CAPITOLO 1 “Dal D.lg.n. 286/99 alla Carta degli enti locali del Gennaio 2007: i provvedimenti più importanti nella normativa italiana”

CAPITOLO 1

“Dal D.lg.n. 286/99 alla Carta degli enti locali del Gennaio 2007: i provvedimenti più importanti nella normativa italiana”

1.1 – Il D.lg. n. 286/99

È necessario ricordare preliminarmente che sulle aziende e le amministrazioni del settore pubblico gravitano differenti tipi di controllo:

• controlli esterni e controlli interni a seconda dell’appartenenza o meno dell’ente all’organo di controllo;

• controlli preventivi, concomitanti e successivi a seconda della tempistica con cui vengono svolti;

• controlli di legittimità e di merito aventi rispettivamente ad oggetto la regolarità di singoli atti di gestione e la corrispondenza ai principi della sana gestione della stessa.

Il processo riformatore dei controlli amministrativi ha inizio nella seconda metà dell’800 e si caratterizza per il passaggio attraverso più fasi, nel corso delle quali il controllo assume differenti forme e caratteristiche. La prima fase, che si protrae fino agli anni 80 del ‘900, vede l’attività di controllo assumere la forma di controllo preventivo di legittimità degli atti rispetto al dettato normativo, impedendone l’efficacia in caso di riscontrata illegittimità. La seconda, caratterizzata dagli interventi normativi della fine del ‘900, vede invece l’affermarsi dei principi innovatori della disciplina dei controlli amministrativi. Qui, il sistema di controllo interno della Pubblica Amministrazione diventa il fulcro intorno al quale gravitano le nuove modalità valutative dell’azione amministrativa, nonché lo strumento in grado di assicurare il continuo miglioramento dell’efficienze di tale azione, o quanto meno il raggiungimento del livello fissato in sede di programmazione. Inoltre, nei primi anni novanta i criteri di efficacia, efficienza ed economicità investono l’azione amministrativa e la gestione nel suo complesso, della quale misurano i risultati, i tempi, i modi e i costi di svolgimento.

Nella terza fase, alla fine degli anni novanta, vengono definiti i connotati tipici del controllo interno della pubblica amministrazione. In particolare, la legge n.59 del 15 Marzo 1957, la cosiddetta legge Bassanini, prevede una delega legislativa tesa a riordinare e potenziare i meccanismi e gli strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attività svolta dalle amministrazioni pubbliche.

I principi per l’attuazione di tale delega previsti dall’art. 11 al 17 , hanno trovato espressione nel Decreto Legislativo n. 286 del 31 Luglio 1999 che rappresenta il primo vero e proprio intervento organico in materia di controlli interni, che si inserisce abrogando la disciplina sulla verifica dei risultati di gestione prevista dall’art. 20 del d.lsg. n. 29/93. Il suo scopo è quello di definire un impianto dei controlli interni valido per tutte le amministrazioni, con la possibilità di derogare in relazione alle specifiche caratteristiche delle singole amministrazioni, senza poter disattendere però i principi generali. È previsto infatti che i suddetti principi possano essere recepiti dalle regioni nell’ambito della loro autonomia legislativa ed organizzativa e derogati da parte delle amministrazioni pubbliche. Da ciò si evince la notevole flessibilità che caratterizza il modello proposto dal decreto, in grado di adattarsi alle composite e diverse caratteristiche dei vari enti pubblici. Inoltre, vengono ridefinite con maggior chiarezza le competenze dei vari uffici, con attribuzione di compiti ad organi più idonei ad espletarli e riducendo cosi notevolmente i dubbi interpretativi e la confusione di ruoli che contraddistinsero la fase iniziale attuativa dei controlli interni.

Nel rispetto dei criteri ispiratori dell’organizzazione delle aziende pubbliche e delle loro finalità istituzionali, viene dunque delineato un nuovo sistema di controllo che si articola su ben quattro differenti tipologie, che vedremo in seguito nel dettaglio, e che portano all’individuazione di nuovi elementi caratterizzanti il sistema nel suo complesso:

• il collegamento del controllo strategico all’attività di programmazione strategica e di indirizzo politico-amministrativo;

• l’integrazione delle funzioni di controllo strategico, di valutazione e di gestione;

• l’esclusività dei soggetti a cui compete il controllo di regolarità amministrativo-contabile.

Le quattro tipologie di controllo di cui sopra sono:

1. Il controllo di Regolarità Amministrativa e Contabile

Veniva tradizionalmente attuato esclusivamente secondo il modello ispettivo, che si esplicava mediante un’attività di verifica su singoli atti per stabilirne la conformità o meno alla norma. Si trattava di un controllo caratterizzato da profili di repressività e mirante ad evitare il verificarsi di deviazioni rispetto al parametro considerato, ovvero a ripristinare la legalità violata e a sanzionare il responsabile di eventuali violazioni.

Nella moderna accezione, il controllo di regolarità amministrativa e contabile mantiene lo scopo di monitorare e verificare la regolarità delle procedure e degli atti adottati dall’organizzazione, rilevando gli eventuali scostamenti rispetto a norme, regole e disposizioni interne, ma in più, si preoccupa anche di evidenziare l’affidabilità dei sistemi di controllo, le eventuali proposte di modifica regolamentari, o altri suggerimenti volti a superare le difficoltà registrate.

In altri termini, può essere definito come l’insieme degli strumenti organizzativi istituiti allo scopo di raggiungere, con un ragionevole grado di sicurezza, i seguenti obiettivi:

- rispondenza delle attività svolte ai principi di legittimità, regolarità e correttezza;

- corretta applicazione delle disposizioni che regolano il funzionamento delle strutture;

- rispetto dei principi di autonomia e indipendenza del personale;

- effettuazione delle operazioni secondo le direttive generali o secondo specifiche indicazioni impartite dalla direzione;

- registrazione corretta di tutte le operazioni allo scopo di redigere bilanci e situazioni contabili secondo corretti principi contabili e di garantire la salvaguardia del patrimonio dell’amministrazione;

- accesso ai beni dell’amministrazione consentito solo nei limiti delle autorizzazioni conferite dalla direzione;

- verifica che le registrazioni relative ai beni dell’amministrazione trovino riscontro nell’esistenza fisica dei beni stessi ed opportune azioni vengano intraprese in merito ad eventuali differenze riscontrate.

Più nel dettaglio, nell’ambito dei controlli interni, il controllo di regolarità amministrativa contabile è deputato a presidiare, con un monitoraggio in itinere, il grado di raggiungimento della conformità ad atti e regolamenti, essendo esso stesso inteso come il “massimo indicatore di un corretto governo delle regole nella pubblica amministrazione”.

Stando a queste nuove linee guida, si pone l’accento sul principio della cosiddetta autotutela amministrativa, in base alla quale, nel caso in cui vengano individuati all’interno dei propri atti elementi di irregolarità o di illegittimità, è la stessa amministrazione che può procedere a rettificarli, integrarli o addirittura annullarli. Merita infatti attenzione, il fatto che, accanto ai controlli di tipo tradizionale, miranti a verificare la legittimità, emerge sempre di più l’esigenza di impedire il verificarsi dell’illegittimità, individuando le situazioni dalle quali potrebbero emergere eventuali irregolarità e gestire il relativo rischio, introducendo o monitorando i presidi di controllo. Anche il controllo di legittimità necessita dunque di una rivisitazione, tale da renderlo idoneo, ove possibile, a svolgere i suoi effetti prima che l’illegittimità si sia manifestata, prevenendone quindi la realizzazione. L’esito del controllo non è più solamente la demolizione degli atti amministrativi gia emessi, ma concerne anche l’apporto di una forma di collaborazione finalizzata a rendere migliore la gestione. Occorre sempre considerare che il controllo così inteso risulta anche determinante per svolgere atti di deterrenza verso la commissione di eventuali illeciti da parte dei pubblici funzionari. Tuttavia il controllo di regolarità amministrativa e contabile non può essere attuato unicamente in tale forma, ma deve fornire un proprio valore aggiunto, contribuendo a rinvenire le cause delle eventuali illegittimità e a proporre le iniziative necessarie per rimuoverle gia in via preventiva, cosi migliorando – e non ostacolando – la struttura organizzativa. Si tratta dunque di

un controllo con funzione collaborativa, avente cioè lo scopo di coadiuvare l’organo o il soggetto controllato a stimolare il processo di autocorrezione ed a facilitare il perseguimento degli obiettivi programmati. Da strumento di riscontro burocratico e formale, il controllo di regolarità diviene strumento di risposta alle esigenze funzionali dell’organizzazione. Esso si identifica così nello svolgimento di un’attività di auditing, cioè attività dirette ad accertare l’affidabilità del sistema nel suo complesso, con una duplice funzionalità: da un lato, valutare la legittimità dei singoli atti ed il rispetto delle norme, ed è in tal modo inteso nel senso tradizionale, dall’altro, verificare il rispetto dei principi che informano l’attività amministrativa anche con riferimento alle modalità con cui l’attività è svolta e organizzata. In questa seconda accezione il controllo riguarda la gestione nel suo complesso e verifica che i processi nei quali le attività si esplica si svolgano nella maniera più conforme ai principi normativi e organizzativi. Ciò al fine di assicurare che siano posti in essere efficacemente i presidi di controllo di primo livello e per evitare che i potenziali rischi di illegittimità si concretizzino. Avviene cosi il passaggio da una concezione di controllo inevitabilmente orientata al passato, in grado di individuare le disfunzioni, gli errori ed il loro responsabile con una possibilità limitata di evitare il loro ripetersi, ad una che si proietta invece al futuro e guarda a i risultati conseguiti e conseguibili, con l’intento di promuovere miglioramenti della performance.

In questo modo il danno o l’illegittimità non vengono repressi dopo la loro manifestazione, ma si interviene preventivamente, individuando il rischio potenziale, unitamente alle sue cause, e ponendo i presidi per evitarne o renderne difficile la concreta verificazione. Si realizza in sostanza un’attività attraverso la quale promuovere una gestione del rischio.

Ciò tuttavia, non vale a far diventare il controllo di regolarità amministrativa un controllo di tipo preventivo, ma fa si che si venga a creare un sistema di monitoraggio interno, in grado di fornire certezze alle procedure amministrative. Il processo di controllo così articolato perviene alla gestione dei rischi, assicurandone la consapevolezza, diminuendo le probabilità che si manifestino e, in ultima analisi, contenendo gli effetti negativi del loro eventuale manifestarsi.

L’idea guida è quella di proporre un value for money audit della funzione di controllo all’interno di una P.A., in quanto i controlli costano e assorbono tempo anche a chi è oggetto di controllo. La contropartita deve essere necessariamente una diminuzione del rischio gestionale ed organizzativo, ovvero una situazione accettabile e relativa tranquillità, non priva di rischi, ma comunque calcolati e gestiti.

Vi sono, tuttavia, dei principi generali, costituzionali e ordinamentali dei quali bisogna necessariamente tener conto nell’ottica di un sistema di autotutela cosi delineato:

- l’obbligatorietà dei controlli, in quanto la gestione pubblica non può essere sottratta a verifiche e rendicontazioni;

- l’attività di controllo non deve assumere carattere di autoreferenzialità né costituire un appesantimento del procedimento;

- la verifica non può essere scissa da processi di programmazione in cui si esplicitano le scelte di governo ed inoltre deve affiancare in itinere la gestione.

In tema di requisiti da adottare inoltre, è bene evidenziare che per attivare il sistema di controllo di regolarità amministrativa, sarà necessario verificare preventivamente la presenza di una serie di elementi, quali:

1. l’acquisizione delle conoscenze relative a leggi, norme, regolamenti e direttive interne per la costruzione delle griglie di controllo;

2. l’analisi della struttura organizzativa con riferimento soprattutto ai centri di responsabilità;

3. l’analisi del sistema di contabilità adottato e la sua consultabilità; 4. l’analisi sull’affidabilità dei dati disponibili;

5. l’analisi delle professionalità presenti da impegnare nel servizio per programmare la formazione e l’aggiornamento degli auditors.

Il quadro complessivo così delineato è in grado di costituire una solida base per l’implementazione del controllo, che a sua volta richiede il rispetto di determinati principi esposti dall’art.2 del decreto in esame: il nuovo controllo contabile deve infatti, essere esercitato secondo “i principi della revisione aziendale”, osservati

dagli ordini professionali operanti nel settore. Ciò lascia intendere chiaramente che il tradizionale sistema di controllo contabile è adesso un “auditing” a tutti gli effetti, che si rifà ai canoni generali della revisione aziendale, segnando una vera e propria svolta nel contesto pubblico italiano. Gli strumenti adottati di conseguenza, saranno le tipiche tecniche basate su standard certificati dalla professione a livello nazionale e internazionale, basate sull’utilizzazione di sistemi di controllo vari – a campione, ex post, su procedure, su transazioni, sui sistemi informatici e informativi – attraverso l’uso di diversi livelli di professionalità e di programmi di lavoro dettagliati e approfonditi.

È sempre l’art. 2 a stabilire quali soggetti siano incaricati ad assolvere tale attività, stabilendo a priori che debba comunque trattarsi di un soggetto terzo, indipendente e qualificato, interno alla struttura ma non coinvolto nelle procedure di contabilizzazione e rilevazione dei dati. In altre parole, ci si riferisce agli organi di revisione, agli uffici di ragioneria, ai servizi ispettivi, alla Ragioneria Generale dello Stato e, più in generale a tutti gli organi preposti a tale attività di controllo in base alle vigenti disposizioni nei diversi comparti della pubblica amministrazione. L’obiettivo è quello di verificare il rispetto delle regole nello svolgimento dell’attività amministrativa che traggono origine non soltanto da norme giuridiche (controlli di legittimità) e di contabilità (controlli contabili), ma anche da altri principi che sono alla base del buon andamento dell’amministrazione.

Per quanto riguardai soggetti incaricati, il legislatore non ha previsto la creazione di nuove strutture deputate a tale controllo, ma si è limitato ad affidarlo agli organi gia esistenti, dando conferma al riferimento ad un’attività preesistente, anche se notevolmente rinnovata.

Va tuttavia osservato, che la pluralità di soggetti, di cui all’art. 2, essendo assai diversa per professionalità, competenze e collocazione, ha destato non poche incertezze circa la corretta individuazione dell’organo deputato allo svolgimento del controllo di regolarità amministrativa e contabile, soprattutto per la diversità della natura e dell’organizzazione delle strutture della stessa pubblica amministrazione. Addirittura alcuni Ministeri avevano inizialmente stabilito

quale organo di revisione, gli Uffici Centrali del Bilancio, altri, gli uffici ispettivi interni spesso titolari di funzioni diverse tra loro, altri ancora, soggetti diversi appartenenti a funzioni differenti e spesso neanche coinvolte nella funzione di controllo, se non nella valenza strettamente operativa dei compiti loro assegnati. Ciò che si è invece compreso con chiarezza è la necessità che il servizio di controllo interno di regolarità amministrativa, venga costruito a “matrice” dell’organizzazione, sulla base di una scelta che spetta agli Organi di Direzione e Politici. L’importante è che il soggetto responsabile:

- non si trovi in un rapporto di dipendenza gerarchica nei confronti di coloro che verifica;

- dipenda da un livello sufficientemente elevato della gerarchia aziendale; - abbia il supporto del vertice aziendale, sia per la considerazione dei rilievi

effettuati, che per la soluzione o il superamento degli stessi;

- non si occupi già di attività per il controllo di gestione, la valutazione dei dirigenti e il controllo strategico.

Altro aspetto fondamentale da trattare in questa sede è come nel dettaglio avvenga il processo di controllo amministrativo contabile, scomponibile in molteplici fasi e cosi schematicamente rappresentabile:

a) Scelta dell’oggetto di auditing: potrà essere infatti un’area o una funzione, una specifica tipologia di atti o ancora l’universo delle tipologie o addirittura l’universo degli atti integrato con una certa tipologia.

b) Verifica degli aspetti procedurali e di regolarità degli atti amministrativi con la quale compilare le griglie di confronto;

c) Stesura di un piano di auditin, che assume le vesti di un mandato da affidare agli auditors: è essenziale a questo punto la formazione degli addetti a tale servizio di consulenza e di supervisione in itinere;

d) Monitoraggio a campione delle determinazioni dirigenziali (ex-post) che implica la necessità di fornire assistenza giuridica ai rilevatori, i quali annotano su una griglia la presenza o meno degli elementi indicativi di un corretto profilo amministrativo;

e) Visione delle risultanze del controllo da parte del responsabile del servizio di auditing, con evidenziazione delle eventuali irregolarità, osservazioni o chiarimenti da riportare all’interno dei reports;

f) Gli atti che presentano vizi di legittimità vengono isolati e definiti come casi di attenzione da segnalare ai vertici aziendali: in questo modo il Dirigente interessato può revocare o rettificare l’atto viziato riconducendolo alla legittimità, correggendo in questo modo in via immediata la stessa gestione;

g) Consegna dei reports periodici contenenti le segnalazioni di irregolarità degli atti verificati ed una relazione di valutazione complessiva sulla correttezza degli atti adottati e sul peso delle irregolarità riscontrate. Possono inoltre venire incluse ulteriori analisi, rilievi, raccomandazioni e proposte ai dirigenti interessati;

h) Nella fase conclusiva si procede all’analisi e valutazione dei problemi emersi, ed eventuale formulazione di proposte di modifiche procedurali e regolamentari destinate ai dirigenti e vertici aziendali.

Il sistema cosi delineato dà la tranquillità al Vertice aziendale di aver attivato un sistema di controllo a garanzia della legalità, da utilizzare addirittura come strumento complementare alla valutazione dei dirigenti come “sistema premiante”. Inoltre, si dà modo ai responsabili dell’adozione degli atti, di usufruire di un servizio di consulenza per la redazione degli stessi, l’attivazione dei procedimenti ed i chiarimenti sul quadro normativo.

Terminato il ciclo appena descritto, è possibile iniziarne uno nuovo che partirà ancora una volta dalla stesura di un nuovo piano di auditing quale nuovo mandato per gli auditors.

Alla luce delle metodologie e degli obiettivi per i quali viene posta in essere ogni singola fase del processo, diventa evidente l’esigenza che il controllo interno di regolarità debba evolversi e recepire quei principi di internal auditing che caratterizzano la revisione dei processi aziendali, allo scopo di garantire l’affidabilità del sistema ed avviare cosi un ammodernamento delle metodologie di conduzione delle verifiche ispettive e dei principi di comportamento degli

ispettori, sempre nell’ottica dell’evoluzione in senso aziendale della gestione dell’amministrazione pubblica.

In altre parole, vengono fatti propri i principi dell’internal auditing che possiamo cosi schematicamente riportare:

• Indipendenza del sistema di controllo: in assenza di questa diventa impossibile formulare un’imparziale ed obiettiva valutazione; si rafforza quando è il Vertice a designare e rimuovere il responsabile o quando il servizio è affidato a una struttura collegiale composta da membri interni ed esterni;

• Imparzialità: attraverso una formale “dichiarazione di incarico” vengono definite le finalità, i poteri e le responsabilità della funzione di audit; ad esso segue un piano annuale di auditing che vincola l’azione al solo ambito indicato e riporta gli strumenti da utilizzare per garantire l’utilizzo del medesimo metro di valutazione per tutto il corso dell’auditing;

• Contestualità – utilità: è il principio in base al quale non possono essere effettuate verifiche preventive se non nei casi previsti dalla legge1;

• Procedure di controllo selezionate e indipendenti: non essendo possibile il controllo materiale di tutti i provvedimenti adottati, verrà selezionato un campione, a dimostrazione di una logica di verifica che consente di controllare meno atti ma in maniera più significativa;2

• Standardizzazione degli strumenti di controllo: nel caso specifico della pubblica amministrazione si tratta di leggi, regolamenti, procedure, direttive interne e indirizzi di governo, rispetto ai quali si verifica la rispondenza di un atto o di un procedimento;3

• Trasparenza e coinvolgimento dei responsabili dell’organizzazione: il piano annuale di auditing deve essere discusso e reso noto a tutti i membri dell’organizzazione i cui atti saranno potenzialmente oggetto dei controlli:

1

Ricordiamo che l’audit, affinché sia utile e incisivo, deve avvenire in itinere alla gestione, il più vicino possibile all’adozione degli atti, in termini di tempo.

2

La selezione del campione avviene con formule statistiche che consentano una estrazione automatica degli atti da controllare, tenuto conto però, delle priorità indicate dal vertice aziendale.

3

Viene in pratica costruita una griglia di riferimento, nella quale, per le varie tipologie di atti sottoposti a controllo, vengono riportati gli elementi indispensabili costitutivi del provvedimento, nonché gli

ciò contribuisce alla diffusione della cultura per cui i controlli non sono più a carattere ispettivo né tanto meno andranno confusi con i tradizionali (e superati) metodi preventivi;

• Separazione tra le strutture addette al controllo: è il principio cardine del nuovo sistema delineato dal decreto 286/99: separazione interna tra chi si occupa del controllo di regolarità amministrativo contabile e allo stesso tempo, impossibilità da parte di chi si occupa delle altre forme di controllo previste, di occuparsi altresì del primo.4

Tuttavia, il controllo di legittimità conserva, nel sistema cosi delineato, un ruolo fondamentale, in quanto posto a tutela e garanzia della legalità dell’azione amministrativa, pur avendo perso quel profilo di centralità che lo caratterizzava non essendo più l’unico controllo previsto nell’ordinamento amministrativo. Nello specifico, efficacia, efficienza ed economicità non attengono solo al singolo atto o al solo modulo operativo, ma riguardano anche i dati strutturali e organizzativi: perché tali principi possano caratterizzare l’azione è necessario che, ancora prima, essi caratterizzino il sistema organizzativo e strutturale dell’amministrazione. Di qui la sottoposizione a controllo dell’intero dato procedurale, strutturale e organizzativo, sulla base della considerazione che la previsione organizzativa irrazionale, l’assenza di meccanismi di controllo interno e l’uso incontrollato delle risorse divengono sanzionabili come atti o comportamenti illegittimi. Il nuovo controllo di regolarità amministrativa e contabile, di conseguenza, ha ad oggetto gli atti, le procedure e la stessa struttura organizzativa dell’amministrazione controllata non essendo più limitato alla mera verifica di regolarità formale dei singoli atti amministrativi. Non a caso l’art. 1 del D. Lgs 286/99 ha sottolineato come tale controllo debba essere finalizzato alla garanzia della regolarità dell’azione amministrativa e non del singolo atto.

4

Tuttavia tale divieto va letto nell’ambito del principio generale che prevede l’articolazione di tutte le tipologie di controllo in un unico sistema integrato nel quale interagiscono le varie funzioni. La valutazione complessiva sulla pubblica amministrazione deve infatti, essere strutturata in un sistema dove il controllo di regolarità amministrativa costituisca una sorta di garanzia per il cittadino e l’organizzazione, essendo i principi di legittimità e imparzialità, principi inderogabili del diritto amministrativo.

2. Il Controllo di Gestione

È definito all’art. 4 come quel controllo finalizzato a verificare l’efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’azione amministrativa al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi eventi correttivi, il rapporto tra costi e risultati. In altre parole, va inteso come quella procedura con la quale vengono analizzate l’acquisizione delle risorse, la capacità di realizzare un’economica gestione del patrimonio, e, più in generale, di tutte le possibili entrate, a seconda dell’attività dell’amministrazione interessata.

Schematicamente, il controllo di gestione deve:

- rilevare puntualmente e tempestivamente le risultanze della gestione - definire dei target attraverso cui comprendere quando le predette

risultanze siano da considerasi soddisfacenti

- realizzare un sistema di reporting che individui chiaramente divergenze rispetto alle attese cosi da consentire interventi correttivi

- favorire la buona operatività dell’organizzazione e del suo corretto incidere in linea con gli obiettivi.

Si mette dunque in rilievo un momento fondamentale della verifica, l’analisi del rapporto tra costi e risultati, analisi che in passato è stata trascurata e che adesso va a vagliare sul grado di allineamento della gestione e dei risultati rispetto a programmi e obiettivi fissati ex ante. In particolare, le fasi di determinazione dei costi si esplica attraverso:

1) classificazione mediante un piano unico dei conti;

2) localizzazione, e quindi l’individuazione dei centri di responsabilità amministrativa;

3) imputazione degli stessi attraverso i centri di costo;

4) analisi sulla base della loro configurazione per servizi, obiettivi, funzioni e finalità.

Quest’ultima fase può essere effettuata nell’ambito di ciascun livello per obiettivi o funzioni, caratterizzandosi nel primo caso, per la trasversalità rispetto alle varie amministrazioni che concorrono alla sua attuazione, e nel secondo per una migliore valutazione e conoscenza degli andamenti della spesa pubblica nel suo

complesso. Ciò costituisce allo stesso tempo un valido strumento di supporto alle decisioni di politica economica, offrendo un punto di vista globale ai fini conoscitivi e di raffronto anche in ambito internazionale.

In realtà infatti, il decreto attribuisce al controllo di gestione una nuova configurazione rispetto alla precedente, segnando il passaggio da un’unica struttura nominata “Servizio di Controllo Interno” o “Nucleo di Valutazione”5 a una distribuzione capillare delle unità di controllo, a livello “micro” e diffusa perciò nelle singole unità organizzative dell’amministrazione. Il controllo di gestione diventa un elemento interno di amministrazione attiva, nonché un mezzo di promozione all’autocorrezione gestionale, promuovendo una cogestione dell’attività amministrativa tra controllante e controllato, con conseguenti maggiori garanzie circa l’efficacia, l’economicità e l’idoneità dell’azione amministrativa.

Ogni ente dovrà quindi definire le unità responsabili di tale controllo, le procedure di determinazione degli obiettivi gestionali e dei soggetti responsabili, le modalità con le quali rilevare e ripartire i costi tra le unità organizzative, gli indicatori specifici per la misurazione dell’efficacia, dell’efficienza e dell’economicità ed infine la frequenza di rilevazione delle informazioni che può essere mensile o bimestrale a seconda delle proposte dei servizi del controllo interno. Nello specifico, per quanto riguarda i soggetti incaricati, l’organo cui è affidato tale tipo di verifica opera all’interno della struttura dell’ufficio amministrativo, poiché è “l’ufficio di controllo di gestione” che deve provvedere al monitoraggio della gestione, alla motivazione dei punti critici, all’analisi delle relative considerazioni, alla proposta di misure correttive e tempestive. Tutto si chiude con la redazione di relazioni a carattere riservato nelle quali vengono segnalate al dirigente i punti critici e suggerite le correzioni.

Per quanto riguarda le amministrazioni statali, perché il controllo abbia successo, occorre correlare il momento della programmazione al momento del controllo di gestione: fondendo le due fasi attraverso uno strumento di lavoro flessibile ed

5

elastico, sarà possibile per l’organo amministrativo aggiustare anche in corso d’opera la propria gestione.

Presupposto fondamentale del processo di controllo di gestione è infatti la pianificazione: solo cosi è possibile creare un circuito completo effettivamente in grado di determinare gli obiettivi e i modi per raggiungerli, misurare i risultati e quindi, in base ad eventuali scostamenti, promuovere le azioni correttive.

Parlare di controllo di gestione in una realtà caratterizzata allo stesso tempo dalla presenza di attività di internal auditing, può lasciar credere che sussistano problemi in merito alla convivenza fra le due forme di controllo, alla luce di possibili sovrapposizioni di funzione tra i due organismi. Entrambi infatti, concentrano la propria attenzione sulla valutazione dei comportamenti e degli atti posti in essere dai responsabili aziendali di linea o di vertice, ma in realtà la differenza consiste nella diversa missione insita nell’impiego dell’una e dell’altra forma di controllo. Il controllo di gestione, infatti, finalizza tutto il proprio operato al rispetto di un “patto” tra vertice e unità operative, “patto” basato sul raggiungimento dei risultati che, considerati nel loro complesso, permettono all’azienda di conseguire certi traguardi. Di contro, l’internal auditing imposta gli interventi sulle diverse funzioni aziendali, compiendo preliminarmente un’attività di studio della normativa e della prassi che governano il processo esaminato e, successivamente, verificando se la rete dei controlli interni permette alla singola transazione ed all’attività svolta nel complesso, di rispondere ai parametri di migliore efficacia ed efficienza possibili. Si cerca cosi di minimizzare la probabilità che si manifestino quegli eventi che possono impedire il completo raggiungimento degli obiettivi aziendali.

Pertanto, controllo di gestione ed internal auditing non solo non presentano aree

di intervento in sovrapposizione, ma assumono caratteristiche di

complementarietà in un’ottica di integrazione del complessivo sistema aziendale dei controlli. In comune hanno invece il momento del follow up, nonché il ricorso ad indicatori di performance. Il controllo di gestione infatti, verifica le azioni correttive poste in essere dalle singole strutture operative e cosi, l’internal auditing opera un riscontro sugli effetti delle eventuali modifiche nei sistemi di

controllo attivate dagli enti sottoposti a indagine, a seguito dei rilievi e dei suggerimenti contenuti nel rapporto finale di auditing.

3. Il Controllo della Dirigenza

Rappresenta un aspetto innovativo tra le forme di controllo, e riguarda una valutazione volta a giudicare le prestazioni dirigenziali in relazione alla misurazione degli obiettivi raggiunti e la competenza e capacità organizzativa dei dirigenti in relazione all’azione gestionale svolta e all’utilizzo e sviluppo delle risorse professionali, umane e tecnico-organizzative disponibili.

È l’art. 5 a stabilire i criteri generali di valutazione da seguire, le competenze e le procedure: i primi in particolare, implicano un esame delle prestazioni effettuate e dei relativi comportamenti seguiti, non in base a interpretazioni discrezionali ma rispetto ad analisi e riscontri oggettivi, che possono derivare in maniera certa, solo se il sistema dei controlli interni funziona in maniera appropriata.

Rispetto infatti, al sistema dei controlli interni inteso nel suo complesso, ha un collegamento diretto con il controllo di gestione poiché procede a verificare se il risultato riscontrato da quest’ultimo sia imputabile (ed in quale misura) ai singoli dirigenti dell’unità organizzativa controllata. In realtà l’integrazione fra le due forme di controllo si mostra da subito come di elevata importanza, in relazione al fatto che i risultati del controllo di gestione costituiscono una banca dati fondamentale dalla quale ricavare informazioni sul grado di conseguimento degli obiettivi, sulle modalità di utilizzo delle risorse, sullo stato di attuazione dei programmi e quindi i livelli di efficacia, efficienza ed economicità raggiunti ai fini della valutazione del personale ed in particolare della dirigenza.

In realtà, già negli ultimi anni, lo studio dei sistemi di valutazione delle prestazioni del personale ha subito un particolare incremento nell’ambito della pubblica amministrazione, dovuto essenzialmente alla maggiore responsabilità attribuita alle singole strutture amministrative nell’utilizzazione delle proprie risorse ed alla centralità assunta dal ruolo del dirigente, in relazione alla responsabilità e l’autonomia gestionale conseguita. Gli stessi aspetti sottoposti a valutazione sono cambiati nel tempo: da una prima fase concentrata sulla

valutazione delle posizioni dirigenziali e la produttività, ad una fase successiva nella quale sono diventati tre i principali tipi di valutazione:

1) Valutazione delle posizioni: ha lo scopo di individuare quali sono le competenze, le caratteristiche e le attività necessarie per ricoprire un determinato ruolo nella struttura amministrativa;

2) Valutazione delle prestazioni: prende in concreto esame le azioni amministrative gestionali e la caratteristica della singola persona in relazione al ruolo in concreto ricoperto;

3) Valutazione del potenziale: è tesa a individuare le attribuzioni della persona non ancora espresse, in modo che possa essere predisposto un percorso professionale e formativo che permetta all’interessato di attualizzare le sue potenzialità, o comunque, che permetta all’amministrazione di utilizzarlo nel modo più proficuo.

In tale contesto, si richiede l’applicazione di tre specifici principi in merito all’applicazione del corretto procedimento di valutazione, ovvero:

1. la diretta conoscenza delle attività del valutato da parte del valutatore di prima istanza (c.d. organo preponente) poiché è fondamentale la diretta e adeguata cognizione di come nel concreto si comporta il dirigente al fine di poter apprezzare ogni elemento che può incidere sulle sue prestazioni; 2. la verifica/approvazione della valutazione da parte del valutatore di

seconda istanza (c.d. organo competente) che rappresenta una garanzia sia per il valutato che per l’ente;

3. la partecipazione al procedimento del valutato. Questa partecipazione rappresenta un’ulteriore spinta a rendere il più possibile oggettivo il procedimento di valutazione, elaborando preventivamente ed in maniera chiara ed univoca i criteri ed i parametri garantendone in ogni caso la preventiva e dettagliata conoscenza da parte degli interessati.

All’esito di tali valutazioni, si associano conseguenze molto rilevanti, quali la determinazione dell’entità della cosiddetta “retribuzione di risultato” o, in alternativa, l’applicazione delle sanzioni previste per legge, in caso di verifica di risultati negativi oggettivamente imputabili al dirigente stesso. Ciò, in quanto il

dirigente agisce nell’ambito di un’organizzazione burocratica che non è solo la sommatoria di azioni o comportamenti individuali, ma è anche un insieme di comportamenti che richiedono collaborazione, coordinazione, relazioni, ovvero l’odierno “stile culturale manageriale”.

La valutazione avviene con periodicità annuale, sulla base dei dati del controllo di gestione, a conferma della necessità di un sistema integrato di controlli, tenendo conto degli obiettivi conseguiti, nonché in coerenza con quanto stabilito dai contratti collettivi nazionali di lavoro.

Detta attività di controllo è adottata dai responsabili gerarchicamente sovraordinati ai dirigenti valutati, supportati dai servizi di controllo interno. Quando i dirigenti da valutare rispondono direttamente all’organo di governo, è questo che formalizza la loro valutazione che nello specifico è affidata ad un apposito ufficio preposto sia all’attività di valutazione che di controllo strategico. Infatti in quest’ultimo caso la valutazione dei dirigenti non può essere disgiunta dal rispetto della strategia delineata dall’organo politico.

Tuttavia, anche per questa tipologia di controllo, il problema essenziale è costituito dall’individuazione dei criteri sulla base dei quali deve essere svolta la valutazione e degli specifici oggetti cui deve essere rivolta l’indagine. La scelta delle metodologie di valutazione dipende di fatto dai vincoli e dalle strategie di ciascuna Amministrazione, che quindi adotta quelle più confacenti alla propria specificità. Si possono assumere tre tipologie di casi:

• valutazione dei risultati6

• valutazione delle attività e della qualità del risultato

• valutazione delle competenze

Nel primo caso, s’intende una valutazione delle prestazioni che avvenga attraverso i risultati conseguiti e logicamente misurabili7; nel secondo caso, si fa riferimento quasi esclusivamente a una programmazione di obiettivi formulata in

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Col termine “risultato” si intende quello misurabile sotto il profilo quantitativo o anche qualitativo.

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Questa prima specie si ottiene significativamente con la metodologia MBO (Management By Objective), che prevede generalmente la definizione all’inizio dell’anno, di obiettivi misurabili di prestazione ed economici. È una procedura piuttosto automatica, infatti una volta definiti gli obiettivi col valutatore, il processo di verifica avviene in base al riscontro della documentazione quantitativa dei risultati conseguiti.

modo qualitativo, quindi come attività che il valutatore deve effettuare durante l’anno; infine, nell’ultimo caso, si tratta di una valutazione che prende in considerazione le prestazioni dirigenziali, in altre parole, che fa riferimento al “modo” in cui si raggiungono i risultati.

Per concludere, è evidente che l’impianto procedurale della valutazione dei dirigenti non è altro che un sistema di valutazione adottato dall’Amministrazione, che mette in prima fila il tipo delle relazioni che intercorrono tra i vari ruoli: da quello del vertice a quello del dirigente intermedio, ai rapporti tra il capo e i propri collaboratori oltre che il grado di coinvolgimento e di partecipazione di essi. Ne consegue che vi possono essere vari tipi di procedimenti valutativi, ma la soluzione più efficiente sta senz’altro nell’equilibrio, nella personalità, nella consapevolezza, nell’autonomia e nell’indipendenza di giudizio del valutatore, a prescindere della maggiore o minore idoneità tecnica dei modi e del tipo di procedimento stesso.

4. Controllo Strategico

Rappresenta la più rilevante novità introdotta dal decreto n.286/99: si pone come conseguenza logica della programmazione strategica, anzi ne costituisce una vera e propria fase nell’ambito di un processo circolare di programmazione, gestione e controllo. E’ finalizzato alla verifica dell’attuazione delle scelte effettuate nei documenti di programmazione degli organi di indirizzo attraverso il monitoraggio dell’attuazione degli indirizzi politici deliberati, attraverso l’analisi di eventuali scostamenti tra le missioni affidate e le risorse umane, finanziarie e materiali assegnate, nonché attraverso l’identificazione di eventuali fattori ostativi, delle eventuali responsabilità per la mancata o parziale attuazione, dei possibili rimedi (art. 6, comma 1, D.lg. n. 286/99).

Il presupposto di tale verifica è costituito dalla distinzione tra il momento politico e il momento gestionale, per cui il vertice politico individua gli obiettivi da raggiungere e valuta se vi è rispondenza fra questi e i risultati dell’attività amministrativa.

Non a caso, è visto come il “motore del cambiamento”8 dell’assetto e del funzionamento dell’apparato della pubblica amministrazione, il cui ingresso nello scenario dei controlli interni, ha comportato:

- la definizione di funzioni e risorse specifiche di supporto del livello politico;

- la ridefinizione delle strutture organizzative e direzionali; - l’implementazione dei meccanismi di governo.

Di conseguenza, il controllo strategico costituisce il supporto del vertice politico per molteplici finalità: la realizzazione dei suoi compiti relativi all’individuazione e trattamento dei bisogni collettivi, il rendere coerente l’attività amministrativa con le mission delle istituzioni e dei risultati attesi delle politiche ed infine il rafforzamento della politica amministrativa delle istituzioni. È destinato a fornire adeguate risorse conoscitive e informative indispensabili per elaborare riforme e cogliere opportunità, sperimentare nuove politiche in risposta ai bisogni pubblici, a sovrintendere all’attività degli apparati amministrativi. Si è in presenza di un controllo non più statico ma dinamico, non più fine a se stesso e diretto solo alla verifica di un’astratta legalità dell’attività amministrativa e gestionale che non ha portato fra l’altro nel tempo, ad assicurare il buon andamento delle amministrazioni pubbliche, non più un’astratta verifica della legalità amministrativa degli atti gestionali, ma una dinamica e attiva corrente di verifica, non tesa tanto a reprimere o a processare, ma volta a valutare in relazione agli obiettivi prefigurati ed ad accertare la rispondenza dell’attività gestionale agli obiettivi, in relazione ai tempi di attuazione, fornendo elementi oggettivi per le eventuali correzioni e modifiche.

Inoltre, almeno annualmente, l’organo di controllo strategico deve presentare una relazione sui risultati delle analisi e dei riscontri effettuati, corredata da proposte e suggerimenti per il miglioramento del funzionamento dell’amministrazione. Per quanto riguarda l’organo preposto allo svolgimento di tale controllo, dovrà trattarsi di un apposito ufficio, dotato di adeguata autonomia operativa e

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“I controlli interni nella pubblica amministrazione con particolare riferimento al Ministero dell’Interno” S. Festa.

denominato “servizio di controllo interno”, la cui direzione può anche essere affidata ad un organo collegiale, fermo restando la possibilità di ricorrere ad esperti estranei all’amministrazione. La normativa è piuttosto generica in merito

all’argomento, fornisce in sostanza la cornice fondamentale che

l’amministrazione può completare con provvedimenti regolamentari e direttive interne.

1.2 - Il Testo Unico degli Enti Locali ( T.U.E.L.)

La tematica dei sistemi di controllo interno per gli Enti Locali è da sempre stata oggetto di accesi dibattiti sia normativi che dottrinali, vista l’importanza che tale settore riveste nell’erogazione dei servizi al cittadino, e alla luce di una corretta definizione dei meccanismi di programmazione e controllo come requisito imprescindibile per il successo dell’operare di tutta la Pubblica Amministrazione e per il raggiungimento dei suoi obiettivi di natura politica.

Il sistema che delinea il decreto n.286/99 è certamente un sistema completo, che sembra possa funzionare bene quanto meno a livello teorico. Ma che rapporto ha questo con gli Enti Locali? In realtà, rispetto a quest’ultimi il suddetto decreto si pone come uno strumento che fornisce le linee di tendenza, definendo un assetto che le autonomie locali non sono infatti tenute a rispettare puntualmente se non in merito al principio di separazione tra politica e gestione. In pratica viene loro chiesto di calibrare i controlli tenendo conto di questa separazione, lasciando ampia libertà in merito alle metodologie e gli strumenti da adottare. Ciò tuttavia, comporta l’eventualità che se ogni ente locale opta per un differente sistema di controllo interno, allora diventa poi difficile il confronto tra di essi, rendendo addirittura del tutto impossibile l’estrapolazione di considerazioni complessive. È vero però che il D.lgs. n.286/99 abbraccia uno specchio estremamente ampio e quindi il giusto equilibrio tra i diversi controlli è qualcosa che ogni ente dovrà trovare al suo interno, in base alle proprie caratteristiche, alla propria dimensione, al proprio livello culturale in materia di controllo e in materia di aziendalità, intraprendendo una strada che consenta di sviluppare i controlli in

maniera equilibrata, perché la crescita possa portare sempre più razionalizzazione e sempre meno inefficienza.

È in un contesto di questo tipo che viene emanato il Testo Unico degli Enti Locali, approvato con D.lg. n. 267/2000, che si inserisce con la finalità di delineare la tipologia dei controlli interni anche per gli enti locali9, adattandoli alle particolarità organizzative di questi ultimi nell’ambito della loro autonomia normativa e organizzativa. L’intero sistema delle autonomie locali era già stato profondamente trasformato a seguito della riconfigurazione di poteri, funzioni ed assetti organizzativi ed economico – finanziari, determinata dalle grandi riforme del 1997 (L. n.59 e 127), del 1998 ( D.Lgs. n.112) e del 1999 (per quanto di interesse il D.Lgs. n.286), tuttavia, quest’ultimo intervento vuole configurarsi come l’ultimo grande tentativo “centroriformatore” delle Autonomie, che lascia intravedere nuovi e più vasti orizzonti in termini di autonomia statutaria, regolamentare, amministrativo-funzionale e finanziaria, in un quadro che ancora oggi a fronte di nuove incertezze e funzioni conferite, propone interrogativi normativi e di assetto di non poco spessore.

In tal senso, l’art. 147 del TUEL, nel riproporre la summa divisio proposta dal D.lgs 286/99, indica quattro tipologie di controlli interni:

1. Il controllo di regolarità amministrativa e contabile; 2. Il controllo di gestione;

3. La valutazione della dirigenza;

4. La valutazione ed il controllo strategico.

L’aspetto essenziale è dato dal fatto che su questa piattaforma, ogni ente locale è comunque sostanzialmente libero di costruire un proprio modello di controllo autonomamente configurato, individuando uno o più organi su cui incardinare le relative competenze. Tuttavia per gli enti locali le difficoltà applicative non sono poche, sia per le novità del dettato legislativo e delle disposizioni in esso contenute, sia per la molteplicità dei soggetti coinvolti nell’espletamento delle

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Destinatari del provvedimento saranno infatti “i comuni, le province, le città metropolitane, le comunità montane, le comunità isolane e le unioni di comuni....si applicano altresì ai consorzi cui partecipano gli enti locali e, ove previsto dallo statuto, ai consorzi per la gestione dei servizi sociali.” Art. 2, comma 2, del TUEL.

funzioni pubbliche, per i quali la ripartizione dei ruoli e le relative reciproche relazioni risultano essere ancora incerti e confusi.

Ad ogni modo, come già anticipato, le novità normative introdotte dal Tuel richiamano l’assetto iniziale definito dal D.Lgs. n.286/99, relativamente alle quattro forme tipiche di controllo interno:

1) Il controllo di regolarità amministrativa e contabile resta finalizzato a garantire la legittimità, la regolarità e la correttezza dell’azione amministrativa. La norma di riferimento è infatti ancora l’art. 2 del D.lg. 286/99, in virtù del quale tale tipo di controllo è affidato agli organi appositamente previsti nei diversi comparti della Pubblica Amministrazione e, in particolare, gli organi di revisione ovvero gli uffici di ragioneria. Principio cardine del nuovo sistema resta comunque, anche per gli enti locali, la separazione tra le strutture addette al controllo di regolarità amministrativa e contabile da un lato, e dall’altro il controllo di gestione, il controllo strategico e la valutazione della dirigenza. Essendo lo stesso D.lgs. n.286/99 a stabilire la necessità che si faccia riferimento agli standard internazionali per la revisione approvati dai professionisti del settore, in linea con quest’ultimi, diventano destinatari del controllo di regolarità amministrativa:

- il Presidente, quale organo di vertice dell’Ente con potere di direzione e sovrintendenza delle strutture burocratiche

- il Segretario Generale, che può assumere il ruolo di garante della regolarità amministrativa

- il Direttore Generale, responsabile del controllo strategico-direzionale e della valutazione dei dirigenti

- i Dirigenti che hanno adottato il provvedimento e che possono eventualmente modificare i propri atti in sede di autotutela.

Nello specifico il servizio da preporre al controllo può essere collocato presso il Segretariato Generale e tuttavia dovrà operare nella funzione di verifica in modo indipendente. La supervisione potrà poi essere affidata ad un Dirigente esperto amministrativo.

La metodologia da seguire richiama la stessa vista nell’applicazione del decreto n.286/99, tenendo questa volta in considerazione, il quadro normativo vigente, riferito a tutte le produzioni di tutti i livelli di governo territoriale coinvolti (Stato, Regione, Provincia), degli eventuali vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario, nonché delle procedure e della prassi amministrativa locale.

I risultati del controllo portano alla redazione, in primis, di un Piano di Audit, ovvero il cosiddetto Mandato agli Auditor, quindi dei reports periodici che segnalino le irregolarità da sottoporre a immediata attenzione, e d infine i reports annuali conclusivi, che evidenziando i problemi propongono allo stesso tempo modifiche procedurali e regolamentari.

2) Il controllo di gestione diversamente dalle altre forme di controllo interno, viene compiutamente disciplinato nei suoi principi dagli articoli del T.U.E.L. relativamente alla sua funzione (art. 196), alle modalità applicative (art. 197) ed al contenuto del referto dell’intera attività (art. 198). Secondo la definizione normativa rappresenta la procedura diretta a verificare lo stato di attuazione degli obiettivi programmati e, attraverso l’analisi delle risorse acquisite e della comparazione tra i costi e la qualità e la quantità dei servizi offerti, la funzionalità dell’organizzazione dell’ente, l’efficienza e il livello di economicità nell’attività di realizzazione dei predetti obiettivi. Secondo l’art. 197 tale processo si articola almeno in tre fasi:

a) predisposizione di un piano dettagliato degli obiettivi

b) rilevazione dei dati relativi ai costi e ai proventi nonché rilevazione dei risultati raggiunti

c) valutazione dei dati predetti in rapporto al piano degli obiettivi al fine di verificare il loro stato di attuazione e di misurare l’efficacia, l’efficienza e il grado di economicità dell’azione intrapresa.

Il momento di partenza corrisponde all’attività di pianificazione e programmazione che l’organo politico deve porre in essere per indirizzare la gestione dell’ente rispetto al programma elettorale definendo piani e progetti che l’organo di governo intende realizzare in un periodo determinato. Pertanto, particolare attenzione deve essere rivolta sia al contenuto della relazione

revisionale e programmatica, sia a quello del P.E.G. attraverso il quale si procede ad un’ulteriore graduazione degli obiettivi.

Nella fase successiva si dovrà procedere al calcolo dei componenti positivi e negativi e alla considerazione dei risultati che da essi emergono. La misurazione dei dati gestionali potrà essere di tipo:

• preventivo se riferita alla gestione prospettica

• concomitante se riferita alla rilevazione dei risultati nel momento stesso in cui essi vengono realizzati

• consuntiva se riferita alla misurazione dei risultati conseguiti a fine periodo.

Inoltre, il controllo di gestione è svolto in riferimento ai singoli servizi e centri di costo, ove previsti, verificando in maniera complessiva e per ciascun servizio i mezzi finanziari acquisiti, i costi dei singoli fattori produttivi, i risultati qualitativi e quantitativi ottenuti, e per i servizi a carattere produttivo i ricavi. La verifica dell’efficacia, dell’efficienza e dell’economicità dell’azione amministrativa è svolta rapportando le risorse acquisite e i costi dei servizi ove possibile per unità di prodotto ai dati risultanti dal rapporto annuale sui parametri gestionali dei servizi degli enti locali pubblicato dal Ministero dell’Interno. Si possono quindi distinguere diverse fasi:

- nella prima, detta di pianificazione, si fa un’analisi del contesto organizzativo, formulando programmi per la realizzazione degli obiettivi e l’individuazione dei centri di costo;

- la seconda, sviluppata più a livello informativo, riguarda infatti tutte le informazioni ottenibili dalla contabilità analitica e la riclassificazione di essa insieme al sistema informativo riguardante gli altri aspetti della gestione;

- la terza è quella della valutazione, espressa attraverso l’utilizzazione degli indicatori di qualità e quantità ed i reports, strumenti periodici con i quali si riportano costantemente le informazioni.

In ogni caso, questo processo di controllo sui dati si basa sostanzialmente su un meccanismo di “retroazione” o di feedback e come tale consente di promuovere interventi correttivi solo dopo che i risultati effettivi si sono manifestati e non può più essere eliminato il divario tra i risultati attesi e i risultati reali. Per ridurre al massimo l’effetto negativo del feedback occorrerà suddividere gli obiettivi riferiti ad un certo lasso di tempo in sub- obiettivi riferiti ad intervalli di tempo più brevi in modo che il confronto non venga fatto una tantum a fine periodo ma scaglionato nel tempo in modo tale da poter intervenire con maggiore tempestività su eventuali disfunzioni gestionali.

L’art. 198 prevede l’emanazione di un referto del controllo di gestione da parte della struttura operativa deputata a tale funzione di controllo, al fine di fornire le relative conclusioni sia agli amministratori che ai responsabili dei servizi. Questi avranno così modo di valutare rispettivamente lo stato di attuazione degli obiettivi programmati e l’andamento della gestione dei servizi di cui sono responsabili. Lo stesso referto dovrà inoltre essere comunicato anche alla Corte dei Conti, secondo quanto previsto dall’art. 198 bis la cui introduzione ha origine dall’emanazione del D.L. n. 168/2004 convertito con modificazioni nella Legge 30 Luglio 2004 n. 191, a sostegno del recente rafforzamento dei soggetti che presiedono al controllo di gestione.

3)Il controllo organizzativo del T.U.E.L, ovvero la valutazione dei dirigenti, ha per oggetto la valutazione della qualità delle risorse umane, ma non ovviamente con riferimento alle persone in quanto tali, bensì alle loro prestazioni e le loro capacità organizzative. Permane dunque l’impostazione prevista dall’art. 5 del D.lg. n. 286/99 e i relativi principi di valutazione, con la differenza che, negli enti locali, tale controllo è assegnato nella maggior parte dei casi al nucleo di valutazione, organo in posizione di staff agli organi di governo. Tale scelta è strettamente legata agli obiettivi del controllo strategico e della valutazione della dirigenza, sia per via del fatto che entrambi rispondono ai medesimi soggetti, sia perché la valutazione strategica si pone in una posizione di collegamento tra gli organi di indirizzo che elaborano piani e attività gestionali, ed i soggetti che li pongono in essere.

Tra l’altro, rappresenta anche lo strumento valutativo più direttamente correlato alla definizione dei compensi ed è infatti utilizzato essenzialmente per verificare che:

- le prassi retributive siano eque all’interno dell’organizzazione, ossia che al crescere del peso della posizione organizzativa cresca proporzionalmente la retribuzione dei titolari (equità retributiva);

- i compensi siano caratterizzati da competitività con il “mercato esterno” delle retribuzioni, ossia che l’organizzazione stia retribuendo in modo comparabile le proprie risorse e che quindi stia tutelando il proprio patrimonio umano.

4)Infine, anche il controllo strategico mantiene gli stessi obiettivi previsti dal D.lg. n. 286/99, viene infatti definito dall’art. 147 del TUEL sulla base della necessità di “valutare l’adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, programmi, ed altri strumenti di determinazione dell’indirizzo politico, in termini di congruenza tra risultati conseguiti ed obiettivi predefiniti”.

È auspicabile pertanto che l’adozione di uno strumento operativo cosi utile ed efficace, si diffonda nella cultura amministrativa di tutti gli enti locali italiani, ovviamente diversamente modulato ed implementato a seconda delle dimensioni e della complessità dell’ente

Tuttavia questo nuovo strumento di verifica probabilmente incontra nelle realtà locali le maggiori difficoltà di implementazione, se si tiene conto delle peculiarità proprie degli Enti Locali attualmente coinvolti nel complesso processo di ammodernamento organizzativo e contabile, in linea con le disposizioni dettate dallo stesso TUEL. Occorre ad esempio chiedersi quali siano l’oggetto e le finalità dell’attività di valutazione e controllo strategico, quali i presupposti per la sua corretta implementazione, quali i parametri da monitorare, su chi ricadrà l’onere di esercitare la funzione in esame, che tipo di relazioni si creano con le altre componenti di controllo interno e, soprattutto, quali sono gli errori da evitare se l’obiettivo che ci si pone è veramente quello di dotarsi di uno strumento funzionale ai vertici politici delle diverse amministrazioni.

Il dlgs.n.286/99, nell’introdurre agli artt. 1 e 6 il Controllo strategico quale strumento di supporto per gli organi di indirizzo politico, ne individua la principale funzione nell’esigenza di verificare l’efficacia delle attività poste in essere in attuazione delle Politiche Pubbliche Prioritarie, fissate in sede di pianificazione strategica e di programmazione, attraverso una valutazione di conformità fra risultati conseguiti ed obiettivi predeterminati.

Tali norme sono espressione di un mero indirizzo non vincolante per le autonomie locali, e l’art. 147 del Tuel, al comma 3, ne ribadisce la derogabilità con riferimento alla progettazione d’insieme del sistema dei controlli interni. Il controllo strategico si sviluppa in un contesto segnato dalla separazione fra sfera dell’Indirizzo Politico-Amministrativo e concreta gestione della cosa pubblica, quale necessario strumento di verifica ed interfaccia per gli organi politici, in grado di fornire un feedback continuo sull’attuazione dei programmi. Definite, sulla base del programma elettorale e degli altri strumenti di pianificazione strategica, alcune Politiche Pubbliche Prioritarie, da intendere come insieme di azioni, programmi e progetti volti in concreto a risolvere problemi della comunità locale, a fornire cioè risposte istituzionali ad una serie di bisogni, opportunità o domande insoddisfatte, mediante il c.d. ciclo del controllo strategico sarà possibile valutarne ex ante la coerenza in termini di adeguatezza delle risorse approntate e di sostenibilità finanziaria, soffermandosi ex post sull’efficacia dell’agere, da intendere come verifica di successo delle politiche pubbliche prioritarie, riscontrabile anche in termini di qualità erogata. Il Controllo strategico assume pertanto il duplice ruolo di supporto all’indirizzo politico-amministrativo e di traino della pianificazione/programmazione, nonché di centro nevralgico di valutazione e responsabilizzazione dell’apparato burocratico.

Il processo di verifica, procedendo bottom-up dal microlivello delle singole attività al livello della pianificazione operativa e della programmazione, fino a lambire il metalivello della pianificazione strategica, consentirà di evidenziare problemi, inefficienze, ritardi nell’attuazione delle politiche pubbliche prioritarie, opportunità, possibili variazioni nei programmi, nei piani, negli obiettivi

strategici e di gestione, e nelle stesse dinamiche di indirizzo politico-amministrativo, attivando nell’ottica del ciclo del Controllo strategico un nuovo processo di pianificazione e programmazione secondo la speculare logica topdown.

Tramite il Controllo strategico sarà possibile monitorare l’efficacia delle scelte politiche con progressivo approfondimento dei livelli di lettura, dal mero riscontro sulla concreta realizzazione delle scelte di indirizzo politico-amministrativo affidate agli assessori, alla determinazione dei costi e tempi di realizzazione dei progetti attuativi delle politiche pubbliche prioritarie in capo alle posizioni organizzative, fino all’analisi di dettaglio, da scheda PEG, sui profili di efficacia temporizzata dei dirigenti e responsabili dei servizi.

Secondo le dinamiche della D.p.o. (direzione per obiettivi) e sulla base di un movimento ascendente di verifica e discendente di (ri)pianificazione, la graduale definizione del modello di Controllo strategico consente di valutare l’aderenza, l’efficacia e l’operatività nel tempo delle scelte attuative degli strumenti di indirizzo politico-amministrativo, permettendo attraverso report differenziati nel tempo e per qualità, di assestare il metalivello, correggere il livello della pianificazione, e riprogrammare il microlivello, oltre che valutare ed intervenire sui responsabili della gestione per obiettivi e microbiettivi10.

In quest’ottica, lo strumento del controllo strategico sembra essere quello in grado più di altri di svolgere il ruolo di “cabina di regia” dell’amministrazione locale nel difficile compito di “valutare l’andamento generale dell’ente rispetto alla mission affidata”, verificando il raggiungimento degli obiettivi strategici e gestionali predefiniti in sede di programmazione, attraverso il riscontro preventivo ed a consuntivo sull’adeguatezza delle scelte compiute per l’attuazione dell’indirizzo politico-amministrativo e dei piani e programmi dell’ente.

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Si veda A. Assisi, “La rimodulazione del sistema dei controlli sugli enti locali ed il ruolo dei controlli interni: un’ipotesi metodologica per l’implementazione del controllo strategico nei piccoli comuni”

Le modalità con le quali avviene il controllo strategico, vengono descritte dall’art. 42, comma 3, del T.U.E.L n. 267/2000, che ne permette una suddivisione schematica in due fasi:

- una fase concomitante, in sede di gestione, dove il Consiglio11 partecipa “alla verifica e all’adeguamento” delle linee programmatiche

- una fase successiva, in sede di riprogrammazione, ovvero quando il Consiglio parteciperà alla “verifica periodica dell’attuazione” delle linee programmatiche.

L’utilità pratica di questo controllo consiste proprio nella facoltà di introdurre degli intereventi correttivi agli obiettivi programmati, rimodulando le scelte ed indirizzando la struttura politico - amministrativa verso questi stessi obiettivi, sulla base di quanto riportato dai reports del controllo di gestione.

Anche nei comuni più piccoli, spesso dotati di scarse risorse e pochi dipendenti, appare ragionevole la possibile implementazione di un controllo di questo tipo, in ragione di costi ed attività comunque convenienti alla luce dei notevoli vantaggi conseguibili.

Senza dubbio poi, l’introduzione del controllo strategico non può rappresentare per l’ente un costo eccessivo e deve possibilmente accompagnarsi a processi motivazionali e formativi del personale, tali da evitare la creazione di un processo operativo autoreferenziale efficiente, cui non corrispondano affatto adeguati risultati in termini di produttività.

In particolare, considerate le opportunità e le problematiche implicate da una simile scelta, può porsi il problema della definizione dei futuri assetti dei rapporti fra indirizzo politico-amministrativo e concreta gestione nei comuni dove il controllo strategico viene implementato, assetti determinati fra l’altro dall’integrazione del Controllo strategico con altre tipologie di controllo interno – quale in particolare la valutazione dei dipendenti –, in funzione dell’auspicata realizzazione a regime di un sistema integrato di controlli.

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“Il Consiglio è l’organo di indirizzo e di controllo politico – amministrativo”, art. 42, comma 1, del T.U.E.L

Per concludere, potremmo dire che i recenti interventi legislativi in materia di controlli interni hanno imposto l'attivazione di distinte tipologie di monitoraggio interno favorendo, al contempo, l'individuazione di vari ambiti di responsabilità e dunque la formazione di specifiche professionalità di stampo marcatamente aziendale.

La ridefinizione delle competenze degli organismi addetti al controllo - i cosiddetti "controllers"- richiama dunque la necessità, per gli Enti Locali, di dotarsi di una rete apposita di strutture, ognuna investita di specifici compiti ed ambiti di intervento, evitando così di concentrare, a carico di un'unica struttura, funzioni concettualmente diverse, alcune di tipo più collaborativo (controllo di gestione, valutazione e controllo strategico), altre, invece, a carattere più adempimentale (controlli di regolarità amministrativa e contabile).

In quest’ottica, si tratterebbe quindi di introdurre, all'interno di ogni Ente, un organismo ad hoc, dotato di forte flessibilità, la cui attività interessi tutti gli aspetti della gestione coinvolgendo anche aspetti motivazionali e che sappia risalire alle ragioni che hanno originato i fatti rilevati, al fine ultimo di formulare raccomandazioni e suggerimenti per minimizzare il numero di errori e il rischio di chi utilizza le informazioni.

Quanto appena esposto non basta, però, a risolvere il grosso problema che spesso gli operatori locali si trovano a dover fronteggiare, ovvero la difficoltà di tradurre sul piano pratico ciò che in teoria sembrerebbe fin troppo chiaro: invero, il successo di una metodologia, di uno strumento tecnico a supporto della gestione, o più in generale, di un sistema di controllo, non dipende soltanto dalle specifiche competenze degli attori in esso coinvolti, ma anche e soprattutto, dall'abilità degli stessi nel divulgare "i saperi" anche all'esterno della propria realtà, favorendo così l'arricchimento di cultura e l'attivazione di nuove sperimentazioni, al fine ultimo di consolidare, migliorandoli, i principi ispiratori del sistema stesso e di convertirli, attraverso il confronto, in linguaggio comune.