubblica e sulle pubblicazioni ufficiali della repubblica italiana.
Grande rilevanza assume anche il ruolo delle “circolari”, in particolare quelle sulla formulazione tecnica dei testi legislativi del 1986 e quelle contenenti principi comuni in materia di legistica, ossia le circolari del Presidente della Camera del 1997. Questo è l’anno in cui viene istituito il comitato per la legislazione costituito da dieci membri nominati dal Presidente della Camera, e che avrà quale compito primario la formulazione di pareri sulla qualità della normazione secondo i principi generali già riportati precedentemente.
Le circolari del 1997 si pongono alla base di quelle del 2001, emanate dai Presidenti delle Camere, dove vengono stabilite raccomandazioni mirate alla redazione di testi legislativi precisi, e della circolare nota come “direttiva euro” la quale individua tutti i criteri e regole necessarie in vista dell’adozione della moneta unica.
26 La circolare del 20 aprile 2001 è stata seguita dalla guida per la sua applicazione del maggio 2001 con il fine di istituire un manuale tecnico operativo che costituisse uno strumento utile a tutti gli uffici dei ministeri e delle amministrazioni di settore coinvolti nel processo di formazione delle leggi.
1.4.3 Il livello regionale
Il drafting normativo acquista il suo massimo spicco a livello regionale.
In questo contesto si usa fare diretto riferimento al manuale interregionale contenente una serie di regole e suggerimenti per la redazione di testi normativi, elaborato grazie all’OLI (Osservatorio Legislativo Interregionale)22, che si caratterizza
come strumento di connessione tra gli uffici legislativi regionali e operante presso il Consiglio della regione Toscana.
È proprio la Toscana che ha assunto il ruolo maggiore in materia di drafting regionale in quanto il primo manuale di drafting è stato approvato proprio qui.
Dalla Toscana presero esempio piano piano altre regioni che hanno portato a studiare la necessità di un unico manuale di supporto alla produzione normativa regionale valido per tutte. Al fine di giungere a questo manuale prese vita all’interno dell’OLI un gruppo di lavoro che nel 1991 giunse a mettere a punto il volume “regole e suggerimenti per la redazione dei testi
22 L’Osservatorio Legislativo Interregionale è una struttura composta da funzionari dei
27 normativi” approvato poi dalle assemblee legislative regionali su accordo dei loro presidenti nella riunione del gennaio 1992.23 I presidenti di queste assemblee, all’atto dell’approvazione della prima versione del manuale espressero alcuni importanti indirizzi: 1. hanno invitato tutti i Consigli regionali ad adottare il testo in termini vincolanti per i funzionari del Consiglio, invitando anche le giunte a fare altrettanto;
2. hanno preso contatti con Camera, Senato e Presidenza del Consiglio dei Ministri perché lo adottino, affinchè il medesimo testo sia utilizzato presso tutte le assemblee legislative.
Nel corso degli anni il manuale ha subito aggiornamenti che hanno portato molte regioni a prenderlo in considerazione nel processo di formazione degli atti normativi regionali.24
Quasi tutte le regioni forniscono ogni anno dei rapporti sullo stato della legislazione, gli atti approvati e quelli abrogati, le iniziative in materia di drafting e la verifica dei loro effetti.
Dagli anni 80 in poi il tema del drafting prende piede grazie anche all’instaurazione di seminari e proprio grazie ad un seminario del 1989 organizzato dall’osservatorio legislativo interregionale viene effettuato un rimando ad alcuni principi evidenziati in precedenza
23 al gruppo di lavoro che mise a punto la prima versione del manuale OLI parteciparono non
solo referenti regionali ma anche funzionari parlamentari e governativi. Infatti, il testo venne redatto anche con l‘intenzione di mettere a punto uno strumento utilizzabile non solo in ambito regionale, ma adottabile anche nel processo di produzione normativa statale. Tuttavia, negli sviluppi successivi della vicenda, il manuale OLI non è mai stato esteso in ambito statale.
24 si veda R. GRAZZI, I. SALZA, Le regole sulla qualità normativa regionale, in P.
COSTANZO (a cura di), Il drafting regionale e “locale”, Codice di Drafting, cit., http://www.tecnichenormative.it/draft/regionale1.pdf.
28 dalla commissione Barettoni Arleri e viene posta l’attenzione a temi nuovi tra i quali la connessione tra drafting e informatica. Nasce quindi nel 2001 il manuale Rescigno, a seguito di un lavoro incessante dell’OLI durato due anni.
Il manuale era stato dapprima adottato dalla conferenza dei presidenti delle assemblee regionali nel 1992, ma in seguito l’OLI ne approvò alcune modifiche introdotte proprio nel 2001.
Venne revisionato nel 2007 da un gruppo di studio appositamente istituito che concentrò la sua attenzione sulla prima parte del manuale, abrogando l’allegato A sulle unità di misura e inserendo appositamente esempi pratici volti a facilitare la applicazione delle regole contenute nei vari paragrafi.
Nell’ambito di un processo volto ad affermare la necessità di leggi ben formulate, su cui si fonda il concetto stesso di tecnica legislativa, viene elaborata dalla regione Toscana la prima legge dell’ordinamento italiano contenente regole e principi afferenti la buona redazione normativa; si tratta della legge numero 55 del 22 ottobre 2008 dal titolo Disposizioni in materia di qualità della
normazione.
Le sue disposizioni sono mirate a supporto dell’azione del Consiglio e della Giunta regionale e individua i modi attraverso i quali gli atti si potranno esplicare.
Anche la regione Liguria ha assunto una posizione sul tema, infatti occorre ricordare la legge numero 13 del giugno 2011 intitolata “norme sulla qualità della regolazione e sulla semplificazione
amministrativa”, volta a garantire una elevata qualità normativa
nel rispetto del principio di certezza del diritto e di trasparenza dell’azione pubblica.
29 L’articolo 2 della legge disciplina che la regione esercita la attività normativa nel rispetto dei principi di programmazione normativa, chiarezza, organicità e semplicità delle norme, snellezza delle procedure, contenimento degli oneri amministrativi, proporzionalità e adeguatezza degli interventi normativi alla dimensione dei destinatari.
La legge prevede che annualmente la giunta regionale ha l’onere di predisporre una agenda normativa contenente le linee fondamentali dell’azione normativa ed alla formazione di queste agenda sono autorizzati a partecipare tutti i cittadini e parti sociali interessati.
Questa agenda, contenente provvedimenti normativi di riordino generale, proposte di delegificazione, provvedimenti di semplificazione e provvedimenti che devono essere accompagnati da apposite analisi all’atto della presentazione, deve essere presentata dal presidente della giunta al Consiglio regionale che la approva con risoluzione prevedendo eventuali integrazioni della stessa.25
Come obiettivi primari della legge in questione vi sono:
1. Quello di ridurre gli oneri e gli adempimenti amministrativi a carico di imprese e cittadini
2. Ridurre i tempi di attesa 3. Facilitare l’accesso ai servizi
25http://www.federalismi.it/ApplOpenFilePDF.cfm?artid=18429&dpath=document&dfile=
04072011124924.pdf&content=LIGURIA,+L.R.+n.+13/2011,NORME+SULLA+QUALIT À+DELLA+REGOLAZIONE+E+SULLA+SEMPLIFICAZIONE+AMMINISTRATIVA+-+regioni+-+dottrina+-+
30 Al fine di garantire una stretta relazione tra Giunta e Consiglio regionale è stato appositamente creato un gruppo tecnico di coordinamento composto da un numero uguale di dirigenti dei due organi.
1.4.4 Il livello comunitario
Anche l’unione europea (UE) si è interessata al fenomeno del drafting normativo.
L’ordinamento europeo rappresenta una sorta di macrocategoria comprendente al suo interno singoli ordinamenti statali, ognuno dei quali costituito da proprie regole e propria lingua.
Si è quindi avvertita la necessità di stabilire regole di drafting comuni a tutti gli Stati membri.
Facendo un breve passo indietro possiamo dire che il percorso che ha portato all’unificazione di queste regole da parte delle istituzioni europee si può far iniziare con la predisposizione da parte del Consiglio di formulari per la redazione degli atti comunitari avviata nel 1963.26
L’accento sulla qualità dei testi redazionali viene posto anche dal Consiglio Europeo di Edimburgo nel 1992, dove viene indicata la necessità di adottare linee guida per la predisposizione di regole di drafting da usare per la redazione di atti normativi comunitari.27
26 Sul tema della legistica in Unione Europea si veda anche R. PAGANO, Introduzione alla
legistica. L’arte di preparare le leggi, cit., pp. 36 e ss.
27 Si veda A. VEDASCHI, La qualità del diritto, le tecniche legislative e le istituzioni
dell’Unione Europea, in Codice di drafting, cit., http://www.tecnichenormative.it/libro4.html
31 Anche la Commissione nel 1997 ha messo a punto una guida che è risultata più approfondita e strutturata della risoluzione del Consiglio.
La necessità delle istituzioni europee di darsi regole comuni in materia normativa scaturisce dalla risoluzione 39 del 1997 sulla qualità redazionale della legislazione comunitaria, facente parte del trattato di Amsterdam, e all’interno di questa risoluzione era contenuto l’accordo interistituzionale sulla qualità del diritto comunitario, sottoscritto da Commissione, Consiglio e Parlamento.
La guida si compone fisicamente di quattro parti:
• La prima parte fa riferimento ai principi, contiene regole connesse al linguaggio normativo. Questi principi sono posti a tutela dei valori costitutivi dell’Unione.
• La seconda parte affronta i problemi connessi alla struttura dell’atto e delle sue partizioni.
• La terza affronta i problemi connessi ai riferimenti interni ed esterni.
• La quarta affronta i problemi connessi alle eventuali modifiche e abrogazioni.
Dopo circa un decennio la guida si presentava già come un elemento consolidato nel processo di produzione normativa europeo.
32
Capitolo Secondo
La semplificazione normativa
2.1 Quadro generale
Di fronte al quadro analizzato nel primo capitolo possiamo quindi giungere alla conclusione che una azione di semplificazione normativa sia un elemento chiave per il rilancio di un Paese in termini di competitività delle imprese e della qualità di vita dei cittadini.
Infatti le modalità di produzione normativa possono permetterci di capire come norme semplici, comprensibili, in numero limitato siano in grado di andare contro quella definita come incertezza del diritto grazie a fenomeni quali la deflazione normativa e la più coerente produzione e manutenzione delle regole.
Occorre ricordare che gli obiettivi di semplificazione normativa e amministrativa solitamente si pongono in un tempo che tende quasi sempre ad eccedere la singola legislatura, quindi si tratta di obiettivi che devono essere condotti a termine tramite lo spirito
bipartisan tra le forze politiche, siano esse di centro destra o siano
esse di centro sinistra.
Quindi solo attraverso un impegno protratto nel tempo è possibile andare a contrastare una innata tendenza alla complessità dell’ordinamento giuridico.
La complessità e la stratificazione della legislazione si può caratterizzare senza dubbio come una problematica del sistema delle fonti e in periodi più recenti questo ha portato ad un uso più ampio della decretazione d’urgenza, strumento destinato ad
33 incidere su una varietà di discipline con disposizioni spesso accomunate in un unico provvedimento.
Gli interventi realizzati nell’ambito di provvedimenti dal contenuto omogeneo finiscono per creare una regolazione di settore disseminata in numerosi e distinti atti, in un susseguirsi di norme, termini, tra i quali è difficile districarsi.
Quindi le disposizioni contenute in decreti legge formulate sotto l’urgenza imposta da emergenze di varia natura, prevalentemente di carattere economico-finanziarie, spesso non generano un pieno coordinamento con le preesistenti fonti.
Si rischia così di incorrere in interventi già ripetuti, spesso sovrapposti o contraddetti da successive disposizioni, il tutto in antitesi con il concetto di semplificazione.
Tuttavia è possibile affermare che non è solo la mala gestione delle fonti a generare queste problematiche ma contribuisce fortemente anche la complessità delle domande sociali, il crescente numero di interessi da tutelare, il policentrismo normativo e la globalizzazione.
Va però precisato che semplificare non implica necessariamente una riduzione delle norme, infatti non sempre la soppressione o l’assenza di regole costituisce un fattore positivo.
Talvolta, ragioni politiche non sempre consentono il rispetto dei principi di buona regolazione e di semplificazione normativa nel momento di adozione e approvazione dei provvedimenti.
34 2.2 Evoluzione storico-normativa della semplificazione
La semplificazione nasce in Italia sotto forma di semplificazione amministrativa e come risposta alle eccessive procedure burocratiche che vedevano il lavoro della pubblica amministrazione molto macchinoso e paralizzato.
Il fine era sempre il solito, ossia snellire i procedimenti amministrativi28 attraverso la delegificazione, ossia sostituendo la disciplina legislativa in vigore con un'altra introdotta e modificabile attraverso l’esercizio della potestà regolamentare.29
Uno strumento più flessibile come il regolamento avrebbe soddisfatto in maniera più efficiente le esigenze dettate dall’evoluzione della società, ma tuttavia la delegificazione, oltre a richiedere l’approvazione di almeno due atti, ossia la legge-delega e il regolamento, non risolve il problema della eccessiva produzione di norme in quanto sposta il luogo di produzione normativa dal parlamento al governo.
In particolare, a livello normativo occorre tener ben presente la legge numero 59/1997 che, nel suo articolo 20, ha disciplinato una legge annuale di semplificazione che individuasse quali erano i procedimenti amministrativi da semplificare attraverso regolamenti di delegificazione.30
28 Ricordiamo che una disciplina dettagliata sul procedimento amministrativo e i suoi principi
è possibile rinvenirla nella legge 241/1990.
29 L’articolo 2 della legge 24 dicembre 1993, numero 537 promuoveva una delegificazione e
semplificazione di una serie di procedimenti amministrativi, fino ad allora regolati con legge
30 Si tratta dei regolamenti ex articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400,
emanati con decreto del Presidente della Repubblica su deliberazione del Consiglio dei Ministri, sentito il Consiglio di Stato, in materie non riservate alla competenza assoluta della legge, secondo la seguente scansione: la legge fissa le “norme generali regolatrici della materia” e autorizza il potere regolamentare del Governo, e di conseguenza, l’abrogazione
35 Questa legge è passata alla storia con il nome di “prima legge Bassanini” e contiene una delega al governo volta al conferimento di funzioni e compiti alle regioni e agli enti locali con il fine di riformare la pubblica amministrazione e procedere ad una semplificazione amministrativa, semplificando anche i vincoli burocratici alle attività private.31
Le caratteristiche fondamentali dell’attività di riforma delineata dalla legge 59/1997 sono:
• quella di ridefinire i rapporti e la distribuzione delle competenze tra Stato, regioni e autonomie locali dando origine a quello che è stato connotato con il nome di terzo decentramento e come il “massimo federalismo amministrativo che lascia invariata la Costituzione.
• quello di portare a termine un processo riformatore, già iniziato grazie alla legge 400 del 1988 della presidenza del Consiglio dei Ministri, dei ministeri e in generale degli enti pubblici nazionali.
• quello di portare a termine le riforme di primarie strutture amministrative avviate in precedenza e in particolare quelle relative al rapporto del pubblico impiego, quelle relative alla dirigenza pubblica, alla formazione dei funzionari e
della disciplina regolata da fonti primarie, in materie non sottoposte a riserva di legge assoluta; l’effetto abrogativo opera dal momento dell’entrata in vigore della normazione secondaria.
31 : Le norme della L. 59/1997 sono state poi assorbite nel d.lgs 165/2001 - il cosiddetto Testo
unico sul Pubblico Impiego - emanato ai sensi della delega di cui all'art. 1 comma 8 della
36 dirigenti della pubblica amministrazione e alle modalità di selezione e di carriera.
• realizzare la semplificazione delle procedure e delle regole che presiedono all'attività amministrativa in generale e all'organizzazione e al funzionamento dell'amministrazione italiana.
• La norma infine introdusse il principio di sussidiarietà per il raggiungimento di interessi collettivi.
Alla legge sopra esposta segue la numero 127/1997, ossia la legge Bassanini bis fin da subito oggetto di critica, perché, contrariamente alla sua finalità dichiarata ha aumentato il grado di politicizzazione della burocrazia locale di comuni e province. Questa legge ha in pratica contribuito fortemente ad indebolire l'imparzialità della burocrazia degli enti locali favorendo la fidelizzazione politica dei dirigenti.
Sono due i principali oggetti della Bassanini bis:
1. La riforma dei procedimenti, da attuarsi attraverso la pratica dello snellimento.
2. La riforma degli uffici da attuarsi con la pratica della riorganizzazione.
Arriviamo poi alla legge 191/1998 nota come Bassanini ter, la quale ha avuto l’obiettivo di integrare le leggi precedenti e stabilire nuove norme in materia di formazione del personale dipendente nelle pubbliche amministrazioni e di edilizia scolastica.
37 Da una semplificazione puramente amministrativa passiamo quindi ad una semplificazione normativa, perseguita attraverso una riduzione del numero di regole, istituite con fonti di rango primario, e mira al consolidamento e riassetto delle regole che viene operato attraverso una attenta codificazione, incidendo infine sulla qualità delle norme attraverso l’istituzione di uno strumento contenuto nella legge numero 50/1999, nota come Bassanini quater, che prende il nome di AIR (analisi di impatto della regolazione) che spiegheremo in seguito.
La legge sopra riportata investiva il governo del compito di riordino normativo e lo faceva nel suo articolo 7, secondo comma, invitandolo all’adozione di testi unici contenenti disposizioni legislative e regolamentari riguardanti tutti quei settori omogenei tra loro.
Il fine ultimo era quello di offrire ai cittadini una raccolta completa e organica della normazione idonea a rinvenire in un unico testo sia la disciplina sostanziale, dettata da norme di rango primario, sia la disciplina procedimentale, contenuta in fonti regolamentari. I testi unici hanno creato però qualche problema, sia in termini interpretativi, sia in termini derivanti da una loro “manutenzione” nel tempo, e questi hanno portato il legislatore ad abrogare la norma che prevedeva questo istituto, puntando piuttosto sul “codice di settore” quale strumento principe del riassetto normativo. Questi codici sono dati da decreti legislativi che contengono esclusivamente norme di fonte primaria e che quindi non compongono un quadro normativo completo e unitario, proprio perché non comprendono le fonti secondarie.
38 L’utilità di questi codici può venire meno in brevissimo tempo proprio perché la materia disciplinata dal codice può essere innovata o modificata da una legge successiva che dispone diversamente o introduce nuove norme senza modificarlo.
Questa inversione di tendenza possiamo riscontrarla grazie alla legge di semplificazione del 2001, ossia la legge del 29 luglio del 2003, numero 229, recante “norme in materia di qualità della regolazione, codificazione e riassetto normativo”.
L’articolo 1 della legge 229/2003 sostituisce completamente l’articolo 20 della legge 59/1997, individuando quale obiettivo la semplificazione e il riassetto normativo, volto a definire, per l’anno successivo tutte le varie materie di intervento anche ai fini di ridefinire l’area di intervento delle pubbliche funzioni.32
Ultimo passo del processo di semplificazione è definito dalla legge per il 2005 numero 246, la quale è intervenuta anche essa sull’articolo 20 della legge del 1997 ed ha aggiunto alcuni nuovi principi e criteri a cui devono ispirarsi le deleghe per la semplificazione ed il riassetto normativo, precisando che il governo deve garantire la coerenza giuridica, e sistematica della normativa e farsi promotore dell’esercizio delle competenze normative di Stato, regioni e province autonome.
La legge per il 2005 contiene al suo interno la “norma taglia-leggi” con la quale si attribuisce al governo il compito di compiere una ricognizione su tutte le disposizioni vigenti e di identificare solo le
32 A partire da quella data infatti sono entrati in vigore molti codici, tra i quali il codice in
materia di protezione dei dati personali, quello delle comunicazioni elettroniche, il codice dei beni culturali e il paesaggio, il codice della proprietà industriale, il codice del consumo, quello delle assicurazioni private ecc..
39 norme pubblicate antecedentemente al gennaio 1970 di cui si ritenga necessaria la permanenza in vigore e procedere quindi alla “ghigliottina” di quelle ritenute obsolete, anche se modificate da disposizioni successive.33
Quindi il governo viene incaricato di effettuare una attenta analisi del numero di leggi e disposizioni ancora vigenti ed elencare in seconda istanza quelle che si ritiene debbano restare in vigore. Il governo, nell’esercitare la delega deve attenersi a tutti i principi e criteri direttivi indicati dall’art. 14, comma 14, della legge sopra citata.
Le disposizioni da mantenere in vigore devono essere organizzate per settori omogenei ed essere giuridicamente coerenti alla normativa.
2.3 Le altre misure in materia semplificatoria
Inizialmente quindi la semplificazione è proceduta attraverso un ampio ricorso alla potestà regolamentare del governo con il principale strumento caratterizzato dai regolamenti di delegificazione, mentre in seguito si è prodotto un maggior ricorso alla legislazione delegata con una funzione di riordino normativo affidata ai decreti legislativi.
Nel contesto di questa evoluzione è sicuramente possibile collocare la riforma del titolo V della Costituzione, con la riscrittura dell’articolo 117 che riserva alla potestà regolamentare dello Stato solo le materie di sua legislazione esclusiva, stabilendo
33 Il meccanismo ha subìto alcuni “aggiustamenti” ad opera dell’articolo 4 della legge 18
giugno 2009, n. 69, recante “Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, nonché in materia di processo civile”
40 che in ogni altra materia la potestà regolamentare spetta alle regioni.
Un nuovo assetto in ambito di ripartizione di competenze tra Stato e regioni ha manifestato i suoi effetti sugli strumenti della semplificazione.
La legge 246/2005 dispone che il governo e le regioni stipulino in sede di Conferenza Stato-regioni accordi o intese finalizzati a favorire il coordinamento dell’esercizio delle rispettive competenze normative in vista della semplificazione e del riordino normativo, nonché a definire principi e criteri omogenei per il perseguimento della qualità della regolazione statale e regionale, a concludere forme e modalità omogenee di analisi e verifica di impatto della regolazione e a valorizzare le attività dirette alla armonizzazione delle normative regionali.
In riferimento a questa previsione nel 2007 è stata convocata una Conferenza Unificata nella quale è stato siglato un accordo tra governo, regioni e autonomie locali in materia di semplificazione e miglioramento della qualità della regolamentazione.34
Parlando di semplificazione possiamo citare anche l’istituzione di un comitato interministeriale per l’indirizzo e la guida strategica delle politiche di semplificazione e di qualità della regolazione, istituito dal decreto legge numero 4 del 2006 al suo articolo 1 e che ha trovato la sua attuazione con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del settembre 2006.
Nella sua composizione, il comitato era costituito dal Presidente del Consiglio dei Ministri, dal ministro per le riforme e
34 L’Accordo è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 13 aprile 2007. Vedi infra
41 l’innovazione della pubblica amministrazione, dal ministro per gli affari regionali e le autonomie locali, dal ministro per le politiche europee, dal ministro dell’interno, dal ministro dell’economia e delle finanze, dal ministro per lo sviluppo economico.
Questo comitato, entro il 31 marzo di ogni anno, predispone un piano di azione volto al perseguimento degli obiettivi del governo in tema di semplificazione, di riassetto e di qualità della regolazione per l’anno successivo, verifica durante l’anno lo stato di attuazione di tali obiettivi svolgendo anche funzioni di indirizzo, sviluppo e coordinamento delle amministrazioni statali.
Il comitato in questione è supportato tecnicamente dall’unità per la semplificazione e la qualità della regolazione istituita dal decreto legge 181/2006, i cui compiti sono stati definiti dal Presidente del Consiglio dei Ministri il 10 novembre 2008.
L’unità è presieduta dal ministro per la semplificazione normativa e si compone di esperti scelti tra categorie specifiche: si tratta di professori universitari, magistrati amministrativi, contabili e ordinari, avvocati statali, funzionari parlamentari dirigenti di pubbliche amministrazioni ed esperti con elevata professionalità. Il numero di questi soggetti non deve essere superiore a 20.
Occorre però ricordare che la XVI legislatura ha previsto nuove figure in tema semplificatorio, infatti, sotto il governo Berlusconi è stata portata alla luce la figura del Ministro senza portafoglio per la semplificazione normativa che esercita funzioni di coordinamento, indirizzo e promozione di iniziative normative sulla base di una delega conferitagli dal presidente del Consiglio dei Ministri con decreto del 13 giugno 2008 e sulla base delle
42 disposizioni contenute nell’articolo 1, comma 15 del decreto legge numero 85 del 16 maggio 2008.
2.4 L’ATN, l’AIR e la VIR
Tra gli strumenti che incidono sulla qualità della regolazione e garantiscono di conseguenza una maggior semplificazione normativa35 possiamo citare l’analisi tecnico normativa, l’analisi di impatto della regolazione e la valutazione di impatto della regolazione che si pongono proprio come strumenti di controllo qualitativo delle norme e comprendono sia valutazioni ex ante sia valutazioni ex post.36
È proprio l’ATN che costituisce il primo imprescindibile strumento di applicazione delle politiche di semplificazione proprio perché esso consiste in indicatori volti a rilevare la qualità delle norme in fase di istruttoria legislativa.
Già prevista dalla direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri nel 2000 tale strumento è stato recentemente aggiornato con la direttiva, sempre del Presidente del Consiglio dei Ministri, del 10 settembre 2008 che ha conferito all’ATN un ruolo sempre più importante nell’iter di approvazione di un provvedimento. L’uso dell’analisi tecnico normativa è stato previsto nell’accordo del 2007 tra Stato, regioni, province autonome di Trento e Bolzano, province, comuni, comunità montane in materia di
35 M. IMMORDINO, Semplificazione normativa e certezza del diritto, in Codificazione,
semplificazione e qualità delle regole, a cura di M.A.SANDULLI, Milano, 2005.
36 R. FERRARA, Qualità della regolazione e problemi della multilevel governance, in
43 semplificazione e miglioramento della qualità della regolamentazione.
Si tratta di una analisi che ha la funzione di verificare l’incidenza della normativa proposta sull’ordinamento vigente, dando conto della sua conformità alla Costituzione e alla disciplina comunitaria, nonché dei profili riguardanti le competenze delle regioni e autonomie locali.
Dà conto anche della correttezza delle definizioni e riferimenti normativi contenuti nel testo della normativa proposta facendo chiaro riferimento anche alle sue tecniche di abrogazione e modificazione delle disposizioni vigenti.
Nel quadro degli strumenti ex ante, l’ATN presenta un primo vincolo legato al cosiddetto “vaglio di legittimità”, infatti ogni valutazione sulla possibile fattibilità di una certa regolazione deve averne escluso prima di tutto l’illegittimità.
Ma l’ATN si configura anche come strumento di “deflazione normativa”, infatti la presenza di numerosi centri di produzione normativa determina di conseguenza un aumento del grado di difficoltà di intervento per l’operatore giuridico e una legge mal scritta richiederà sempre e costantemente successivi interventi normativi che finiranno per complicare ancora di più il quadro, aumentando l’inflazione normativa.37
37 M. AINIS, La legge oscura. Come e perché non funziona, Roma, 2002. “Quando una legge
è ben redatta può anche essere cattiva per i propri contenuti, ma legge infelicemente formulata non potrà mai considerarsi buona, quand’anche le soluzioni dettate nel caso di specie fossero le migliori possibili”.
44 Passando ad una impostazione più metodologica possiamo dire che in merito all’introduzione a regime dell’ATN sono necessarie due riflessioni:
1. Una riguardante l’ambito di applicazione di tale strumento 2. La seconda riguardante l’ampiezza dell’analisi.
Quanto al primo aspetto, a livello statale il governo ha fatto riferimento nella direttiva del 2008 a quanto l’ATN debba essere obbligatoriamente prevista per gli schemi di atti normativi, per i regolamenti ministeriali o interministeriali e stabilendo inoltre che la mancanza della relazione ATN costituisce un impedimento all’iscrizione all’ordine de giorno della riunione preparatoria del Consiglio dei Ministri.
A livello regionale invece, l’ATN non sempre è prevista quale documentazione obbligatoria volta ad accompagnare atti normativi e nella maggioranza dei casi, laddove prevista, essa viene disciplinata come strumento limitato alle sole analisi dei disegni di leggi, escludendo quasi del tutto i regolamenti.
Proprio per questi ultimi l’ATN costituirebbe una grande importanza in quanto molto spesso la normativa di rango primario fa rimando alla disciplina secondaria riguardo ampi aspetti di disciplina, delegando proprio ai regolamenti la regolazione concreta degli interessi tutelati dalla legge e riportando, con l’emanazione dell’atto regolamentare, molte delle analisi di tipo tecnico-normativo.
In riferimento al secondo aspetto invece, a livello statale, il governo ha posto particolare attenzione al contesto normativo comunitario e internazionale, al rispetto delle competenze e funzioni degli enti territoriali con rimando all’articolo 118 della
45 Costituzione e all’uso degli strumenti di semplificazione normativa e applicazione delle regole di tecnica redazionale, mentre a livello regionale si evince che l’analisi degli atti legislativi di iniziativa del Consiglio è piuttosto scarna e nella maggioranza dei casi priva di una sezione relativa al rispetto delle regole di drafting, invece in riferimento agli atti normativi della giunta, le regioni sembrano aver colto l’opportunità offerta da questo importante strumento e si stanno attrezzando con schede di analisi piuttosto corpose, meno dettagliate che riprendono i dettati della direttiva statale ampliandone ulteriormente i contenuti. Materialmente quindi l’ATN è una relazione che accompagna gli schemi di atti normativi adottati dal governo e i regolamenti ed è trasmessa dalle amministrazioni proponenti al dipartimento affari giuridici e legislativi della presidenza del Consiglio dei Ministri (DAGL) ai fini dell’iscrizione alla riunione preparatoria del Consiglio dei Ministri.
L’analisi di impatto della regolazione, indicata dal suo acronimo AIR, è divenuta operativa con la legge annuale di semplificazione numero 246 del 2005 e costituisce una analisi dell’effetto prodotto da una normativa sulle attività dei cittadini, delle imprese e sull’organizzazione e il funzionamento degli enti mediante la comparazione di opzioni alternative.
Obiettivo principale dell’AIR è quello di valutare l’insieme dei costi e dei benefici che un determinato provvedimento normativo può comportare orientando i decisori politici verso l’assunzione di scelte efficaci.
