Storia del danno alla persona

Storia del danno alla persona

Avv. Gianmarco Cesari^*

Cenni di storia sul danno biologico

- dallo stralcio del decreto legge 70/2000 al protocollo d’intesa

Il progetto del Decreto legge concernente le “Misure contro l’Inflazione” approvato il 17 marzo dal Consiglio dei Ministri, poi divenuto decreto legge 70/2000, conteneva una miniriforma che da un lato congelava per un anno gli aumenti delle polizze RCA (che erano già stati programmati, con il beneplacito dell’ISVAP e delle Assicurazioni, nella misura tra il 15 ed il 30%, per coprire un passivo di circa 4.600 miliardi) e dall’altro lato riversava sui danneggiati il costo economico. Emergeva chiaramente la volontà di introdurre, con decreto, una miniriforma permanente del risarcimento del danno alla persona, al momento limitata alle c.d. micropermanenti, ma successivamente da estendere, secondo le dichiarazioni del portavoce del Governo, a tutta la materia della responsabilità civile da illecito.

La stampa nazionale censurò aspramente l’operazione riportando il parere dei più autorevoli esperti italiani in danno alla persona e di noti politici.

Le associazioni dei consumatori si unirono alle associazioni forensi nazionali e degli esperti di settore per contestare il decreto legge.

Numerose eccezioni di incostituzionalità sono state sollevate, tra le più famose e pubblicate quelle del Giudice di Pace di Roma, del Tribunale di Genova e del Tribunale di Firenze.

A seguito dello stralcio operato sul decreto legge 70/2000, sostanzialmente bocciato dalle competenti commissioni parlamentari, il Governo ha presentato il giorno seguente un altro disegno di legge, il 6994; questa la relazione introduttiva: “ Il presente disegno di legge è composto da due articoli che sono stati stralciati dal decreto-legge 28 marzo 2000, n. 70, recante disposizioni urgenti per il contenimento delle spinte inflazionistiche e recano alcune modifiche, apportate a seguito delle osservazioni emerse nel corso dell'esame nelle competenti Commissioni della Camera dei deputati. L'articolo 1 disciplina la misura dei risarcimenti per le menomazioni cosiddette "micropermanenti", cioè le invalidità comprese tra 1 e 9 punti di invalidità permanente; il risarcimento viene calcolato su un importo pari alla cifra ottenuta moltiplicando il valore del punto percentuale di invalidità per il coefficiente moltiplicatore e riducendo l'importo così ottenuto al crescere dell'età del soggetto; il valore del punto è infatti decrescente al crescere dell'età del soggetto danneggiato, in base ad un fattore di riduzione (coefficiente demoltiplicativo) fatto pari a 0,5 per cento per ciascun anno di età. L'allegato A annesso alla legge riporta la tabella di determinazione del valore del punto percentuale di invalidità, con coefficienti

* Avvocato, Roma.

incrementali rispetto ad un valore iniziale di un milione e duecentomila.

Riepilogando, il valore del punto è quindi funzione crescente della percentuale di invalidità, ossia aumenta con l'aumentare dei postumi permanenti accertati. La crescita del valore del punto dovrà inoltre essere più che proporzionale rispetto all'aumento percentuale assegnato ai postumi, in base alla considerazione, di carattere medico-scientifico, secondo la quale al crescere della percentuale di invalidità i postumi che ciascun punto percentuale aggiuntivo riflette sono di peso crescente, poiché vanno ad incidere su di un quadro clinico maggiormente compromesso. Il valore del punto è funzione decrescente dell'età del soggetto leso, cioè decresce con l'avanzare dell'età del danneggiato, in base alla considerazione di ordine scientifico, secondo la quale l'incidenza della menomazione sulle funzioni vitali e sociali del leso è tanto più grave quanto più è giovane la sua età, considerato il maggior periodo di tempo per il quale dovrà sopportare l'onere della menomazione della propria integrità psicofisica.

L'articolo in esame ripropone il testo dell'articolo 3, comma 1, del decreto-legge 28 marzo 2000, n. 70, con gli emendamenti apportati dal Governo che recepiscono alcune osservazioni parlamentari emerse nel corso dell'esame del suddetto decreto nelle Commissioni V e VI riunite della Camera dei deputati. In proposito si fa presente che in sede di Commissione è stato chiesto di portare a lire settantamila l'importo liquidato a titolo di danno biologico temporaneo per ogni giorno di invalidità assoluta, stabilito invece dal presente articolo in lire cinquantamila.

È previsto, infine, dall'ultimo comma dell'articolo 1, l'adeguamento annuale degli importi in questione sulla base dell'indice nazionale dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati pubblicato dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT).

All’Assemblea annuale dell’Ania tenutasi a Roma a Palazzo Brancaccio il 17 maggio 2000, le compagnie di assicurazioni hanno insistito con il Ministro Letta richiedendo allo stesso con vigore di introdurre al più presto norme chiare e complete sul risarcimento del danno alla persona; far decollare il Piano nazionale sulla sicurezza stradale, arenato da due anni al ministero dei Lavori pubblici, migliorare la lotta alle frodi assicurative, anche attraverso l’utilizzo dello specifico know-how sviluppato dalle imprese. Infine, con la mediazione delle istituzioni, giungere ad un accordo con i produttori per contenere il costo dei pezzi di ricambio e promuovere tra le compagnie un consorzio di rischi tarati, una “bad company” virtuale che riunisca i cattivi guidatori posizionati nelle ultime classi di malus, cinque tappe proposte da Alfonso Desiata, presidente dell’Ania (Associazione tra le imprese assicuratrici), per riequilibrare in fretta i dichiarati conti dissestati del ramo Rc-auto: 3.300 miliardi di lire di perdite tecniche registrate nello scorso anno, contro i 2.850 miliardi del ’98.

Cinque tappe per intervenire sulle cause strutturali che incidono sulla redditività del ramo Rc-auto, da percorrere anche aderendo al tavolo permanente di consultazione proposto in materia dal ministro dell’Industria Enrico Letta in quella sede. In replica alle parole del presidente Ania, Letta ha però preferito non raccogliere la “tabella di marcia” di Desiata, limitandosi a ricordare all’assemblea delle imprese che la crescita delle tariffe può essere spiegata solo in parte dalla precedente compressione per legge e dalla crescita esponenziale dei risarcimenti per danno biologico, anche a causa delle

disparità “geografiche” con cui la magistratura li ha finora definiti. In altre parole, più risarcimenti non possono voler dire maggiori premi, anche perché le imprese non hanno finora percorso tutte le strade alternative, preferendo insistere sulle rendite di posizione e sullo sviluppo del contenzioso.

Il decreto anti-inflazione, ha concluso Letta, «sarebbe stato meglio approvarlo così com’era», ma ha comunque rassicurato gli assicuratori presenti all’assemblea che il ddl sul danno biologico «rappresenta una delle vere, poche priorità di carattere normativo» dell’attuale Governo ed ha promesso alle Imprese di assicurazioni di istituire una “corsia preferenziale” per l’approvazione del presentato Ddl. 6994. Non molto, ma abbastanza per l’Ania, che nei risarcimenti delle microlesioni vede una delle poche voci in perdita di un bilancio ’99 quasi tutto positivo: premi complessivi ad oltre 126mila miliardi di lire (+ 16,2%), premi vita ad oltre 71mila miliardi, e un utile di esercizio di 3.463 miliardi, superiore a quello ’98 sia in termini assoluti (2.287 miliardi) che percentuali (+2,3%). Un utile che va iscritto per 3.289 miliardi ai rami vita, e per soli 174 miliardi a quelli danni.

Il 6 giugno 2000 è partito al Ministero dell’Industria il tavolo di concertazione tra Governo, Ania, Isvap e Associazioni dei consumatori per un globale approfondimento sui problemi della RC Auto: ''un metodo di concertazione che consenta non solo di analizzare i problemi, ma anche di individuare concrete soluzioni''. Lo ha detto il Ministro dell'Industria Enrico Letta concludendo il convegno ''il consumatore ed i servizi assicurativi verso nuove forme di tutela'' promosso dal Consiglio Nazionale dei Consumatori e degli Utenti ( La legge 30 luglio 1998, n° 281 "Disciplina dei diritti dei consumatori e degli utenti" pubblicata sulla G.U. n°189 del 14 agosto 1998 ha istituito presso il Ministero dell'Industria, del Commercio e dell'Artigianato, il Consiglio Nazionale dei consumatori e degli utenti) ed al quale hanno partecipato anche i Presidenti dell'ANIA, Alfonso Desiata, dell'ISVAP, Giovanni Manghetti, della Commissione Finanze della Camera, Giorgio Benvenuto, e della Commissione Industria del Senato, Leonardo Caponi. Il tavolo di concertazione, che sarà coordinato dal sottosegretario all'Industria Cesare De Piccoli, ''dovrà avere un orizzonte - ha osservato Enrico Letta - a 360 gradi, individuare soluzioni e alleanze anche per far crescere, nell'interesse di tutto il paese, il mondo della previdenza complementare. Oggi è asfittica, fatta solo da fondi chiusi il che è un danno per tutti e un modo per non fare evolvere il nostro sistema finanziario''

Alla riunione del CNCU, promossa alla Sala Ripetta di Roma il 7 giugno 2000, si è poi invocato il giudizio dell’Antitrust in tema di R.C.- Auto. “Dopo nove mesi dall’avvio dell’istruttoria è giunto il momento di mettere la parola fine al lavoro svolto, dicendo se le assicurazioni sono o no colpevoli. E lo dica senza sottintesi”

puntualizzò in quella sede Benvenuto, affermando che si doveva uscire dalla situazione di incertezza che coinvolgeva Governo e Parlamento. Un attacco pienamente condiviso da Letta che aggiunse: “C’è bisogno che anche l’Antitrust giochi un ruolo in questa vicenda e sia completamente conseguente alle sue responsabilità. E visto che è uno dei soggetti in causa — ha sostenuto ancora il ministro — ci aspettiamo che faccia la sua parte”.

La tavola rotonda organizzata dal Consiglio nazionale dei consumatori e degli utenti, con la partecipazione di tutti i soggetti interessati agli argomenti, come le compagnie di assicurazione, l’Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo (Isvap) e i rappresentanti delle associazioni dei consumatori è stata l’occasione per discutere ampiamente su tutti i problemi legati alle tariffe Rc auto.

Sotto esame i contenuti del decreto legge anti-inflazione, che ha bloccato per un anno le tariffe, le norme in discussione alla Camera e al Senato, nonché un nutrito pacchetto di strategie da delineare e concretizzare.

Un programma che prese il via il giorno 9 giugno 2000, in occasione della prima riunione del tavolo di concertazione sull’Rc auto fra il Governo, rappresentato dal sottosegretario Cesare De Piccoli, le compagnie di assicurazioni, rappresentate dall’Ania, le Associazioni dei consumatori aderenti al Cncu, rappresentate dai delegati per il settore assicurativo, il Presidente dell’Adiconsum Paolo Landi, il coordinatore del settore assicurativo Fabrizio Premuti e l’Isvap. Il sottosegretario spiegò che partiva un lavoro tecnico-istruttorio con l’obiettivo di produrre un documento di base entro la fine di luglio. Tra i temi definiti oggetto della discussione anche e soprattutto la riforma del danno biologico. Venne inteso di concludere e arrivare ad un documento di base di cui De Piccoli spiegò le strategie: «dovrà fissare le strategie sul settore, ovvero come, a livello di volontà politica e delle componenti del settore, imprese e consumatori, si intenda aggredire queste questioni per restituire un carattere virtuoso a questo sistema. A quel punto verificheremo il grado di reale convergenza e il Governo dichiarerà la sua volontà politica con i provvedimenti da attuare». Nel frattempo il Tavolo di concertazione è stato oggetto di una pioggia di richieste e di critiche.

Il quotidiano finanziario Milano Finanza, intanto, in un articolo pubblicato il 20 giugno 2000 sull’accoglienza tiepida in borsa della società assicuratrice Unipol, riportava trascritto nel sottotitolo dell’articolo: “Buone le prospettive del Gruppo Unipol se sarà approvata la legge sul danno biologico”, e nell’articolo si leggeva: “la limitazione del costo sinistri grazie ad un sistema di liquidazione del danno biologico potrà infatti consentire un vero e proprio contenimento dei costi che gioverà sicuramente al gruppo”; ovviamente il sistema citato di liquidazione si riferiva ad una limitazione per legge dei risarcimenti effettuati. Analoga “notizia spia” sul possibile aumento della redditività dei titoli azionari legati al comparto assicurativo in virtù dell’imminente approvazione della legge sul danno biologico veniva riportata dai periodici mensili di finanza e risparmio come Investire – edizione Giugno 2000.

''Bisogna raddrizzare questa liberalizzazione a metà, che finora ha fatto solo danni, danni ai consumatori ma anche alle compagnie, visto che il settore è in crisi''. Lo affermò il 2 agosto 2000 il ministro dell'Industria, Enrico Letta, in un'intervista a 'La Stampa', a proposito della multa inflitta dall'Antitrust alle compagnie di assicurazione. Spetta al Parlamento - dice il ministro - approvare quanto prima la riforma del settore. ''In febbraio - ricorda Letta -, assieme al blocco delle tariffe, abbiamo deciso di affrontare il problema in modo strutturale con un decreto legge che stabiliva una serie di misure. Alcune di queste, come la riforma della disdetta dei contratti, che aumenta la trasparenza, e l'obbligo delle polizze con franchigia, che

porta più concorrenza, sono già state convertite dal Parlamento. Su altri temi il Parlamento ha deciso lo stralcio e sta andando avanti nell'esame: sono la regolamentazione a livello nazionale delle cosiddette 'lesioni micropermanenti del danno biologico', i maggiori poteri dell'Isvap e la creazione di una banca dati per incrociare le informazioni, che - specie in alcune parti del Paese - è l'unico modo per evitare le frodi''. Il Parlamento - prosegue Letta - può concludere ''in modo positivo il suo esame. Può farlo agevolmente per fine legislatura, anzi addirittura in autunno. In questo modo avremo quella metà della liberalizzazione che ancora manca''.

Un evento eccezionale rimasto in modo inaudito senza risultati al riguardo: vista l’importanza del tema trattato al tavolo di concertazione, ANM, Associazione Nazionale Magistrati, e OUA, Organismo Unitario dell’Avvocatura, che aveva costituito una commissione di esperti sul danno biologico, venuti a conoscenza dell’istituzione del tavolo con oggetto di discussione la riforma del danno biologico e la riduzione del contenzioso, sottopongono congiuntamente e formalmente, con lettera del 4 luglio 2000 sottoscritta dal Presidente della ANM Dott. Giuseppe Gennaro e dal Presidente dell’OUA Avv. Cesare Piazza, inoltrata sia al Ministro della Giustizia Fassino sia al Ministro dell’Industria Letta, l’opportunità di un’immediata ammissione di propri esponenti al tavolo di concertazione istituito presso il Ministero dell’Industria, al fine di apportare un contributo qualificato in relazione ai temi oggetto di discussione, ritenendo imprescindibile la partecipazione al gruppo di lavoro di esponenti della magistratura e dell’avvocatura.

Nessun riscontro e nessuna risposta, per cui avvocati e magistrati, e quindi esperti giuristi, vengono tagliati fuori dalla stanza dei bottoni, dal tavolo delle decisioni.

Stessa proposta farà più tardi l’Associazione Medico-Giuridica Melchiorre Gioia a seguito del suo ottimo lavoro di studio, di ricerca e di proposta sul tema della riforma.

Qualunque richiesta di apporti di contributi giuridici autorevoli e qualificati rimane senza esito e riscontro e il tavolo continua ad andare avanti quindi “inaudita altera parte”.

Il 6 ottobre il sottosegretario all’Industria De Piccoli in un’intervista al quotidiano “Il Messaggero” rivela a proposito della diffusa notizia della corsa dei premi assicurativi cresciuta del 9.2%, che i lavori del tavolo di concertazione stanno per concludersi e una parte delle questioni aperte sono state inserite nel provvedimento sul danno biologico e afferma: “Lo dicevo che prima del 30 aprile servono fatti nuovi e al Senato, nel collegato alla finanziaria, sono state già approvate le norme sulla trasparenza e l’informazione agli assicurati oltre al potenziamento della banca dati per il monitoraggio del settore. In questo stesso provvedimento, in lettura alla Camera abbiamo inserito anche le norme sul danno biologico e i micro-risarcimenti entro fine anno possiamo “portare a casa” anche questo risultato”.

In data 25.10.2000 è stato siglato un protocollo d’intesa per la riforma del settore rc- auto formulato in dieci punti, tra cui spicca al primo punto il risarcimento del danno alla persona:

1. RISARCIMENTO DEL DANNO ALLA PERSONA Danni alla persona per lesioni di lieve entità

Disciplina organica del danno alla persona

Obbligo di offerta per i danni alle persone

Danni alla persona per lesioni di lieve entità:

Si conviene sull’urgenza di una rapida approvazione delle proposte di legge sul danno alla persona e sulle lesioni di lieve entità, sulle positive conseguenze della stessa sul piano dell’equità risarcitoria e di abbattimento dell’elevato contenzioso giudiziario in atto nei Tribunali.

La definizione di precisi criteri e valori contribuisce a rendere più rapidi i risarcimenti e a ridurre le procedure giudiziarie.

Per le lesioni di lieve entità si fa riferimento alle norme di legge presentate dal Governo all’art. 5 del DDL sulla regolazione dei mercati (A.C. 7115) ed alle esperienze giurisprudenziali rispetto al quale le parti convengono sull’urgenza di una rapida approvazione da parte del Parlamento e si impegnano ad attivarsi a questo fine nell’ambito dei rispettivi ruoli.

Questo intervento normativo, relativo alle c.d. micropermanenti, costituisce un primo ed importante passo per la regolamentazione del danno biologico che, comunque, va affrontata nella sua interezza per una disciplina organica dell’intera materia.

Disciplina organica del danno alla persona:

Le parti concordano sulla costituzione di un gruppo ad hoc, composto da esperti in materia di danno alla salute e da un rappresentante dell’ISVAP, coordinato da un rappresentante del Ministero dell’Industria, al quale saranno invitati a partecipare i soggetti interessati alla materia.

Il gruppo valuterà i vari studi oggi realizzati sul danno biologico e provvederà entro due mesi a formulare una proposta emendativa al DDL "Nuova disciplina in tema di danno alla persona" (A.S. 4093), che preveda:

- tabella unica nazionale, che dovrà fissare i valori economici dei punti di invalidità, così come previsto dal disegno di legge del Governo.

- i necessari raccordi tra la disciplina specifica per le lesioni di lieve entità e la disciplina sull’intera materia del danno alla persona.

****

Le norme presentate come “concertate” all’interno del tavolo ministeriale e presentate agli organi di stampa come un risultato dell’ultima ora erano già state in precedenza da tempo trasformate dal Governo nell’emendamento 5.19 al testo dell’art. 5 del collegato ddl S4339 “Disposizioni in materia di apertura e regolamentazione dei mercati” alla Legge Finanziaria C.7115 proposta dal Governo, ed erano già state poste nel mese di Luglio 2000 all’attenzione delle Commissioni VI e X della Camera; in data 20 luglio 2000 infatti il sottosegretario De Piccoli, in sede referente, a proposito delle norme proposte per la riforma del danno alla persona fece presente che l'emendamento 5.19 del Governo teneva conto delle risultanze del dibattito svoltosi prima presso la VI Commissione e quindi in Assemblea in occasione dell'esame del disegno di legge di conversione del decreto legge n. 70 del 2000. In particolare sull’ipotesi di riformulazione del subemendamento 0.5.19.5, affermava: “la proposta costituisce un punto di equilibrio già individuato in quella

sede.” In data 27 luglio 2000 alla seduta della X Commissione si decise in ordine alla riforma del danno alla persona in Italia, dimenticando la pendenza dei disegni di legge e trasformando il risarcimento in indennizzo; a nulla sono valse le contestazioni di alcuni parlamentari sull’ammissibilità dell’emendamento 5.19 del Governo; il Sottosegretario De Piccoli raccomandò l’approvazione dei subemendamenti 0.5.19.9 e 0.5.19.10 sulle riduzioni dei risarcimenti a titolo di danno biologico e la Commissione dopo succinto dibattito e distinte votazioni ha approvato l’emendamento 5.19 del Governo con i due subemendamenti proposti.

Al disegno di legge AC 7115 presentato dal Governo nel collegato alla Legge Finanziaria presentato il 14 giugno 2000 TITOLO I “ Regolazione dei Mercati” capo I “Interventi nel settore assicurativo”, all’Art. 5 le parti presenti al tavolo di concertazione hanno convenuto sull’urgenza di un rapido dibattito ed approvazione da parte del Parlamento, e di attivarsi a questo fine nell’ambito dei rispettivi ruoli, per cui hanno approvato l’inserimento, con un emendamento, dopo la parola “documenti Integrativi”, l’aggiunta dei seguenti articoli.

1 bis: Il risarcimento dei danni alla persona di lieve entità, derivanti dalla circolazione dei veicoli a motore e dei natanti definito secondo i parametri di cui alle successive lettere, derivanti da fatto illecito avvenuto dopo la data di entrata in vigore della presente legge è effettuata secondo i criteri e le misure seguenti:

a titolo di danno biologico permanente è liquidato per i postumi da lesioni pari o inferiori a l - 9 per cento un importo crescente in misura più che proporzionale in relazione ad ogni punto percentuale di invalidità; tale importo è calcolato in relazione a ciascun punto percentuale di invalidità; tale importo è calcolato in base all’applicazione a ciascun punto percentuale di invalidità del relativo coefficiente di cui all’allegato A. L’importo così determinato si riduce col crescere dell’età del soggetto in ragione dello 0.5 % per cento per ogni anno di età. Il valore del primo punto è pari al valore di lire 1.200.000;

a titolo di danno biologico temporaneo è liquidato un importo di lire cinquantamila (*) per ogni giorno di inabilità assoluta; in caso di inabilità temporanea inferiore a 100 per cento la liquidazione avviene in misura corrispondente alla percentuale di inabilità riconosciuta per ciascun giorno;

A titolo di danno non patrimoniale, nei casi in cui questo è risarcibile ai sensi dell’articolo 2059 del codice civile, è liquidato un importo non superiore al 25 per cento dell’importo liquidato a titolo di danno biologico.

1 ter agli effetti di cui al comma 1-bis per danno biologico si intende la lesione all’integrità psicofisica della persona, suscettibile di accertamento medico legale. Il danno biologico è risarcibile indipendentemente dalla sua incidenza sulla capacità di produzione di reddito del danneggiato.

1-quater Con decreto del Ministro della sanità, di concerto con il Ministro del Lavoro e della Previdenza Sociale e con il Ministro dell’Industria, del Commercio e dell’Artigianato, si provvede alla determinazione di punti di invalidità permanente.

1-quinquies Gli importi indicati nel comma 1-bis, lettere a) e b) sono aggiornati annualmente con decreto del Ministro dell’Industria, del commercio e dell’artigianato

in relazione all’indice dei prezzi al consumo per famiglie di operai ed impiegati (PIO), pubblicato dall’Istituto nazionale di statistica (Istat)

Il testo di questi articoli è quello dell’emendamento 5.19 sottoposto dal Governo per l’approvazione alla X commissione della Camera dei Deputati.

(*) L’importo in sede di commissione verrà aumentato a lire 70.000.

Le parti assise al tavolo hanno convenuto di affidare ad un gruppo di esperti in materia di danno alla salute (il Prof. Francesco Busnelli e il Dott. Marino Bargagna, il Dott. Giuseppe Marceca ed il Sig. Fabrizio Premuti, di valutare i vari studi realizzati in merito e di provvedere entro il 28.2.2001 a formulare una proposta di Tabella unica nazionale che dovrà fissare i valori economici dei punti di invalidità così come previsto dal disegno di legge del Governo – l’elaborazione di criteri medico-legali per la valutazione medica delle lesioni fisiche sia in riferimento ai danni di lieve entità (fino a 9% di invalidità) che per gli altri danni. – I necessari raccordi tra la disciplina specifica per le lesioni di lieve entità e la disciplina sull’intera materia del danno alla persona. – le indicazioni fornite dal gruppo d’esperti saranno poi sottoposte al tavolo di concertazione e successivamente proposte al Parlamento per l’approvazione.

In data 7 novembre 2000, la II Commissione Giustizia dichiarava il proprio parere favorevole.

In data 10 novembre 2000 il relatore della VI Commissione della Camera esprimeva parere favorevole.

Il Sole24 ore di Lunedì 13 novembre 2000, nella parte riservata a “mercati – previsioni”, riferiva che nel 2001 i risultati delle compagnie di assicurazioni dovrebbero beneficiare di un turn around dei rami danni e che il varo della legge sul danno biologico (principale responsabile della lievitazione dei sinistri e degli aumenti tariffari) potrebbe avere un effetto positivo teorico del 15% sugli utili del settore.

NOTE DI COMMENTO ALLA RIFORMA GOVERNATIVA SUL DANNO ALL’ESSERE UMANO

Il concetto di danno alla salute è stato chiarito infinite volte dalla nota sentenza della Corte costituzionale 184/86, dalla giurisprudenza e dalla più autorevole dottrina, ma ancora una volta il Governo e gli autori del progetto, questa volta riuniti ad un tavolo di concertazione, dimostrano di ignorare sia la giurisprudenza che la dottrina, equiparando la lesione della salute e le conseguenze della stessa.

Il tentativo di riforma attuato dal Governo indubbiamente quindi rappresenta un ritorno al passato di oltre quindici anni, un passo indietro rispetto a venti anni di evoluzione della giurisprudenza della Corte di Cassazione.

Si esclude del tutto dalla previsione legislativa ogni riferimento alle condizioni soggettive del danneggiato, l’aspetto dinamico del danno; il danno esistenziale ed il danno interrelazionale non medicalmente accertabile vengono ad essere non apprezzabili, come se la salute, protetta dall’art. 32 della Costituzione, non fosse un bene giuridico facente parte della dinamica della vita, ma un bene statico, un bene da

tutelare nella misura di una valutazione istantanea e senza proiezioni sul futuro.

Viene ad essere conseguentemente esclusa ogni possibilità di aggravamento.

Il nuovo concetto ideale giurisprudenziale e dottrinale del danno esistenziale quale necessità dell’illecito civile, qualificato come “somma di ripercussioni sulla esistenza umana a carattere personale ed interpersonale di segno negativo non valutabili in termini medico legali e risarcibili ex art. 2043 c.c.”, come “pregiudizio corrispondente alla modificazione peggiorativa della sfera personale del soggetto vista come insieme di attività attraverso le quali si realizza la propria individualità”, come “danno all’esistenza non valutabile in termini medico legali”, come “danno da liquidarsi con un importo in via equitativa ex art. 1226 e 2056 codice civile tenendo conto delle alterazioni negative che la lesione produce sulla vita quotidiana del danneggiato”, non è assolutamente preso in considerazione ed è anzi contrastato con un vero e proprio tentativo autoritario di annientamento.

Il danno biologico per il Governo ed i suoi concertatori evidentemente non è il danno alla salute costituzionalmente tutelato, il danno che muta il modo di essere della persona, che incide sul diritto di godere la vita nella sua pienezza, che frappone un ostacolo alle attività realizzatrici della persona umana, che influisce negativamente sui rapporti giuridici che fanno capo al soggetto leso.

Il danno biologico per il Governo ed i suoi concertatori è “puro”, esprime solo e soltanto il concetto medico legale della lesione personale, della menomazione somato-psichica, quantificabile in relazione soltanto agli atti ordinari della vita, cosa diversa dalla violazione del diritto menzionato dall’art. 32 della Costituzione.

I coefficienti fissati per il calcolo del punto non corrispondono a quanto relazionato per la base di partenza adottata per l’istituzione della nuova tabella, ovvero quella allegata al ddl 6994, che è la stessa proposta dal tavolo di concertazione. Si stabilisce infatti, contrariamente a quanto premesso (un importo crescente in misura più che proporzionale in relazione a ciascun punto di invalidità), un incremento fisso del valore monetario, con crescita costante e lineare e non “più che proporzionale.

Per l’analisi dei valori si riporta la tabella governativa comparata ai valori della tabella del Tribunale di Milano, tabella con cui la “babele dei risarcimenti” è stata già abbattuta, dato che secondo le ultime rilevazioni la maggioranza degli uffici giudiziari, tra cui Asti, Biella, Como, Ferrara, Firenze, Foggia, Genova, Gorizia, Imperia, Ivrea, Latina, Lecco, La Spezia, Messina, Monza, Napoli, Novara, Parma, Pescara, Pinerolo, Pavia, Potenza, Teramo, Sez. Lav. Torino, Trapani, Udine, Varese, l’ha adottata per la valutazione del danno biologico al fine di non discriminare i cittadini da regione a regione, da città a città. (I dati sono tratti, oltre che dall’esperienza, da AA.VV., Danno biologico: le nuove tabelle dei tribunali, Dossier Guida al Diritto, n. 6, giugno 2000).

Tabella di determinazione del valore del punto allegata

Percentuale di invalidità Coefficiente moltiplicatore e valore del punto (raffronto Milano)

1 1.0 1.200.000

1.700.000

2 1.1 1.320.000 1.806.000

3 1.2 1.440.000

1.913.000

4 1.3 1.560.000

2.019.000

5 1.5 1.800.000

2.125.000

6 1.7 2.040.000

2.338.000

7 1.9 2.280.000

2.550.000

8 2.1 2.520.000

2.763.000

9 2.3 2.760.000

2.975.000

Non conta il valore umano. Se il danno biologico non va inteso come pregiudizio derivante dalla menomazione dell’integrità psicofisica in sé e per sé considerata, incidente sul valore uomo in tutta la sua concreta dimensione, che non si esaurisce nei soli “atti ordinari del vivere comune a tutti”, citati dall’introduzione della guida orientativa per la valutazione del danno biologico permanente della SIMLA, Bargagna ed altri – Giuffrè, 1998, nello studio dei deficit funzionali e delle possibilità riabilitative, con o senza l'uso di protesi, i criteri declamati dalla Corte di Cassazione a proposito della valutazione del “valore umano perduto” attraverso la personalizzazione quantitativa e qualitativa dei parametri in linea di principio uniformi per la generalità delle persone cui si fa costantemente riferimento, evidentemente secondo il Governo non devono continuare ad essere seguiti e presi in considerazione. Vedi Cassazione Civile 5195/98, 8970/98, 12312/98, 101/99, 8769/98, 5134/98, 4236/97.

I valori monetari non possono essere adattati alle condizioni soggettive del danneggiato, e quindi al caso concreto. Si vuole chiudere ogni apertura a qualsiasi correzione equitativa da parte dei giudici di merito in base alle condizioni soggettive dei danneggiati e trasformare i risarcimenti in indennizzi di valore fisso e non variabile; i magistrati vengono considerati non come “giudici”, ma come titolari di arbitrio. Per il Governo ed i concertatori riuniti al tavolo i giudici italiani sono ritenuti la fonte e la causa della “babele dei risarcimenti”. Ignorano i concertatori che ormai la maggior parte dei giudici ha abbandonato criteri locali soggettivi per scegliere la Tabella del Tribunale di Milano come tabella unica ed indicativa nazionale, tale da poter essere indicata come “Tin” in due distinti disegni di legge pendenti in Parlamento e da poter essere ritenuta anche dalla categoria forense la più apprezzabile sotto il profilo scientifico e statistico di riferimento. Si annulla così ogni

criterio di adeguamento al caso concreto, alle condizioni personali, professionali e reddituali del danneggiato.

I principi delle eccezioni di incostituzionalità sollevate dal Giudice di Pace di Roma, dal Tribunale di Firenze e dal Tribunale di Genova, già mosse al decreto legge 70/2000, rimangono quindi validi e continuano ad avere effetto deterrente per la proposizione di nuove eccezioni e censure; non può non supporsi che l’incostituzionalità dei provvedimenti legislativi in fieri, tali da causare benefici economici nel periodo di vigenza fino alla pronuncia di incostituzionalità, sia già stata presa in considerazione e valutata.

Si differenzia la lesione da illecito civile dalla lesione derivante dalla circolazione stradale e dei natanti; le prime forse avranno un valore superiore sino all’approvazione di una tabella unica di riferimento, le altre inferiore. Vengono quindi violati ed ignorati l’art. 32 e scardinato il principio di uguaglianza dettato dall’art. 3 della Costituzione.

Nessun monitoraggio nazionale per l’aggiornamento; si prevede una delega ed una rivalutazione Istat.

Per l’inabilità temporanea si prevede una serie di percentuali inferiori al 100%

lasciate all’arbitrio totale del medico legale per la determinazione e la liquidazione in base alla percentuale che assegnerà di “inabilità”.

Si ribadisce il principio della svalutazione del danno morale: infatti esso è rapportato al 25% (=1/4) del controvalore del danno biologico già risolto, come se si trattasse esclusivamente di pecunia doloris, a prescindere dall’effettiva incidenza sulla psiche, sulla vita di relazione, sul fattore estetico e sull’equilibrio esistenziale.

Si nega il principio della necessaria ed imprescindibile “personalizzazione” del danno morale: anche per il danno morale la Corte Suprema ha stabilito la necessità che il risarcimento di tale pregiudizio tenga conto di tutte le circostanze del caso concreto ribadendo ancora di recente che il ricorso al criterio di determinazione della somma dovuta per il risarcimento del danno morale in una frazione dell’importo riconosciuto a titolo di danno biologico può considerarsi legittimo solo se il giudice del merito ha effettivamente preso in considerazione ogni aspetto del caso concreto e comunque la scelta di tale criterio avviene "al di fuori di ogni automatismo” (Cass., 19 gennaio 1999, n.475). Con l’applicazione dei rigidi parametri di valutazione che si vogliono imporre ai danneggiati il giudice non potrà prendere in considerazione ogni aspetto del caso concreto ed adeguare il risarcimento del danno morale oltre il limite imposto del 25%.

Il Ministero dell’Industria dimostra di non voler rispettare i principi di diritto comune europeo, da tempo condivisi dalla dottrina e dalle Corti di merito - delle linee guida dettate dal Consiglio d’Europa nella risoluzione n.7-75, e di altre direttive comunitarie per le quali il risarcimento del danno alla persona deve essere ispirato all’ ”idée de la réparation intégrale”, e deve sempre tenere conto dell’incidenza e della durata delle lesioni nei singoli casi concreti, nonché i principi costituzionali ben evidenziati nella sentenza n.132/1985 della stessa Corte Costituzionale, che ha affermato che “tra i diritti inviolabili dell’uomo rientra anche il diritto al risarcimento del danno alla persona”.

Il Governo, il Ministero dell’Industria dimostra di non conoscere e di non voler rispettare e di voler violare i principi di diritto comune europeo stabiliti nella Declaration Universelle sur le Genome Humaine et les droits de l’Homme approvata nel corso della Conferenza Generale dell’Unesco a Parigi l’11 Novembre del 1997.

Il Governo, il Ministro dell’Industria ed i suoi concertatori progettisti dimostrano di non conoscere e di non voler rispettare e di voler violare i principi di diritto comune europeo stabiliti nella Convenzione per la protezione dei diritti dell’Uomo e della dignità dell’essere umano rispetto all’utilizzazione della biologia e della medicina: la convenzione sui diritti dell’uomo e la biomedicina approvata al Consiglio d’Europa ed al Comitato dei Ministri a Strasburgo il 19 Novembre 1996. Proprio in tale convenzione si legge l’affermazione: “l’interesse ed il bene dell’essere umano devono prevalere sul solo interesse della società o della scienza”.

Sorprende il totale svilimento del ruolo del Ministero di Giustizia nel tema di diritto umano e non solamente economico del danno alla persona. Infatti di fronte al repentino e frenetico recente sviluppo legislativo sul tema del danno alla persona da parte del Ministro dell’Industria, che si è voluto porre come indiscusso ed unico protagonista governativo dello scenario del risarcimento, nulla il Ministero della Giustizia sembra aver fatto a tutela del diritto umano all’integrale risarcimento del danno, lasciando con inerzia la materia del danno alla persona al Ministero dell’Industria, ove il tema è stato ancorato agli aspetti economici ed alle esigenze di profitto assicurativo, dimenticando che il rapporto contrattuale assicurativo coinvolge soltanto due parti, l’assicurato e l’assicuratore, e prescinde del tutto dalla considerazione degli interessi del terzo, del danneggiato.

Le parti lese inoltre non possono essere tutte intese come rappresentati dalle associazioni dei consumatori; rimangono infatti esclusi dalla concertazione i non iscritti a tali associazioni; la legittimazione all’assistenza dei danneggiati può spettare per legge ai soli professionisti del settore che dispongono di idonea formazione giuridica adeguata alla materia; accanto alle associazioni dei Consumatori dovevano essere quindi assolutamente convocate le rappresentanze degli operatori del settore.

Sconvolge e desta timori e preoccupazioni l’atteggiamento del legislatore. Pendono attualmente dinanzi alle Camere ben sei proposte di legge variamente rivolte a disciplinare il risarcimento del danno biologico e del danno morale derivanti da lesioni dell’integrità psicofisica. Di questi, tre pendono dinanzi al Senato e tre dinanzi alla Camera dei Deputati; due sono di iniziativa governativa e quattro di iniziativa parlamentare. Il più risalente è stato presentato nel febbraio 1997, il più recente nel maggio 2000. Nessuno è ancora giunto all’esame dell’Aula: ad oggi, tre sono all’esame della Commissione Giustizia in sede referente, gli altri tre non sono stati ancora assegnati.

I sei disegni/progetti di legge sono:

d.d.l. S. 4093 (“Nuova disciplina in tema di danno alla persona”);

p.d.l. C. 6994 (“Misure in tema di risarcimento del danno alla persona per le lesioni di lieve entità e di attività assicurativa”);

d.d.l. S. 3981 (“Nuove norme in materia di risarcimento del danno alla persona”);

d.d.l. S. 3084 (“Disposizioni in materia di risarcimento del danno alla persona”);

p.d.l. C. 3303 (“Istituzione di una tabella nazionale di riferimento per il risarcimento del danno alla persona”);

p.d.l. C. 6817 (“Disposizioni in materia di danno alla persona e di tutela risarcitoria”.

Nonostante la pendenza di tutti questi disegni di legge in attesa di dibattito il legislatore, con delega in bianco al Ministro dell’Industria (e non al Ministro della Giustizia), di concerto con Ania, Isvap ed alcune Associazioni dei Consumatori appartenenti al CNCU, con norme ed articoli che addirittura divergono in contrasto dal disegno di legge S.4093 in materia proposto dallo stesso Consiglio dei Ministri, ignora le proposte in materia presentate al Parlamento, e tenta di introdurre con l’emendamento di un articolo di un collegato alla Legge Finanziaria sulla

“regolazione dei mercati” una riforma che riguarda la tutela della salute e dell’integrità psicofisica della persona, una questione sociale di primaria importanza, una tutela enucleata addirittura nella Nuova Carta Europea dei Diritti dell’Uomo che quindi viene palesemente, dati i principi cui le norme si ispirano, già violata insieme alla Costituzione.

Nella relazione del Progetto di legge Governativo S. 4093 infatti si legge il contrario di quanto poi attuato successivamente dal Governo con il decreto legge 70/2000 e con il ddl 6994 e l’inserimento nella legge Finanziaria, addirittura, di un’avvertenza sul rischio da evitare, che poi il Governo non evita: “Il progetto di legge S. 4093 intende disciplinare il danno alla persona, limitatamente alle voci di c.d. "danno biologico" e di "danno morale", in termini generali, qualunque sia, cioè, il fatto ingiusto che ha causato il danno. Va infatti evitato il rischio di circoscrivere la regolamentazione ad ambiti settoriali, quale quello dell'infortunistica da circolazione di autoveicoli, in modo da evitare vistose disparità di trattamento rispetto ai danni aventi origine diversa e pur tuttavia ricompresi nel campo generale della responsabilità aquiliana.

La relazione porta poi l’esempio negativo della legislazione spagnola in materia: “Ad esempio, l'esperienza spagnola della Ley de Ordenaciòn Y Supervisiòndes los Seguros Privados dell'8 novembre 1995, che regola il risarcimento dei danni alla persona limitatamente al settore della circolazione stradale, conferma in vero la bontà di una scelta non settoriale. La detta legge spagnola ha infatti suscitato in dottrina critiche di incostituzionalità, e gli stessi giudici di merito hanno investito il giudice costituzionale di quel Paese di numerose questioni di ritenuta non aderenza della legge ai principi costituzionali.”

Per un giurista la riforma legislativa parziale ed incompleta partorita, “inaudita altera parte”,dal tavolo di concertazione del Ministero dell’Industria, non è una riforma organica e si presta a facili ed ovvie censure di concessioni corporative, sia a favore delle imprese di Assicurazioni, sia a favore delle Associazioni dei Consumatori facenti parte del CNCU sedute al tavolo di concertazione.

Si consideri infatti che al tavolo di concertazione si sta predisponendo una procedura conciliativa su reclami e contenzioso, ovvero una procedura sperimentale di conciliazione, su base volontaria, per gestire reclami e contenziosi all’interno di soluzioni extragiudiziali, per cui il “consumatore”, per attivare la procedura, invece di rivolgersi ad un avvocato o al Giudice di Pace per la tutela dei suoi diritti, così come

previsto in via istituzionale, si rivolge all’Associazione dei Consumatori, conferendo il mandato per cercare una soluzione consensuale al problema. Si è infatti previsto che la conciliazione possa essere realizzata in via informatica, presso la sede dell’azienda, dell’associazione o presso una sede istituzionale prevista; il risultato della conciliazione, positivo o negativo, sarà depositato presso una struttura opportunamente prevista (Isvap e/o camera di Commercio). A questo scopo saranno attivate iniziative di formazione sulla disciplina contrattuale assicurativa e le relative strutture necessarie. La procedura e la struttura saranno definite in un apposito incontro tra Associazioni dei Consumatori, Ania, Isvap. Sorge all’orizzonte una nuova figura di Giudice Conciliatore con designazione “dall’interno di Ania, Isvap e Consumatori”, da presentare al cittadino in alternativa a figure professionali ed istituzionali.

La procedura conciliativa, così come concepita, non sembra assicurare e garantire il principio di legalità, soprattutto per la mancanza di necessità ed obbligatorietà della figura essenziale dell’avvocato, quale interprete e difensore dei diritti del cittadino all'interno di una nuova concezione della giurisdizione intesa come strumento di regolamentazione dei conflitti.

La prassi indecorosa, che vede nella realtà la quasi maggioranza delle pratiche di infortunistica stradale e quindi delle pretese risarcitorie di circa 800.000 sinistri con lesioni all’anno, gestite da fittizi ed improvvisati “studi di infortunistica stradale”, da fittizi “studi legali o di consulenza legale” aperti in carrozzerie, in agenzie di assicurazioni, in negozi piano strada, e risolte in via stragiudiziale, quindi, da faccendieri occasionali; la mancanza di vigilanza e di controllo attraverso banche dati, la liquidazione dell’ingiusto danno e non del danno giusto, la consentita speculazione sulla vittima da sinistro stradale, l’abitudine di “trattare” e definire il danno alla persona solo facendo riferimento all’età, alla data di nascita del danneggiato ed al “numero di I.P.” assegnato dal medico fiduciario di compagnia per l’invalidità permanente (considerata la circostanza che il medico legale fiduciario del danneggiato svolge il suo operato con “l’accompagno”) come se fosse un’automobile, considerando la data di immatricolazione, trova ampia legittimità ed alimento nel progetto di legge concertato.

Si afferma il principio che tutte le vittime, tutti i danneggiati sono uguali e non hanno nulla di differente tra di loro per la liquidazione del danno, della lesione subita

……non viene previsto alcun elemento di differenziazione soggettiva. Se la prospettata legge non verrà doverosamente e costituzionalmente emendata prima della sua promulgazione, ciò che avrà valore e rilievo non sarà più il “valore umano perduto”, ma soltanto l’età ed il grado di invalidità adottato.