beneficiarne ben poco anche per la mancanza di progetti adeguati a esse- re finanziati. In altri termini, le cause di questa incapacità di catturare le ri- sorse finanziarie disponibili sono mol- teplici, ma certamente vi è un defi- cit di capacità del sistema di proporre Progetti di Qualità che sappiano cioè coniugare il complesso delle esigen- ze sociali, ambientali, tecnologiche in una prospettiva di bancabilità.
Modificare questa situazione è cen- trale per garantire lo sviluppo del Paese. In molti casi, infatti, i proget- ti sono caratterizzati da piani econo- mico-finanziari non sostenibili, basa- ti su scenari poco verosimili o costrui- ti su strutture di ripartizione dei rischi non attraenti per l’investitore privato.
Inoltre, permangono importanti cause di farraginosità a livello normativo, in- certezza del quadro regolatorio e oppo- sizioni locali verso nuove opere (effet- to “Nimby”), con l’effetto di dilatare tempi e costi nella realizzazione delle opere, comportando un grave ostacolo alla loro bancabilità. L’eleggibilità del- le opere da finanziare, dunque, conti- nuerà a essere strettamente connessa a una ferrea progettazione basata su scenari attendibili e piani economico- finanziari sostenibili.
I Progetti di Qualità
Per Progetti di Qualità intendiamo opere e infrastrutture che siano:
t 6UJMJOFMMBBDDF[JPOFQJáBNQJBEFM
termine;
t SFBMJ[[BCJMJOFMSJTQFUUPEFJUFNQJF
dei costi pianificati;
t GJOBO[JBSJBNFOUF TPTUFOJCJMJ F
bancabili.
Le opere sono utili se capaci di
rispondere a esigenze sociali, ambien- tali, economiche e produttive. Troppo spesso, infatti, la decisione circa la realizzazione di un’opera pubblica non segue logiche puramente utilita- ristiche, ma politiche o di altra natu- ra. Circa la realizzabilità nel rispetto dei tempi e dei costi, invece, si osser- va che spesso in Italia vi è una dila- tazione dei tempi a cui si accompa- gna un aumento dei costi delle ope- re e, quindi, una crescita delle risorse che il pubblico deve investire per il lo- ro completamento.
Un interessante documento sul te- ma è stato elaborato dall’Area Analisi e Monitoraggio degli Investimenti Pubblici dell’Unità di verifica de- gli Investimenti Pubblici (UVER) del Dipartimento per lo Sviluppo e la Coesione Economica (DPS) dal titolo
“I tempi di attuazione e di spesa del- le opere pubbliche” del 2014. In es- so si analizzano le durate di attuazio- ne delle opere pubbliche nel nostro Paese, in particolare l’arco temporale che intercorre tra l’avvio della loro pro- gettazione e la conclusione dei lavo- ri. Il quadro che emerge mette in luce le difficoltà incontrate in Italia nel da- re esecuzione a programmi di investi- menti pubblici in modo efficiente (ca- pacità di accrescere la quantità o la qualità delle realizzazioni o dei risulta- ti senza aumentare le risorse utilizza- te) ed efficace (capacità di produrre le realizzazioni e i risultati attesi).
In sintesi, il valore economico delle ope- re incide in modo sostanziale su tutte le fasi di attuazione delle opere, progetta- zione, affidamento e lavori, e nella rea- lizzazione della spesa. Gli interventi di importo inferiore ai 100.000 euro, in- fatti, sono completati mediamente in
Le risorse finanziarie per le infrastrutture
Troppo spesso nel nostro Paese vi sono abbondanti risorse finanziarie,sia a li- vello nazionale che europeo, per opere e infrastrutture che non vengono uti- lizzate. Si pensi, ad esempio,ai Fondi di Coesione: nel settennato 2007- 2013 sono stati stanziati circa 100 miliardi di € di tali fondi, di questi cir- ca 90 miliardi sono stati assegnati a progetti – 55 miliardi per progetti in- frastrutturali – ma solo 40 miliardi so- no stati già spesi.
Restano, dunque, ancora 60 miliardi di € ancora da spendere – 12 miliardi sono di fonte europea e dovranno es- sere restituiti se non spesi entro la fi- ne del 2015 – e 10 miliardi di € ad- dirittura da assegnare; altri 44 miliar- di di € arriveranno dai nuovi Fondi di Coesione 2014-2020, ai quali si ag- giungono altri 20 miliardi di € di co- finanziamento nazionale. C’è poi il Piano Juncker, che prevede di mobi- litare 315 miliardi di € per le infra- strutture, attraverso la creazione di un primo fondo da 21 miliardi di €, che verranno utilizzati per emettere obbli- gazioni e raccogliere fondi sul merca- to per circa 63 miliardi di € con cui fi- nanziare nuovi progetti e attrarre nuo- vi capitali da investitori istituzionali e privati. Vi sono,infine,i fondi assicura- tivi previdenziali e pensionistici che sempre più stanno investendo in infra- strutture a livello mondiale; ma non in Italia, ove il rischio connesso a questa tipologia di impiego è considerato an- cora troppo elevato.
Ma di questa enorme quantità di denaro l’Italia sembra destinata a
Il Quality Project Lab – QPLab.
Per un rilancio della capacità del
Paese di produrre progetti di qualità
Figura 1 – Tempi medi di realizzazione delle opere in Italia per costo di investimento
2,9 anni, mentre per le opere di impor- to superiore ai 100 milioni di euro sono necessari oltre 14 anni (Figura 1).
Infine,riguardo la bancabilità dell’o- pera ci riferiamo all’insieme delle ca- ratteristiche di sostenibilità finanzia- ria e di altro genere richieste dai sog- getti finanziatori ed investitori nell’al- locare le risorse in opere pubbliche e infrastrutture. Nello studio dell’Osser- vatorio CNF dal titolo “Verso un nuo- vo piano infrastrutturale lombardo.
Problematiche e modalità di finanzia- mento” del 2014, uno degli obiettivi
era proprio quello di definire i criteri di finanziabilità delle opere pubbliche.
In sintesi, emerge che i soggetti finan- ziatori richiedono:
t 5FNQJFDPTUJEFJQSPHFUUJDIFTJBOP
prevedibili e stabili;
t (FOFSBMDPOUSBDUPSTPMJEJFEJFMFWB- to standing;
t 1SFTFO[B EFMMB 1VCCMJDB BNNJOJ- strazione per una ottimale riparti- zione dei rischi;
t -B QPTTJCJMJUË EJ XBZ PVU BOUJDJ- pata, grazie al subentro di nuovi finanziatori;
t 1PTTJCJMJUËEJBWFSFýVTTJEJDBTTB
immediati.
Ciò dipende dalla capacità di costruire iniziative rilevanti socialmente e equi- librate finanziariamente.
La Figura 2 illustra in dettaglio le con- dizioni di finanziabilità per i diversi soggetti considerati nell’analisi.
Un benchmark internazionale sul framework regolatorio delle opere pubbliche
Ci si chiede se è possibile oggi in Italia realizzare progetti di qualità, ov- vero se il framework regolatorio italia- no permetta di progettare opere uti- li, realizzate nei tempi e nei costi pre- stabiliti e in grado di attrarre capitali privati. Da un confronto internaziona- le1 sul framework regolatorio in mate- ria di opere pubbliche emergono una serie di criticità peculiari nel nostro Sistema Paese che potrebbero rappre- sentare un ostacolo alla realizzazione di Progetti di Qualità. In particolare sottolineiamo i seguenti aspetti:
t /FMMBQSBTTJFVSPQFBMBGBTFEJWBMV- tazione dell’utilità dell’opera attra- verso Analisi Costi Benefici (ACB) e altri criteri è anticipata alla fase di pianificazione ed è formalizzata.
In Italia il momento valutativo è ri- mandato (solo suggerito) alla fase di progettazione, non permettendo di valutare l’utilità dell’opera a pri- ori. Manca inoltre la formalizzazio- ne e la standardizzazione della me- todologia. Ciò non permette il con- fronto tra opere e rende impossibi- le l’utilizzo di metodologie di valu- tazione come l’ACB per determina- re la priorità delle opere.
t *1BFTJFTUFSJEBOOPNBHHJPSFQFTP
(1) L’analisi è stata effettuato su Italia, Germa- nia, Regno Unito, Spagna, Francia, Olanda, Sve- zia. Le caratteristiche regolatorie confrontate sono state: sistema giuridico e struttura governativa, pia- nificazione delle opere, modalità di gestione degli stakeholders e del consenso, valutazione dell’uti- lità e degli impatti economici, progettazione, affi- damento.
Figura 2 – Le condizioni di finanziabilità per categoria di investitore
Fonte: Osservatorio I Costi del Non Fare, 2014
Banche Assicurazioni e Fondi pensione
Banche pubbliche di
sviluppo Fondi infrastrutturali
Condizioni di base
Tempi certi Affidabilità costruttore
Way-out con PB Sostenibilità PEF Collaterals
Brownfield Rendimenti immediati Bassa leva finanziaria Infrastrutture strategiche
DEB: Progetti > 100 m€
EQ: Progetti > 300 m€
Complementarietà alle banche commerciali (limite
50%) Progetti PPP Progetti > 25 m€
Opere calde Brownfield Quota di controllo Asset regolati e in concessione
Condizioni economiche
Tempi Max 10-15 anni M/L termine M/L termine 7-12 anni
Rendimento Debito: 4%-6% (Equity: 10%-
12%)
Debito: >BTP M/L termine
Equity: 6% unlev Vd. banche commerciali Equity: 12%
Rischi No rischio domanda No rischio di costruzione Gestiscono tutti i rischi No rischio di costruzione
Ratios finanziari DSCR tra 1,2 e 1,5 DSCR tra 1,2 e 1,5 DSCR > 1 -
Flussi di cassa Cash Sweep Uscita antiicpata (2 anni) - Stabili e prevedibili
Rapporto debito/equity Min 80%-20%
Ottimale 70%-30% Basso Vd. banche commerciali 50%-50%
Soggetti Club Deals
Presenza PA Presenza soggetti forti - -
Strumenti Prestiti Ponte, Mutui a
breve/medio termine
Debito (loan o obbligazioni), Equity
Prestiti a M/L, fondi di
equity Garanzie Equity, LBO, Vendor Loan
rispetto all’Italia alla componente tecnica piuttosto che a quella disci- plinare sia nei codici che nelle pras- si. Inoltre, in Italia sembrerebbe va- ga e non ben determinata la valuta- zione finale tecnica dei progetti. Il risultato è una mancanza di detta- gli tecnici nel progetto esecutivo con conseguente ricorso alle varianti.
t *ONBUFSJBEJBGåEBNFOUP J 1BF- si considerati sono dotati di istitu- ti simili dal punto di vista norma- tivo (appalto congiunto, separa- to, procedura aperta, ristretta, of- ferta economicamente vantaggio- sa, etc.). Le differenze sono da ri- condursi alle prassi utilizzate dal- le stazioni appaltanti. Ad esempio, in Italia sembrerebbe più diffuso il massimo ribasso rispetto all’offerta economicamente più vantaggiosa, nonostante sia dimostrata la prefe- ribilità del secondo metodo.
t *O*UBMJBOPOFTJTUFVOQSPDFTTPGPS- male di coinvolgimento della po- polazione presente invece in molti Paesi analizzati. In essi tale istitu- to si colloca normalmente nelle fasi iniziali al fine di discutere sia della opportunità di realizzare l’opera sia delle caratteristiche dell’opera.
Da tale confronto internazionale e dall’analisi delle criticità nella realizza- zione delle opere, è possibile affermare che le fasi iniziali, le prime progettazio- ni, sono quelle più complesse, dove so- no presenti numerosi elementi di incer- tezza (tecnici, amministrativi, economi- co-finanziari) che rendono più lunghi i tempi di attuazione e più difficile ef- fettuare affidabili previsioni sull’avan- zamento economico dell’opera.
Nel complesso, le numerose critici- tà riscontrabili durante la realizza- zione di un opera possono ricondur- si alle carenze del sistema di piani- ficazione, valutazione, autorizzazio- ne e realizzazione delle infrastruttu- re. Tali criticità discendono, a loro volta, dalle lungaggini burocratiche e procedurali, dagli assetti legislativi, dalla pianificazione finanziaria, dalle opposizioni sociali, dalla troppo faci- le opportunità di ricorso ai tribunali
amministrativi (spesso caratterizza- ti da modeste competenze tecniche specifiche) con ritardi e rinvii nell’or- dine di anni, oltre che dall’inerzia po- litica e dalle difficoltà progettuali.
Queste problematiche sono storica- mente riconducibili ai sistemi politi- co-amministrativi che non sempre so- no stati in grado di fissare chiare pri- orità di intervento e di portare a ter- mine quanto previsto, e alla loro scar- sa assunzione di responsabilità.
Le proposte
dell’Osservatorio CNF
Attraverso l’analisi delle criticità, le indicazioni della letteratura e quel- le elaborate dall’Osservatorio CNF nel corso degli anni, abbiamo individuato delle proposte per superare le critici- tà evidenziate e poter progettare ope- re e infrastrutture di qualità. Di segui- to riportiamo le principali conclusioni.
1. Precisa distinzione tra il ruolo del sistema politico e il ruolo degli ap- parati tecnici. Il compito del primo è di individuare, tramite un proces- so di pianificazione il più possibile condiviso, le priorità infrastrutturali per il Paese. Diversamente, il ruolo degli organi tecnici si deve focaliz- zare sulla definizione delle specifi- che progettuali, oltre che sulla scel- ta delle migliori tecnologie idonee alle varie circostanze
2. Ruolo centrale della PA nel governo dei processi realizzativi delle infra- strutture. È necessario un processo che tenda alla completa valorizza- zione della PA attraverso:
- La piena responsabilizzazione, sulla base degli indirizzi del si- stema politico, fin dalla pianifi- cazione e progettazione, evitan- do la reiterazione degli iter e la dilatazione dei tempi e dei costi di esecuzione;
- Il superamento del rapporto con- flittuale tra pubblico e privato, incentivando la collaborazione nelle fasi progettuali e realizza- tive e la creazione di partnership di lungo periodo.
3. Dedicare molta più attenzione al- le fasi di progettazione a monte. É nelle prime fasi della progettazio- ne che vi sono le maggiori incertez- ze sia tecniche sia finanziarie, ed è qui che è necessario ridurre al mas- simo i rischi in corso d’opera (ad es. ricorsi, maggiori compensazio- ni) che incidono sui tempi e fanno lievitare i costi delle infrastrutture.
La progettazione/fattibilità non de- ve limitarsi agli aspetti tecnici-rea- lizzativi, ma deve fin da subito te- nere conto di tutti gli elementi di natura sociale, ambientale e finan- ziaria che, l’esperienza insegna, possano rivelarsi critici nelle fasi successive. L’idea, dunque, è che maggiori risorse dedicate “a mon- te” ne facciano risparmiare mol- te di più “a valle”. In particolare, l’avvio dei lavori dovrebbe avvenire quando tutti i nodi sono sciolti e le realizzazioni non dovrebbero essere bloccabili se non per fatti estremi.
4. Semplificare e razionalizzare i pro- cessi di autorizzazione e realizza- zione. Una componente di costo non irrilevante risiede nei proces- si autorizzativi e nella loro natura fortemente incerta. Serve una deci- sa azione su questi aspetti che pe- rò non vada a discapito della qua- lità delle decisioni. È possibile rag- giungere tale risultato con iter chia- ramente strutturati, che lascino po- chissimo spazio alla reiterazione delle decisioni e che non permetta- no di rimettere in discussione, una volta avviati i lavori, le soluzioni progettuali validate e i quadri eco- nomici approvati.
5. Valorizzare ed estendere la Confe- renza dei Servizi, dando però co- genza alle determinazioni assun- te da enti e soggetti coinvolti. La Conferenza dei Servizi è, infatti, un momento ottimale di dialogo e di confronto delle diverse istanze al fi- ne di ridurre i tempi necessari per il complemento delle progettazioni, e in particolare per l’acquisizione delle autorizzazioni. Esso è sia uno strumento di semplificazione am-
ministrativa volto a facilitare l’ac- quisizione, da parte della pubblica amministrazione, di autorizzazioni, atti, licenze, permessi e nulla-osta, sia uno strumento di coordinamen- to, diretto a soppesare ed aggregare la pluralità degli interessi coinvolti in un determinato procedimento.
6. Sviluppo del consenso e delle re- lazioni con gli stakeholder. Vanno normati strumenti di inchiesta o di- battito pubblico, da attivare nel- le fasi iniziali dell’iter, che con- sentano lo svolgimento di procedu- re di partecipazione e di confron- to democratico in modo efficace, per quanto possibile rapido e, so- prattutto, definitivo. Deve essere un momento formalizzato ed esau- stivo di discussione sull’opera che coinvolga tutti gli stakeholder e che avrà lo scopo di informare le ammi- nistrazioni, le imprese e i cittadini del territorio su tutti gli aspetti che riguardano l’opera, ma anche di se- gnalare al proponente le principa- li criticità legate al consenso. Il Di- battito dovrà essere coordinato da un organo indipendente e autorevo- le e in grado di garantire la tutela di tutte le parti coinvolte.
7. Limitare al massimo le opere di compensazione e le varianti. Rego- lare le logiche di negoziazione delle opere compensative, da precisarsi il prima possibile nell’iter decisionale.
Circa le varianti, oltre ad introdur- re regole ferree, limitarle al massi- mo proprio grazie alla migliore qua- lità della progettazione esecutiva.
8. Migliorare la gestione di costi e tempi dei progetti. Una più accura- ta pianificazione e gestione dei ri- schi e una valutazione più realisti- ca degli imprevisti potrebbe evitare una erratica stima di tempi e costi di realizzazione dell’opera e quindi un aumento costi degli stessi nelle fasi di progettazione e costruzione.
9. Preparare accuratamente e nei mi- nimi dettagli la fase di gara, accer- tando che tutte le questioni fonda- mentali connesse alla procedura si- ano state affrontate correttamente.
In particolare:
- Ridurre drasticamente le offerte anomale e intervenire sul mec- canismo di valutazione ai fini della qualificazione delle impre- se e della semplificazione delle procedure di selezione.
- Introdurre meccanismi di verifi- ca a supporto degli enti appal- tanti, anche per valutare le cau- se e la natura delle inadempien- ze nella realizzazione da parte dell’impresa affidataria.
- Redigere i capitolati d’appalto prevedendo clausole più strin- genti per le imprese in ordine ai tempi di esecuzione e alla possi- bilità di avanzare ulteriori richie- ste economiche in corso di ese- cuzione dei lavori, anche attra- verso una più attenta e vincolan- te costruzione del bando di gara.
La Procedura Standard
Le proposte analizzate confermano che per migliorare i processi bisogna inve- stire principalmente nelle fasi “a mon- te” del processo decisionale, condi- zione essenziale per ridurre i rischi in corso d’opera (dai ricorsi, che incido- no sui tempi, alle richieste di maggiori compensazioni o alle varianti che fan- no lievitare i costi delle infrastrutture).
Il punto di partenza per la realizzazione di Progetti di Qualità è quindi la defi- nizione di un modello standardizzato di gestione degli iter autorizzativi.
Il modello da noi proposto, e che tro- va sostanziale conferma in alcune esperienze internazionali2, individua
(2) In particolare si veda: Camera dei Deputati, “La realizzazione delle opere infrastrutturali in Fran- cia, Germania e Regno Unito. Aspetti normativi e partecipazione dei cittadini al processo decisio- nale”; Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ernst & Young, Politecnico di Milano (2011), “Stu- dio comparato sui metodi internazionali di valuta- zione preventiva delle opere pubbliche dal punto di vista della fattibilità tecnico-economica”; Au- torità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (2010), “The Comparative Sur- vey on the National Public Procurement System across the PPN”.
i principali profili di analisi (Key fac- tors) – dagli aspetti tecnici al con- senso, all’analisi costi benefici, agli aspetti finanziari e ambientali – da approfondire nelle diverse fasi dell’i- ter (ideazione progetto, studio di fat- tibilità, progettazione), e gli snodi de- cisionali fondamentali per il passaggio da una fase all’altra. Ciò permette di analizzare e gestire i rischi del proget- to (Risk analysis). L’obiettivo è orien- tare e supportare adeguatamente le decisioni, ottimizzando tempi e qua- lità delle scelte.
Tale procedura, illustrata in Figura 3, rende il processo che va dall’ideazione al taglio del nastro:
t Strutturato, che cioè evidenzi fasi e momenti decisionali tipici e critici t Ottimizzante, che cioè permetta di
assumere decisioni fondate, consa- pevoli e corrette
t Stabile,che cioè non lasci spazio, se non in casi estremi, alla revisio- ne delle decisioni assunte
t Progressivo, che cioè determini una crescita delle risorse impiegate nel- la valutazione/progettazione man mano che si verifica la validità e la accettabilità della iniziativa.
Riteniamo possibile progettare iter procedurali standardizzati in fasi ben definite ove, per ciascuna fase identi- ficata, il processo valutativo conduca ad una delle seguenti decisioni:
a. Passaggio alla fase successiva;
b. Richiesta di approfondimenti;
c. Abbandono del progetto.
Nella Fase di ideazione del proget- to vengono raccolti ed elaborati una serie di elementi valutativi che con- sentano al soggetto (pubblico o pri- vato) che deve assumere la decisio- ne di poterlo fare su basi sufficien- temente razionali. La decisione con- siste essenzialmente nel sancire l’in- teresse di massima del progetto, su- bordinatamente ad una serie di ipo- tesi e di verifiche, e l’opportunità di procedere con approfondimenti ade- guati. La decisione deve basarsi, dun- que, su una ampia pluralità di ele- menti (Key factors) che vanno esa- minati con un necessariamente non
elevato grado di profondità, anche al fine di contenere i costi nell’ipotesi in cui il progetto non risulti di interesse.
Va, ad esempio, predisposto un pro- getto di massima dell’opera, tracciate le caratteristiche tecnologiche genera- li, definiti sommariamente i siti ido- nei, identificati gli stakeholder princi- pali e le loro esigenze, stimate som- mariamente le implicazioni ambienta- li ed economiche. La Fase si conclude con il Documento di Inquadramento Strategico, cioè un documento com- plessivo, che sintetizza tutti gli ele- menti emersi, che indica i contenu- ti e i costi di realizzazione delle fasi successive, che sottolinea gli aspetti
critici e le questione che meritano par- ticolari approfondimenti.
La decisione se procedere o meno è assunta a seconda dei casi:
t EBHMJ PSHBOJTNJ QPMJUJDPBNNJOJ- strativi coerenti con le tipologie di progetto considerato (Ministeri, Re- gioni, Province, Comuni, ecc.);
t EBMNBOBHFNFOUEFMTPHHFUUPDIF
promuove o realizza l’opera.
Il superamento della prima Fase dà l’avvio a un’indagine accurata (e one- rosa) delle caratteristiche, dei costi e delle implicazioni derivanti dalla rea- lizzazione della infrastruttura. Si pen- si, in particolare, a: definizione pun- tuale degli aspetti più significativi
(localizzazione, caratteristiche tecni- che e funzionali, ecc.); piani di coin- volgimento e di gestione dei singo- li stakeholder; approfondita Analisi Costi-Benefici; Piano economico-fi- nanziario; richiesta delle autorizzazio- ni; approfondite valutazioni ambienta- li. Molto importante è l’avvio di un di- battito pubblico in cui, con una guida autorevole e indipendente, si illustra l’intervento e si sollecitano e confron- tano le ragioni di sostenitori e opposi- tori. La Fase si conclude con un docu- mento, lo Studio di fattibilità, che sin- tetizza tutti gli elementi emersi, che indica in modo dettagliato i contenuti e i costi di realizzazione del progetto,
Figura 3 – La Procedura Standard. Uno schema di sintesi
Fonte: Osservatorio I Costi del Non Fare
IDEAZIONE PROGETTO STUDIO DI FATTIBILITA' PROGETTAZIONE
Aspetti tecnico-realizzativi Descrizione di massima opera Descrizione puntuale opera Aspetti di dettaglio
Stakeholder Identificazione Piani di coinvolgimento Attuazione politiche di
coinvolgimento
Valutazione del consenso Consenso preliminare Dibattito pubblico Fine tuning
Utilità dell'opera Profilo di analisi ACB; Analisi ricadute
economico-sociali Verifica
Aspetti finanziari Valutazione preliminare e di massima
Programmazione economico-
finanziaria Messa a disposizione delle risorse
Valutazioni ambientali VAS SIA;VIA; AIA; VIC; RIR Fine tuning
Aspetti autorizzativi Definizione di tutte le autorizzazioni
Avvio di tutte le procedure autorizzative
Attività di verifica e di messa a punto
Programma di attività Indicazione di massima dei tempi di realizzazione
Chiara definizione dei tempi e svolgimento delle attività
Verifica dei tempi e dello svolgimento delle attività
Scelta del costruttore Segnalazione delle imprese Modalità concessionario:
valutazione gara e costruttori
Modalità appalto: valutazione gara e costruttori
Output Profili strategici del progetto Studio approfondito e dettagliato dell'opera
Elaborato finale sul progetto di dettaglio
DECISIONE DECISIONE DECISIONE
che sottolinea gli aspetti critici e le questione che meritano particolari ap- profondimenti. Anche in questo caso, la decisione se procedere o meno è as- sunta dagli organismi politico-ammini- strativi o dal management. Tale deci- sione ha tuttavia un peso particolar- mente rilevante poiché nella fase suc- cessiva si opererà per mettere a fuoco tutti gli aspetti collegati alla concreta realizzazione dell’opera che spesso so- no particolarmente onerosi.
Infine, l’approvazione dello Studio di fattibilità deve costituire lo snodo principale dell’iter approvativo a se- guito del quale la prospettiva è di rea- lizzare l’opera salvo emergano eviden- ti e insuperabili ostacoli. La Fase fina- le, dunque, considera tutti gli aspetti di dettaglio necessari per l’avvio del- la realizzazione dell’opera. Si procede con le verifiche di tutti i Key factors per arrivare ad un progetto che, dopo aver ottenuto tutte le necessarie au- torizzazioni ambientali e territoriali da parte delle Amministrazioni coinvolte e dei soggetti competenti (Ministeri), e i finanziamenti necessari alla sua re- alizzazione, sarà sostanzialmente non più modificabile e porterà alla costru- zione dell’opera. Anche in questo caso
la Fase si conclude con un documen- to, il Progetto di dettaglio, che, questa volta deve essere fortemente orientato agli aspetti attuativi complessivi: pro- gettazione di dettaglio, tempistica, co- sti, modalità di finanziamento defini- tive, coinvolgimento degli stakeholder, ecc. sintetizzando così tutti gli ele- menti emersi. Per questa Fase la de- cisione è ancora una volta assunta da- gli organismi politico-amministrativi o dal management. In questo caso si do- vrà sostanzialmente verificare che tut- ti i presupposti di cui alla Fase prece- dente siano rimasti validi e che i vin- coli posti siano stati rispettati.
Conclusioni
Riteniamo possibile implementare in Italia un sistema di management de- gli iter di realizzazione basati sul- la Procedura Standard descritta. Per la gestione dei Key factor e dei rischi ad essi associati, infatti, riteniamo ne- cessario tendere ad una “standardiz- zazione” delle fasi realizzative di ope- re e infrastrutture che preveda delle modalità chiare e articolate di svilup- po e che consenta di elaborare tutte le informazioni utili per la PA o più in
generale per il promotore del progetto, al fine di assumere decisioni razionali, accettate e “definitive”. La prospetti- va di analisi riguarda:
t -B1VCCMJDB"NNJOJTUSB[JPOF DIF
deve pianificare lo sviluppo delle opere
t (MJ0QFSBUPSJ DIFEFWPOPDPODSFUB- mente progettare in un contesto di regole chiare e stabili.
t *'JOBO[JBUPSJ JOUFSFTTBUJBJNQJF- gare le risorse finanziarie sulla base di criteri di sostenibilità
Il Quality Project Lab (QPLab), crea- to dalla Research&Advisory Unit sulle Infrastrutture di Agici,di fianco all’Os- servatorio I Costi del Non Fare, ha lo scopo di condurre attività di ricer- ca e advisory orientata a promuovere Progetti di Qualità all’interno del siste- ma delle opere pubbliche e delle in- frastrutture con una duplice finalità:
da un lato, elaborare proposte di mo- difica del framework regolatorio italia- no al fine di agevolare la realizzazione di Progetti di Qualità; dall’altro, ela- borare e perfezionare una metodologia di infrastructure project management per imprese proponenti e stazioni ap- paltanti per operare al meglio nel fra- mework regolatorio attuale.
Andrea Gilardoni e Stefano Clerici sono rispettivamente Presidente e Direttore della Infrastructure Research&Advisory Unit di Agici Finanza d’Impresa;
Maurizio Bellini è Coordinatore del Quality Project Lab; Alessandra Garzarella è Coordinatrice dell’Osservatorio I Costi del Non Fare.
