122 CAPITOLO 5
I MINORI STRANIERI NON ACCOMPAGNATI RICHIEDENTI PROTEZIONE INTERNAZIONALE: DATI, DEFINIZIONE E NORMATIVA SPECIFICA.
La definizione di Minore Straniero Non Accompagnato che ci offre la normativa italiana, in particolare con il Regolamento del Comitato Minori Stranieri1, distingue tra MSNA e Minore Straniero Non Accompagnato Richiedente Asilo (MSNARA), escludendo, ad esempio, questi ultimi dalla competenza dell’ex Comitato Minori Stranieri.
Nonostante la nostra analisi si sia concentrata sul primo gruppo, appare necessario dedicare un capitolo anche ai secondi, per diversi motivi.
In primo luogo, perché il fenomeno dei richiedenti asilo ha recentemente assunto caratteristiche di massa, sia per l’esplodere di una serie di problematiche belliche, economiche, sociali e culturali che hanno caratterizzato questi ultimi anni e che hanno spinto milioni di persone a spostarsi dal proprio paese, sia per la difficoltà ad accedere ad altri canali di immigrazione legali, dopo le riforme che hanno caratterizzato la legislazione sulla materia nei primi anni duemila2.
Tra le migliaia di persone che ogni anno presentano domanda di protezione internazionale nel nostro paese, e più in generale in Europa, molti sono minori, e molti sono non accompagnati.
1 Il D.P.C.M. del 9 dicembre 1999, n. 535, all’articolo 1, comma 2, definisce il minore straniero non accompagnato come: “il minorenne non avente cittadinanza italiana o di altri Stati dell’Unione europea che,
non avendo presentato domanda di asilo, si trova per qualsiasi causa nel territorio dello Stato privo di assistenza e rappresentanza da parte dei genitori o di altri adulti per lui legalmente responsabili in base alle leggi vigenti nell’ordinamento italiano.”
123
Secondo i dati contenuti nel Rapporto sulla Protezione Internazionale in Italia 20153 nel corso del 2014, vi erano nel mondo 19,5 milioni di rifugiati: in questo stesso anno, sono state presentate 1,7 milioni di nuove domande di asilo e ben 34.300 da parte di minori non accompagnati, provenienti principalmente da Afghanistan, Eritrea, Siria e Somalia. Si tratta del numero più alto sin qui registrato: infatti, dal 2006, anno in cui l’UNHCR ha cominciato a censire in modo specifico anche i Minori Stranieri Non Accompagnati Richiedenti Asilo, non era mai stato superata la soglia dei 25.000.
Benché oltre l’86% dei rifugiati nel mondo trovi riparo in Paesi in via di sviluppo, in anni recenti, in conseguenza degli eventi geopolitici che hanno coinvolto molti Stati ad essa vicini, anche l’Unione Europea ha dovuto far fronte al fenomeno con 626.715 nuove domande di protezione internazionale presentate nell’anno 2014.
I Paesi dell’Unione, soprattutto Svezia, Germania, Italia, Austria e Regno Unito4
, accolgono inoltre una grandissima percentuale sul totale delle domande presentate da MSNARA, con oltre 23.000 nel solo 2014.
Nelle prossime pagine, cercheremo di offrire dei dati più precisi che riguardino la realtà italiana, che come abbiamo visto è particolarmente interessata dal fenomeno, in modo da poterlo inquadrare anche dal punto di vista quantitativo e qualitativo.
In secondo luogo, dedicare una parte della tesi allo studio dei MSNARA appare doveroso anche perché recentemente, in considerazione dei massicci arrivi di richiedenti asilo, e del superamento della fase emergenziale e di prima accoglienza, l’Unione Europea si è mossa attraverso direttive e regolamenti per cercare di affrontare la situazione offrendo norme e criteri che uniformassero le procedure entro tutti i suoi Stati membri.
Ci soffermeremo quindi sulle modalità in cui essi sono stati recepiti dall’Italia, che, tra il 2013 e il 2016, ha sviluppato una fitta attività sia legislativa che amministrativa per adeguarsi a quanto previsto dalle politiche europee, vista anche la posizione geografica particolarmente calda che essa occupa.
In particolare, cercheremo di analizzare come le varie disposizioni abbiano affrontato, direttamente o indirettamente, la materia dei Minori Stranieri Non Accompagnati
3
A cura di ANCI, Caritas Italiana, CITTALIA, Fondazione Migrantes, SPRAR, in collaborazione con UNHCR “Rapporto sulla Protezione Internazionale in Italia 2015”, Roma, dicembre 2015.
4 “Il numero più elevato di domande di protezione internazionale da parte di minori stranieri non
accompagnati appare in Svezia (7.050), seguita da Germania (4.400), Italia (2.505), Austria (1.975) e Regno Unito (1.860), per un totale di 23.065 domande verso l’Unione , pari al 3,7% di tutte le domande presentate nel 2014” A cura di ANCI, Caritas Italiana, CITTALIA, Fondazione Migrantes, SPRAR, in collaborazione
124
Richiedenti Protezione Internazionale, che, in quanto categoria particolarmente vulnerabile, ha bisogno di norme precise e procedure dedicate, nonché di una speciale attenzione da parte dei soggetti istituzionali coinvolti.
Infatti, come sottolineato in un recente saggio di Morozzo Della Rocca5, che abbiamo più volte citato:
“ E’ […] necessario che una particolare attenzione sia data al bisogno di
protezione internazionale che il minore non accompagnato potrebbe non essere in grado di esprimere esplicitamente o di cui potrebbe non essere nemmeno consapevole.
Occorre dunque vigilare, in tali casi, a che, soprattutto in frontiera e nei luoghi di approdo e di primo rintraccio dei profughi, sia data piena applicazione non solo all’art. 19 del testo unico […] ma anche all’art. 36
della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, ormai pacificamente inteso come divieto di respingimento o espulsione verso un paese nel quale lo straniero rischierebbe di subire trattamenti inumani o degradanti.”
Nelle pagine che seguono, oltre ad inquadrare il fenomeno dei minori richiedenti asilo dal punto di vista sociologico e quantitativo, cercheremo quindi di analizzare come le più recenti normative e prassi di accoglienza cerchino di applicare tali principi.
5 Morozzo della Rocca P., I minori d’età nel diritto dell’immigrazione, in Morozzo della Rocca P. (a cura di), Immigrazione, asilo e cittadinanza. Discipline ed orientamenti giurisprudenziali, Ravenna, 2015, Maggioli Editore, pag. 176.
6
Tale articolo della “Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali”, firmata a Roma il 4 novembre 1950, fa riferimento al divieto di tortura, affermando : “Nessuno può essere sottoposto a tortura né a pene o trattamenti inumani o degradanti.” .
125
5. 1 Definizione e dati sul fenomeno della protezione internazionale in Italia.
La Convenzione O. N. U. di Ginevra del 19517, con le diverse modifiche apportate nel corso del tempo, è ancora oggi il Trattato internazionale di riferimento che ci offre la definizione, nonché i principi fondamentali, che regolano lo status giuridico del rifugiato. Essa si compone di 46 articoli, e si basa su quanto previsto dall’articolo 148
della Dichiarazione universale dei diritti umani del 1948, nel quale già veniva riconosciuto il diritto di asilo.
Il primo articolo della citata Convenzione, dopo la modifica del protocollo del 1967, definisce quindi chi sia il rifugiato:
"Chiunque nel giustificato timore d'essere perseguitato per ragioni di razza, religione, cittadinanza, appartenenza a un determinato gruppo sociale o per opinioni politiche, si trova fuori dello Stato di cui possiede la cittadinanza e non può o, per tale timore, non vuole, domandare la protezione di detto Stato; oppure chiunque, essendo apolide e trovandosi fuori dei suo Stato di domicilio in seguito a tali avvenimenti, non può o, per il timore sopra indicato, non vuole ritornarvi. "
La Convenzione inoltre sancisce ulteriori diritti per questa categoria di persone, che la distinguono da altri gruppi di migranti. In particolare, il divieto di respingimento (contenuto all’articolo 339
) e di applicare sanzioni penali a quanti fuggono dal proprio paese in ragione delle motivazioni contenute all’articolo 1 (articolo 3110
).
Infine, non di poco conto sono gli obblighi che sorgono in capo agli Stati contraenti: ovvero la cooperazione con l’ UNHCR, il dovere di comunicare al segretario generale O.
7Convenzione di Ginevra del 1951 “Convenzione sullo statuto dei rifugiati” Conclusa a Ginevra il 28 luglio 1951 Approvata dall’Assemblea federale il 14 dicembre 1954, resa esecutiva in Italia con Legge 24 luglio 1954, n. 722.
8 Il primo comma del citato articolo afferma “Ogni individuo ha il diritto di cercare e di godere in altri paesi
asilo dalle persecuzioni.”
9
"Nessuno Stato Contraente espellerà o respingerà, in qualsiasi modo, un rifugiato verso i confini di
territori in cui la sua vita o la sua libertà sarebbero minacciate a motivo della sua razza, della sua religione, della sua cittadinanza, della sua appartenenza a un gruppo sociale o delle sue opinioni politiche"
10 "Gli Stati Contraenti non prenderanno sanzioni penali, a motivo della loro entrata o del loro soggiorno
illegali, contro i rifugiati che giungono direttamente da un territorio in cui la loro vita o la loro libertà erano minacciate nel senso dell'articolo 1, per quanto si presentino senza indugio alle autorità e giustifichino con motivi validi la loro entrata o il loro soggiorno irregolari".
126
N. U. quella che è la legislazione nazionale riguardo alla protezione internazionale e la sospensione del principio di reciprocità nei confronti dei rifugiati11.
Per ciò che attiene più da vicino l’ordinamento italiano, è interessante rilevare come la Carta Costituzionale includa di fatto quanto previsto dalla Convenzione di Ginevra (pur essendo ad essa antecedente) tra i propri principi fondamentali, nello specifico all’articolo 10, che riguarda appunto la condizione giuridica dello straniero:
“ Lo straniero, al quale sia impedito nel suo paese l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto di asilo nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge”.
Il primo intervento legislativo organico che offre un quadro giuridico e procedurale relativamente alla materia è la c. d. Legge Martelli, n. 39 del 28 febbraio 199012: nel corso del tempo, e in modo particolare in questi ultimi anni, viste anche le esigenze nuove sorte recentemente, si è proceduto a un riordino della materia. Tali aspetti saranno oggetto di trattazione nel prossimo paragrafo.
Una volta definito chi sia il rifugiato (definizione che vale per tutti, quindi anche, per quanto di nostro interesse, per i Minori Stranieri Non Accompagnati Richiedenti Asilo) è utile inquadrare il fenomeno in senso quantitativo e, in parte, qualitativo, con un particolare riferimento agli ultimi anni.
Il fenomeno della protezione internazionale in Italia ha conosciuto infatti, nell’ultimo ventennio circa, alterne vicende.
Infatti, il numero delle richieste, e le caratteristiche culturali, etniche e demografiche dei richiedenti, ha seguito quello degli eventi storici recenti, con picchi in concomitanza di alcuni episodi particolari che hanno segnato i paesi vicini, arrivando nell’anno 2014 a registrare il 10,3% delle domande di protezione internazionale sul totale di quelle
11 Fonte: https://it.wikipedia.org/wiki/Convenzione_relativa_allo_statuto_dei_rifugiati
12 “Conversione in legge , con modificazioni, del decreto-legge 30 dicembre 1989, n. 416 , recante norme
urgenti in materia di asilo politico, di ingresso e soggiorno dei cittadini extracomunitari e di regolarizzazione dei cittadini extracomunitari ed apolidi già presenti nel territorio dello Stato. Disposizioni in materia di asilo.”
127
presentate nei Paesi Europei, ponendosi al terzo posto dopo Germania (32, 4%, 202. 815 in valore assoluto) e Svezia (13,0%, 81.325 in valore assoluto)13.
Il Rapporto sulla Protezione Internazionale in Italia 201514 individua tre momenti di esplosione nelle richieste:
Il 1999, a seguito della guerra in Kosovo;
Il 2011, in concomitanza con le Primavere Arabe;
Il 2013, a causa delle guerre nei Paesi del Nord Africa e del vicino Oriente, oltre che crisi umanitarie di altro tipo (economiche, etniche, ambientali).
Il grafico sotto riportato, frutto di una rielaborazione di dati raccolti dal Ministero Dell’Interno15
dal 1990 ad oggi, mostra proprio questo andamento, con i picchi16 che abbiamo evidenziato e che, attualmente, continua a crescere.
13 Fonte dati: A cura di ANCI, Caritas Italiana, CITTALIA, Fondazione Migrantes, SPRAR, in collaborazione con UNHCR “Rapporto sulla Protezione Internazionale in Italia 2015”, Roma, dicembre 2015, pag. 206.
14
A cura di ANCI, Caritas Italiana, CITTALIA, Fondazione Migrantes, SPRAR, in collaborazione con UNHCR “Rapporto sulla Protezione Internazionale in Italia 2015”, Roma, dicembre 2015.
15 http://www.interno.gov.it/it/sala-stampa/dati-e-statistiche “I numeri dell’asilo-Dati e statistiche a cura del
Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione” - “Quaderno statistico dal 1990-2015”.
16
Oltre ai tre momenti di picco individuati dal Rapporto sulla protezione internazionale, qui si aggiunge quello del 1991 frutto del massiccio arrivo di albanesi a seguito dell’apertura delle frontiere dopo il lungo blocco del regime comunista.
4573 28400 2970 1736 2259 2039 844 2595 18496 37318 24296 21575 18754 15274 10869 10704 10026 13310 31723 19090 12121 37350 17352 26620 63456 83970
128
I numeri presentati tuttavia scarsamente riflettono il più vasto fenomeno delle migrazioni, e quindi degli arrivi, nel quale l’Italia, essendo uno dei Paesi posti alla frontiera meridionale dell’Europa, è sottoposta.
Non tutti coloro che arrivano in Italia infatti hanno come meta finale il nostro Paese (di questo fatto abbiamo già parlato anche in riferimento ai MSNA non richiedenti asilo), preferendo continuare il proprio viaggio verso altri Stati nei quali hanno maggiori possibilità economiche o di riconoscimento del proprio status, oltre che per ricongiungersi a familiari e connazionali.
Questo è vero soprattutto se teniamo in considerazione la nazionalità di quanti arrivano e quanti presentano domanda di asilo.
“Più specificatamente, prestando attenzione ai dati relativi alla nazionalità di coloro che hanno fatto richiesta di asilo e rapportandoli con le nazionalità degli sbarcati, risulta mancante il segmento più significativo di coloro che sono “potenziali richiedenti” giunti in Italia a seguito di un sbarco, ovvero siriani, eritrei, somali e palestinesi, i quali rappresentano oltre il 50% di tutti coloro che sono giunti in Italia via mare.
Particolarmente elevato è infatti il numero di siriani ed eritrei che dopo essere sbarcati in Italia preferiscono proseguire il viaggio e presentare domanda di asilo in altri paesi europei per ricongiungersi agli altri componenti il proprio nucleo famigliare.17”
A questo proposito è interessante notare quali siano le principali nazionalità dei richiedenti asilo in Italia, che si differenziano notevolmente da quelle del totale dell’Europa18
.
17 A cura di ANCI, Caritas Italiana, CITTALIA, Fondazione Migrantes, SPRAR, in collaborazione con UNHCR “Rapporto sulla Protezione Internazionale in Italia 2015”, Roma, dicembre 2015, pag. 75.
18 I primi dieci Paesi di provenienza dei richiedenti protezione internazionale nell’Unione Europea (28 Stati) nell’anno 2014 sono: Repubblica Araba Siriana (122.115), Afghanistan (41.370), Kosovo (37.895), Eritrea ( 36.925), Serbia (30. 840), Pakistan (22.125), Iraq (21.310), Nigeria (19.970), Russia (19.815), Albania (16.826). Fonte : a cura di ANCI, Caritas Italiana, CITTALIA, Fondazione Migrantes, SPRAR, in collaborazione con UNHCR “Rapporto sulla Protezione Internazionale in Italia 2015”, Roma, dicembre 2015, pag. 208.
129
A titolo esemplificativo, la nazionalità siriana, che sul totale delle domande presentate nell’intera U.E. è la più consistente, si colloca in Italia solo al diciottesimo posto, con 497 richieste.
Per quello che attiene agli esiti delle domande di asilo presentate, è molto difficile poter impostare un’analisi che possa procedere anno per anno, in quanto i tempi perché tali istanze vengano esaminate dalle Commissioni Territoriali sono lunghi, così come quelli per poter proporre ricorso. Non necessariamente quindi in un anno vengono esaminate le domande presentate in quel medesimo periodo.
In ogni caso, alcuni semplici dati offerti dal “Report sulla Protezione Internazionale in
Italia 2015” ci danno un’idea dell’andamento del fenomeno.
Nell’anno 2014 sono state complessivamente esaminate dalle Commissioni Territoriali oltre 36.000 domande: il 60% dei richiedenti ha ottenuto una qualche forma di protezione internazionale19 (nello specifico, il 10% lo status di rifugiato20, il 28% la proposta di rilascio di un permesso di soggiorno per motivi umanitari21, il 22% lo status di protezione sussidiaria22).
19 “Nel contesto dell’U. E., comprende lo status di rifugiato e di protezione sussidiaria quale definito alle
lettere d) e f) dell’art. 2 della Direttiva 2004/83/CE. Nel contesto internazionale, fa riferimento alle azioni della comunità internazionale basate sul diritto internazionale e volte a tutelare i diritti fondamentali di una determinata categoria di persone, fuori dal proprio paese di origine, che non godono della protezione dei propri paesi.” Definizione così riportata nel Glossario del Rapporto protezione internazionale in Italia 2015.
20 “In base all’art. 1 della Convenzione di Ginevra il rifugiato è colui che “temendo a ragione di essere
perseguitato per motivi di razza, religione, nazionalità, appartenenza ad un determinato gruppo sociale o per le sue opinioni politiche, si trova fuori del paese di cui è cittadino e non può, o non vuole, a causa di questo timore, avvalersi della protezione di questo paese; oppure che, non avendo una cittadinanza e trovandosi fuori del paese di cui aveva la residenza abituale a seguito di tali avvenimenti, non può o non vuole tornarvi per il timore di cui sopra”. Definizione così riportata nel Glossario del Rapporto protezione
internazionale in Italia 2015.
21 “Forma di protezione rilasciata a chi non integra i requisiti richiesti per il riconoscimento dello status di
rifugiato o di protetto sussidiario, ma nei cui confronti sussistano seri motivi, di carattere umanitario o risultanti da obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano, tali da consentire al richiedente il soggiorno sul territorio nazionale. Pertanto, a seguito del diniego della protezione internazionale, la Commissione territoriale competente trasmette gli atti alla questura per l’eventuale rilascio del permesso di
14% 8% 6% 5% 5% 4% 3% 3% 3% 2% 47%
Principali Paesi di origine richiedenti asilo in Italia.
Nigeria Pakistan
Gambia Senegal
Bangladesh Mali Ucraina Afghanistan
Ghana Costa D'Avorio
130
Cerchiamo adesso di analizzare i dati relativi ai MSNARA, al fine di poter impostare anche un confronto, e le conseguenze che possono derivarne, con la componente generale dei richiedenti protezione internazionale.
All’inizio del capitolo, facendo riferimento al numero di MSNARA presenti nei Paesi europei, abbiamo collocato l’Italia al terzo posto per numero di richiedenti, cerchiamo adesso di analizzare meglio questo dato, e anche il suo andamento nel tempo.
Come già abbiamo accennato, la materia dei MSNARA non è competenza della Direzione Generale (ex Comitato Minori Stranieri), tuttavia, vista l’importanza che il tema sta acquisendo, è stato oggetto di analisi, grazie all’apporto di dati provenienti dal Ministero dell’Interno, anche negli ultimi Report di Monitoraggio da essa periodicamente redatti. Proprio secondo il Report23, al 31 dicembre 2015, i MSNARA in Italia erano 3.959. Un numero che segnala un aumento rispetto all’anno precedente, dove si contavano 2.557 nuove domande presentate alle Commissioni Territoriali italiane da parte di minori non accompagnati. Inoltre, soltanto nei primi quattro mesi del 2016 (1° gennaio-30 aprile) le nuove domande sono state 1.483. I numeri quindi non accennano a diminuire.
Per quello che riguarda i principali Paesi di provenienza dei MSNARA, non si notano grandi differenze rispetto a quelli dei richiedenti asilo adulti. Infatti, benché con percentuali diverse tra i singoli Stati, essi provengono in larga parte (circa l’80% del totale) dal continente africano.
Nel grafico sotto riportato è contenuta la ripartizione dei MSNARA per nazionalità24.
soggiorno per i suddetti motivi.” Definizione così riportata nel Glossario del Rapporto protezione
internazionale in Italia 2015. Nello specifico dell’ordinamento italiano, il permesso di soggiorno per motivi umanitari è disciplinato dal T. U. I., D. L. ivo n. 286/1998, articolo 5 comma 6, e dal Regolamento attuativo D. P. R. n. 394/1999, articolo 11, comma 1 lettera c): tale normativa prevede comunque che la decisione del rilascio del permesso di soggiorno sia sottoposta alla discrezionalità del Questore. In questo senso, la Commissione Territoriale che esamina la domanda non può che formulare una proposta da trasmettere alla Questura competente. Inoltre, il citato articolo 11 del D. P. R. n. 394/1999 prevede la possibilità di richiederlo anche da parte dell’interessato, fornendo idonea documentazione a sostegno della domanda. 22 “Protezione concessa al cittadino di un paese terzo o all’apolide che non possieda i requisiti per essere
riconosciuto come rifugiato, ma nei cui confronti sussistono fondati motivi di ritenere che, se ritornasse nel paese di origine, o, nel caso di un apolide, se ritornasse nel paese nel quale aveva precedentemente la dimora abituale, correrebbe un rischio effettivo di subire un grave danno e non può o, a causa di tale rischio, non vuole avvalersi della protezione di detto paese.” Definizione così riportata nel Glossario del
Rapporto protezione internazionale in Italia 2015.
23 Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, Direzione Generale dell’immigrazione e delle politiche di integrazione “I minori stranieri non accompagnati (MSNA) in Italia, Report di Monitoraggio, Dati al 31
dicembre 2015”, pag. 5.
24
Fonte dati: Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, Direzione Generale dell’immigrazione e delle politiche di integrazione “I minori stranieri non accompagnati (MSNA) in Italia, Report di Monitoraggio,
131
Infine, a chiusura del paragrafo, è opportuno citare un interessante dato riportato dal V Rapporto ANCI sui Minori Stranieri non Accompagnati pubblicato nel 2014.
Infatti, pur riportando numeri poco recenti (gli ultimi sono del 2012), viene impostata un’analisi riguardante l’andamento delle richieste di asilo provenienti da minori soli in Italia in rapporto al numero di MSNA non richiedenti asilo.
Da tali dati, incrociati con quelli provenienti dai Report elaborati quadrimestralmente dalla Direzione Generale (ex Comitato Minori Stranieri), possiamo dedurre che, nonostante il fenomeno dei MSNARA rappresenti ancora una parte minoritaria del più ampio fenomeno dei MSNA, esso è stato sottoposto negli ultimi anni a un incremento piuttosto importante.
32% 15% 12% 11% 8% 5% 4% 2% 11%
Principali Paesi di Provenienza MSNARA in Italia Gambia Nigeria Senegal Bangladesh Mali Costa d'Avorio Guinea Egitto
132
Componente del fenomeno dei MSNARA rispetto al totale dei MSNA nell’ultimo decennio25.
In ragione quindi di questo incremento del numero di MSNARA che ha coinvolto in modo particolare anche l’Italia, è apparso opportuno sia da un lato l’introduzione di specifiche previsioni normative, sia la costruzioni di speciali percorsi di accoglienza. Di questi aspetti ci occuperemo quindi nei prossimi paragrafi.
25 Fonte rielaborazione dati provenienti da: Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, Direzione Generale dell’immigrazione e delle politiche di integrazione “I minori stranieri non accompagnati (MSNA)
in Italia, Report di Monitoraggio, Dati al 31 dicembre 2013, 2014, 2015”, A cura di Giovannetti M., I minori stranieri non accompagnati in Italia, V rapporto ANCI/CITTALIA, Roma, 2014, Fondazione ANCI Ricerche,
pag. 37. 7870 5543 7216 5879 4588 9197 9104 6319 10536 11921 251 482 879 567 556 1582 1496 805 2557 3959 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
133
5. 2 Il quadro normativo a tutela del MSNARA in Italia.
5.2. 1 Definizione di MSNARA e attuazione del principio del superiore interesse del fanciullo.
Nonostante sia facilmente deducibile da quanto abbiamo sinora esposto, nonché dalla definizione, riportata nel secondo capitolo, di MSNA, è utile offrire una definizione più completa di MSNARA.
In particolare citiamo qui quella contenuta nel D. L. ivo 7 aprile 2003, n. 85 “Attuazione
della Direttiva 2001/55/CE relativa alla concessione della protezione temporanea in caso di afflusso massiccio di sfollati e alla cooperazione in ambito comunitario” , all’articolo 2,
comma 1, lettera f):
“"minori non accompagnati": i cittadini di Paesi non appartenenti all'Unione Europea o gli apolidi di età inferiore ai diciotto anni che entrano nel territorio nazionale senza essere accompagnati da una persona adulta, finché non ne assuma effettivamente la custodia una persona per essi responsabile, ovvero i minori che sono stati abbandonati, una volta entrati nel territorio nazionale;”
Una volta definito chi sia il MSNARA, ed inquadrato almeno in parte il fenomeno grazie ai dati presentati nel paragrafo precedente, cercheremo di comprendere come egli sia considerato all’interno della più generale normativa sui richiedenti asilo, alla quale, per ragioni di spazio ed opportunità accenneremo solo per la parte necessaria ad affrontare l’argomento.
Come premessa iniziale, è sufficiente sapere che, sulla base delle Convenzioni sovranazionali, che abbiamo citato nel primo capitolo, anche in materia di diritto di asilo occorre tenere in considerazione l’interesse del minore come criterio prioritario. Vediamo adesso i principali riferimenti normativi che lo assicurano26.
Il D. L. ivo 19 novembre 2007, n. 251 “Attuazione della direttiva 2005/85/CE del
Consiglio del 1° dicembre 2005, recante norme minime per le procedure applicate negli
26
Morozzo della Rocca P., I minori d’età nel diritto dell’immigrazione, in Morozzo della Rocca P. (a cura di), Immigrazione, asilo e cittadinanza. Discipline ed orientamenti giurisprudenziali, Ravenna, 2015, Maggioli Editore, pag. 177.
134
Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato” è un valido
punto di partenza per impostare un’analisi su quelle che sono le norme a tutela dei minori di età richiedenti asilo, proprio perché prende in considerazione il principio del superiore interesse del minore che, come abbiamo avuto modo di spiegare, è posto alla base di tutto il diritto minorile dell’immigrazione, e che deve applicarsi anche in relazione ai minori di età richiedenti asilo, soli o accompagnati.
Il presente decreto, infatti, con le modifiche introdotte nel 2014 (con il D. L. ivo 21 febbraio 2014, n. 18), oltre a disciplinare la materia dei richiedenti asilo e rifugiati in generale, anche in attuazione delle disposizioni europee, si preoccupa di prevedere norme specifiche per alcune categorie particolarmente vulnerabili, tra le quali spiccano (proprio grazie alle novità del 2014) anche quella dei MSNARA.
In primo luogo occorre considerare l’articolo 19, secondo comma, il quale dispone che:
“Nell'attuazione delle disposizioni del presente capo, si tiene conto, sulla base di una valutazione individuale, della specifica situazione delle persone vulnerabili, quali i minori, i disabili, gli anziani, le donne in stato di gravidanza, i genitori singoli con figli minori, i minori non accompagnati, le vittime della tratta di esseri umani, le persone con disturbi psichici, le persone che hanno subito torture, stupri o altre forme gravi di violenza psicologica, fisica o sessuale.”
Sempre grazie alle modifiche introdotte nel 2014, inoltre, all’articolo 19 è stato aggiunto un ulteriore comma (2 bis), che introduce in maniera esplicita anche in materia di richiedenti asilo il principio del superiore interesse del minore:
“Nell’attuazione delle disposizioni del presente decreto è preso in considerazione con carattere di priorità il superiore interesse del minore”.
Sulla base delle modifiche introdotte nell’agosto 2015 al Decreto Legislativo n. 25/2008, i MSNARA (e più in generale i minori richiedenti asilo), vengono fatti rientrare nelle cosiddette “categorie vulnerabili”27
, nei confronti delle quali si prevedono una serie di
27 Articolo 2, comma 1, lettera h bis), D. L. ivo 28 gennaio 2008, n. 25 “Attuazione della direttiva
2005/85/CE recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato”. Lettera inserita dall’articolo 25, comma 1, lettera b), n. 1), del D. L.
135
tutele ulteriori e specifiche, tra cui l’esame prioritario della domanda28
e la partecipazione ad adeguati programmi di accoglienza, riprendendo quindi quanto previsto dal decreto citato poco sopra.
Anche il D. L. ivo n. 142 del 18 agosto 2015 riconosce la priorità del superiore interesse del fanciullo, sia all’articolo 18, recante disposizioni sui minori in generale, ove viene riconosciuto come principio cardine dell’accoglienza, sia all’articolo 19, comma 7, dove, parlando delle indagini familiari rivolte al rintraccio di genitori e parenti dei minori soli, si afferma che è necessario applicare il principio dell’interesse superiore del minore, nonché adottare misure che ne garantiscano la riservatezza.
Infine, il già citato D. L. ivo n. 251/2007, parlando, all’articolo 7, dei possibili atti persecutori che possano condurre al riconoscimento dello status di rifugiato, considera anche quelli diretti in modo specifico nei confronti dell’infanzia.
Tutte queste previsioni normative, che il legislatore ha inteso adottare in tempi diversi, e in modo piuttosto intenso proprio durante l’ultimo biennio, cercano, come avviene per i MSNA non richiedenti asilo, di tenere insieme diritti dei minori e diritto dell’immigrazione, con le criticità e le complessità ulteriori derivanti da dinamiche geopolitiche che possono mettere in campo richieste di protezione internazionale, nonché le diverse competenze, anche a livello amministrativo e legale, che sorgono nel momento in cui un MSNARA presenta domanda di asilo.
In particolare, proprio il forte afflusso di migranti richiedenti asilo che è giunta in Europa a partire dal 2013 ha reso necessario un adattamento normativo che coinvolgesse non soltanto i criteri guida da utilizzare nell’esame della domanda di asilo, ma anche elementi procedurali e legati all’accoglienza, che consentissero di rispondere meglio al rispetto del prioritario interesse del minore.
Nel paragrafi seguenti cercheremo di elencare e commentare la normativa specifica italiana, che molto spesso è frutto del recepimento di Direttive e Regolamenti comunitari, che riguarda la presentazione, l’esame e l’eventuale accoglimento (o respingimento) della domanda di asilo da parte di minori stranieri soli, in modo da poter poi impostare nei paragrafi seguenti un’analisi delle procedure e della presa in carico a livello di accoglienza ed integrazione.
28 Articolo 28, comma 1, lettera b) D. L. ivo n. 25/2008 , così come modificato dall’articolo 25, comma 1, lettera u), del D. L. ivo 18 agosto 2015, n. 142.
136
5.2. 2 La determinazione dello Stato competente all’esame della domanda.
Un primo aspetto procedurale di fronte al quale ci troviamo parlando di MSNARA, e più in generale di minori richiedenti asilo, è sicuramente quello della determinazione dello Stato competente ad esaminare la domanda: emergono infatti significative differenze rispetto a quanti previsto per gli adulti.
A seguito dell’approvazione del Regolamento europeo di Dublino (in origine Convenzione di Dublino), così come modificato nel 2003 (Regolamento 2003/343/CE c. d. Dublino II) e successivamente nel 2013 (Regolamento n. 2013/603/CE, c. d. Dublino III), esistono norme specifiche rispetto all’identificazione, in tempi quanto più rapidi possibile, dello Stato comunitario competente all’esame della domanda di asilo.
Ai sensi del presente Regolamento29 tra i criteri principali per tale determinazione vi è
quello di quale sia il primo Paese nel quale il richiedente abbia fatto ingresso, eventualmente anche prevedendo di trasferirlo in quello stesso Stato qualora ne sia stata accertata la competenza30.
Tuttavia, il Capo III dello stesso Regolamento Dublino III, a partire dall’articolo 7, stabilisce una gerarchia di criteri più ampia, soprattutto in relazione ai minori.
Infatti, proprio il successivo articolo 8 è dedicato ai soggetti minori d’età, e il primo ed il secondo comma proprio ai MSNARA.
In tal caso si introduce un’importante deroga al criterio specificato sopra:
“Se il richiedente è un minore non accompagnato, è competente lo Stato membro nel quale si trova legalmente un familiare31 o un fratello del minore non
accompagnato, purché ciò sia nell’interesse superiore del minore. […]
29
Articolo 13, comma 1, del Regolamento c. d. Dublino III.
30 Definizione così riportata dal Glossario del “Rapporto protezione internazionale in Italia 2015”, pag. 236. 31 La definizione di familiare a cui fare riferimento è quella contenuta all’articolo 2, comma 1, lettera g) del Regolamento:” «familiari»: i seguenti soggetti appartenenti alla famiglia del richiedente, purché essa sia già
costituita nel paese di origine, che si trovano nel territorio degli Stati membri: — il coniuge del richiedente o il partner non legato da vincoli di matrimonio con cui abbia una relazione stabile, qualora il diritto o la prassi dello Stato membro interessato assimilino la situazione delle coppie di fatto a quelle sposate nel quadro della normativa sui cittadini di paesi terzi, — i figli minori delle coppie di cui al primo trattino o del richiedente, a condizione che non siano coniugati e indipendentemente dal fatto che siano figli legittimi, naturali o adottivi secondo le definizioni del diritto nazionale, — se il richiedente è minore e non coniugato, il padre, la madre o un altro adulto responsabile per il richiedente in base alla legge o alla prassi dello Stato membro in cui si trova l’adulto, — se il beneficiario di protezione internazionale è minore e non coniugato, il padre, la madre o un altro adulto responsabile per il beneficiario in base alla legge o alla prassi dello Stato membro in cui si trova il beneficiario;”.
137
Laddove il richiedente sia un minore non accompagnato che ha un parente32
presente legalmente in un altro Stato membro e qualora sia accertato in base a un esame individuale che il parente può occuparsi di lui/lei, detto Stato membro provvede al ricongiungimento del minore con il(i) parente(i) ed è lo Stato membro competente, purché ciò sia nell’interesse superiore del minore.”
Solo se queste due condizioni non sono soddisfatte (presenza di un familiare, fratello o parente in uno degli Stati membri), si applica la competenza dello Stato in cui il minore ha presentato domanda, sempre se rispondente all’interesse del minore stesso33.
In ogni circostanza e casistica di determinazione dello Stato competente all’esame della domanda, la norma prevede che sia quindi tenuto prioritariamente in considerazione l’interesse del minore34, generalmente, ma non in via esclusiva, identificato con un il diritto
all’unità familiare con eventuali figure di riferimento presenti nei Paesi UE.
Già il precedente articolo 6 del Regolamento c. d. Dublino III, significativamente denominato “Garanzie per i minori”, offre come “criterio fondamentale nell’attuazione, da
parte degli Stati membri, di tutte le procedure previste dal presente Regolamento” quello
dell’interesse del minore.
Ciò vuol dire sia la previsione di un tutore (qui denominato “rappresentante”) che possa assisterlo nelle procedure riguardanti la domanda di asilo, nonché la formazione specifica del personale deputato ad accogliere le domande presentate da MSNARA, sia la valutazione di alcuni fattori precisi, elencati al comma 3 dell’articolo 6:
“a) le possibilità di ricongiungimento familiare; b) il benessere e lo sviluppo sociale del minore;
32 La definizione di parente a cui fare riferimento è quella contenuta all’articolo 2, comma 1, lettera h) del Regolamento : “«parenti»: la zia o lo zio, il nonno o la nonna adulti del richiedente che si trovino nel
territorio di uno Stato membro, indipendentemente dal fatto che il richiedente sia figlio legittimo, naturale o adottivo secondo le definizioni del diritto nazionale;”
33 Così come previsto dal comma 4, articolo 8.
34 Di particolare interesse a questo proposito è quanto previsto per i minori accompagnati, a cui accenniamo solo brevemente per ragioni di attinenza al tema: l’articolo 20 del Regolamento c. d. Dublino III: “Ai fini del
presente Regolamento, la situazione di un minore che accompagna il richiedente e risponde alla definizione di familiare, è indissociabile da quella del suo familiare e rientra nella competenza dello Stato membro competente per l’esame della domanda di protezione internazionale, anche se il minore non è personalmente richiedente, purché ciò sia nell’interesse superiore del minore”.
Anche in questo caso, quindi, la condizione di un minore dipende da chi lo accompagna, ma solo se ciò risponde al suo prioritario interesse.
138
c) le considerazioni di sicurezza, in particolare se sussiste un rischio che il minore sia vittima della tratta di esseri umani;
d) l’opinione del minore, secondo la sua età e maturità.”
Quindi, come già espresso poco sopra, il diritto all’unità familiare è uno dei criteri e fattori da tenere in considerazione, ma non il solo, soprattutto se andiamo a considerare quelle che sono le caratteristiche demografiche (in particolare relative all’età) dei MSNARA presenti in Italia, molto vicini alla maggiore età, e per questo motivo considerabili sufficientemente maturi da poter presentare le proprie esigenze e la propria opinione in merito35.
Più complesso è il caso di coloro che hanno familiari presenti in uno Stato membro ma non ancora beneficiari di protezione internazionale (e quindi, come indicato dal citato articolo 8 “si trova legalmente”), ma soltanto richiedenti. Questa circostanza è disciplinata dal successivo articolo 10, il quale indica come competente all’esame della domanda lo Stato in cui la ha presentata anche il familiare, aggiungendo la clausola che ciò deve essere messo per iscritto dagli interessati.
Inserendo il termine “familiare” la norma restringe fortemente il campo di applicazione della norma, in quanto, così come definito dall’articolo 2 del Regolamento, esso identifica soltanto genitori, coniuge, partner e figli minori, escludendo ad esempio zii e fratelli. Questo può andare a costituire un fattore di rischio per i MSNARA che hanno in Europa, ma in uno Stato membro diverso da quello sul quale sono giunti o si trovano, simili figure di riferimento, e che, proprio perché impossibilitati a mettere in atto un ricongiungimento legale, possono essere spinti a sfuggire controlli ed identificazioni, nonché la presentazione della domanda di protezione internazionale, cercando di raggiungere questi parenti, con tutte le problematiche connesse alla clandestinità e alla tratta che un minore non accompagnato può vivere36.
35
Il diritto del minore ad essere informato ed a esprimere la propria opinione riguardo a procedimenti che lo riguardano è riconosciuto dalla “Convenzione europea sull’esercizio dei diritti dei minori”, adottata dal Consiglio d’Europa a Strasburgo nel 1996, “al minore che è considerato dal diritto interno come avente una
capacità di discernimento”(articolo 3).
Per l’ordinamento italiano, possiamo considerare come età di discrimine per il possesso della capacità di discernimento i 12 anni, in base all’articolo 337-octies del Codice Civile dove si prescrive la necessità che il Giudice ascolti il minore “che abbia compiuto gli anni 12, o anche di età inferiore ove capace di
discernimento” ai fini di emettere provvedimenti che li riguardino in caso di affidamento conflittuale tra i
genitori.
36 A cura di Morozzo della Rocca Paolo, “I minori d’età nel diritto dell’immigrazione” in a cura di Morozzo della Rocca Paolo “Immigrazione, asilo, cittadinanza-Discipline e orientamenti giurisprudenziali”, Maggioli
139
5.2. 3 Accenni alla normativa sovranazionale a tutela dei MSNARA.
Prima di procedere ad elencare nello specifico quelle che sono le principali norme che regolano la materia dei MSNARA in Italia, è importante fare riferimento a due atti legislativi sovranazionali che si sono occupati del tema, in un certo senso anticipando i tempi, visto che poi molto di quanto previsto è stato recepito nell’ordinamento nazionale (ma anche a livello U. E.).
In primo luogo, parliamo della Convenzione O. N. U. sui diritti dell’infanzia. L’articolo 22 infatti prevede, al primo comma:
“Gli Stati parti devono prendere appropriate misure per garantire al fanciullo che cerchi di ottenere lo status di rifugiato o che sia considerato rifugiato in virtù delle leggi e procedure internazionali o interne, che sia solo o accompagnato dai genitori o da qualsiasi altra persona, la fruizione di un'adeguata protezione ed assistenza umanitaria per consentirgli strumenti internazionali relativi ai diritti umani o di carattere umanitario, di cui i suddetti Stati siano parte. “
Secondariamente, vale la pena ricordare quanto contenuto nella “Risoluzione del Consiglio
del 26 giugno 1997 sui minori non accompagnati cittadini di paesi terzi”.
Infatti, l’articolo 4 della Risoluzione è proprio dedicato alla procedura d’asilo per i MSNA. Esso prevede esplicitamente una serie di tutele: in primis, il diritto, per ogni MSNA, di poter richiedere la protezione internazionale; poi, la necessità che gli Stati membri esaminino prioritariamente le loro domande.
Infine, si ricorda l’importanza di accogliere in maniera adeguata il minore, preferibilmente presso famiglie o in centri di accoglienza specializzati e di formare in maniera specifica il personale e i funzionari che esaminano le domande o che entrano comune in contatto con i MSNARA.
Editore, 2015, Morozzo della Rocca P., I minori d’età nel diritto dell’immigrazione, in Morozzo della Rocca P. (a cura di), Immigrazione, asilo e cittadinanza. Discipline ed orientamenti giurisprudenziali, Ravenna, 2015, Maggioli Editore, pag. 183 e seguenti.
140 5.2. 4 La normativa italiana.
Sulla scorta di queste previsioni, si è inserita anche la normativa italiana in materia di minori richiedenti asilo, la quale, al pari di quanto avviene per tutta la legislazione sulla protezione internazionale, segue, a partire dai primi anni 2000, quello che è il percorso tracciato dall’Unione Europea, la quale, in un ottica di uguaglianza, di solidarietà e di sussidiarietà tra i Paesi membri, si dota di Regolamenti e Direttive che cerchino di affrontare nel modo migliore, provando a superare la logica emergenziale, il fenomeno dei richiedenti asilo, che, come abbiamo visto analizzando i dati, assume sempre più dimensioni consistenti.
All’interno di questo più ampio fenomeno, il legislatore si preoccupa quindi di quelle categorie vulnerabili elencate in uno dei paragrafi precedenti citando l’articolo 19 del D. L. ivo n. 251/2008, le quali, come più volte abbiamo ripetuto, necessitano di accorgimenti particolari, sia in materia giuridica che nelle procedure di accoglienza.
Risale ormai a dieci anni fa, nello specifico al 7 dicembre 2006, la prima Direttiva emanata dal Ministero dell’Interno e dal Ministero della Giustizia riguardante proprio i minori stranieri non accompagnati richiedenti asilo.
La Direttiva in questione fa riferimento da un lato alla normativa specifica per i richiedenti asilo, sia a livello nazionale che sovranazionale, dall’altro a quella riguardante i MSNA, nello specifico contenute soprattutto nel T. U. I. .
Di particolare rilievo è l’articolo 1, il quale dispone l’obbligo per i pubblici ufficiali e gli incaricati di pubblico servizio di informare, in modo adeguato e comprensibile, il minore straniero solo, rinvenuto sul territorio italiano, della possibilità di poter presentare domanda di asilo.
Gli articoli successivi si occupano invece della presa in carico del minore, che viene assegnata ai Comuni, al pari di quanto avviene per i MSNA non richiedenti asilo37.
Viene ricordato, infine, quanto previsto dal D.P.R. n. 303/2004, articolo 2, comma 5:
“Qualora la richiesta di asilo sia presentata da un minore non accompagnato, l'autorità che la riceve sospende il procedimento, dà immediata comunicazione
37
Attualmente in considerazione dell’istituzione e delle modifiche intervenute nel sistema SPRAR le modalità di accoglienza si sono in parte diversificate. Tale argomento sarà oggetto di approfondimento nei paragrafi successivi.
141
della richiesta al Tribunale per i minorenni territorialmente competente ai fini dell'adozione dei provvedimenti di cui agli articoli 346 e seguenti del codice civile, nonché di quelli relativi all'accoglienza del minore e informa il Comitato per i minori stranieri presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali.
Il tutore, così nominato, conferma la domanda di asilo e prende immediato contatto con la competente Questura per la riattivazione del procedimento. In attesa della nomina del tutore, l'assistenza e accoglienza del minore sono assicurate dalla pubblica autorità del Comune ove si trova. I minori non accompagnati non possono in alcun caso essere trattenuti presso i centri di identificazione o di permanenza temporanea.”38
La Direttiva si conclude con una precisazione prevedibile (per chi conosce il diritto minorile dell’immigrazione), ma non scontata, ovvero, si assicura, anche al minore richiedente asilo la cui domanda sia stata rigettata, il proseguimento del percorso di accoglienza, al pari di quanto accade per qualsiasi altro MSNA.
Gli anni successivi alla pubblicazione di questa Direttiva vedono l’introduzione di importanti misure legislative, quali i citati D. L. ivo 19 novembre 2007, n. 251 e D. L. ivo 28 gennaio 2008, n. 25 e successive modifiche. Entrambi i Decreti si caratterizzano per essere attuazione di direttive europee.
Vale la pena soffermarsi sul primo, il n. 251/2007, il quale, oltre a introdurre la necessità di valutare in maniera adeguata la condizione di quanti rientrano in categorie particolarmente vulnerabili, e l’utilizzo dell’interesse del minore quale criterio prioritario nell’attuazione del decreto39 , dedica un articolo proprio ai MSNARA, l’articolo 28.
Esso prevede la necessità di procedere, qualora sia accertato che non vi siano sul territorio italiano figure giuridicamente responsabili per il minore, alla nomina del tutore, ai sensi degli articolo 343 e seguenti del Codice Civile. Inoltre, egli può beneficiare di specifici programmi di accoglienza, ed è sottoposto, al pari del minore italiano o del MSNA non
38
Su questa ed altre norme di tipo procedurale torneremo più avanti a parlare, anche in riferimento alle più recenti disposizioni. Per il momento è utile sapere che questa disposizione normativa è entrata a far parte del D. L. ivo 28 gennaio 2008, n. 25, “Attuazione della direttiva 2005/85/CE recante norme minime per le
procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato”,
articolo 26, comma 5,così come modificato dal D. L. ivo 18 agosto 2015, n. 142.
39 Articolo 19, comma 2 e 3, D. L. ivo n. 251/2007, così come modificato dal D. L. ivo 21 febbraio 2014, n. 18.
142
richiedente asilo a quanto previsto dalla Legge 4 maggio 1983, n. 84, in materia di affidamento.
Anche il successivo D. L. ivo 28 gennaio 2008, n. 25, oltre ad inserire i MSNARA entro le cosiddette “categorie vulnerabili”, sancisce alcune garanzie rivolte loro (articolo 19), quali l’assistenza da parte del tutore in tutte le fasi della procedura di esame della domanda. Questo stesso articolo inoltre si preoccupa di definire le modalità per l’accertamento dell’età del richiedente, qualora sussistano dubbi riguardo alla dichiarazione di minore età: si tratta di fatto di uno dei pochi riferimenti in materia presenti nell’ordinamento italiano, tanto che è stato esteso anche ai MSNA non richiedenti, e per questo, i commi 2 e 3 di questo articolo 19, sono stati già oggetto di analisi nel terzo capitolo (paragrafo 3. 3) . Basti qui ricordare che la legge consente il ricorso a strumenti per l’accertamento dell’età qualora sussistono dubbi fondati rispetto a quanto dichiarato dal minore e solo se quest’ultimo acconsente a sottoporsi a esami in tal senso. La tutela di questi due principi è salvaguardata dal fatto che “il rifiuto, da parte del minore, di sottoporsi alla visita medica,
non costituisce motivo di impedimento all’accoglimento della domanda, né all’adozione della decisione”40.
Infine, il D. L. ivo prevede, all’articolo 28, l’esame prioritario della domanda di asilo: tra le casistiche elencate si inserisce anche quella per cui il richiedente appartenga ad una delle categorie vulnerabili (articolo 28, comma 1, lettera b)).
Sono previste anche modalità particolari di esame della domanda che dovrebbe avvenire alla presenza di personale specializzato, con una formazione appropriata: nell’ordinamento italiano questo è stato introdotto solo di recente, con il D. L. ivo 18 agosto 2015, n. 142, che, modificando parte dell’articolo 13 (“Criteri applicabili al colloquio personale”), prevede la necessità che al colloquio del minore con la Commissione territoriale sia presente almeno un membro con formazione adeguata alle esigenze del minore (e più in generale della persona vulnerabile), un genitore o in alternativa il tutore41.
I due Decreti Legislativi (n. 251/2007 e n. 25/2008) a cui abbiamo fatto riferimento, sono il frutto del recepimento di direttive europee degli anni immediatamente precedenti (2004 e 2005): vengono emanati in un periodo in cui le domande di protezione internazionale sono
40 Articolo 19, comma 3, D. L. ivo n. 25/2008. 41
Morozzo della Rocca P., I minori d’età nel diritto dell’immigrazione, in Morozzo della Rocca P. (a cura di), Immigrazione, asilo e cittadinanza. Discipline ed orientamenti giurisprudenziali, Ravenna, 2015, Maggioli Editore, pag. 177.
143
ancora entro livelli medi, e il fenomeno dei MSNARA non presenta i numeri preoccupanti che ha assunto di recente.
È proprio in questi ultimi anni, e in particolare a partire dal 2013, anno in cui il numero delle domande di asilo comincia a salire in modo esponenziale sia in Europa42 che in Italia43, e aumenta in misura consistente anche la quota percentuale di MSNARA sul totale dei MSNA presenti, che il legislatore adotta misure nuove (che in parte, come abbiamo fatto notare, vanno a modificare e/o integrare anche quelle precedenti) e particolarmente significative, che intendono affrontare in maniera maggiormente organica la tutela dei minori, tanto che ad oggi la legge italiana sembra normare in maniera più sistematica la materia dei MSNARA piuttosto che quella dei MSNA non richiedenti protezione internazionale, la quale, come abbiamo cercato di ricostruire nei capitolo precedenti, presenta caratteri di forte frammentarietà.
La normativa più recente risale all’estate 2015, quando viene approvato il D. L. ivo 18 agosto 2015, n. 142 “Attuazione della direttiva 2013/33/UE recante norme relative
all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, nonché della direttiva 2013/32/UE, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale”.
Il Decreto è intervenuto a modificare alcuni articoli dei precedenti Decreti del 2007 e 2008, ma ha introdotto anche misure legislative specifiche, soprattutto in relazione alle procedure di accoglienza, anche con riguardo alle persone con esigente particolari, tra le quali naturalmente i minori.
L’articolo 18 riguarda proprio le disposizioni relative ai minori: si sofferma infatti sulle misure di accoglienza, che il decreto appunto disciplina, le quali devono tener conto del superiore interesse del minore “in modo da assicurare condizioni di vita adeguate alla
minore età, con riguardo alla protezione, al benessere ed allo sviluppo anche sociale del
42 “Se analizziamo […] la crescita percentuale tenendo come base il 2008, nel 2013 le domande presentate
sono cresciute del 90, 9 % e nel 2014 del 176, 9%, sottoponendo l’Unione a flussi consistenti” A cura di
ANCI, Caritas Italiana, CITTALIA, Fondazione Migrantes, SPRAR, in collaborazione con UNHCR “Rapporto sulla Protezione Internazionale in Italia 2015”, Roma, dicembre 2015, pag. 206.
43 Sulla base dei dati raccolti dal Ministero dell’Interno, il numero dei richiedenti asilo in Italia è passato dai 17.352 del 2012, ai 26.620 del 2013, ai 63.456 del 2014, fino ad arrivare oltre le 83.000 domande nell’anno 2015. Fonte: 43 http://www.interno.gov.it/it/sala-stampa/dati-e-statistiche “I numeri dell’asilo-Dati e
statistiche a cura del Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione” - “Quaderno statistico dal 1990-2015”.
144
minore, conformemente a quanto previsto dall’articolo 3 della Convenzione sui diritti del fanciullo del 20 novembre 1989”44.
Lo stesso articolo sottolinea inoltre l’obbligo dell’ascolto del minore, al fine di comprenderne le esperienze passate, di valutarne il rischio che sia vittima di tratta, nonché la possibilità di un ricongiungimento familiare.
Infine, all’ultimo comma, si sostiene la necessità che gli operatori che entrano in contatto con i minori siano adeguatamente qualificati e formati, proprio per poter meglio rispondere alle loro specifiche esigenze.
L’articolo successivo, il n. 19, è particolarmente interessante, in quanto si occupa in maniera esplicita e diretta dei MSNARA, approfondendo quelle che sono le specifiche fasi dell’accoglienza, nonché dell’iter per ottenere lo status di rifugiato.
Vale la pena soffermarvisi e analizzarlo nel dettaglio.
In primo luogo, si prevede che i MSNARA siano accolti in strutture di prima accoglienza soltanto per il tempo strettamente necessario (fino ad un massimo di 60 giorni), e che siano sin da subito informati su quelli che sono i loro diritti, tra i quali il diritto di richiedere protezione internazionale. Naturalmente, viene loro riconosciuta un’adeguata accoglienza, sulla base dei principi sanciti dal precedente articolo 18, e quindi adatta alla loro età e condizione psico-fisica.
Oltre a questo, deve essere garantito un colloquio con uno psicologo dell’età evolutiva, con l’eventuale presenza di un mediatore culturale, avente la finalità di accertare la situazione personale del minore, le motivazioni del viaggio e le aspettative.
Il proseguimento dell’accoglienza è assicurato dalla rete SPRAR (Sistema di Protezione Richiedenti Asilo e Rifugiati), la quale deve prevedere specifici programmi per i minori. Nel caso in cui non vi sia temporaneamente disponibilità in queste strutture, assistenza ed accoglienza sono assicurati dal Comune sul cui territorio il minore si trova, con la possibilità per gli Enti Locali di accedere al Fondo Nazionale per i minori stranieri, come avremo modo di approfondire meglio nel prossimo paragrafo.
Di particolare rilievo è poi il comma 5 dell’articolo in questione, del quale riportiamo il testo, e che offre una serie di obblighi procedurali specifici che riprendono in parte la prassi applicata per i MSNA anche non richiedenti asilo, ai quali di fatto questa normativa viene estesa.
145
“L’autorità di pubblica sicurezza dà immediata comunicazione della presenza di un minore non accompagnato al giudice tutelare per l’apertura della tutela e per la nomina del tutore a norma degli articoli 343 e seguenti del codice civile, al Procuratore della Repubblica presso il Tribunale per i minorenni e al Tribunale per i minorenni per la ratifica delle misure di accoglienza predisposte, nonché al Ministero del lavoro e delle politiche sociali, con mezzi idonei a garantirne la riservatezza, al fine di assicurare il censimento e il monitoraggio della presenza dei minori non accompagnati.”
Come possiamo dedurre facilmente dall’articolo in questione, sin da subito vengono coinvolte una pluralità di figure ed istituzioni: il fatto che in ogni caso si proceda alla segnalazione alla Procura presso il Tribunale per i Minorenni, oltre che al Giudice Tutelare, è sicuramente sintomatico di un’attenzione particolare per questa delicatissima categoria di migranti, non sempre tuttavia giustificata in considerazione del fatto che, come accade per i MSNA non richiedenti asilo, spesso si tratta di grandi minori, prossimi alla maggiore età, che talvolta diventano maggiorenni prima ancora che la tutela sia aperta. In considerazione di questo, lo stesso D. L. ivo n. 142/2015 è intervenuto a modificare il precedente D. L. ivo n. 25/2008, il quale contiene i riferimenti normativi principali per la presentazione, la valutazione e l’istruttoria della domanda, inserendo, all’articolo 26, comma 5, alcune indicazioni precise sulle tempistiche da rispettare per la nomina del tutore e gli adempimenti successivi:
“Quando la domanda è presentata da un minore non accompagnato, l’autorità che la riceve sospende il procedimento, dà immediata comunicazione al tribunale dei minorenni e al giudice tutelare per l’apertura della tutela e per la nomina del tutore a norma degli articoli 343, e seguenti, del codice civile, ed informa il Comitato per i minori stranieri presso il Ministero della solidarietà sociale. Il giudice tutelare nelle quarantotto ore successive alla comunicazione del questore provvede alla nomina del tutore. Il tutore prende immediato contatto con la questura per la conferma della domanda, ai fini dell’ulteriore corso del procedimento e l’adozione dei provvedimenti relativi all’accoglienza del minore.45”
146
L’elemento procedurale costituito dalla sospensione del procedimento, qualora il proponente la domanda sia un minorenne non accompagnato, apre una parentesi interessante sulla capacità del minore riguardo l’esercizio del diritto di asilo. Infatti, benché l’articolo 6, comma 3 del D. L. ivo n. 25/2008 (così come rinovellato dal D. L. ivo n. 142/2015) consenta che il MSNARA presenti direttamente la domanda, essa, per essere poi istruita, ha bisogno di una conferma da parte del tutore nominato, il quale, quindi, si trova a disporre di un potere non indifferente riguardante la vita del minore, dovendo prendere una decisione sicuramente rilevante, non tanto nell’immediato quanto sicuramente nel futuro (anche riguardo al passaggio alla maggiore età), in poco tempo, magari senza conoscere a fondo storia, aspettative e motivazioni del minore stesso.
A questo proposito, Morozzo Della Rocca commenta la disciplina italiana (non tanto e non solo in relazione ai MSNARA, quanto ai minori accompagnati la cui volontà riguardante la domanda di protezione internazionale possa non coincidere con quella dei genitori) concludendo che il diritto di asilo non possa essere considerato come un diritto personalissimo, e quindi esercitabile in via esclusiva dal suo titolare, ma che non possa nemmeno essere sottoposto alla disciplina classica del potere rappresentativo:
“Se per un verso la capacità di richiedere la protezione internazionale viene a
coincidere, secondo i protocolli suggeriti dall’Alto Commissariato per i rifugiati, con la capacità di intendere e di volere relazionata alla capacità di provare soggettivamente timore, per altro verso il medesimo organismo raccomanda che in tali casi la domanda sia esaminata dando rilievo a tutti gli elementi oggettivi che evidenzino un bisogno di protezione anche se tale bisogno non è soggettivamente percepito dal minore o, più in generale, dal soggetto incapace. Si ritiene però che alla incapacità naturale della persona bisognosa di protezione possa sopperire la nomina di un rappresentante legale che agisca nel suo interesse […]”46
Il medesimo articolo prosegue, al comma 6: “L’autorità che riceve la domanda ai sensi del comma 5
informa immediatamente il Servizio centrale del sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati di cui all’articolo 1-sexies del decreto-legge 30 dicembre 1989, n. 416, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1990, n. 39, per l’inserimento del minore in una delle strutture operanti nell’ambito del Sistema di protezione stesso e ne dà comunicazione al tribunale dei minori ed al giudice tutelare. Nel caso in cui non sia possibile l’immediato inserimento del minore in una di tali strutture, l’assistenza e l’accoglienza del minore sono temporaneamente assicurate dalla pubblica autorità del comune dove si trova il minore.” Tale
comma ribadisce quanto poi sarà ripreso con il D. L. ivo 142 relativamente all’accoglienza, elemento di non secondaria importanza, come vedremo nei prossimi paragrafi parlando della rete SPRAR.
46
Morozzo della Rocca P., I minori d’età nel diritto dell’immigrazione, in Morozzo della Rocca P. (a cura di), Immigrazione, asilo e cittadinanza. Discipline ed orientamenti giurisprudenziali, Ravenna, 2015, Maggioli Editore, pag. 178.
147
In ogni caso, il MSNARA deve essere informato della possibilità di presentare domanda di asilo, oltre che di tutti gli altri diritti che gli sono riconosciuti47, sin dalle primissime fasi del soccorso e dell’accoglienza, anche perché, come vedremo nel prossimo paragrafo, i percorsi si differenziano tra richiedenti e non richiedenti asilo.
Tuttavia, la necessità della nomina del tutore per poter procedere all’esame della domanda di asilo da parte di un MSNARA, se da un lato è garanzia di tutela ed assistenza, entro il non semplice percorso per ottenere lo status di rifugiato, comporta anche alcune criticità. Infatti, tale requisito procedurale conduce al paradosso per cui, pur essendo previsto l’esame prioritario della domanda del minore, in quanto appartenente alle categorie vulnerabile, a norma dell’articolo 28 del D. L. ivo n. 25/2008, così come modificato nel 2015, essa è sottoposta ad un periodo di sospensione, talvolta anche consistente, data la difficoltà a reperire persone disponibili ad essere nominate48.
Si ripropone inoltre il possibile conflitto di interesse già affrontato parlando dei MSNA non richiedenti asilo per tutti quei casi in cui venga nominato tutore il Sindaco del Comune sul cui territorio il minore si trovi, anche se in questo caso assume contorni più incerti e sfumati in ragione della competenza Ministeriale (tramite le Prefetture) rispetto ai richiedenti asilo.
Essendo comunque l’accoglienza e l’integrazione del minore un compito che potremmo definire inter-istituzionale (in special modo per quei Comuni non aderenti alla rete SPRAR) le dinamiche e le decisioni assumono a maggior ragione un più alto livello di complessità, nonché di possibili conflitti di interesse49.
Passiamo adesso a esporre brevemente le modalità peculiari per l’accoglienza dei MSNARA, che talvolta si intrecciano e si sovrappongono con quelle dei MSNA.
47 Art. 19, comma 1, D. L. ivo n. 142/2015. L’importanza di questo passaggio, che si configura come un vero e proprio diritto riconosciuto in capo al minore, accompagnato o meno, era già stato sottolineato con la prima direttiva in materia del 2006, alla quale abbiamo fatto riferimento in apertura del paragrafo.
48 Morozzo della Rocca P., I minori d’età nel diritto dell’immigrazione, in Morozzo della Rocca P. (a cura di), Immigrazione, asilo e cittadinanza. Discipline ed orientamenti giurisprudenziali, Ravenna, 2015, Maggioli Editore, pag. 180.
49
Infatti, è proprio la normativa specifica riguardante i MSNARA, ovvero il D. L. ivo n. 142/2015, articolo 19 comma 6 a stabilire che “non possono essere nominati tutori individui o organizzazioni i cui interessi
148 5. 3 L'accoglienza e la rete S.P.R.A.R.
Parlando dell'accoglienza del MSNA abbiamo avuto modo di verificare come essa avvenga prevalentemente entro strutture e/o comunità di accoglienza, e solo in via minoritaria in famiglie affidatarie.
Per ciò che attiene il MSNARA, si configurano invece modalità peculiari di accoglienza, anche in ordine alla competenza degli enti deputati ad assicurarla (Enti Locali e Ministero dell'Interno), fermo restando la competenza dei Comuni qualora esse siano assenti sul territorio50.
Tali procedure di accoglienza si concretizzano nella rete S.P.R.A.R. (Sistema di Protezione per Richiedenti Asilo e Rifugiati), istituita nel 2002, con la Legge n. 189, e che, stando alla definizione contenuta nel Rapporto Sulla Protezione Internazionale in Italia 2015:
“Si tratta del primo sistema pubblico di accoglienza per titolari e richiedenti
protezione internazionale, costituito dalla rete degli Enti Locali che (per la realizzazione dei progetti di accoglienza integrata) accedono, nei limiti delle risorse disponibili, al Fondo Nazionale per le politiche e i servizi per l'asilo gestito dal Ministero dell'Interno e previsto nella legge finanziaria dello Stato.
L'accesso al Fondo nazionale per le politiche e i servizi dell'asilo è regolamentato da un decreto del Ministero dell'Interno che disciplina il bando per la presentazione di proposte di progetto di accoglienza integrata da parte degli Enti Locali.
Il Servizio Centrale è la struttura di coordinamento dello SPRAR, ha sede a Roma e la gestione è dell'Associazione nazionale comuni italiani (ANCI).”
Per meglio chiarire questa definizione, è utile fare accenno alla normativa di riferimento. In primo luogo, al recentissimo D. L. ivo n. 142/2015, che disciplinando a tutto tondo la materia dei richiedenti asilo, si preoccupa di definire anche le modalità di accoglienza. L’articolo 14 del presente Decreto è infatti dedicato proprio allo SPRAR:
