Verifica dello stato di informatizzazione del processo penale.
(Delibera del 14 ottobre 2015)
Il Consiglio superiore della magistratura, nella seduta del 14 ottobre 2015, ha adottato la seguente delibera:
1.Premessa. Le attività conoscitive e di analisi
Nel primo anno di consiliatura il Consiglio superiore della magistratura, attraverso l’attività referente della Settima commissione e la collaborazione della S.T.O. e dei R.I.D. ha seguito con particolare attenzione – anche nell’ambito delle attività del Comitato paritetico con il Ministero della giustizia, l’attività di progressiva implementazione dei sistemi di informatizzazione nel settore penale, che il Ministero ha in corso e che richiede un costante monitoraggio per le ormai note criticità più volte riscontrate ed evidenziate nelle diverse sedi, anche distrettuali, di confronto e dibattito. Pertanto già con delibera del 5 novembre 2014, si disponeva procedersi a un monitoraggio con raccolta di informazioni presso gli uffici giudiziari, avente ad oggetto la verifica dello stato di informatizzazione del processo penale.
Nell’ambito delle attività conoscitive, molto utile è stata, sia in sede di monitoraggio sia in occasione degli incontri tenutisi a Roma il 30 gennaio ed il 25, 26 e 27 maggio 2015 nell’annuale corso di formazione, la collaborazione con i referenti informatici distrettuali e con gli uffici giudiziari, e la conseguente opera di sintesi efficacemente svolta dalla S.T.O., che ha depositato una relazione riepilogativa delle attività e dell’analisi di sistema effettuata.
Il confronto con i R.I.D., infatti, ha consentito non solo di compiere una ricognizione sul complessivo impatto dell’introduzione delle nuove tecnologie nel processo penale, ma anche di raccogliere suggerimenti, spunti di riflessione, possibili soluzioni alle criticità che si sono manifestate in seguito alla prima applicazione delle stesse.
Un ulteriore vaglio delle necessità maggiormente sentite e delle soluzioni più avanzate adottate sul territorio è stato reso possibile grazie all’analisi effettuata sulla documentazione inviata dagli uffici giudiziari ai fini dell’inserimento, previa validazione quale “Buona Prassi”, nell’apposita banca dati del CSM, nell’ambito del più ampio progetto in corso di attuazione ( cfr. delibera del 17 giugno 2015).
Infine vanno ricordati gli esiti del monitoraggio disposto il 5 novembre 2014 che – sebbene collocatosi in un periodo concomitante con l’entrata in vigore della obbligatorietà delle notificazioni telematiche penali e in una fase temporale in cui il dispiegamento di SICP è stato particolarmente intenso – consentono di rilevare significative linee di tendenza.
Nello specifico, il monitoraggio ha evidenziato, quanto alle notifiche telematiche, la sussistenza di plurimi problemi d’interpretazione delle norme, criticità ricollegabili alla “immaturità tecnica”
dell’applicativo ministeriale destinato alle notifiche telematiche e, specificatamente, all’assenza di qualsiasi collegamento con i registri informatici, una significativa carenza di formazione e di mezzi (soprattutto con riferimento al limitato numero di soggetti abilitati a firmare digitalmente).
Quanto al registro della cognizione penale, sono risultati confermati gli aspetti negativi già emersi nel corso della precedente istruttoria, tra i quali: le plurime difficoltà ricollegabili alla migrazione, la lentezza riscontrata da numerosi utenti nell'esecuzione di alcune funzioni, la mancata integrazione con gli altri applicativi e con un unico archivio documentale, la inadeguatezza di Consolle e di Atti e Documenti, la carenza nella formazione e nell’assistenza.
Un dato di specifico interesse è poi rappresentato dalla rilevazione dei differenti software di archiviazione/gestione documentale in uso presso un limitato numero di uffici (degli 86 uffici giudiziari -su un totale di 367 che hanno fornito una risposta positiva- nel dicembre 2014 avevano indicato di avvalersi di gestori documentali in senso proprio 35 uffici così suddivisi: SIDIP nr.17 uffici; TIAP nr.16 uffici; AURORA nr.1; DIGIT nr.1; ad oggi TIAP e AURORA sono gli applicativi documentali in via di maggiore diffusione).
Nella presente deliberazione si procederà in chiave propulsiva – così come nella precedente deliberazione del 13 maggio 2015 sul processo civile telematico – in considerazione del ruolo cruciale dell’innovazione tecnologica nel processo e tenuto conto della necessità di incentivare la piena collaborazione tra il C.S.M. ed il Ministero della Giustizia, evidenziando accanto ai fattori di criticità, anche le possibili soluzioni e gli interventi ritenuti necessari per rispondere alle crescenti esigenze.
Ci si muove nella consapevolezza che organizzazione, innovazione e informatizzazione rappresentano imprescindibili strumenti di rafforzamento dell’efficienza e di velocizzazione dei tempi della giustizia. Occorre però rifuggire dalla tentazione di intendere l’organizzazione come sostitutiva delle risorse, e non – invece – come un metodo di ottimizzazione e di migliore gestione delle stesse che – in ogni caso – devono essere costantemente assicurate in misura adeguata. Si tratta inoltre di strumenti che devono essere governati con cura per evitare il rischio, del tutto opposto all’obiettivo prefissato, di diminuzione delle garanzie e delle concrete possibilità per i cittadini di accesso alla difesa ed alla tutela dei diritti, nonché di riduzione della centralità della funzione del giudice nel controllo e nell’esercizio della giurisdizione.
Inoltre è chiaro che l’informatizzazione dei processi giudiziari impone una nuova riflessione in ordine al complessivo esercizio della giurisdizione che può risultare profondamente condizionato dalle scelte e dagli obiettivi programmati fuori del circuito del governo autonomo, in sede di individuazione e di distribuzione delle risorse materiali e tecniche. Un nuovo equilibrio va ricercato attraverso la garanzia di una massima trasparenza, che consenta di conoscere tempestivamente il progetto strategico complessivo del Ministero, per una effettiva partecipazione della magistratura alle scelte che in questo settore incidono profondamente sul ruolo del giudice, sul concreto esercizio della giurisdizione e sulla complessiva risposta di giustizia per i cittadini, con effetti, quantomeno mediati, sui profili di autonomia della funzione rimessi alla tutela del C.S.M..
2. Il giusto processo …. telematico
Al fine di evitare alcuni significativi errori di ideazione e di strategia complessiva verificatisi in sede di attuazione del processo civile telematico, deve auspicarsi da parte del Ministero della giustizia una seria riflessione sulla funzione dell’informatizzazione nel processo penale e sulle finalità di un simile intervento, rifuggendo dalla semplificazione efficientista per cui più informatizzazione significa più efficienza, processi più rapidi e maggiore produttività.
L’obiettivo di ogni intervento – normativo, di organizzazione e tecnico – in materia penale deve avere quale inevitabile riferimento primario il modello del giusto processo richiesto dal sistema costituzionale nel suo complesso e con specifico riferimento all’art. 111 e 112 della Cost. in termini di ragionevole durata, trasparenza, possibilità di accesso alla giustizia, obbligatorietà dell’azione e parità fra accusa e difesa dinanzi al giudice terzo e imparziale.
L’informatizzazione deve inserirsi in questo percorso, nella consapevolezza che è la tecnica a dover seguire il modello costituzionale e normativo del processo in vigore – con i doverosi adattamenti – e non viceversa, come invece pare essere troppo spesso accaduto quando si è proceduto assecondando le migliori esigenze della tecnica informatica, salvo verificarne solo in un secondo momento gli effetti sull’esercizio concreto della giustizia, rincorrendone le inevitabili criticità. Si tratta, all’evidenza, di un progetto di informatizzazione che deve avere quale stella polare il miglioramento della qualità della giurisdizione penale, consentendo l’ottimizzazione e la velocizzazione dei flussi di attività attraverso la costante ricerca della qualità ed attendibilità dei dati trasmessi.
Sincronizzare gli applicativi, metterli in rete, assicurare la qualità del dato, generare sistemi capaci di estrarre informazioni ed elaborarle aiuta gli uffici giudiziari a gestire e programmare le attività processuali e dunque assicurare un servizio migliore ed in grado di creare e migliori condizioni per la concretizzazione del giusto processo. L’obiettivo è la qualità, la quantità e la
riduzione dei tempi del processo ne saranno conseguenza. L’inversione di questi termini, invece, creerebbe condizioni di maggiore ingolfamento delle attività, e rivelerebbe tutta la miopia di un progetto pensato esclusivamente nell’ottica efficientista.
Del resto è ormai chiaro che alcuni sistemi informatici rallentano e non velocizzano le attività, ed assicurano un ritorno su altre dimensioni, come quello della qualità. E’ il caso del registro generale SICP la cui costante implementazione richiede una attenzione nell’inserimento dei dati che certamente rallenta le operazioni di tenuta del registro rispetto al passato ma, al tempo stesso, ove assicurata la qualità del dato, fornisce un ritorno in termini di funzionalità e applicazioni di notevole rilievo. Del resto, è evidente che gli applicativi documentali assicurano fisiologicamente una velocizzazione dei tempi di trattazione.
Allo stesso modo deve segnalarsi come l’esperienza del processo civile telematico dovrebbe insegnare che i processi di informatizzazione non possono considerarsi come sostitutivi delle risorse umane che, anzi, in un sistema razionale dovrebbero essere aumentate, quantomeno nei ruoli tecnici di assistenza e di formazione.
Di contro vanno fortemente considerate e rimarcate le peculiarità di un processo informatizzato nel settore penale, rispetto al processo civile telematico.
Basti pensare alla sequenza delle fasi procedimentali, ed alle caratteristiche della prima di esse – quella dedicata alle indagini preliminari – in cui la parte pubblica ha il dominio dei flussi informativi e quelle private sono limitate alla conoscenza di dati, minimali, non caratterizzati da segretezza, con la ulteriore presenza attiva – nella produzione dei dati – di soggetti di polizia giudiziaria incardinati sotto diverse amministrazioni dello Stato. Gli stessi atti del giudice hanno diversa struttura e sono conseguenza di decisioni assunte in fasi di contraddittorio molto diverse fra loro quanto a caratteristiche, intensità ed efficacia. Il processo, poi, assume fisiologicamente natura plurisoggettiva, non solo per effetto della presenza parte pubblica che si affianca a quelle private (reo e vittima), ma soprattutto per la frequentissima presenza di numerosi soggetti indagati/imputati per lo stesso fatto, con la conseguente esigenza di un procedimento caratterizzato da duttilità ed elasticità tale da garantire agevoli separazioni, riunioni, definizioni parziali. Ulteriori specificità assumono i processi di prevenzione, di esecuzione, di sorveglianza e minorile.
In questo ambito, la logica dell’informatizzazione in ambito penale deve essere “pensata” ed elaborata con strutture logiche capaci di assicurare la corretta gestione del flusso di dato nel susseguirsi delle diverse fasi e delle attività giudiziarie, dal momento dell’iscrizione della notizia di reato (rectius: dalla redazione dei primi atti di polizia giudiziaria) fino alla esecuzione della pena.
Ne deriva la necessità di garantire alcune prioritarie caratteristiche:
1) La segretezza dei dati attraverso la massima sicurezza nelle comunicazioni, tecniche di crittografia avanzate, innalzamento delle barriere antintrusione del dominio giustizia.
2) La estrema qualità e precisione del dato giudiziario, per sua natura destinato ad integrare sistemi diversi (es. casellario giudiziale) e che incidono sui diritti fondamentali del cittadino.
Inoltre, il dato informativo e statistico incide su importanti istituti ordinamentali come le valutazioni di professionalità dei magistrati, la produttività degli uffici ed i carichi di lavoro anche in relazione alla definizione delle piante organiche e delle esigenze di mobilità.
3) La rapidità e la sicurezza nella gestione degli affari giudiziari attraverso sistemi di rete e di hardware capaci di assicurare la stabilità e non interruzione dei flussi giudiziari con adeguati meccanismi di back up dei dati e affidabilità dei tratti di rete collegati con gli uffici (ormai passati dalla gestione comunale a quella ministeriale).
3. La situazione dei registri penali e degli applicativi informatici nel settore penale
L’automazione dei registri penali, pilastro fondamentale per ogni progetto di informatizzazione del sistema, proviene da una sofferta e complessa storia, ormai trentennale, caratterizzata dalla pluralità di progetti, molti dei quali mai conclusi o abbandonati, dalla
contemporanea presenza sul territorio di sistemi informatici differenti sia per scelte tecnologiche che funzionali, dalla carenza di circolarità delle informazioni tra i vari sistemi informativi automatizzati in un settore nel quale la comunicazione telematica delle informazioni tra i diversi uffici è assolutamente indispensabile: in una parola, dalla mancanza di un disegno strategico globale.
Oggi risulta finalmente consolidato lo sforzo di razionalizzazione ed integrazione dei sistemi dell’area penale, avviato nel 2002 per il settore dell’esecuzione e delle misure di prevenzione e nel 2006 per il settore della cognizione attraverso la riduzione ad unità della pluralità di sistemi informatici dedicati alla gestione dei registri adottando, come presupposto una scelta di “Integrazione forte” tra gli applicativi che costituiscono il cuore del sistema informativo penale.
Il risultato di tale attività è stato quello di ricondurre i molteplici sw presenti sul territorio a tre sistemi informativi automatizzati di base:
• il sistema informativo della cognizione (SICP) deputato alla informatizzazione della fase di cognizione del processo penale
• il sistema informativo dell’esecuzione (SIES) deputato alla informatizzazione della fase di esecuzione del processo penale
1. il sistema informativo delle misure di prevenzione (SIPPI che si evolverà presto nel sistema SIT MP ) deputato alla gestione delle misure di prevenzione personali e reali.
La copertura funzionale di tali sistemi appare idonea a gestire la quasi totalità delle attività di tipo penale degli uffici giudiziari relativamente ai registri.
In particolare SICP permette di gestire:
1. I registri della fase di cognizione del processo penale relativi al PM presso il Tribunale, al Tribunale (GIP/GUP e Dibattimento di primo grado), al Giudice di Pace, alla Procura Generale (registro visti e impugnazioni) e alla Corte di Appello;
2. I registri delle misure cautelari personali e delle misure cautelari reali sia del giudice procedente che del Tribunale del Riesame;
3. I registri relativi alla gestione dei corpi di reato e dei depositi giudiziari;
4. La banca dati centrale delle misure cautelari;
5. Il portale delle notizie di reato (per la comunicazione dei dati relativi alle notizie di reato);
Nel dettaglio il Sistema Informativo della Cognizione Penale (S.I.C.P.) è dotato delle seguenti componenti:
- il sottosistema REGEWEB di utilizzo on-line del sistema (registro);
- il sottosistema S.I.R.I.S., che ha varie funzioni sia di correzione/inserimento di dati sia di interrogazione e di aggiornamento nonché di registro storico dei procedimenti definiti al momento della migrazione al SICP;
- il sottosistema AGI (Assistenza Giudiziaria Internazionale);
- il sottosistema Atti & Documenti, che consente in quota parte la “fascicolatura” degli atti coerenti con la fase di cognizione del processo penale;
- il sottosistema Consolle del Magistrato/Estrattore statistico, finalizzato alla produzione di reportistica specifica;
- modulo BDMC (Banca Dati delle Misure Cautelari personali) e suo strumento di interrogazione;
- Work Area del Casellario
- Portale Nazionale per la Notizie di Reato ed associata componente di certificazione - Sistema di trasmissione
- CAAA
Va segnalata in prospettiva l’importanza di Consolle, applicativo di S.I.C.P. di diretta utilità per il magistrato. Tramite quest’applicativo è possibile per i magistrati la gestione del proprio ruolo, con un articolato sistema di catalogazione di atti o attività che possono essere scadenzate.
In particolare con la versione 2.0. tramite Consolle è possibile assegnare i processi a dibattimento (Giada), gestire i turni della Procura (Calendar), controllare le attività fissate (Agenda), scadenzare le attività, visualizzare le scadenze gestite dal sistema (indagini, misure cautelari, termini deposito sentenze). Le prospettive di sviluppo sono la previsione di maggiori allarmi tra cancellerie e magistrati, la automatica rilevazione dei termini di prescrizione, la possibilità per i capi degli uffici di visualizzare tutte le scadenze dei gruppi di magistrati.
SIES invece permette di gestire i registri dell’esecuzione penale sia della Procura che del Giudice dell’esecuzione, nonché i registri del Tribunale ed Ufficio di Sorveglianza.
Tale sforzo progettuale merita senz’altro di essere portato a termine con il completamento dello sviluppo delle funzioni software mancanti e con uno sforzo organizzativo finalizzato a rendere pieno ed efficace l’utilizzo di tali sistemi. I vantaggi dell’utilizzo di un unico sistema di registro a livello nazionale sono intuibili, e, tra le più immediate ed evidenti, vi è indubbiamente quella di una omogenea rilevazione dei dati connessi alle attività giudiziarie, considerato che sull’architettura del dato si reggono le elaborazioni delle piante organiche, le valutazioni di professionalità, le statistiche degli uffici giudiziari, le scelte organizzative dei dirigenti degli uffici. Di conseguenza la diversità di elaborazione in questi anni ha provocato l’inutilità di molte delle attività correlate al dato, frammentario e poco rappresentativo; si pensi all’attività di rilevazione statistica, spesso falsata dalla lettura congiunta di dati estrapolati da fonti non totalmente attendibili e/o da poco controllabili registri cartacei, posta alla base delle attività delle Commissioni flussi e dei programmi organizzativi degli uffici giudiziari, a tacere della circostanza che su dati spesso privi del necessario connotato di precisione, si sono basate nel tempo importanti scelte di politica giudiziaria.
Sotto il profilo funzionale è necessario che il Ministero provveda al completamento e alla messa in esercizio delle funzionalità e dei sistemi ancora in corso di realizzazione nonché alla progettazione di quelli mancanti.
In particolare occorre:
a) che sia attivata e resa funzionante la banca dati nazionale delle misure cautelari personali, con la quale sarà possibile monitorare natura e durata della custodia cautelare personale;
b) che sia realizzato un sistema nazionale di gestione e controllo dei corpi di reato e depositi giudiziari al fine di monitorare le entità economiche che contribuiscono alla determinazione del FUG;
c) che sia realizzato il sistema nazionale dei carichi pendenti, ormai atteso da oltre 30 anni;
d) che sia realizzato un sistema di interoperabilità con SDI e AFIS, sistemi delle Forze di Polizia, al fini di acquisire automaticamente i dati relativi all’individuazione dei soggetti identificati tramite impronte digitali;
e) che sia resa dialogante con il SICP ed il portale notizie di reato la banca dati SDI delle forze di polizia, per semplificare le attività richieste dal garante per la privacy, al fine di rendere generalizzata la comunicazione degli esiti delle notizie di reato nonché delle attività di esecuzione alle forze di Polizia;
f) che sia reso effettivo l’utilizzo, sul territorio nazionale, del portale delle notizie di reato al fine di agevolare il lavoro di iscrizione delle stesse da parte delle segreterie delle Procure e di migliorare la qualità del dato trattato;
g) che siano realizzate le funzionalità relative alla gestione delle informazioni in tema di assistenza giudiziaria internazionale, con specifico riguardo alle attività della Procura Generale con connesso scambio dati con il Ministero e con l’attivazione di un progetto di portale europeo per lo scambio delle informazioni tra autorità giurisdizionali europee;
h) che sia automatizzata la gestione dei registri e delle informazioni relative alle intercettazioni con conseguente alimentazione di SICP al fine di informatizzare la gestione delle incompatibilità;
i) che siano resi interoperabili con SICP i sistemi, realizzati sul territorio, per l’assegnazione automatica dei procedimenti;
j) che sia realizzato un sistema centralizzato dell’esecuzione penale con contestuale realizzazione delle funzioni per la gestione automatizzata dei provvedimenti di unificazione pena;
k) che sia realizzata la scheda informativa nazionale sui provvedimenti emessi dalla Magistratura di sorveglianza relativamente al medesimo soggetto;
l) che sia completato SIES con la gestione completa delle misure di sicurezza;
m) che sia garantita l’interoperabilità tra i sistemi SICP e SIES;
n) che sia garantita l’interoperabilità dei sistemi informatici di cognizione, esecuzione e misure di prevenzione con i sistemi informatici della Corte di Cassazione;
o) che sia realizzato un datawarehouse del settore penale;
p) che sia realizzato uno specifico cruscotto per i Dirigenti al fine di monitorare l’andamento dell’ufficio;
q) che sia automatizzata l’acquisizione dei dati ai fini ispettivi, onde ridurre l’impatto che tale attività fino ad oggi ha avuto sugli uffici giudiziari;
r) che sia assicurata la capacità di dialogo con gli altri applicativi ministeriali del sistema centralizzato di gestione dell’archivio informatico della Direzione Nazionale Antimafia ed Antiterrorismo, cd. SIDDA-SIDNA.
Sotto il profilo tecnico, va sottolineata la validità della scelta di distrettualizzare gli applicativi e di integrare le basi dati pur nella necessaria autonomia di ciascun ufficio in ordine alla titolarità e visibilità dei dati. Invero, la dimensione distrettuale rappresenta, per il settore penale, un dato ancora più rilevante che per il settore civile, in quanto l’organizzazione giudiziaria prevede uffici con competenza distrettuale, altri con competenza infracircondariale (es. Corte di assise) ed altri con competenza circondariale che, però, interloquiscono o possono interloquire tra loro seppur in fasi diverse del processo: ciò determina degli scambi informativi la cui efficienza ed efficacia può essere assicurata solo da una base dati integrata distrettuale. Di fatto la distrettualizzazione dei sistemi va considerata un risultato acquisito ed irreversibile.
Sotto il profilo organizzativo è necessario uno sforzo per realizzare delle attività, formative ed informative, indispensabili per divulgare la conoscenza delle potenzialità dei nuovi sistemi e facilitarne il pieno utilizzo.
Occorre, cioè, uscire dalla logica della mera formazione agli utenti fornita al momento dell’installazione ed avvio del nuovo sistema e attivare una logica di formazione permanente, nella consapevolezza che un sistema informatizzato diventa efficace quando tutti i suoi potenziali utilizzatori vengono ciclicamente coinvolti nell’approfondimento delle sue potenzialità e sono resi edotti delle innovazioni organizzative che tali sistemi possono supportare, anche attraverso la creazione di circuiti dedicati allo scambio delle informazioni tra gli utenti stessi.
A tale fine appare necessaria l’elaborazione di un piano formativo e informativo globale, con la collaborazione della SSM e del Ministero secondo le seguenti direttive:
s) formazione dei Dirigenti degli Uffici giudiziari, in parte anche comune con i Dirigenti amministrativi, sulle potenzialità dei nuovi sistemi e sulle opzioni organizzative che possono conseguentemente adottare;
t) formazione dei magistrati, in parte anche comune con il personale amministrativo, sulle potenzialità dei nuovi sistemi e sulle ricadute sul lavoro del singolo;
u) creazione di un sistema web centralizzato, gestito in comune dal CSM, dalla SSM e dal Ministero, dedicato al processo penale telematico, nel quale pubblicare notizie di tipo tecnico, normativo e organizzativo sull’utilizzo dei nuovi sistemi e attraverso il quale raccogliere le faq e diffondere le risposte; tale sistema potrà essere realizzato nell’ambito del nuovo sito Internet del CSM in cui è già prevista, come da delibera del CSM, una apposita area per la pubblicazione di tali informazioni;
v) raccolta e diffusione delle best practices in tema di utilizzo dei nuovi sistemi e diffusione sia tramite i corsi di formazione che tramite il sistema centralizzato;
z) creazione, con la collaborazione del CSM, della SSM e del Ministero, di un sistema di auditing sulla qualità del dato, a livello centrale e distrettuale, supportato da adeguati strumenti software, al fine di migliorare la qualità della tenuta dei registri e conseguentemente l’affidabilità delle statistiche e l’utilizzabilità dei sistemi per l’attività del magistrato.
Va, infine, evidenziato come la sostituzione di un sistema informatico ha un impatto non secondario, per non dire traumatico, sull’attività di un ufficio giudiziario. Invero l’introduzione di un nuovo sistema informatico richiede un investimento formativo sulle risorse che lo utilizzeranno con sottrazione delle stesse all’attività ordinaria e determina comunque una serie di conseguenze sull’organizzazione dell’ufficio, sulle prassi spesso ormai stabilizzate da anni, sul modus lavorandi: tutto ciò senza contare i problemi connessi alla migrazione dei dati e alle problematiche di tipo tecnico che normalmente caratterizzano la fase iniziale di deployment di un nuovo software. Tutto ciò conduce a raccomandare, per il futuro, una particolare attenzione in ordine alle scelte di una eventuale reingegnerizzazione o rifacimento del software distribuito dal Ministero.
In altri termini, la raggiunta razionalizzazione del patrimonio applicativo distribuito presso gli uffici per il settore penale è un risultato che non va disperso: va evitato, in ogni modo, il ritorno a quello scenario frammentato che, fino ad oggi, ha rappresentato la vera caratteristica dell’automazione del sistema penale. Ed eventuali scelte tecniche, finalizzate anche al miglioramento degli applicativi attualmente in uso, devono comunque preservare gli investimenti effettuati dagli uffici giudiziari, garantendo continuità degli aspetti funzionali e di interfaccia con l’utente.
Prioritario appare oggi lavorare per il completamento dell’attuazione del SICP e risolvere, in modo unitario e complessivo, il profilo della non comunicabilità dei sistemi in uso (clamoroso da ultimo il rapporto di separatezza intercorrente fra il registro penale, il documentale e STN, ovvero l’ incapacità di dialogo con il registro generale del sistema informatizzato di misure di prevenzione, e la eterogenea profilatura del portale notizie di reato e del Ced Ministero degli Interni).
Vanno nella giusta direzione in questo contesto le programmate evoluzioni del SICP che prevedono innanzitutto l’integrazione con la piattaforma documentale, con l’obiettivo di avere a disposizione tutti gli atti che compongono un fascicolo digitale e soprattutto atti nativi digitali prodotti dall’applicativo atti & documenti di S.I.C.P. con la firma digitale; documenti acquisiti da sistemi (NDR2, Portale Trascrizioni, SNT), atti analogici digitalizzati (l’attuale fascicolo digitale, gestito con i sistemi documentali TIAP, Auror@, SIDIP o DIGIT).
Di pari passo, occorre aumentare l’attenzione sui profili di sicurezza dei sistemi in quanto, come è evidente, il trattamento e la trasmissione dei dati informativi nel settore penale impone una profilatura capace di registrare ogni accesso ed ogni acquisizione e deve essere dotata di sistemi antintrusione fisici ed informatici di altissimo livello, anche in relazione alla inevitabile esternalizzazione dei servi di gestione, manutenzione e assistenza.
3.1 Il servizio di assistenza. La trasparenza ed i “diritti di controllo dell’utente”.
La massiccia informatizzazione degli uffici giudiziari e la scelta di esternalizzare i servizi di assistenza, privando gli uffici giudiziari di un rapporto diretto con le ditte incaricate, rimette, di fatto, ai Cisia locali l’efficienza del sistema giustizia collegato al funzionamento delle risorse affidate per lo svolgimento delle funzioni giudiziarie.
Dalle verifiche effettuate in sede di monitoraggio e di report dei RID è emerso come in questi anni ci sia stata una risposta disomogenea da parte delle articolazioni locali del Ministero le quali ora hanno svolto funzione di impulso e di controllo dell’informatizzazione, ora sono rimasti parte passiva di un processo che, o non si svolgeva, o si è svolto senza assistenza e governo. E’ stato segnalato che spesso il personale dei Cisia non è apparso dotato di competenze in linea con i nuovi strumenti da introdurre, e non è stato in grado di esercitare una buona amministrazione della esecuzione dei contratti di assistenza affidati al loro controllo. E’
superfluo, in questa sede, soffermarsi sui motivi che hanno indotto il Ministero all’esternalizzazione; è invece necessario ribadire che tale scelta si è rivelata perdente in termini di qualità complessiva del servizio – anche e soprattutto per le carenze della attività svolta in concreto dai Cisia locali.
Occorre comprendere che sono proprio i Cisia a detenere le informazioni fondamentali in ordine all’assistenza che territorialmente deve essere garantita dalle imprese esterne, considerato che di fatto il DGsia ha rapporto diretto con il Raggruppamento temporaneo aggiudicatario dell’appalto nazionale e non con le imprese subappaltatrici.
Si tratta di informazioni fondamentali che dovrebbero essere poste a disposizione dei singoli uffici giudiziari che rappresentano gli utenti del servizio di gestione e di assistenza e dovrebbero essere posti in condizioni di conoscere i loro diritti e controllare l’effettività delle prestazioni fornite.
E’ bene ribadire che la magistratura, come l’esperienza del processo civile telematico ampiamente dimostra, non è affatto ostile all’informatizzazione; anzi proprio le difficoltà operative legate ai carichi di lavoro impongono che lo strumento tecnologico sia visto come una risorsa e non qualcosa da cui rifuggire.
Ma è evidente che ciò può avvenire se lo strumento funziona e/o se vi è una tempestiva risposta ai (quotidiani ) malfunzionamenti.
Spesso negli uffici mancano le informazioni adeguate e ed aggiornate e in particolare non si conosce la ditta deputata a prestare assistenza, quante siano e chi siano le persone a cui è affidato questo compito, quali siano le competenze e gli interventi esigibili.
Ciò rende continuamente complicato il lavoro di ogni giorno e comporta, troppo spesso, l’impiego notevole di tempo ed energie per la ricerca del giusto interlocutore che consenta di risolvere la problematica tecnica e di sbloccare l’empasse in cui di continuo viene a trovarsi l’attività giudiziaria.
Il malessere in tal senso è molto avvertito nel settore civile, ma anche nell’ambito penale si scontano i frequentissimi blocchi di S.I.C.P. e dei suoi applicativi e la difficoltà di gestire gli imponenti momenti di transizione.
E’ dunque fondamentale che il Ministero inauguri una stagione nuova in termini di trasparenza delle risorse disponibili ed esigibili in materia di assistenza.
La trasparenza è interesse innanzitutto del Ministero che impiega risorse notevoli in punto di assistenza e deve volere un servizio adeguato ai costi. Il miglior controllore, considerate le citate carenze dei Cisia, sono i magistrati e gli uffici giudiziari, utenti del servizio, ma per controllare occorre conoscere ed in particolare le informazioni devono attenere a:
1) esistenza dei subappalti nei singoli territori con l’indicazione delle imprese affidatarie del servizio;
2) l’indicazione puntuale della dislocazione delle ditte nei vari distretti così da poter fornire dati utili ad individuare con immediatezza chi svolga attività di assistenza nel singolo ufficio;
3) la comunicazione periodica del personale impegnato nell’assistenza.
Deve poi imporsi un onere di più puntuale collaborazione dei Cisia con i Rid ed i dirigenti degli uffici che consenta, attraverso la condivisione del patrimonio conoscitivo, di sovrintendere alla corretta istallazione dei sistemi. In questo ambito occorre individuare metodologie accurate per la pronta comunicazione delle anomalie di funzionamento e interruzioni dei sistemi.
4. Le notifiche penali telematiche.
Il Codice dell’Amministrazione Digitale (decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82) ha dettato le fondamentali regole generali per tutte le amministrazioni pubbliche in materia. Oltre ad affermare il diritto dei cittadini all’uso delle tecnologie telematiche per interagire con le pubbliche amministrazioni e sancire l’obbligo della pubblica amministrazione di usare le nuove tecnologie, il CAD ha disciplinato la nozione di documento informatico (già prevista dalla legge cd. Bassanini, n. 59/97, dal DPR 445/2000 e in norme penali) agli artt. 20 e ss., rinviando a regole tecniche (art. 71) recentemente emanate (DPCM 13 novembre 2014) quanto alle modalità per la sua sottoscrizione (art. 24) e per la estrazione di copie e duplicati informatici di documenti analogici o informatici (artt. 23, 23, 23 bis).
Successivamente, come noto, plurimi interventi normativi hanno consentito di dare avvio al processo civile telematico.
Un deciso atto di impulso al processo telematico è intervenuto con il Decreto-Legge 29 dicembre 2009 n. 193, convertito con modificazioni nella legge 22 febbraio 2010, n. 24 recante “Interventi urgenti in materia di funzionalità del sistema giudiziario”, che all’art.4 ha attribuito al Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione, il potere regolamentare di individuare le nuove regole tecniche per l’adozione nel processo civile e nel processo penale delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione.
Il citato D.L. 29 dicembre 2009 n. 193 ha altresì esteso anche al settore penale la disciplina per la trasmissione con modalità telematica delle notificazioni e comunicazioni, che è divenuta obbligatoria a decorrere dal 15 dicembre 2014 per le notificazioni a persona diversa dall'imputato a norma degli articoli 148, comma 2-bis, 149, 150 e 151, comma 2, del codice di procedura penale.
Nelle more, sono intervenuti alcuni atti di normazione secondaria di specifico interesse che hanno, tra l’altro, disciplinato:
- le notificazioni per via telematica;
- i sistemi informatici del dominio giustizia (l’insieme delle risorse hardware e software, mediante il quale il Ministero della giustizia tratta in via informatica e telematica qualsiasi tipo di attività, di dato, di servizio, di comunicazione e di procedura);
- il cd. Reginde (registro generale degli indirizzi elettronici dei soggetti abilitati esterni (avvocati, consulenti, etc)
-i cd flussi del P.C.T. ossia la trasmissione di atti e documenti informatici sia da parte dei soggetti abilitati esterni che da parte dei soggetti abilitati interni (magistrati, personale degli uffici giudiziari e degli UNEP) e la consultazione delle informazioni del dominio giustizia.
La faticosa interpretazione di questo complesso normativo, anche all’esito della verifica con i Rid delle concrete modalità operative in atto, sembra attestarsi nel senso che il regime di notifiche telematiche obbligatorie è vigente per Tribunale e Corti, con esclusione degli uffici del Giudice di pace e alla Corte di cassazione, nonché dei Tribunali di sorveglianza, dei Tribunali per i minorenni.
Più controversa risulta l'inclusione nell'ambito di efficacia degli uffici di Procura, ma appare oggi corretto ritenere tale regime applicabile anche agli uffici requirenti, come in concreto specificato anche in sede di circolare ministeriale, attraverso una interpretazione sistematica del complesso normativo di riferimento.
Non spetta al Consiglio superiore entrare nel merito dei nodi interpretativi che la disciplina presenta e che stanno interessando molti uffici giudiziari. Occorre però segnalare ancora una volta la estrema labilità dei confini di efficacia della nuova disciplina in relazione alle fondanti nozioni di “valore legale” e di “obbligatorietà” delle notifiche telematiche, che richiederebbe un chiarimento normativo che non può essere affidato alle circolari ministeriali, considerato che si tratta di atti che possono influenzare fortemente il buon esito di un processo penale e la cui fonte legale deve trovare disciplina nella legge.
La Sto, coordinata dalla Settima commissione, ha redatto una completa relazione che offre una affidabile ricostruzione normativa e interpretativa dei principali temi in trattazione (es.
ambito di efficacia dell’applicabilità delle notifiche nelle diverse tipologie degli uffici e con riferimento alle diverse ipotesi di notifiche, la nozione di dato sensibile, il problema dell’apposizione della firma e della certezza della provenienza dell’atto, la mancata ricezione della notifica a mezzo pec ed il conseguente deposito in cancelleria, conseguenze dell’erroneo inserimento dell’indirizzo del difensore nel Reginde), relazione che può ritenersi, tramite la Settima commissione, a disposizione degli uffici giudiziari e che si allega come contributo conoscitivo al problema (ALL.1).
4.1 Le criticità dell’applicativo.
La soluzione ad oggi individuata dal Ministero della giustizia per le notifiche telematiche penali (S.N.T.) è un sistema web-based, che si avvale di una casella di posta elettronica certificata dedicata per ogni ufficio giudiziario, e che consente l’acquisizione di documenti elettronici, la consultazione e condivisione degli stessi, la firma digitale, la gestione, l’invio, il monitoraggio e la registrazione delle notifiche.
In data 10 dicembre 2014 è stata fornita una nuova versione, le cui più significative novità sono riassumibili, oltre che nella già citata eliminazione della firma quale requisito bloccante l’invio, nelle seguenti:
- possibilità di pubblicare sul portale dei servizi telematici l'avviso di avvenuta comunicazione o notificazione dell'atto nella cancelleria;
- possibilità di mettere a disposizione del destinatario l'atto pesante o contenente dati sensibili sul portale dei servizi telematici;
- possibilità di ricercare le notificazioni effettuate mediante più filtri utilizzabili congiuntamente.
Le prime due modifiche danno attuazione al già richiamato, disposto dall'art. 16 commi 4 e 5 della legge 221/2012 nonché dall'art.6 comma 5 e dall'art. 16 comma 4 del DM 21 febbraio 2011 n. 44, rendendo opportunamente pienamente operativo il previsto portale.
La terza innovazione tecnica ha ovviato a una serie di difficoltà gestionali che erano ripetutamente emerse nella prima applicazione del sistema di notifiche. In particolare, le nuove modalità di ricerca sono tali da agevolare la gestione degli atti notificati con deposito in cancelleria, consentendone una adeguata catalogazione, conservazione ed individuazione anche al fine di una successiva consegna di copia cartacea.
Poiché la fase del deposito rappresenta, comunque, il momento processuale in cui sono statisticamente più frequenti possibili errori suscettibili di dare luogo a nullità, tanto più tenuto conto che i dati del fascicolo vengono di volta in volta recuperati ed inseriti manualmente, resta ancora consigliabile l’adozione di una apposita modalità organizzativa - che alcuni degli uffici monitorati hanno indicato nella creazione di un unico Ufficio Deposito - senza la quale non pare adeguatamente soddisfatta la fondamentale esigenza di prevedere un generalizzato e tempestivo controllo della sussistenza dei requisiti indispensabili per procedere al deposito in cancelleria.
Si evidenzia infine come, anche all’esito dell’ultimo aggiornamento, S.N.T. resti del tipo stand-alone e dunque non sia stato integrato con alcuno dei registri penali o degli altri applicativi, in particolare quelli documentali.
Neppure risulta essere stato sviluppato in modo organico l’aspetto complementare dell’applicativo attinente all’invio delle comunicazioni e alla ricezione delle stesse.
Tale incompletezza rende estremamente difficoltoso e, soprattutto, lascia ad accordi e strategie estemporanee dei singoli uffici, l’uso della posta elettronica per le numerose trasmissioni interne (tra Tribunale e Procura o Procura generale) e quale strumento servente per le notificazioni tradizionali (all’Unep, alle forze di Polizia, alle Case circondariali, etc).
Le conseguenze sono, non soltanto la già menzionata necessità di una nuova attività di inserimento dei dati al momento della notifica, ma anche una moltiplicazione di attività diverse nei casi, non infrequenti, in cui uno stesso atto sia diretto a soggetti solo in parte raggiungibili mediante l’invio di una Pec (difensore, imputato dichiaratamente domiciliato presso la propria abitazione, PM, p.o. priva di difensore), con conseguente significativo allungamento dei tempi riservati all’attività di notifica.
Da segnalare, ancora, l’estrema difficoltà, cui sono connessi rischi di perdita di dati, di gestire in ricezione le comunicazioni in entrata attraverso l’applicativo in esame.
4.2 Conclusioni sul sistema delle notifiche telematiche
Riassumendo, non risultano essere stati ancora risolti tutti i problemi interpretativi indotti da norme non sufficientemente chiare soprattutto in ordine all’ambito di efficacia della nuova normativa, con specifico riferimento alla disciplina delle notifiche effettuate mediante deposito in cancelleria e alla ‘imputabilità’ all’avvocato destinatario della notifica dell’inesatto inserimento del suo indirizzo di posta elettronica certificata nel Reginde.
L’applicativo ministeriale deputato alle notifiche penali telematiche presenta ancora, anche nella sua ultima versione, alcuni rilevanti profili di criticità in quanto non è stato reso interoperabile neppure con i registri penali e resta sostanzialmente un rudimentale sistema di mero invio verso alcuni specifici soggetti esterni.
Occorre pertanto:
- sollecitare l’approvazione di norme idonee a chiarire i profili di dubbio interpretativo segnalati (es. ambito di efficacia dell’applicabilità delle notifiche nelle diverse tipologie degli uffici e con riferimento alle diverse ipotesi di notifiche, la nozione di dato sensibile, il problema dell’apposizione della firma e della certezza della provenienza dell’atto, la mancata ricezione della notifica a mezzo pec ed il conseguente deposito in cancelleria, conseguenze dell’erroneo inserimento dell’indirizzo del difensore nel Reginde);
- richiedere alla DGsia di completare l’applicativo secondo due specifiche linee di sviluppo finalizzate a renderlo maggiormente funzionale sia all’effettuazione delle notificazioni telematiche che al compimento di comunicazioni, nonché quale strumento servente per le notifiche tradizionali.
In tale prospettiva l’applicativo Snt dovrebbe essere, innanzitutto, integrato e/o reso perfettamente interoperabile con gli altri sistemi in uso nel penale; in secondo luogo, dovrebbe essere sviluppato ed implementato tanto nella parte “in uscita” (attraverso un completo e ragionato inserimento di indirizzi Pec di uffici giudiziari, forze di polizia, Case Circondariali ed altri enti pubblici), quanto nella parte “in entrata” (attraverso la realizzazione, oltre che di un sistema di avvisi e segnalazioni, della possibilità di gestire la ricezione da parte degli uffici giudiziari). In mancanza si assuma definitivamente una decisione strategica in ordine alla diffusione generale di un applicativo documentale capace di operare direttamente le notifiche del documento presente nel sistema.
5. Per un vero processo penale telematico …
Le scelte operate in relazione alle notifiche telematiche contraddicono, con tutta evidenza, lo sforzo di razionalizzazione ed integrazione perseguito in ordine ai sistemi informatici dedicati alla gestione dei registri.
Infatti, è stato realizzato un nuovo software che non coopera con il sistema dei registri, determina una duplicazione dei dati e una duplicazione dell’attività dell’ufficio.
Tale scelta, che come già rilevato, andrà ricondotta a razionalità integrando il software nel sistema dei registri e degli applicativi documentali, si inserisce del resto in un contesto di sistemi di digitalizzazione degli atti ancora una volta frammentario e privo di un piano strategico unitario.
L’istruttoria svolta dalla S.T.O. ha, d’altronde, evidenziato il fiorire sul territorio di varie iniziative finalizzate alla gestione digitale dei documenti. L’humus su cui si sono sviluppate tali iniziative è rappresentato soprattutto dalla esigenza di ridurre l’attività di predisposizione e rilascio delle copie e dalla contestuale esigenza di creare dei repository elettronici del fascicolo cartaceo da cui poter estrapolare i documenti in tutte le occasioni in cui ciò serva, ivi compresa la ricostruzione dei fascicoli.
Si tratta di progetti nati in contesti e momenti diversi, in alcuni casi finanziati anche dalla Dgsia, senza un unico disegno nazionale.
Sussiste, peraltro, un presupposto che accomuna tali iniziative, rappresentato dall’ovvia considerazione che, in oggi, l’originale dei documenti è comunque cartaceo.
Conseguentemente le soluzioni adottate, per quanto spesso già pronte a gestire i documenti nativamente digitali, devono fare i conti con la necessità di trasformare i documenti cartacei in documenti digitali attraverso attività di scannerizzazione che hanno comunque un impatto organizzativo sull’ufficio: e sotto tale profilo è estremamente rilevante il diverso dimensionamento degli uffici e l’adozione di diversi moduli organizzativi, precondizioni che rendono più o meno appetibili le soluzioni finora adottate.
Di fatto, le soluzioni adottate presuppongono il mantenimento dell’attuale doppio sistema informativo (sistema dei registri e sistema del fascicolo processuale), con adozione di forme di cooperazione applicativa o interoperabilità variamente gradate tra i sistemi documentali realizzati e i sistemi automatizzati dei registri.
Tuttavia, questo fiorire di iniziative si è ad oggi manifestato solo nella gestione della fase di cognizione del processo penale. Sono pressoché del tutto assenti iniziative di digitalizzazione degli atti nell’ambito della fase di esecuzione (ed anche, in parte, nell’ambito del settore delle misure di prevenzione), ossia in un settore in cui più semplice sarebbe stata l’automazione dell’intero procedimento di gestione documentale ma dove le esigenze di rilascio copie sono meno avvertite mentre è più sentita la necessità di trasmettere gli atti in via telematica.
Il moltiplicarsi delle iniziative sul territorio rende necessario il disegno di uno scenario unitario che deve fondarsi su alcuni principi e deve evitare gli errori commessi nell’ambito del processo civile. Non si tratta di addentrarsi in dettagliate valutazioni sulle funzionalità dei vari sistemi e sulle eventuali carenze – informazioni ormai ben note e assimilate e comunque scelte specifiche che spettano al Ministero della giustizia – quanto evidenziare, nell’ambito dei poteri di impulso e collaborazione propri del Consiglio, e per l’impatto invasivo che le nuove tecnologie stanno avendo sull’esercizio della giurisdizione penale, le esigenze da tenere presente nella elaborazione del disegno del processo telematico penale e da trasformare in vincoli progettuali.
1. I presupposti per la realizzazione del processo penale telematico sono l’adozione del documento nativamente digitale (e quindi della firma digitale) quale standard nella gestione dei documenti del processo penale e la trasmissione telematica degli atti quale standard per tutte le notificazioni e comunicazioni.
2. Tale scelta deve essere sorretta, innanzitutto, da una copertura normativa “affidabile”, la cui elaborazione deve precedere e non seguire la realizzazione dei sistemi informativi: ossia vanno previsti interventi a livello di normativa primaria (codice procedura penale) e secondaria, evitando i problemi sorti in ambito civile.
Occorre, dunque scongiurare quella mancata armonizzazione tra regole di procedura e innovazione tecnologica che tuttora caratterizza il P.C.T. nell’ambito del quale alcuni istituti processuali appaiono superati dalle scelte tecnologiche ed altri addirittura incompatibili.
Tale operazione deve poi essere condotta secondo un disegno lineare che preveda la modifica delle norme primarie e, a cascata, l’affidamento alle norme secondarie, anche non legislative, della disciplina degli aspetti tecnici e tecnologici evitando quelle interferenze che, nell’ambito del P.C.T., si sono manifestate tra norme regolamentari e norme primarie. Con la richiamata
considerazione, evidenziata in premessa, che l’essenza di ogni intervento riformatore deve confrontarsi con i valori costituzionali di riferimento nel processo penale.
3. L’introduzione del documento nativamente digitale richiede inoltre una adeguata analisi degli impatti sull’organizzazione del lavoro del singolo magistrato.
Il passaggio alla tecnologia digitale non si deve limitare a modificare il modo di lavorare del singolo, ma deve essere un aiuto al miglior svolgimento delle funzioni giudiziarie. Il CSM ha già avuto modo di evidenziare i problemi che, nell’ambito del processo civile telematico, i magistrati incontrano nella fase di studio dei procedimenti a causa della disponibilità solo digitale degli atti e dei limiti della progettazione della consolle.
Nel processo penale non va commesso lo stesso errore.
Occorre, innanzitutto, prevedere un adeguato cruscotto per il controllo delle notifiche e delle comunicazioni e di tutte le informazioni (es. scadenza termini di custodia cautelare, presenza di beni sequestrati etc.) che renda non necessaria la lettura del documento digitale in tutti i casi nei quali l’informazione, già strutturata, sia direttamente disponibile ed immediatamente leggibile.
Occorre, ancora, prevedere, almeno per un periodo iniziale, un doppio binario con la possibilità (organizzativa ed economica) per gli uffici giudiziari, di formare un fascicolo cartaceo “Uso studio” attraverso apposite (e rapide) funzioni di stampa dei documenti nativamente digitali.
Occorre, infine, progettare e prevedere l’uso di tecniche di agevole indicizzazione e accesso agli eventuali allegati al documento principale così da rendere preferibile la lettura del documento elettronico rispetto al documento cartaceo con allegati cartacei (la conservazione digitale del “look and feel”). Al fine è necessaria anche una attenta valutazione/rivisitazione delle norme secondarie, che in oggi sembrano limitare l’uso di strumenti di collegamento dinamici (“hyperlink”), all’interno del rispetto degli standards di riferimento per l’archiviazione a lungo termine. A tale scopo è necessaria anche una modifica delle norme secondarie che attualmente limitano l’uso di link attivi.
4. Parallelamente va condotta un’analisi dell’impatto sull’organizzazione dell’ufficio.
Con l’introduzione del documento digitale devono essere eliminati, da subito, tutti gli adempimenti connessi alla gestione, conservazione e trasmissione di atti cartacei: vanno evitate situazioni paradossali, come quella che gli uffici stanno attualmente vivendo nel P.C.T., per cui si informatizza la trasmissione elettronica verso gli avvocati ma non verso il Pm o l’ufficio dello stato civile o il registro, per cui di fatto l’ufficio è comunque costretto a gestire la stampa e la comunicazione via cartacea di atti del giudice nativamente digitali.
Il sistema informatico deve, quindi, essere realizzato in modo completo e integrato.
Occorre cioè fornire adeguate funzioni in ordine alla duplicazione degli atti, alla loro trasmissione telematica verso tutti i soggetti coinvolti nel processo penale (con adeguata conservazione e disponibilità digitale della prova di tali comunicazioni), alla archiviazione anche a fini di conservazione degli atti.
L’accesso a tali informazioni deve essere unitario: tanto che si utilizzi il layout dei registri informatizzati, quanto che si utilizzi uno specifico layout del sistema documentale, si dovrebbe poter accedere in modalità rapida e semplice alle informazioni di interesse per la gestione delle indagini preliminari, dell’udienza Gip/Gup, dell’udienza dibattimentale.
5. L’introduzione del documento nativamente digitale va poi sorretta dalla progettazione e realizzazione di un robusto sistema di gestione dei documenti.
Prescindendo dalle scelte tecnologiche, che sono di competenza del Ministero, va qui sottolineato come la gestione delle informazioni strutturate contenute sui registri debba essere integrata (e non duplicata) con la gestione delle informazioni contenute nei documenti: in altri termini, ogni informazione riguardante i documenti, e di cui si ritenga rilevante la strutturazione dei relativi dati, deve essere gestibile tramite il database realizzato per automatizzare i registri.
Il sistema penale è infatti complesso: le informazioni devono circolare tra uffici diversi non solo in fasi diverse di giudizio, ma anche nella stessa fase di giudizio (difettando un giudice istruttore come nel civile); l’obbligatorietà dell’esecuzione richiede, poi, una circolazione delle informazioni anche dopo l’esecutività della sentenza.
Il sistema penale valorizza inoltre l’utilizzo di dati elementari del processo anche senza necessità di ricorrere al documento: ad esempio i dati del casellario prescindono dal contenuto motivazionale della sentenza, quelli del carico pendente prescindono dal contenuto descrittivo del rinvio a giudizio e quelli della banca delle misure cautelari prescindono dal contenuto motivazionale dell’ordinanza genetica e di quelle modificative. In altri termini, tali sistemi informativi, che sono peraltro fondamentali per l’attività del giudice, non sono alimentabili solo mediante la produzione di documenti digitali, ma richiedono una attività di strutturazione del dato nella quale deve necessariamente intervenire la “mediazione” della cancelleria e rispetto alla quale il documento costituisce solo la fonte del dato.
La strutturazione di alcuni dati del procedimento penale, che nell’ambito della tecnologia cartacea veniva assicurata tramite i registri, va garantita anche in un sistema digitale che non può prescindere dal contemporaneo utilizzo integrato di un database e di un sistema documentale.
Ed ogni attività, comprese le notifiche telematiche, deve fare capo a questo sistema unitario ed integrato.
6. La progettazione del sistema informatico dedicato alla gestione del processo telematico, deve quindi, essere l’occasione per ridurre il peso dell’attività di strutturazione dei dati che attualmente grava integralmente sulle cancellerie: superando quelli che oggi sono i limiti anche del P.C.T., che non prevede l’acquisizione di dati strutturati dai documenti trasmessi dagli avvocati, occorre progettare e realizzare una trasmissione integrata di dati e documenti, secondo gli standard ormai ampiamente garantiti dallo stato della tecnologia, che permetta contestualmente l’alimentazione del database dei registri e del fascicolo digitale.
A tale proposito, è necessario evidenziare come due sono i settori fondamentali sui quali deve essere posizionato il focus della progettazione: le forze di Polizia giudiziaria (ed in genere la pubblica amministrazione) e gli ufficiali giudiziari.
Invero, la “digitalizzazione” del mondo penale non è risolvibile senza una completa automazione dei flussi informativi che provengono dalla Polizia giudiziaria: la progettazione della gestione documentale totalmente digitale del processo penale non può prescindere dalla trasmissione telematica delle notizie di reato e dei dati strutturati necessari all’ufficio di Procura per l’iscrizione del procedimento. Di fatto, il maggior “fornitore” di informazioni e documenti, nell’ambito del settore penale, è costituito proprio dalle forze di polizia giudiziaria, sicché la digitalizzazione del fascicolo penale può avere successo solo se è digitale la notizia di reato e diventano digitali tutte le successive comunicazioni tra Procura e Polizia giudiziaria.
Proprio in tale ambito possono essere raggiunti non indifferenti risparmi di spesa, riducendo la necessità di accesso delle forze di Polizia giudiziaria ai Palazzi di giustizia (risparmi che possono essere reimpiegati per finanziare la stampa del fascicolo “Uso studio” i cui costi oggi gravano proprio sulle forze di Polizia).
L’estensione delle comunicazioni digitali tra Forze di Polizia, ed in genere Pubblica Amministrazione, e uffici di Procura va estesa non solo ad ogni ufficio che gestisce una fase del processo di cognizione, ma anche al settore dell’esecuzione penale, coinvolgendo anche la magistratura di Sorveglianza, gli Istituti Penitenziari, l’esecuzione penale esterna.
Come già osservato, tali comunicazioni telematiche devono prevedere anche la trasmissione dei dati strutturati necessari per l’attività degli uffici giudiziari: e va ribadito come tale opzione sia fondamentale per gli uffici giudiziari in quanto la mole di dati che gli uffici penali devono trattare è nettamente superiore a quella trattata nel settore civile.
Nel contempo devono, però, essere strutturati anche i documenti delle forze di polizia, introducendo l’uso della tecnica dell’ipertesto: tale passaggio è fondamentale per il lavoro del magistrato in quanto rende veramente fruibile il documento digitale.
Analogamente, va prevista la trasmissione telematica di ogni scambio informativo verso gli ufficiali giudiziari che, nel settore penale, continueranno a rappresentare un fondamentale protagonista del processo tenuto conto che le notifiche all’indagato/imputato/condannato non potranno avvenire con mezzi telematici (tranne nei casi di elezione di domicilio presso un difensore). Il controllo delle notifiche è attività notoriamente dispendiosa per il magistrato e nel contempo fondamentale per l’efficienza del sistema giudiziario: da qui l’esigenza che l’ufficiale giudiziario (e con lui il sistema postale quando utilizzato) diventino fornitori verso l’ufficio di comunicazioni telematiche complete che permettano di ricevere l’immagine delle relate di notifica e una serie di dati strutturati idonei a popolare il database degli uffici giudiziari al fine di una verifica immediata, anche attraverso sistemi di “alert”, dell’esito delle notifiche. In tale progetto va coinvolto anche l’Ente Poste attraverso una adeguata revisione della convenzione che già prevedeva una modalità di consultazione online delle notifiche, modalità che, fin’ora, non ha prodotto effetti migliorativi sull’attività degli uffici giudiziari.
7. Nella progettazione del sistema di gestione dei documenti digitali vanno poi tenute presente le peculiarità dell’attività dei vari organi impegnati nel processo penale in ciascuna fase.
Invero, la fase dibattimentale del processo (improntata ad un rito accusatorio e caratterizzata da una accentuata oralità) presuppone lo sviluppo di funzionalità specifiche e differenziate rispetto a quelle utili per la gestione delle fasi delle indagini preliminari, in cui il rito inquisitorio si caratterizza soprattutto per la sua forma scritta.
Non si tratta tanto di un problema tecnologico (invero l’intero sistema deve essere predisposto alla gestione della multimedialità) quanto organizzativo e funzionale poiché sono le informazioni che vanno organizzate e gestite in modo diverso: e ciò presuppone una adeguata analisi in fase di progettazione che tenga conto delle varie esigenze (registrazione udienze, trascrizione verbali, convergenza di fonti diverse ad alimentare il fascicolo dibattimentale con produzioni nel dibattimento stesso).
In tale ambito va anche rivista l’attuale organizzazione dell’assistenza all’udienza e, in particolare, vanno riorientate le risorse destinate, tramite appalti, alla mera trascrizione dei verbali finalizzandole ad una assistenza alla digitalizzazione dell’intera fase dibattimentale:
occorre cioè richiedere alle ditte appaltatrici una strutturazione dei dati ricavabili dai verbali trascritti, in modo da acquisirli al database dei registri (es. testimoni sentiti, durata delle udienze etc.) e richiedere sempre al fornitore esterno un ausilio nella digitalizzazione (scannerizzazione) degli atti prodotti in udienza, in modo da garantire continuità alla formazione del fascicolo digitale.
8. Le modalità di trattamento documentale relative ad acquisizione, produzione e modifica dei documenti devono essere supportate da un gestore di flussi che ne governi l’esecuzione. Per taluni flussi di lavoro, la logica applicativa deve essere sostituita da una logica dichiarativa (tipica dei sistemi di workflow management), richiamando gli opportuni servizi erogati dalla piattaforma di servizi comuni del sistema. Va prevista l’adozione di un workflowengine per la gestione dei flussi di lavoro.
9. Il fascicolo digitale, e i sub-fascicoli virtuali creati per la gestione dei vari procedimenti cautelari, devono essere resi fruibili, nelle modalità compatibili con la conoscibilità nelle diverse fasi, a tutti i gradi di giudizio e agli avvocati. Vanno quindi superate le attuali modalità di rilascio copie attraverso la previsione di una fruizione telematica dei documenti, così riducendo l’accesso alle cancellerie.
Analogamente vanno realizzati il fascicolo digitale della fase dell’esecuzione e quello del procedimento di sorveglianza, con possibilità di accesso a tutti gli attori del processo a ciò legittimati.
In tale contesto va prevista l’integrazione, nel sistema informatico dell’esecuzione, del circuito penitenziario e dell’esecuzione penale esterna, con creazione di un fascicolo digitale del soggetto in espiazione pena, nel quale riversare gli atti di esecuzione e della magistratura di sorveglianza, nonché i documenti provenienti dall’istituto penitenziario o dall’esecuzione penale esterna.
La realizzazione del fascicolo digitale deve, peraltro, permettere anche l’arricchimento del patrimonio informativo dell’ufficio.
Ad esempio, ciò dovrebbe consentire alle Procure di avere accesso a tutti i dati delle indagini, anche archiviate, per reperire informazioni investigative; al giudice di avere accesso alla giurisprudenza di sezione, al magistrato di sorveglianza di avere accesso alle ordinanze in materia di esecuzione.
Infine, vanno previsti e realizzati sistemi a norma per la conservazione del patrimonio digitale.
10. In questo contesto, è importante orientarsi anche verso soluzioni miste “on primise”/“cloud”, dove alla sicurezza della piattaforma di gestione documentale “on primise”, riservata ai collegamenti fra gli uffici (e che andrà a caratterizzare la fase delle indagini preliminari),venga associata gradualmente la flessibilità di servizi resi alle parti attraverso il
“cloud” (e quindi velocità di distribuzione dei documenti, accesso tramite devices personali – nell’ottica B.Y.O.D – Bring Your Own Device etc).
La realizzazione di una piattaforma di gestione documentale non potrà, peraltro, prescindere dalla previsione dell’inevitabile aumento di flusso di documenti a contenuto “multimediale”.
Si rende ormai necessario, nell’ottica di un processo penale telematico, anche attraverso chiari interventi a livello legislativo, consentire una agevole “partecipazione a distanza” delle parti processuali, testimoni, periti, tramite idonei sistemi di “telepresence”, non vincolati a reti dedicate.
La fruibilità di tali sistemi di partecipazione a distanza anche attraverso devices personali (Tablet/Smartphone) andrà a rappresentare una delle migliori soluzioni organizzative per la celerità di definizione dei procedimenti penali, soprattutto nelle fasi collegate alle udienze (Gip-Gup–Dibattimento).
Ne consegue la necessità di “conservare” e “gestire” il considerevole patrimonio multimediale collegato (registrazioni audio video delle sessioni di telepresence), con soluzioni idonee non
“impattanti” sulla più “classica” gestione digitale documentale, ma comunque facilmente fruibili e collegate.
11. La realizzazione del processo penale telematico richiede indubbiamente degli investimenti aggiuntivi, in quanto appare velleitario ipotizzare di realizzare un tale sforzo solo utilizzando le risorse ordinarie.
Il primo investimento, oltre che sulla progettazione e sviluppo degli applicativi, deve riguardare l’efficienza delle reti e la realizzazione di solidi sistemi di backup e disaster recovery, nonché un adeguato potenziamento dell’assistenza tecnica, tenuto conto del prevedibile esponenziale aumento delle relative necessità.
Ma tale investimento deve anche riguardare l’organizzazione del processo di messa in opera e di manutenzione del sistema.
Bisogna infatti investire sulla “formazione permanente”, con la creazione di “centri di eccellenza” in alcuni uffici, tendenzialmente uno per distretto, che possano elaborare e diffondere le best practices sull’utilizzo dei sistemi. Occorre poi creare dei “formatori specializzati” tra il personale delle stesse cancellerie e/o tra il personale dei CISIA, con ruolo di promozione dell’uso dell’applicativo e aggiornamento sulle sue modifiche. Va infine ripensato il ruolo stesso dei CISIA, il cui personale deve diventare il front-end principale dei referenti degli uffici ed assumere un ruolo attivo all’interno degli uffici nella diffusione degli applicativi e nella formazione permanente.
