Sezione giurisdizionale Lazio, Sent. n. 683 del 14/10/2013
Sent. n. 683/2013
REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DEI CONTI
SEZIONE GIURISDIZIONALE PER IL LAZIO
composta dai seguenti magistrati:
Salvatore NOTTOLA Presidente
Pina M. A. LA CAVA Consigliere relatore Giuseppina MAIO Consigliere
ha pronunciato la seguente SENTENZA
nel giudizio di responsabilità iscritto al n. 71474/R del registro di segreteria e promosso dal Procuratore regionale presso questa Sezione contro i sig.ri:
-POZZI Vincenzo, rappresentato e difeso dagli avv.ti Arturo Cancrini e Filippo Giampaolo ed elettivamente domiciliato presso lo studio dei medesimi in Roma alla Via G. Mercalli, n. 13;
-SABATO Francesco, rappresentato e difeso dall’avv. Alvise Vergerio di Cesana, presso il cui studio in Roma via Piediluco, n. 22, è elettivamente domiciliato;
-ARTUSI Claudio rappresentato e difeso dagli avv.ti Andrea Manzi del Foro di Roma, Guido Bardelli e Maria Alessandra Bazzani del Foro di Milano, ed elettivamente
domiciliato presso lo studio del primo difensore in Roma, via Confalonieri, n. 5;
-BUONCRISTIANO Piero, rappresentato e difeso dell'avv. Raffaella di Tarsia di Belmonte con domicilio speciale eletto presso il suo studio in Roma alla via Guido D'Arezzo 2;
-PICARDI Gian Claudio, rappresentato e difeso dall’avv. Pietrangelo Jaricci ed elettivamente domiciliato presso il suo studio in Roma, via Boezio, n. 92;
-DE GROSSI Oreste, rappresentato e difeso dagli avv.ti Raffaele Izzo, Diego Vaiano e Alessandro Vinci Orlando ed elettivamente domiciliato presso il loro studio in Roma, Lungotevere Marzio, n. 3;
-RAPISARDA Francesco, rappresentato e difeso dall’avv. Gustavo Schiavello ed elettivamente domiciliato presso lo studio del medesimo in Roma, via Emilio Faà di Bruno, n.67;
-CORATZA Gavino Angelo Giuseppe, rappresentato e difeso dagli avv.ti Raffaele Izzo, Diego Vaiano e Alessandro Vinci Orlando ed elettivamente domiciliato presso il loro studio in Roma, Lungotevere Marzio, n. 3;
visto l’atto di citazione depositato in data 10 ottobre 2011, che risulta notificato a Pozzi e a Buoncristiano il 26 ottobre 2011, a Sabato il 28 ottobre 2011, a Picardi il 24 ottobre 2011, ad Artusi il 2 novembre 2011, a De Grossi il 19 ottobre 2011, a Rapisarda il 9 novembre 2011, e a Coratza il 4 novembre 2011;
visti tutti gli atti di causa;
uditi, alla odierna pubblica udienza dell’8 marzo 2012, con l’assistenza del segretario dott. Ernestina Barbone, il relatore, consigliere Pina Maria Adriana La Cava, il Procuratore Regionale nella persona del Vice Procuratore Generale Marco Smiroldo e gli avv.ti Cancrini e Giampaolo per il loro assistito ing. Pozzi e il primo, su delega dell’avv. Vergerio di Cesana, anche per l’ing. Sabato, nonché gli avv.ti Bazzani, Izzo,
Jaricci, di Tarsia di Belmonte e Schiavello, per i rispettivi assistiti;
esaminati gli atti e i documenti di causa;
ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue;
FATTO SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con atto di citazione all’esame la Procura Regionale per il Lazio ha convenuto i sig.ri POZZI Vincenzo, SABATO Francesco, ARTUSI Claudio, BUONCRISTIANO Piero, PICARDI Gian Claudio, DE GROSSI Oreste, RAPISARDA Francesco e CORATZA Gavino Angelo Giuseppe -nella rispettiva qualità rivestita e nella funzione esercitata in seno all’ANAS (quali Presidente, il primo, Direttori e Dirigenti della Società, i restanti)- a comparire di fronte a questa Sezione Giurisdizionale per ivi sentirsi condannare, a titolo di responsabilità amministrativa, al pagamento a favore dell’Erario e, segnatamente, della suddetta ANAS, del complessivo danno erariale espressamente indicato nell’atto per ciascun convenuto oltre a rivalutazione monetaria, interessi legali dalla pubblicazione della sentenza fino al soddisfo e spese giudiziali. Nello specifico:
-POZZI Vincenzo (Presidente) Euro 449.468,84
-SABATO Francesco (Direttore Generale) Euro 1.921.298,19 -ARTUSI Claudio (Direttore Generale) Euro 70.200,00
-BUONCRISTIANO Piero (Responsabile dell’Ufficio Risorse Umane e Organizzazione) Euro 70.200,00
-PICARDI Gian Claudio (Direttore Centrale della Direzione Centrale Affari Legali Euro 128.400,00
-DE GROSSI Oreste (Dirigente Amministrativo dell’Ufficio Risorse Umane e Organizzazione) Euro 100.800,00
-RAPISARDA Francesco (Dirigente Responsabile della D.C. Risorse Umane e
Organizzazione) Euro 76.467,88
-CORATZA Gavino Angelo Giuseppe (Dirigente responsabile della D.C. Grandi Infrastrutture) Euro 110.182,42.
Il danno erariale di cui trattasi, nella prospettazione attorea, è riferito al pregiudizio economico sopportato dall’ANAS con riferimento ad alcune ipotesi di acquisizioni di servizi e di conferimento di incarichi e consulenze per i quali l’ANAS, negli anni 2004-2005, ha stipulato appositi contratti con soggetti esterni riguardanti attività rientranti nei compiti d’ufficio e che l’ente avrebbe dovuto svolgere con risorse interne perché tecnicamente non richiedevano particolari professionalità o, per le quali, non sarebbe stata dimostrata una carenza interna di risorse umane e, comunque, economicamente non proporzionate all’impegno economico che avrebbero comportato per l’Ente.
Nell’atto si premette che la vicenda trae origine da una verifica amministrativo-contabile, trasmessa (con nota n. 70265 del 16 maggio 2006, alla Procura regionale dall’Ispettorato Generale di Finanza della Ragioneria Generale dello Stato e che era stata eseguita dall’ottobre 2005 al maggio 2006, nel corso della quale erano emerse gravi irregolarità e disfunzioni verificatesi presso l’ANAS S.p.A., anche con riferimento all’attività contrattuale di cui è causa.
Quanto più specificatamente ai fatti di causa, la Procura attrice rappresenta che sulle vicende, oggetto anche di indagini penali in fase preliminare, sono stati delegati ulteriori accertamenti istruttori compiuti dal Nucleo di Polizia Tributaria della Guardia di Finanza e che, sulla base di dette risultanze (rapporto prot. n. 46625/11 del 31 gennaio 2011), sono emerse le ipotesi dannose prospettate nell’atto, che riguardano, sostanzialmente, tre tipologie di contratti di cui sono indicati, per ciascuno di essi, gli importi dei compensi pagati e i soggetti a cui essi sono riferiti ai fini dell’addebito di
responsabilità amministrativa, nonché il riparto degli addebiti nei casi di prospettata corresponsabilità dei convenuti.
PUNTO 1 - Una prima tipologia riguarda la stipula di numerosi contratti con la società SACEPI S.r.l., costituita nel marzo del 2003 e alla quale, negli anni considerati, sono stati affidati compiti di “audit” sulle attività di vari compartimenti ANAS, descritte quali attività di Security & Consulting: trattasi di audit sulla verifica di lavori di manutenzione dei compartimenti ANAS dell’Emilia Romagna, del Lazio e del Piemonte; rilevazione esistenza accessi e cartelli sulle strade statali presso i Compartimenti ANAS di alcune regioni; assistenza e consulenza tecnica ai vari Uffici di Direzione Lavori.
Nell’atto sono riportati, nello specifico, anche la data di stipula, la data dei relativi pagamenti (a proposito dei quali si precisa che sono stati considerati, ai fini del calcolo di danno erariale oggetto della citazione all’esame, i soli importi non caduti in prescrizione e i soggetti a cui il danno è riferibile perché hanno sottoscritto per accettazione il contratto.
Sul punto, l’assunto della Procura attrice si fonda essenzialmente (oltre che sulla scarsa tecnicità e previsione di compensi non rispettosi dei criteri di proporzionalità e del divieto di liquidazione in maniera forfettaria, rinviando peraltro a precedenti giurisprudenziali di questa Corte) sull’aggiramento e, comunque, sulla violazione della normativa comunitaria e nazionale in materia di gara che i convenuti avrebbero realizzato per l’affidamento dei servizi (in particolare, la violazione del divieto di affidamento diretto, del divieto di frazionamento in lotti), sulla specifica contestazione circa la mancanza di motivazione in ordine alla esternalizzazione dei servizi e circa l’impossibilità di usufruire di risorse interne, nonché sulla duplicazione delle attività istituzionali proprie degli Ispettorati tecnici ANAS (oggi Coordinatori d’Area).
PUNTO 2- Una seconda tipologia riguarda la stipula di due contratti di conferimento incarichi di consulenza legale, aventi ad oggetto l’assistenza legale per tutte le problematiche di ordine generale, su temi di carattere amministrativo e contrattuale, inerenti la realizzazione delle opere relative a macrolotti dell’autostrade SA-RC e CT-SR e della SS 106 Jonica: trattasi di problematiche concernenti l’affidamento di appalti al c.d. “general contractor” di cui al d. lgs. n. 190/2002.
Per tale aspetto la Procura assume che, consistendo la figura del “general contractor”
in una forma contrattuale nella quale il contraente assume la piena responsabilità del risultato, non sussisteva alcuna necessità per l’Ente di conferire incarichi di assistenza e consulenza legale, oltre alla contestazione circa l’indeterminatezza del tempo dell’incarico da non poter definire temporaneo e il fatto che esisteva, comunque, la figura del Responsabile del procedimento.
Anche per tale tipologia di contratti si contesta la natura scarsamente tecnica dell’incarico, la previsione di compensi non rispettosi dei criteri di proporzionalità, la liquidazione in maniera forfettaria e la circostanza che trattasi di attività che avrebbe potuto essere svolta dalle strutture e dal personale interno.
PUNTO 3- L’atto di citazione riguarda, infine, un terzo gruppo di sette contratti per i quali, al pari di quelli di cui al primo gruppo, non si è tenuto conto degli importi ormai prescritti, e quanto all’addebito di responsabilità è stato considerato, nella determinazione del prospettato danno, l’apporto causale, quantitativamente in misura pari, sia del soggetto che ha sottoscritto il contratto che del richiedente o proponente.
Per il Requirente trattasi di fattispecie contrattuali poste in essere senza procedure comparative con altri potenziali contraenti e senza alcuna indicazione circa la necessità di specifiche competenze professionali non rivestite dal personale in servizio. Anche nel caso di alcuni reports che risultano prodotti, si è trattato -si sostiene- di
elaborazione di meri dati statistici e di competenze proprie del personale dirigente ANAS e, comunque, di attività riservate all’apparato amministrativo. Anche per questi casi sono state formulate le contestazioni generali circa l’attività scarsamente tecnica, circa l’assenza di proporzionalità economica dei compensi e la liquidazione forfettaria, oltre, in particolare, per alcune fattispecie contrattuali (aventi ad oggetto attività connesse ai compiti ex d. lgs. n. 231/01), alle contestazioni che per le asserite esigenze esisteva un Organismo interno e, cioè, un apposito Auditing già costituito, dopo la istituzione di un apposito Gruppo di lavoro, e l’Organismo di Vigilanza e Controllo.
Assume, conclusivamente, la Procura Regionale, che i comportamenti illeciti posti in essere da tutti i convenuti e in tutti i prospettati casi, devono qualificarsi come gravemente colposi, in quanto essi hanno affidato, ovvero proposto, gli incarichi descritti, determinando un pregiudizio economico pari ai compensi illecitamente erogati e relativi oneri accessori, da imputare ai suddetti in misura del loro contributo causale secondo la ripartizione in atti e complessivamente, per ciascuno, ammontanti agli importi dianzi indicati.
Si sono costituiti in giudizio tutti i convenuti con documentate memorie depositate dai rispettivi difensori.
1-POZZI Vincenzo
Nel relativo atto difensivo, con diffuse argomentazioni ed eccezioni, dopo una ricostruzione della vicenda, si contraddice in toto la domanda attorea chiedendo di accertare e dichiarare:
-in via pregiudiziale e principale: il difetto di giurisdizione del giudice contabile a favore del giudice ordinario (Tribunale di Roma), sul presupposto che le imputazioni mosse con l'atto di citazione espongono presunti danni a carico dell'ANAS S.p.a. e non già nei confronti dello Stato;
-in via gradata: l'inammissibilità e/o l'improcedibilità e/o nullità dell'atto di citazione, e conseguentemente del presente giudizio, per mancata valida notificazione dell'invito a dedurre e, quindi, accertare e dichiarare l'intervenuta decadenza dall'azione. Al riguardo si eccepisce che il convenuto è venuto a conoscenza dell’invito solo con la notifica dell’atto di citazione il 26 ottobre 2011, a seguito della quale ha accertato che l’invito era stato recapitato al portiere dello stabile e che non risulterebbe, quindi, rispettato il disposto dell’art.139 c.p.c.;
-in via ulteriormente gradata: la nullità dell'atto di citazione e dell'istruttoria e, per l'effetto, l’inammissibilità e/o l’improcedibilità del presente giudizio, argomentando sulla formulazione e la struttura dell’invito a dedurre di cui all’art. 5, comma 1, l. n.
19/1994 e sulla decadenza di un eventuale nuovo invito a dedurre.
Si eccepisce, inoltre, la inammissibilità, improcedibilità e nullità dell’atto di citazione, oltre che per mancato rispetto dei termini processuali anche per carenza dei requisiti di cui agli artt. 163 c.p.c. punti 4, 5 e 7 e 164, nonché la nullità dell’istruttoria ex art. 17, comma 30 ter, legge n. 102 di conv. del d.l. n. 78/2009 e successive modifiche.
Ferme restando le eccezioni pregiudiziali svolte e senza rinuncia alle stesse, per mero tuziorismo difensivo, si chiede di accertare e dichiarare, in via preliminare, l'intervenuta prescrizione e, nel merito, nella denegata ipotesi del mancato accoglimento delle eccezioni pregiudiziali e preliminari, si sostiene l'esatto adempimento da parte dell'ing. Pozzi ai doveri imposti.
Nelle fattispecie addebitate sarebbe, infatti, inesistente l'elemento psicologico della colpa grave (avendo il convenuto agito con diligenza, trasparenza e finalizzando l’azione ad ottenere un funzionamento lecito ed efficiente dell'ANAS s.p.a.), oltre che ogni nesso causale tra la presunta condotta gravemente colposa e il presunto danno erariale (in quanto la circostanza che l'utilità e la necessità delle attività affidate alla
SACEPI è stata sempre confermata dall'audit interno, mentre per quanto riguarda gli incarichi ai due professionisti la necessità dell'affidamento veniva sempre prospettata dai competenti uffici del personale che rappresentavano l'assenza di organico sufficiente da dedicare alle nuove e impegnative questioni del general contractor).
Mancherebbe, inoltre, l'elemento del danno alla luce anche di una necessaria comparazione tra costi e vantaggi, comunque, conseguiti dall'ANAS S.p.a..
Nel rilevare, quindi, che non sono state nemmeno escluse le tasse versate sulle somme corrisposte/percepite oltre all'IVA e alla ritenuta d'acconto versate, si chiede, che venga pronunciata la compensatio lucri cum damno, da calcolare anche in termini di risparmio di spesa (sia per l’incarico alla SACEPI, sia per aver evitato l'assunzione di personale con competenze legali specifiche da impiegare sulla gestione dei contratti affidati ai General Contractor).
Conclusivamente, insistendo sull’assenza di elementi probatori e prospettando richieste istruttorie per acquisire atti e testimonianze e per quantificare i vantaggi conseguiti da ANAS S.p.A., si chiede di rigettare la domanda attrice perché infondata in fatto e in diritto, mandando conseguentemente assolto l'Ing. Pozzi da ogni responsabilità e, in via gradata, di fare largo uso del potere riduttivo.
2- SABATO Francesco
Il convenuto nel relativo atto difensivo, dopo una diffusa e documentata ricostruzione in punto di fatto, contraddice la domanda attorea anche con riferimento alla circostanza che tutti i pagamenti hanno avuto luogo dopo il suo pensionamento (avvenuto in data 26.10.2005), quando cioè l’ANAS ha disposto i mandati di pagamento relativi ai contratti, per cui si sarebbe trovato nella impossibilità di intervenire. In via preliminare, pertanto, ha anzitutto eccepito l'intervenuta prescrizione quinquennale rilevando, comunque, l’erronea impostazione dell’atto di citazione al riguardo.
Eccepisce, poi, l’inammissibilità della citazione per genericità degli addebiti contestati, il che comporterebbe una inammissibile inversione dell’onere della prova.
Passando al merito si richiama, tra l’altro, la sentenza di non luogo a procedere emessa in sede penale dal G.U.P. del Tribunale di Napoli, pubblicata in data 16.9.2010, nella quale sono stati esaminati gli stessi fatti posti a fondamento anche degli addebiti formulati dalla Procura regionale per il conferimento incarichi alla Sacepi S.r.l, a carico del Pozzi e dello stesso Sabato, nella rispettiva qualità di Presidente e Direttore generale dell'ANAS e secondo cui "…può pervenirsi ad una sentenza di N.L.P. in ordine al reato in contestazione perché il fatto non sussiste", e che, tra l’altro, afferma
"che gli atti posti in essere dai responsabili dell'ANAS Pozzi e Sabato -con riferimento sia al primo che al secondo episodio di cui al capo di imputazione- erano diretti ad assicurare, in via primaria, l'obiettivo dell'interesse pubblico di far risparmiare soldi all'ANAS".
Si sostiene, poi, che per l’addebito mancano i presupposti della responsabilità amministrativa, per la presenza delle difficoltà operative oggettivamente risultanti e della necessità del supporto tecnico per la novità della materia di cui al d. lgs.
231/2001. Pertanto, il carattere specialistico della relativa prestazione conferma la proporzionalità del compenso e l’assenza di danno erariale per i vantaggi conseguiti dall’ANAS per effetto delle attività dei contratti di cui trattasi (ad es. l’indagine svolta dalla Sacepi avrebbe determinato un abbattimento del contenzioso in materia di appalti).
Si conclude, quindi, argomentando anche sull’assenza dell’elemento psicologico (perché effettivamente l’ANAS all’epoca si trovava in una particolare situazione di difficoltà) e del nesso causale per le circostanze richiamate (ivi compreso il pensionamento) e si chiede il rigetto della domanda e, in subordine, l’applicazione del
potere riduttivo.
3-ARTUSI Claudio
Nel relativo atto difensivo si eccepisce, pregiudizialmente, il difetto di giurisdizione con analoghe argomentazioni a quelle già indicate per il convenuto Pozzi e la intervenuta prescrizione tenuto conto che il dies a quo è il momento deliberativo e, quindi, di sottoscrizione del contratto e non quello del pagamento dei compensi.
Si contesta, altresì, il fatto che l’atto di citazione sia carente nella esposizione dei fatti e degli elementi probatori posti a fondamento della pretesa sia quanto alla esatta indicazione della quota di partecipazione nella causazione del danno, che quanto alla valutazione sulla compensatio lucri cum damni.
Pertanto dopo aver argomentato, nel merito sulle ragioni dell’affidamento degli incarichi e, in particolare, sull’assenza di colpa grave e di danno, il convenuto chiede, in via principale, di rigettare la domanda attorea formulata a suo carico e, in subordine, di tener conto dei vantaggi conseguiti dall’Ente ai sensi dell'art. 1, comma 1-quater, l.
n. 20/94 da determinare, eventualmente in sede istruttoria con l’ammissione di una CTU.
4-BUONCRISTIANO Piero
Con il relativo atto difensivo il convenuto propone eccezione di inefficacia dell'invito a dedurre per mancato rispetto del principio di parziarietà e conseguente prescrizione dell'azione in quanto l'invito a dedurre risulterebbe obiettivamente generico e la relativa posizione sarebbe valutata indistintamente insieme a quella dell'ing. Artusi. Al riguardo, invece, si sostiene che il diverso ruolo ricoperto avrebbe richiesto che fosse provato lo specifico apporto causale del danno contestatogli e specificatamente la parte del danno da addebitare allo stesso. In sostanza l'assenza di una esatta imputazione comporterebbe la inefficacia dell'invito a dedurre, con conseguente inidoneità a
produrre effetti interruttivi della prescrizione. Gli eventi dannosi addebitati si sono verificati nel novembre del 2005 e nell'agosto del 2006, quindi, ben oltre cinque anni prima della notifica dell'atto di citazione, con conseguente prescrizione del diritto al risarcimento.
Nel proporre, inoltre, eccezione di estinzione del giudizio per nullità degli atti istruttori e processuali ex art. 17, comma 30 ter, I. n. 102/2009, nel merito, si contraddicono tutti gli assunti della domanda attorea argomentando diffusamente sulla tecnicità dell’incarico e sulla effettiva carenza di personale interno. Inoltre si evidenzia che il dott. Buoncristiano, all'epoca del conferimento dell'incarico, era in forza in Azienda da soli 4 mesi e, nel merito, si contraddice in toto la domanda attorea con particolare riferimento alla mancanza di professionalità interne adeguate (quelle presenti erano sovraccariche) e alla proporzionalità del compenso, come sarebbe dimostrato dalla difficoltà e dal tecnicismo dell’incarico e dai tempi ristrettissimi concessi alla Ernst &
Young per dare un prodotto finito, nonché dai risultati documentati e prodotti e dal lavoro che li ha preceduti.
Conclusivamente, per l’insussistenza del danno il convenuto chiede di essere mandato esente da responsabilità e, in via gradata, che si tenga conto del prevalente apporto causale dell'ing. Artusi e, in caso di condanna, l’applicazione del massimo potere di riduzione dell’addebito tenuto conto delle complessità delle questioni.
5- PICARDI Gian Claudio
Nel relativo atto difensivo si chiede, in via principale, che venga dichiarata la nullità dell'atto di citazione introduttivo del presente giudizio, tenuto conto che la sottoscrizione non risulta apposta dal "Vice Procuratore Generale della Corte dei Conti", ma dal "Procuratore Regionale", per cui trattandosi di figure ben distinte sussisterebbe incertezza assoluta sull'organo della vocatio in jus: vizio invalidante e
non sanabile dell'atto introduttivo.
Sempre in via pregiudiziale, si eccepisce l’oggettiva incertezza sui contenuti della contestazione mossa con riferimento alla formulazione per relationem (nello specifico il richiamo alle medesime considerazioni di cui al punto b) e conseguente carenza di specificazione della responsabilità contestata, rilevando, per altro verso, il difetto di motivazione che discenderebbe anche dal fatto che il contestato contratto dell'ottobre 2005 faceva seguito al precedente contratto dell'aprile 2005 concernente analoga materia (modalità di applicazione del d.lgs. n. 231 del 2001 all'ANAS S.p.A.), per cui si tratterebbe di contratto già deciso dall'allora Direttore Generale.
Nel merito si contraddice l’assunto attoreo anche con riferimento al fatto che, d'altra parte, il contratto non reca sottoscrizioni di condivisione, né l'apposizione di sigle da parte dell'avv. Picardi e che la mera proposta non reca alcuna indicazione circa il contraente e nulla specifica in ordine alle modalità di individuazione del soggetto poi prescelto.
Circa l’insussistenza del danno che sarebbe derivato all'ANAS dal pagamento delle prestazioni contrattuali, si precisa che queste ultime risultano regolarmente adempiute e che la documentazione prodotta è stata pienamente utilizzata e ha consentito all'ANAS di disporre di un modello e di procedure organizzative adeguate alle necessità della struttura.
Si chiede, infine, di rigettare in toto la domanda attrice, per carenza di tutti i requisiti oggettivi e soggettivi della responsabilità e, comunque, in via ulteriormente subordinata, di dichiarare la intervenuta prescrizione relativamente al pagamento effettuato il 27 aprile 2006, essendo trascorso il termine quinquennale alla data della notifica dell'invito a dedurre (1° giugno 2011). In estremo subordine, si chiede una ampia applicazione del potere riduttivo.
6- DE GROSSI Oreste
Nel relativo atto difensivo, preliminarmente, è stata proposta eccezione di nullità dell'atto di citazione in considerazione per mancata indicazione dell’avvertimento previsto dall'art. 163, n. 7, c.p.c. come modificato dalla legge n. 69/2009 (circa le decadenze per costituzione oltre i termini), nonché eccezione di prescrizione dell'azione sulla base della giurisprudenza secondo cui il "dies a quo" va individuato nel momento della stipulazione del contratto. Peraltro, il danno avrebbe acquistato il carattere di certezza e attualità alla data del pagamento della prima rata (che per stessa ammissione della Procura risulta essere prescritta). Il termine quinquennale di prescrizione era comunque compiuto, considerato che l'invito a dedurre è stato notificato con le modalità di cui all'articolo 140 c.p.c. in data 12/05/2011 e che tale modalità di notifica richiede il compimento di tutti gli adempimenti stabiliti da tale norma, con la conseguenza che, in caso d'omissione di uno di essi (nella specie la mancata affissione dell'avviso alla porta dell'abitazione) la notificazione è nulla.
Nel merito si evidenzia l'erroneità della ricostruzione della vicenda da parte della Procura, la quale non solo non terrebbe conto dello specifico oggetto dell'incarico e dell'alta specializzazione e professionalità che ciò avrebbe richiesto (almeno limitatamente all'esigenza espressa dal convenuto all'atto della sottoscrizione della proposta), ma neanche della responsabilità dei soggetti a vario titolo coinvolti nella vicenda (e non evocati in giudizio) e delle competenze all'uopo stabilite dal documento
"procedura organizzativa affidamento incarichi di Consulenza" a firma del direttore generale ANAS del 27 giugno 2005, cui il suddetto si sarebbe puntualmente attenuto, anche al fine di escludere che, in quel contesto, possa essere ravvisabile colpa grave in capo al convenuto.
Conclusivamente -nel contestare anche la quantificazione del danno formulata dalla
Procura nella misura del 50% con l’ing. Sabato e senza considerare l'IVA per la prestazione ricompresa nel totale dell’importo di danno che dovrebbe essere scomputata- si chiede che venga respinta la domanda attrice in ogni sua parte e, in via subordinata, che venga fatto amplissimo uso del potere riduttivo.
7- RAPISARDA Francesco
Nell’atto difensivo, a prescindere dalla proposta eccezione di nullità per indeterminatezza della domanda, si rileva che il dott. Rapisarda non ha effettuato la scelta della consulenza esterna, né del contenuto del contratto e neppure del contraente: scelte alle quali è rimasto estraneo, per cui allo stesso non sarebbe addebitabile alcuna responsabilità.
Si rappresenta, al riguardo, che il convenuto era responsabile dal 2002 del Servizio Relazioni Industriali e che solo in data 7 febbraio 2005 -(nota prot. 2748) a seguito dell’ordine di servizio n. 1 del 27 gennaio 2005- gli venne affidato l'incarico dell'applicazione e del coordinamento del d. lgs. n. 626/94 in tutto il territorio nazionale con l'insufficiente apporto di solo tre dipendenti per le nuove funzioni.
Mentre la proposta dell'attività di consulenza era stata avanzata in forma completa dalla Link Consulting Partners S.p.A. già alla data del 25 novembre 2004 e, cioè, prima che l'attuale convenuto ricevesse l'incarico di occuparsi del settore. Risulterebbe ovvio, pertanto, che il Rapisarda dovesse ritenere che della proposta si fosse occupato qualcuno di livello superiore e che non potesse sottrarsi al conseguente obbligo di formalizzare la domanda di consulenza. In concreto i dati acquisiti con il contratto hanno consentito una diversa organizzazione su scala nazionale del servizio di sicurezza.
8- CORATZA Gavino Angelo Giuseppe
Il convenuto, in primo luogo, eccepisce la nullità dell'atto di citazione perché emesso
(il 10 ottobre 2011) oltre i 120 giorni dalla notifica dell'invito a dedurre (avvenuta in data 13/04/2011), con evidente violazione dell'art. 5 della I. n. 19 del 1994, sul presupposto che in caso di pluralità di inviti a dedurre il termine di 120 giorni per l'emissione della citazione decorre autonomamente dalla data in cui l'invito è stato notificato a ciascun indagato, senza alcun collegamento temporale con la notifica di analogo atto ad altri soggetti presuntivamente coinvolti nella stessa vicenda dannosa (C. Conti - Sez. giur. Lazio 26/06/2006, n. 1557). Per cui, pur considerando il termine di sospensione feriale, il termine perentorio di emissione dell’atto di citazione è venuto a scadere, rispetto alla data di notifica dell'invito a dedurre al convenuto, in data 26/09/2011, a fronte del deposito in data 10/10/2011. In disparte la considerazione che la vicenda relativa all’addebito che è stato mosso al convenuto (conferimento dell'incarico alla società Accenture), per la quale l'ing. Coratza viene chiamato a rispondere unitamente al firmatario del relativo contratto (l’ing. Sabato), dovrebbe essere valutata, se del caso, con riferimento unicamente alla notifica dell'invito a dedurre per i soggetti interessati e che, per entrambi, si è perfezionata in data 13 aprile 2011.
Analogamente alle argomentazioni già formulate per la difesa del convenuto De Grossi è stata anche proposta eccezione di nullità dell'atto di citazione ex art. 163, n. 7, c.p.c.
ed eccezione di prescrizione per cui, nel caso all'esame, già alla data del 30 agosto 2010 il termine di prescrizione quinquennale per il risarcimento del danno sarebbe già decorso perché l'evento dannoso si sarebbe perfezionato con la stipulazione in data 29/08/2005 del relativo contratto.
Nel merito si evidenzia l'erroneità della ricostruzione della vicenda offerta da parte della Procura, la quale non solo non tiene conto dello specifico oggetto dell'incarico e dell'alta specializzazione e professionalità che ciò avrebbe richiesto (almeno
limitatamente all'esigenza espressa dall'Ing. Coratza all'atto della sottoscrizione della proposta), ma nemmeno della responsabilità dei soggetti a vario titolo coinvolti nella vicenda (e non evocati in giudizio) e delle competenze all'uopo stabilite dal documento
"procedura organizzativa affidamento incarichi di Consulenza" a firma del direttore generale ANAS del 27 giugno 2005, cui l'Ing. Coratza si è puntualmente attenuto.
Si controdeduce, comunque, a tutto l’assunto attoreo anche in riferimento alla contestata forfettizzazione del compenso, atteso che l'art. 4 dello schema di contratto allegato alla "procedura organizzativa afferente l'affidamento degli incarichi di consulenza" dell'ANAS stabiliva (salva deroga da parte della Direzione Centrale Affari legali) che il corrispettivo dovesse essere "omnicomprensivo e forfettario", non potendo, conseguentemente, assumere al riguardo l'Ing Coratza alcuna decisione in proposito. Il danno contestato sarebbe, comunque, calcolato erroneamente perché ripartito con l’ing. Sabato nella misura del 50% ciascuno senza l’esclusione dell’IVA. Si conclude affinché il Giudice adito voglia respingere la domanda attrice in ogni sua parte e, in via subordinata, in considerazione delle circostanze sopra espresse e della particolare posizione del convenuto, si chiede che venga fatto amplissimo uso del potere riduttivo.
Alla odierna pubblica trattazione, le parti presenti hanno argomentato e ribadito tutte le eccezioni e le domande diffusamente esposte da ciascuna parte e hanno concluso secondo i rispettivi atti.
FATTO E DIRITTO MOTIVI DELLA DECISIONE
La vicenda all’esame attiene, come esposto in narrativa, ad una ipotesi di responsabilità amministrativa per il danno erariale conseguito all’ANAS a seguito di pagamenti relativi a contratti di acquisizioni di servizi e conferimento di incarichi e
consulenze con soggetti esterni per attività rientranti nelle funzioni ricoperte in seno al medesimo Ente.
Ciò detto, devono essere anzitutto definite le eccezioni preliminari e pregiudiziali sollevate dai convenuti. Esse, per correntezza, saranno esaminate per tipologia.
Con la prima eccezione, formulata da più parti (Pozzi, Artusi), si chiede che sia dichiarato il difetto della giurisdizione di questa Corte, a favore del giudice ordinario, sul presupposto che il presunto danno che viene addebitato ai convenuti sarebbe a carico di un Ente, l’ANAS, società per azioni, operante in regime privatistico, e non nei confronti del pubblico erario.
L’eccezione è infondata. Al riguardo va precisato che, ai fini dell’individuazione della giurisdizione su tali enti, “non rileva la natura dell’attività concretamente svolta dal soggetto agente, quanto piuttosto il carattere pubblico dei finanziamenti e delle risorse economiche utilizzate”. A tal proposito basta citare, come è stato giustamente ricordato dal P.R. in udienza, la giurisprudenza di questa Sezione intervenuta proprio con riferimento all’A.N.A.S. (Sez. Lazio n. 874/2005; Sez. Seconda Centrale Appello n.
131/2008; Sez. Lazio n. 1922/2009) che ha riconosciuto la giurisdizione del giudice contabile in conformità, peraltro, dell’orientamento anche più recente della Corte di Cassazione nel caso di Società per azioni che operano in regime totalmente pubblico.
Posto che la Suprema Corte delineò questo indirizzo con riferimento alla RAI (ordinanza n. 27092/2009), definita “ente assimilabile ad una amministrazione pubblica nonostante l’abito formale che riveste di società per azioni”, la Sezione osserva che nella fattispecie in giudizio esiste analogia con tale precedente atteso che, come la RAI, anche l’ANAS ha capitale a totale partecipazione pubblica, è designata dalla legge (d.l. n. 138/2002 e d. lgs. n. 143/1994) quale concessionaria di servizio pubblico, è destinataria di un canone avente natura di imposta, è compresa tra gli enti
cui lo Stato contribuisce in via ordinaria, sottoposti, pertanto, al controllo della Corte dei conti, e, infine, è tenuta all’osservanza delle procedure di evidenza pubblica nell’affidamento di appalti.
Con la seconda eccezione, proposta da parte della difesa di Pozzi, si assume l’inammissibilità dell’atto di citazione per mancata o invalida notifica dell’invito a dedurre, suo necessario presupposto. Nella specie, la notifica sarebbe invalida perché effettuata nelle mani del portiere dello stabile senza le formalità prescritte.
Anche tale eccezione è infondata, perché risulta dagli atti che il portiere si è, invece, qualificato come persona di famiglia capace e convivente e, in tale qualità, l’ufficiale giudiziario ha effettuato la notifica (Cass. Sez. I, n. 9928/2001 e Corte dei conti, Sez.
Appello Sicilia, n. 348/2009).
Infondate si palesano, inoltre, le eccezioni, variamente formulate, riguardanti il contenuto dell’atto di citazione, del quale viene contestata la genericità e l’indeterminatezza, in particolare, con riferimento alle norme di cui agli articoli 163, punti 4, 5 e 7, e 164 c.p.c. (difese Pozzi, Rapisarda, Sabato).
In effetti, da un esame anche sommario dell’atto di citazione, non si riscontrano, in punto di fatto, le contestate carenze.
In ogni caso, la giurisprudenza della Corte dei conti ha chiarito in proposito che, pur essendo esatto che l’omessa indicazione degli elementi di fatto e di diritto posti a fondamento della domanda postula totale omissione o l’assoluta incertezza della causa petendi, questa non ricorre quando la sua individuazione sia, comunque, possibile attraverso un esame complessivo dell’atto introduttivo del giudizio, non limitato alla parte che contiene le conclusioni ma esteso alla parte espositiva (C. conti, Sez.
Lombardia, n. 324/2009). Ed è per l’appunto ciò che si verifica nel caso di specie.
Parimenti, deve escludersi la nullità dell’atto di citazione per indeterminatezza
dell’oggetto quando siano chiaramente evincibili il danno, il fatto che vi ha dato origine e le posizioni soggettive alle quali siano addebitate le pretese risarcitorie (C.
conti, Sez. Lazio, n. 738/2010).
La validità dell’atto di citazione viene anche contestata sotto il profilo della mancata considerazione e confutazione delle tesi difensive enunciate dalle parti a seguito dell’invito a dedurre (difesa Artusi), nonché sotto il profilo della omessa ripartizione, nell’invito a dedurre, delle varie responsabilità (difesa Buoncristiano), con la conseguente invalidità dell’invito stesso e, quindi, della prescrizione del diritto, e, infine, perché è stato omesso l’avvertimento previsto dall’art. 163, punto 7, c.p.c., circa le decadenze che implica la costituzione oltre i termini (difese De Grossi e Coratza).
Anche queste eccezioni sono infondate. La prima, perché la giurisprudenza della Corte è concorde nel ritenere che la mancata congrua motivazione, nell’atto di citazione, delle giustificazioni prodotte dal destinatario dell’invito a dedurre non comporta la nullità o l’inammissibilità dell’atto introduttivo del giudizio in quanto l’invito non determina l’esistenza di un contraddittorio fra attore e convenuto (cfr. Sez. Lombardia, n. 324/2009); la seconda, perché la ripartizione dell’addebito rientra nella sfera di competenza del collegio giudicante (ex multis, Sez. II Centrale Appello, n. 308/2010);
infine la terza perché il regime del processo contabile, nel quale il giorno dell’udienza non viene prefissato dall’attore ma stabilito dal presidente della sezione, rende inapplicabile la norma di cui all’art. 163, punto 7, c.p.c. e quindi, la mancata indicazione delle decadenze ivi previste non invalida l’atto di citazione (C. conti, Sez.
Puglia, n. 626/2010).
Ancora fra le eccezioni preliminari deve essere esaminata quella che invoca la nullità dell’istruttoria compiuta dal procuratore regionale –e conseguentemente dell’atto di citazione– perché essa sarebbe iniziata in mancanza di una notizia specifica e concreta
di danno erariale, come prescritto dall’art. 17, comma 30-ter, d.l. 78/2009 (difese Pozzi, Buoncristiano). In particolare, la difesa di Buoncristiano si è riferita alla norma nel testo vigente prima della conversione in legge e delle successive modifiche.
Al riguardo va precisato che la suddetta norma, dopo la conversione in legge 3 agosto 2009, n. 102 fu modificata dall'art. 1, comma 1, lett. c), n. 1), del D.L. 3 agosto 2009, n. 103, a sua volta convertito, con modificazioni, dalla L. 3 ottobre 2009, n. 141 e che il testo risultante è il seguente: “Le procure della Corte dei conti possono iniziare l'attività istruttoria ai fini dell'esercizio dell'azione di danno erariale a fronte di specifica e concreta notizia di danno, fatte salve le fattispecie direttamente sanzionate dalla legge”.
In punto di fatto si osserva che agli atti del giudizio è stata depositata la relazione dell’I.G.F. concernente i fatti di cui trattasi (sulla valenza di tale atto ai fini del rispetto della citata normativa, v. C. conti, sez. Campania, n. 1037/2010).
L’eccezione dev’essere, pertanto, respinta.
È stato chiesto, inoltre, di dichiarare la nullità dell’atto di citazione per incertezza della persona che l’ha sottoscritto, essendo la sottoscrizione non apposta dal vice procuratore generale ma dal procuratore regionale (difesa Picardi). Dalla stessa difesa si contesta l’uso di una motivazione “per relationem”, nel momento in cui, per definire l’addebito nei confronti del convenuto, si fa rinvio alle “medesime considerazioni di cui al punto b”.
Ambedue le eccezioni appaiono “ictu oculi” infondate. La prima perché l’atto di citazione fa capo al procuratore regionale, titolare dell’Ufficio che promuove l’azione, ma naturalmente può essere sottoscritto da qualunque magistrato assegnato all’Ufficio, che abbia avuto assegnata la vertenza e ne sia, perciò, titolare: la formula adottata per la sottoscrizione è quindi un elemento del tutto irrilevante.
Quanto alla seconda eccezione, il rinvio ad una motivazione contenuta nello stesso atto in relazione ad un episodio diverso ma analogo, deve ritenersi ammissibile a condizione che, come nel caso di specie, la circostanza non generi incertezze o equivoci.
La difesa Coratza sostiene, poi, la nullità dell’atto di citazione perché emesso oltre il termine di 120 giorni dalla scadenza del termine concesso dall’invito a dedurre per le deduzioni. L’eccezione è basata sul convincimento che il termine di cui sopra va calcolato in relazione a ciascun invito a dedurre, anche se si tratta di una pluralità di atti.
Si osserva che la questione è stata in effetti molto controversa fino al 2005, quando fu risolta dalle Sezioni Riunite di questa Corte con sentenza n. 1/2005 nel senso che, nella ipotesi in cui una pluralità di soggetti siano i presunti responsabili del danno erariale e nei loro confronti venga emesso un contestuale invito a dedurre, il termine di centoventi giorni di cui all'art. 5, primo comma, del D.L. n. 453/1993 convertito nella legge n. 19/1994 e successive modificazioni decorre dalla data dell'ultima notifica dell'invito a dedurre. In tutte le altre ipotesi, detto termine decorre autonomamente per ciascun indagato dalla data di notifica dell'invito nei suoi confronti (v. anche C. conti, Sez. Campania, n. 1037/2010).
Eccepiscono, infine, la prescrizione del diritto al risarcimento le difese di Sabato, Pozzi, Buoncristiano, De Grossi, Picardi, Coratza e Artusi. Senonché esse assumono come “dies a quo” i momenti deliberativi o quelli di definizione dei contratti o, comunque, quelli in cui si è verificato il fatto materiale.
È invece noto, e la giurisprudenza della Corte dei conti sul punto è ormai consolidata, che la prescrizione comincia a decorrere nel momento in cui si verifica la concreta lesione del patrimonio pubblico, cioè nel momento in cui è effettuato il pagamento.
Alla luce di detto principio giurisprudenziale l’eccezione dev’essere, dunque, disattesa per tutti i convenuti, tranne che, parzialmente, solo per Picardi e Coratza. Solo per costoro, infatti, la eccepita prescrizione risulta maturata per parte del rispettivo addebito (formulato in corresponsabilità, in entrambi i casi, con il convenuto Sabato) e che risulta, nel prosieguo della motivazione, individuato, per Picardi, alla lett. d) del punto 3 e per Coratza alla lett. e) dello stesso punto 3: nel primo caso uno dei due pagamenti risulta effettuato in data 27 aprile 2006 e la notifica dell’invito a dedurre al Picardi è intervenuta il 1° giugno 2011; nel secondo caso uno dei due pagamenti risulta effettuato in data 26 aprile 2006 e la notifica dell’invito a dedurre al Coratza è intervenuta il 2 maggio 2011. Solo, quindi, per tali due pagamenti risulta decorso il termine prescrizionale quinquennale e ne va dichiarata la prescrizione solo a favore dei suddetti convenuti Picardi e Coratza con il conseguente effetto riduttivo sul quantum di danno erariale prospettato in citazione in ragione del 50% ciascuno (al Picardi euro 64.200,00 in luogo di euro 128.400,00 e al Coratza euro 55.091,21 in luogo di euro 110.182,00).
Passando all’esame del merito necessita innanzitutto ricordare -circa le considerazioni formulate dalla difesa Sabato a proposito del giudizio penale (a carico di Pozzi e Sabato e avente ad oggetto gli stessi fatti) che si è concluso con una pronuncia di non luogo a procedere perché il fatto non sussiste- che è nota la giurisprudenza, ormai consolidata e costante, intervenuta sul carattere di autonomia e separatezza dei giudizi penale e contabile, e che, comunque, nella fattispecie all’esame, la prospettazione attorea e l’accertamento sulla responsabilità o meno dei convenuti prescindono da aspetti o rilievi di natura penale, ininfluenti per addivenire alla definizione della vicenda che involge fatti e comportamenti di esclusivo rilievo sul piano della responsabilità amministrativa di cui conosce questo Giudice contabile.
Ciò detto, la domanda attorea posta a carico di tutti gli odierni convenuti si appalesa fondata nei termini e per le motivazioni di seguito riportate.
Al riguardo si rileva che la fattispecie di danno erariale portata all'esame della Sezione involge in via generale, come desumibile da quanto esposto in narrativa, la problematica sottesa al conferimento di incarichi a personale esterno e, in particolare, le modalità di pratica attuazione di tali scelte operative, non improntate, in sostanza, al perseguimento degli obiettivi di economicità ed efficienza, e anzi rivelatesi produttive di un danno concreto a carico dell'Amministrazione, oltre che in violazione della disciplina anche comunitaria vigente in materia.
Dalla contestazione mossa ai convenuti emerge innanzitutto la violazione del principio costituzionale di buon andamento dell'attività della P.A. e nello specifico, l’aver stipulato l’ANAS, nelle persone in alcuni casi del suo vertice e, in altri, di alti dirigenti, una serie di contratti, con soggetti estranei all’amministrazione, per l’espletamento di attività, che, peraltro, potevano e dovevano essere svolte da personale dipendente dell’azienda medesima.
Vero è che nel nostro ordinamento trova accoglimento il principio giuridico secondo cui l’esternalizzazione delle attività sarebbe consentito solo nel caso di constatata impossibilità o inidoneità della struttura pubblica a svolgere una determinata attività e che il ricorso alle prestazioni intellettuali di soggetti estranei all’amministrazione può essere ritenuto legittimo nei casi in cui si debbano risolvere problemi specifici aventi carattere contingente e speciale e difettando nell’apparato burocratico strutture organizzative idonee e professionalità adeguate. Tuttavia devesi condividere la corretta impostazione della Procura attrice, che sottende all’odierno atto di citazione, secondo cui tali ipotesi non devono porsi in contrasto con il precetto normativo che impone di limitare il ricorso a professionalità esterne solo a casi eccezionali e per attività
professionali che non possono essere effettuate dal personale interno, limiti che nella prospettazione attorea sono stati, invece, sostanzialmente elusi in tutti i casi contrattuali contestati.
Pertanto, ai fini della definizione della domanda di responsabilità per le vicende contrattuali dedotte in giudizio e delle diverse posizioni delle parti, il Collegio, in primo luogo, ribadisce la piena adesione alla giurisprudenza di questa Corte e, in particolare, di questa Sezione, che già in precedenti giudizi (ricordati anche da parte attrice) si è pronunciata in maniera del tutto analoga alla ormai costante giurisprudenza, che si richiama interamente in motivazione anche nel caso all’esame (cfr., tra tutte, Sez. giur. Lazio 14 dicembre 2009, n. 1922 e 3 agosto 2010, n. 1598).
Risponde a principi di economicità e ragionevolezza la vigenza, in via generale, dell'obbligo delle pubbliche amministrazioni di far fronte alle ordinarie competenze istituzionali con il migliore e il più produttivo impiego delle risorse umane e professionali di cui esse dispongono, rendendosi ammissibile il ricorso ad incarichi e consulenze professionali esterne soltanto in presenza di specifiche condizioni quali la straordinarietà e l'eccezionalità delle esigenze da soddisfare, la carenza di strutture e/o di personale idoneo, il carattere limitato nel tempo e l'oggetto circoscritto dell'incarico e/o della consulenza.
Sostanzialmente, in materia di consulenze esterne o di affidamento di incarichi all’esterno dell’amministrazione, è stato ripetutamente affermato dal giudice contabile che la P.A., in conformità del dettato costituzionale, deve uniformare i propri comportamenti a criteri di legalità, economicità, efficienza e imparzialità, dei quali è corollario, per ius receptum, il principio per cui essa, nell'assolvimento dei compiti istituzionali, deve avvalersi prioritariamente delle proprie strutture organizzative e del personale che vi è preposto.
In proposito la giurisprudenza di questa Corte si è più volte pronunciata indicando i parametri entro i quali tali rapporti e le correlative spese sono da ritenersi lecite e ha ritenuto per lo più antigiuridico e produttivo di danno erariale -giova ribadire- certamente il conferimento di incarichi per attività alle quali si può far fronte con personale interno dell'ente e, a maggior ragione, per attività estranee ai suoi fini istituzionali, ovvero troppo onerose in rapporto alle disponibilità di bilancio. Di converso, in casi particolari e contingenti, è stata ammessa la legittimazione della P.A.
ad affidare il perseguimento di determinate finalità all'opera di estranei, purché dotati di provata capacità professionale e specifica conoscenza tecnica della materia di cui vengono chiamati ad occuparsi, ogni volta che si verifichino: a) la straordinarietà e l'eccezionalità delle esigenze da soddisfare; b) la mancanza di strutture e di apparati preordinati al loro soddisfacimento, ovvero, pur in presenza di detta organizzazione, la carenza, in relazione all'eccezionalità delle finalità, del personale addetto, sia sotto l'aspetto qualitativo che quantitativo. Tali parametri, se da un lato attestano che nell'ordinamento non sussiste un generale divieto per la P.A. di ricorrere ad esternalizzazioni per l'assolvimento di determinati compiti, dall'altro, tuttavia, confermano che la utilizzazione del modulo negoziale non può concretizzarsi se non nel rispetto delle condizioni e dei limiti sopra specificati.
Venendo alle specifiche fattispecie contestate dal Requirente ai convenuti, in nessuno dei casi prospettati è ravvisabile il rispetto dei suddetti limiti e condizioni, con conseguente riscontro a carico degli stessi di tutti gli elementi della responsabilità amministrativa di cui si discute come meglio di seguito dettagliatamente si indicherà.
A tal fine ha rilievo innanzitutto l’”aggiramento” e, comunque, il contrasto dei contratti posti in essere con la normativa comunitaria e nazionale in materia di gara per l’affidamento di servizio (con divieto, quindi, di procedere ad affidamento diretto). In
particolare è emerso che sono stati stipulati negozi con termini brevi (di pochi mesi) per attività di tipo continuativo e periodico o, comunque, richiedenti un lasso di tempo più lungo per l’espletamento, contenenti la clausola di rinnovo tacito. In questo modo si è ricorso a successivi rinnovi automatici con un frazionamento artificioso in lotti prevedibili fin dalla stipula del primo contratto, superando così le soglie comunitarie o di affidamento successivo al medesimo operatore economico con prestazioni tecniche sostanzialmente identiche.
1-Passando al dettaglio dei contratti oggetto dell’atto di citazione all’esame emergono, innanzitutto, la serie di contratti, di seguito riportati, che risultano stipulati con la società SACEPI S.r.l. di cui è indicata e risulta in atti la data di stipula e quella dei relativi pagamenti (esclusi, come precisato dallo stesso Requirente, quelli per i quali è ormai intercorso il termine prescrizionale). In particolare trattasi di:
a) due contratti sottoscritti per accettazione, entrambi in data 23 giugno 2004 dall’ing.
POZZI nella sua qualità di Presidente dell’ANAS e allo stesso addebitati per un totale di danno ammontante a complessivi euro 41.468,84 (un contratto di security &
consulting-Somme urgenze e un contratto di security & consulting-Manutenzioni, con pagamento, rispettivamente di euro 20.000,00 ed euro 21.468,84, effettuato per entrambi in data 18 aprile 2006;
b) undici contratti sottoscritti per accettazione della proposta, dall’ing. SABATO e allo stesso addebitati per un danno erariale ammontante a complessivi euro 1.276.607,89, come di seguito ripartiti:
-euro 247.335,25, per n. 3 contratti per servizi di ingegneria, rispettivamente per la SS n. 398 Via Val di Cornia, SS n. 429 di Val D’Elsa e SGC Grosseto-Fano, i primi due del 13 aprile 2005 e il terzo del 21 dicembre 2004, con i relativi pagamenti effettuati nei giorni 18 aprile 2006, 26 maggio 2006, 26 giugno 2006 e 12 dicembre 2006;
- euro 278.390,07, per n. 3 contratti per servizi di ingegneria, rispettivamente per la SS delle Calabrie, SS n. 283 delle Terme Luigiane e SS Trasversale delle Serre, i primi due del 13 aprile 2005 e il terzo del 21 dicembre 2004, con i relativi pagamenti effettuati nei giorni 18 aprile 2006, 26 maggio 2006, 2 ottobre 2006 e 12 dicembre 2006;
- euro 422.262,57, per n. 3 contratti per servizi di ingegneria, rispettivamente per la SS Padana Superiore, SS n. 340 Regina e SS n. 671 della Val Seriana, del 13 aprile 2005 e il terzo del 15 dicembre 2004, di cui rilevanti in questa sede risultano essere i pagamenti effettuati nei giorni 18 aprile 2006, 25 maggio 2006, 26 giugno 2006 e 12 dicembre 2006;
- euro 210.000,00, per n. 1 contratto per attività di verifica su lavori manutenzione in corso - Compartimento per la viabilità del Piemonte, del 18 gennaio 2005, di cui rilevanti in questa sede risultano essere i pagamenti effettuati nei giorni 26 maggio 2006, 9 marzo 2007 e 4 aprile 2007;
-euro 118.620,00, per n. 1 contratto di servizi rilevazione esistenza accessi e cartelli sulle strade statali - Compartimento per la viabilità dell’Emilia Romagna, del 18 ottobre 2005, il cui pagamento risulta effettuato in data 26 giugno 2006.
In proposito si appalesa condivisibile, perché fondato e trova riscontro in atti, l’assunto attoreo circa la prospettata responsabilità amministrativa da addebitare agli odierni convenuti (Pozzi e Sabato) nella rispettiva misura, sul presupposto che gli importi pagati per tutti i suddetti contratti configurano un illegittimo pregiudizio per l’Amministrazione. Dirimente è, infatti, la circostanza che alla relativa stipula si è addivenuti, in sostanza, in violazione della normativa comunitaria e nazionale in materia di gara. Segnatamente sono stati violati i divieto di affidamento diretto e di superamento delle soglie comunitarie, come si evince dal fatto che trattasi di contratti
per attività continuativa e periodica e la cui valenza temporale era nota fin dalla stipula del primo contratto, mentre per essi i convenuti hanno proceduto con accordi di breve durata contrattuale e con la previsione della clausola di rinnovo tacito. Risulta, pertanto, evidente l’illecito frazionamento in lotti e l’affidamento al medesimo contraente di prestazioni tecniche sostanzialmente identiche. In buona sostanza per tutti i casi è palese la violazione del divieto di frazionamento artificioso in lotti, di cui all’art. 4, comma 2, del d.lgs. n. 157/1995.
Non si evince, inoltre, alcuna indicazione sulla procedura seguita per la scelta della società, né la motivazione della scelta di esternalizzazione dei servizi di cui trattasi, né la presenza di una impossibilità oggettiva di procedere con risorse interne per la quale, peraltro, non emerge alcun accertamento preliminare che sia stato effettuato a tal fine.
Giova aggiungere, come rilevato anche dalla Ragioneria Generale dello Stato nella relazione ispettiva effettuata, che l’attività operativa affidata con i suddetti contratti rientra, con inevitabile duplicazione, nei compiti e nelle attività istituzionali proprie degli Ispettorati tecnici ANAS (in seguito Coordinatori d’Area).
Occorre, altresì, evidenziare che gli incarichi conferiti dai convenuti si appalesano in contrasto con quanto già censurato nell’ambito di precedenti giudizi di responsabilità da questa Corte, sia quanto all’affidamento di attività di scarso contenuto tecnico-professionale, di generiche mappature o schedature dei dati ad ampio spettro (Sez. giur. Lazio, n. 1598/2010 già richiamata), sia quanto alla previsione e liquidazione di compensi forfettariamente determinati e/o che non rispondono a criteri di proporzionalità con l’attività svolta (Sez. I Centrale Appello, n. 145/A).
Ciò detto l’Anas S.p.A. ha sostenuto per i suddetti contratti stipulati con la SACEPI s.r.l. oneri che configurano danno erariale di cui sono responsabili i convenuti POZZI (per euro 41.468,84) e SABATO (per euro 1.276.607,89) alla luce dei precitati criteri e
della sussistenza dei presupposti dell'antigiuridicità del fatto e della condotta e, quanto all’elemento soggettivo della responsabilità, della colpevolezza da qualificare certamente in termini di gravità attese le suddette violazioni amministrativo/procedurali e di normativa di settore, nazionale e comunitaria.
A conferma, peraltro, della presenza dell’elemento soggettivo della colpa grave dei suddetti soggetti, giova anche evidenziare, accanto alle illegittimità di stipula dei relativi contratti dianzi esposte, anche l’estrema superficialità degli stessi nella scelta della Società contraente che avrebbe dovuto rivestire certa e adeguata professionalità, nel concreto assolutamente non rilevata. Si legge, infatti, nella relazione dell’Unità Internal Auditing, redatta sul “Riesame dei rapporti negoziali con la SACEPI S.r.l.” in data 3 marzo 2008 e acquisita agli atti della Procura Regionale che “Dagli accertamenti svolti (ottobre-novembre 2007) e dai documenti in nostro possesso, risulta che la Sacepi s.r.l. è stata costituita il 10 marzo 2003 ed è iscritta al registro delle imprese in data 14 aprile 2003. Il primo contratto sottoscritto tra Sacepi e ANAS risale al 21 marzo 2003: da ciò si ricava che la Sacepi ha iniziato la propria attività prima dell’iscrizione nel registro delle imprese con la conseguenza che, nel suddetto arco temporale (seppure breve), i soci rispondevano personalmente delle obbligazioni assunte (art. 2462 ed art. 2740 cc). Sul piano sostanziale è da sottolineare come l’ANAS abbia affidato incarichi per svariati milioni di euro ad una società costituita priva di qualsivoglia esperienza nel settore dei pubblici appalti dove -come noto- l’accesso al mercato non è aperto a tutti gli operatori ma solo a quelli dotati di adeguata capacità economico-finanziaria, tecnico-professionale e di affidabilità morale…” e che “….per quanto riguarda l’attività sociale, dalle informazioni in nostro possesso si evince che la Sacepi, dalla sua costituzione fino alla fine del 2006, ha avuto quale principale se non unico <cliente> l’ANAS. Tale assunto si ricava da un
confronto tra quanto fatturato all’ANAS dalla Sacepi ed i conti economici di quest’ultima relativi agli anni 2003, 2004, 2005 e 2006: infatti, le fatture della Sacepi ad ANAS -secondo i dati trasmessi dalla Direzione Centrale Amministrazione e Finanza- rappresentano circa il 95% del valore della produzione della prima….”.
Nella suddetta relazione dell’Ufficio Internal Auditing si evidenzia pure, quanto alle prestazioni rese dalla suddetta società per contratti aventi ad oggetto l’attività di assistenza e consulenza alla Direzione Lavori, che l’Ufficio aveva segnalato l’inadempimento parziale e, talvolta, totale della Società e, segnatamente, che:
a) sulla base della disamina limitata al riscontro formale delle relazioni rispetto alle prestazioni dedotte in contratto, l’attività posta in essere dalla Sacepi Srl, a fronte dei contratti di consulenza e assistenza alla Direzione lavori, non è risultata perfettamente in linea con le prestazioni richieste;
b) in generale è possibile affermare che le prestazioni rese dalla Sacepi srl, si configurano come mera attività di “reportistica” dell’attività svolta dalla Direzione Lavori, e non come vera e propria attività di consulenza, assistenza e supporto.
2- La domanda attorea è relativa, poi, a n. 2 contratti di affidamento di incarichi di consulenza legale conferiti entrambi dall’ing. POZZI, in data 28 febbraio 2005, agli avv.ti Marco Annoni e Flavio De Luca, aventi ad oggetto l’assistenza legale per tutte le problematiche di ordine generale che investono temi di carattere amministrativo e contrattuale inerenti la realizzazione delle opere relative ai macrolotti: 1, 5, 6 e 4b dell’autostrada SA-RC, dell’autostrada CT-SR, nonché dei macrolotti 1 e 2 della SS 106-Ionica, per i quali risultano pagamenti per un importo di euro 244.800,00 all’avv.
Marco Annoni in data 11 gennaio 2007 e per un importo di complessivi euro 163.200,00 all’avv. Flavio De Luca, suddivisi per quattro bimestri, in data 13 luglio 2006, 15 settembre 2006, 15 settembre 2006 e 30 novembre 2006.
La prospettata e condivisa illegittimità di tali conferimenti discende dal fatto che le teoriche problematiche che avrebbero reso necessari gli incarichi attengono all’affidamento di appalti al c.d. “general contractor”, disciplinati dall’art. 9 del d. lgs.
n. 190/2002.
Sul punto, come precisato anche nella relazione della Ragioneria Generale dello Stato che ha originato l’istruttoria della Procura attrice (pagg. 205 e ss.), in tale particolare forma contrattuale il “general contractor” assume la piena ed esclusiva responsabilità del risultato, il che rende immotivato il ricorso all’assistenza legale di cui ai menzionati affidamenti del 28 febbraio 2005 ai legali Annoni e De Luca. In buona sostanza l’affidamento si appalesa del tutto carente di una effettiva, specifica e concreta esigenza dell’Amministrazione. Peraltro, nel concreto, non solo non è dato individuare una utilità reale, ma non è neanche dato riscontrare quale attività di “natura professionale” legale sia stata effettivamente prestata dai suddetti incaricati.
Del resto è stato opportunamente evidenziato che la normativa di settore dell’epoca prevedeva anche la nomina del Responsabile Unico del Procedimento, con competenze almeno coincidenti con quelle dei soggetti incaricati.
Aggiungasi, poi, che l’incarico è stato conferito “dalla data di stipula del contratto con il Contraente Generale sino al collaudo provvisorio delle opere con la previsione di un corrispettivo forfettario annuo, per cui si richiamano le considerazioni di violazione dei criteri già evidenziati al punto che precede.
Ne consegue che evidentemente le attività che i suddetti erano sostanzialmente chiamati a svolgere non presentavano alcun risvolto di natura professionale legale, ma ben avrebbero potuto e dovuto essere assolte dal competente ufficio legale e dal personale dell’ANAS. Del resto anche nel testo della lettera di incarico è espressamente previso (al punto 14) che “Il presente incarico non ricomprende la
difesa ANAS S.p.A. per il caso di contenziosi relativi ai lavori di cui al precedente paragrafo 1, in merito ai quali la scrivente si riserva di procedere con separato incarico”.
Anche per tale aspetto risulta rafforzato il convincimento sulla sproporzione anche economica che per tali generici e ordinari compiti siano stati affidati incarichi ben retribuiti a due diversi professionisti e che alcuni pagamenti sono stati addirittura effettuati ad un terzo soggetto nominato quale collaboratore dell’avv. De Luca, segnatamente il dott. Davide Angelucci al quale risultano pagati compensi professionali nel descritto contesto (le relative fatture sono indicate in atti, tra le altre, nella nota della Direzione Centrale Affari Legali prot. n. 71926 del 13 luglio 2006).
Dell’intero importo pagato dall’ANAS per il conferimento di tali incarichi professionali deve rispondere il convenuto POZZI (euro 244.800,00 + euro 163.200,00, per complessivi euro 408.000,00) che ha stipulato i relativi contratti.
Alla luce di quanto sopra esposto non può sorgere dubbio alcuno né circa il convincimento che detto complessivo importo configuri un pregiudizio economico per l’Ente, avendo sostenuto un costo considerevole per una collaborazione esterna, in sostanza rivelatasi per c.d. di natura amministrativa e, comunque, ordinaria e non professionale. Anche in tal caso si rinvengono, peraltro, i precitati presupposti di antigiuridicità della condotta e, quanto all’elemento soggettivo della responsabilità, della colpevolezza da qualificare certamente in termini di gravità attese anche le citate violazioni amministrativo/procedurali del conferimento.
3- Vengono, infine, all’esame una serie di contratti, per i quali la Procura attrice ha quantificato, anche in questo caso, il relativo complessivo danno erariale tenendo a mente unicamente gli importi dei compensi non prescritti e con addebito, nella prospettazione attorea, agli attuali convenuti, al 50% tra proponenti e sottoscrittori,
nei termini che seguono:
a) euro 201.600,00 (di cui euro 93.600,00 pagati con mandato del 12 maggio 2006 ed euro 108.000,00 con mandato del 30 giugno 2006), compenso complessivo relativo al contratto del 29 agosto 2005 stipulato con la società JOIN CONSULTING SRL, con l’incarico di “supporto al servizio Organizzazione per le attività operative inerenti alla predisposizione e la gestione di un sistema di controllo e reporting relativo alle risorse umane”, sottoscritto dal Direttore Generale ing. SABATO su proposta del dott. DE GROSSI;
b) euro 104.400,00 (con pagamenti effettuati in data 16 giugno 2006 e 31 agosto 2006), compenso complessivo relativo al contratto del 9 febbraio 2006 stipulato con la società ERNEST & YOUNG FINANCIAL BUSINESS ADVISORS, con l’incarico di
“supporto tecnico specialistico per la mappatura del processo di elaborazione dei cedolini predisposti dal servizio trattamento economico e di predisposizione di un documento contenente detta mappatura e le criticità gestionali, al fine di definire interventi di miglioramento nella gestione dei processi”, sottoscritto dal Direttore Generale ing. ARTUSI su proposta del Responsabile dell’Ufficio Risorse Umane dott.
BUONCRISTIANO;
c) euro 228.840,00 (di cui al mandato di pagamento in data 26 aprile 2006), compenso complessivo relativo al contratto del 4 aprile 2006 stipulato con la società ERNEST &
YOUNG FINANCIAL BUSINESS ADVISORS S.p.A., con l’incarico di “supporto tecnico-specialistico per: avvio del progetto ed individuazione dei processi sensibili al d. lgs. 231/01 e dei Key officer; analisi dei processi/aree sensibili; gap analysis;
supporto nella predisposizione del Modello 231; adeguamento delle procedure operative di un Compartimento pilota (Compartimento di Roma)”, sottoscritto, senza proponente, dal Direttore Generale ing. SABATO;
d) euro 256.800,00 (pagati con mandati del 27 aprile 2006 e del 6 luglio 2007), compenso complessivo relativo al contratto del 4 ottobre 2005 stipulato con la società ERNEST & YOUNG FINANCIAL BUSINESS ADVISORS S.p.A., con l’incarico di
“implementazione dei presidi di controllo ai sensi del d. lgs. 231/01 e integrazione delle procedure organizzative dei Compartimenti a supporto del predetto processo d’implementazione”, sottoscritto dal Direttore Generale ing. SABATO su proposta dell’avv. PICARDI;
e) euro 220.364,84 (pagati in data 26 aprile 2006 e 21 novembre 2006), compenso complessivo relativo al contratto del 27 settembre 2005 stipulato con la società ACCENTURE S.p.A., con l’incarico di svolgere attività di “supporto tecnico-specialistico al fine di definire modello organizzativo e procedure della Direzione grandi Infrastrutture del Mezzogiorno”, sottoscritto dal Direttore Generale ing. SABATO su richiesta della consulenza dell’ing. CORATZA, Capo della D.C.
Grandi Strutture;
f) euro 36.000,00 (pagati il 14 luglio 2006), compenso complessivo relativo al contratto del 15 novembre 2005 stipulato con la RSO S.p.A., con l’incarico di
“riorganizzare la Direzione Centrale Risorse Umane e Organizzazione”, sottoscritto dal Direttore Generale ing. ARTUSI su proposta del Responsabile dell’Ufficio Risorse Umane dott. BUONCRISTIANO;
g) euro 152.935,76 (pagati in data 20 giugno 2006) relativi al contratto del 2 maggio 2005 stipulato con la società LINK COLSUNTIG PARTNERS S.p.A., con l’incarico di “supporto al Servizio Relazioni Industriali per le procedure operative per un sistema informativo centrale che assolva i compiti di pianificazione, controllo e rendicontazione in ambito di sicurezza e salute, consentendo la valutazione dei rischi, la redazione di piani di emergenza, la pianificazione dei corsi di formazione, le misure
e i monitoraggi ambientali”, sottoscritto dal Direttore Generale ing. SABATO su proposta del dott. RAPISARDA in qualità di Dirigente Responsabile della D.C.
Risorse Umane e Organizzazione.
Anche per tutti i suddetti incarichi descritti al sopracitato punto 3 la domanda attorea si appalesa fondata in quanto risulta per tabulas che trattasi di fattispecie contrattuali poste in essere senza procedure comparative con altri potenziali contraenti e in assenza di qualsiasi indicazione circa la necessità di specifiche competenze professionali e, comunque, di verifica sulla presenza di figure professionali interne e in servizio idonee allo svolgimento degli incarichi esternalizzati; in disparte la considerazione che, stando all’oggetto degli incarichi, hanno riguardato attività riservate all’apparato amministrativo e sono consistite in un generico c.d. “supporto tecnico-specialistico”, che, in diversi casi e per gran parte, non si è tradotto nella produzione di lavori e/o documentazione a corredo dell’attività svolta, precludendo, peraltro, il ragionevole riscontro sul relativo adempimento contrattuale.
In realtà, in qualche caso (come per la fattispecie contrattuale di cui alla sopracitata lett. a) del punto 3, alla luce dei reports prodotti, si è trattato di elaborazione di meri dati statistici e di competenze proprie del personale dirigente ANAS (quale appunto l’organizzazione e ottimizzazione delle risorse, umane e materiali) e, comunque, di attività riservate all’apparato amministrativo. Al riguardo il Collegio condivide la richiamata giurisprudenza (Sez. giur. Trentino Alto Adige n. 8/2010) in base alla quale devesi ritenere che gli illegittimi affidamenti di c.d. “supporto”, quali quelli di specie, se non effettivamente necessitati da specifiche e contingenti esigenze, realizzino, viceversa, degli squilibri di competenze interne all’apparato amministrativo, dirigenziali e non, e una inevitabile diseconomicità, atteso che l’attività e le competenze proprie della dirigenza interna, per realizzare una “buona
amministrazione”, devono vertere in maniera significativa sulla capacità organizzativa e gestionale delle strutture amministrative e della forza lavoro assegnate alle relative strutture. Analoghe argomentazioni valgono del resto anche per tutti gli altri incarichi e, segnatamente, per quelli di cui alle lett. e) ed f) del punto 3, atteso che rientrano appieno nella sfera dirigenziale l’organizzazione e l’ottimizzazione delle risorse, umane e materiali in cui in sostanza consistono.
Valgono per tutte le relative fattispecie, anche le considerazioni generali e le rilevate violazioni circa l’attività di fatto scarsamente tecnica commissionata, circa l’assenza di proporzionalità economica dei compensi e la liquidazione forfettaria sindacata dalla giurisprudenza già citata intervenuta in casi del tutto analoghi (Sez. giur. Lazio n.
1598/2010 e Sez. I Centrale d’Appello n. 145/2009).
Inoltre, per quanto riguarda, in particolare, i contratti indicati alle lett. c) e d) del punto 3, aventi ad oggetto attività connesse ai compiti ex d. lgs. n. 231/01, in condivisione con l’assunto attoreo, si appalesa altresì inidonea a supportare la scelta la motivazione dei conferimenti basata sulla generica affermazione dell’ANAS di “non disporre di risorse interne atte a garantire in tempi rapidi l’identificazione dei processi/aree aziendali a rischio” o, comunque, di ricorrere agli Organismi già istituiti. Infatti, a riprova della ritenuta responsabilità dei convenuti, occorre evidenziare, oltre alle contestazioni già formulate, anche il fatto che in tali casi esisteva un Organismo interno e, cioè, un apposito Auditing che era stato già costituito, dopo la istituzione di un apposito Gruppo di lavoro, nonché l’Organismo di Vigilanza composto da professionisti esterni e supportato da apposito staff, formato da diversi avvocati e dall’Auditing interno aziendale (tutte attività adeguatamente remunerate, come si evince dalle note nn. 317, 318, 319 e 320 del 6 ottobre 2003 del Presidente ANAS).
A conferma del suddetto convincimento giova anche richiamare le premesse
