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REPUBBLICA ITALIANA PROCURA REGIONALE PRESSO LA
SEZIONE GIURISDIZIONALE DELLA CORTE DEI CONTI PER IL TRENTINO ALTO ADIGE/Südtirol
– SEDE DI TRENTO –
Alle Sezioni Riunite della Corte dei conti nella Regione Trentino – Alto Adige/Südtirol
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MEMORIA CONCLUSIONALE
Parificazione del Rendiconto generale esercizio 2018 (Udienza pubblica del 28 giugno 2019)
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Il Vice-Procuratore Regionale, rappresentante il Pubblico Ministero presso la Corte dei conti,
Visto il Rendiconto generale della Provincia autonoma di Trento per l’esercizio 2018, approvato dalla Giunta provinciale il 19 aprile 2019 con deliberazione n.
516, trasmesso con nota del Presidente della Provincia autonoma di Trento prot.
n. 289102 di data 7 maggio 2019. (prot. Corte n. 1428 di data 8 maggio 2019).
Visti gli atti dell’istruttoria condotta dalla Sezione regionale di controllo della Corte dei conti – sede di Trento;
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Considerate le osservazioni formulate da questo Requirente nel corso del contraddittorio svoltosi con i rappresentanti della Provincia nella riunione camerale del 19 giugno 2019;
Rassegna le seguenti conclusioni.
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1. Oggetto
Nel corso del 2018, fino a tutt’oggi, non sono intervenute modifiche normative che hanno inciso sul contenuto del giudizio di parifica del rendiconto provinciale o sul suo procedimento.
Pertanto, non si ripeteranno in questa sede le osservazioni di “sistema” e di generale inquadramento dell’istituto, già formulate nei precedenti giudizi, per le annualità 2016 e 2017, rinviando a quanto a suo tempo detto, dandolo come qui richiamato. Neppure si ripeteranno i risultati positivi, che già sono stati messi in evidenza nella relazione del magistrato Relatore, né si indugerà a evidenziare quelle parti del Rendiconto che, nella grande maggioranza, sono senz’altro parificabili senza riserve.
In questa sede ci si limiterà ad affrontare le sole questioni direttamente incidenti, in senso negativo, sulla parificabilità di alcuni capitoli di spesa del Rendiconto 2018 e, anche, sulla mancata adozione di alcune misure consequenziali all’esito del precedente giudizio di parificazione del Rendiconto 2017 della Provincia autonoma di Trento.
Conducente e direttamente rilevante a questo fine è la necessaria sottolineatura del carattere di effettività che deve riconoscersi agli esiti del giudizio di parifica che, nel verificare i risultati della gestione finanziaria scrutinata in sede di
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rendiconto, pone le basi per il corretto ribaltamento di detti risultati nella predisposizione del bilancio previsione dell’esercizio successivo. Da qui la conseguenza che l’Ente proceda, se l’esito del giudizio di parifica lo richiede, ad apportare le necessarie modifiche e variazioni, anche in sede di assestamento, al rendiconto e al connesso bilancio previsionale.
Sul punto deve osservarsi che se è vero che è stato espunto dal sistema dei controlli sui bilanci e sui rendiconti regionali e provinciali <approvati> la possibilità di un intervento della Corte dei conti coercitivo della potestà normativa (sia sull’an che sul quomodo) e interdittivo della gestione (C. Cost. n. 39/2014 sull’art.
1, commi 3, 4 e 7, D.L. n.174/2012), resta ferma la necessità che all’esito del giudizio di parifica, ove la Sezione formuli osservazioni in merito alla legittimità e alla regolarità della gestione e proponga le misure di correzione e gli interventi di riforma che ritiene necessari al fine di assicurare l'equilibrio del bilancio e di migliorare l'efficacia e l'efficienza della spesa, la Provincia – ferma la discrezionalità di cui gode nel definire le priorità dell’impiego delle risorse disponibili – debba orientare le sue scelte nella direzione indicata dalla Corte, intraprendendo le conseguenti iniziative.
Solo a questa condizione si realizza la finalità della norma attributiva del potere alla Corte dei conti. È in questo senso, infatti, che, pur potendosi (idealmente) distinguere la <decisione> (di parificare o meno il rendiconto) dalla <relazione>
che l’accompagna, che rappresenta il luogo in cui trovano evidenza le ragioni della
<decisione>, l’attività alla quale accedono i due momenti è unitariamente funzionalizzata a garantire il rispetto dei vincoli finanziari derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione Europea.
A questa funzione di garanzia si lega la presenza in udienza del Pubblico Ministero, volta cioè a tutelare l’ordinamento nella parte in cui impone a tutti gli enti del
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settore pubblico allargato di concorrere e rispettare gli obiettivi di finanza pubblici. Da qui anche le responsabilità che possono emergere per fatti di gestione e per condotte non solo commissive ma anche omissive o inerti, ove venga evidenziato che dalla loro non corrispondenza ai paradigmi di legge sia derivato un danno all’erario dell’Ente amministrato.
Ancora. Il giudizio di parificazione è andato sempre più assumendo come luogo e momento istituzionale per sottoporre le leggi (provinciali) di spesa a uno scrutinio orientato a fini non più solo refertativi o descrittivi dell’attività legislativa delle assemblee elettive, ma a fini anche criticamente valutativi della loro legittimità in base ai parametri costituzionali direttamente coinvolti in detto giudizio, con conseguente legittimazione della Corte dei conti, anche nell’esercizio delle sue funzioni di controllo ad adire la Corte Costituzionale.
Significativa, a questo riguardo, è la decisione n. 18/2019 (Rel. Carosi), che ha, dapprima, ricordato i requisiti necessari e sufficienti affinché le questioni sollevate dalla Corte dei conti in sede di controllo preventivo di legittimità sugli atti possano considerarsi promanare da un «giudice» nel corso di un «giudizio»
(art. 1 della legge cost. n. 1 del 1948) (sentenza n. 226 del 1976). Tale legittimazione è stata riconosciuta alla Corte dei conti in ragione della sua particolare posizione istituzionale e della natura delle sue attribuzioni di controllo.
Sotto il primo aspetto (posizione istituzionale), viene posta in rilievo la sua composizione di “magistrati, dotati delle più ampie garanzie di indipendenza (art.
100, comma 2, Cost.)” e la sua natura di “unico organo di controllo che goda di una diretta garanzia in sede costituzionale”. Sotto il secondo aspetto (natura delle attribuzioni), viene in evidenza il peculiare carattere del giudizio portato dalla Corte dei conti sugli atti sottoposti a controllo, che si risolve nel valutarne “la conformità (…) alle norme del diritto oggettivo, ad esclusione di qualsiasi
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apprezzamento che non sia di ordine strettamente giuridico”. Una funzione cioè di garanzia dell’ordinamento, di “controllo esterno, rigorosamente neutrale e disinteressato (…) preordinato a tutela del diritto oggettivo” (sentenza n. 384 del 1991).
Detti caratteri costituiscono indubbio fondamento della legittimazione della Corte dei conti a sollevare questioni di costituzionalità, atteso che il riconoscimento di tale legittimazione, legata alla specificità dei suoi compiti nel quadro della finanza pubblica, «si giustifica anche con l’esigenza di ammettere al sindacato costituzionale leggi che, come nella fattispecie in esame, più difficilmente verrebbero per altra via, ad essa sottoposte» (sentenza n. 226 del 1976). È proprio in relazione a siffatte ipotesi che questa Corte ha auspicato (sentenza n. 406 del 1989) che, quando l’accesso al suo sindacato sia reso poco agevole, come accade in relazione ai profili attinenti all’osservanza di norme poste a tutela della sana gestione finanziaria e degli equilibri di bilancio, i meccanismi di accesso debbano essere arricchiti. La Corte dei conti è, appunto, la sede più adatta a far valere quei profili, e ciò in ragione della peculiare natura dei suoi compiti, essenzialmente finalizzati alla verifica della gestione secundum legem delle risorse finanziarie (cfr. sentenza n. 18/2019).
2. Concessioni di credito assegnate dalla Regione autonoma Trentino Alto Adige ex art. 1 della l.r. n. 8/2012 e ss.mm.
Con la legge regionale 13 dicembre 2012, n. 8, seguita da successive leggi di integrazione degli stanziamenti, la Regione autonoma Trentino Alto Adige ha stanziato 500 milioni di euro, dei quali 250 milioni destinati alla Provincia autonoma di Trento, per lo sviluppo del territorio, da perseguire tra l’altro
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attraverso concessioni di credito anche infruttifere in favore delle Province autonome di Trento e di Bolzano o di società controllate dalle Province medesime, della durata massima di 20 anni.
Con l’art. 3 della L.P. n. 9/2013 si è stabilito che una quota delle risorse assegnate dalla Regione a valere sul Fondo per lo sviluppo del territorio, di cui alla L.R. n.
8/2012, previa espressa interposizione autorizzatoria di legge provinciale, sarebbe stata destinata a costituire un fondo per la realizzazione della “prima casa”.
Con il successivo art. 6 si è stabilito che una parte dei fondi rivenienti dalle risorse assegnate dalla Regione con la citata legge n. 8/2012 sarebbero stati destinati al finanziamento di fondi di rotazione, gestititi da istituti bancari convenzionati, finalizzati a sostegno degli investimenti e della gestione delle imprese.
Infine, con la legge Provinciale n. 25/2012 si è disposto (art. 15) che la Giunta provinciale avrebbe potuto approvare disposizioni integrative di quelle contenute nella legge finanziaria regionale per il 2013 (L.R. n. 8/2012) per la costituzione del
“fondo progetti di investimento strategici”; la deliberazione di Giunta avrebbe anche potuto prevedere la “sostituzione di finanziamenti o concessioni di credito già disposti in base alla legge provinciale con quelli ottenibili a valere sul fondo in questione” (alimentato da fondi regionali).
Nel complesso, tra il 2013 ed il 2017, la Regione ha stanziato a favore della Provincia autonoma di Trento somme pari a 375 milioni di euro, parte dei quali destinate ad affluire direttamente al bilancio provinciale, mentre i restanti da assegnare direttamente alle società partecipate.
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Dalla delibera n. 3/PARI/2018, relativa al rendiconto 2017, si rileva che “lo stanziamento effettuato con l.r. n. 8/2012, pari ad euro 135.147.000 comprendeva:
• 60,147 milioni di euro destinati (dall’art. 34 ter 1 della legge provinciale n.
6/1999, introdotto dall’art. 6 della legge provinciale n. 9/2013), alla realizzazione di progetti finalizzati al sostegno di investimenti strategici per il territorio. Di tale importo, 60 milioni di euro sono stati erogati già nel corso del 2013, mentre i restanti 147 mila euro sono stati erogati nel 2017;
• 75 milioni di euro destinati al Fondo Strategico del Trentino-Alto Adige, in relazione ai quali nel corso del 2017 è stato incassato l’importo di euro 50.055.066,17, corrispondente alle somme pagate dalla Provincia alla Finanziaria Internazionale Investiments SGR S.p.a. negli anni 2015 e 2016.
Per quanto concerne l’impiego delle somme affluite dalla Regione, la destinazione delle stesse è stata inizialmente stabilita dai programmi approvati con le deliberazioni di Giunta provinciale n. 2064/2013, n. 1619/2014 e n. 1844/2015.
In esecuzione di tali deliberazioni, la Provincia, nel corso del triennio 2013-2015 ha:
- impegnato e pagato euro 40.147.000 sul capitolo 612880 “Fondo di rotazione per l’accesso al credito da parte delle imprese” (l.p. n. 6/1999, art. 34-ter 1, introdotto dall’art. 6 della l.p. n. 9/2013);
- impegnato 75 milioni di euro, dei quali pagati euro 31.883.259,92, sul capitolo 612885 “Fondo strategico del Trentino-Alto Adige” (l.reg. n. 8/2012, art. 1, l.p. n.
25/2012, art. 15).
La Sezione di controllo per il Trentino Alto Adige, sede di Trento, nella deliberazione n. 25/2015, partendo dalla qualificazione di indebitamento delle
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“concessioni di credito” e dalla conseguente necessità di rispettare la c.d. “regola aurea” contenuta nei trattati europei e nell’art. 119 della Costituzione (nonché nell’art. 74 dello Statuto speciale), aveva rilevato l’incompatibilità con la nozione di investimenti recata dall’art. 3, c. 18, della l. n. 350/2003 degli impieghi deliberati dalla Provincia autonoma di Trento in relazione al fondo di rotazione.
Successivamente, le Sezioni riunite del Trentino Alto Adige, in sede di parifica del Rendiconto 2015, avevano disposto la non parifica del capitolo di spesa 612880 nella parte in cui sono utilizzate risorse provenienti dalle concessioni di credito erogate dalla Regione (decisione n. 3/2016/PARI).
A seguito dei rilievi la Giunta provinciale, con deliberazione n. 207 del 26 febbraio 2016, successivamente approvata dalla Giunta regionale con deliberazione n. 33 del 16 marzo 2016, modificava i programmi di utilizzo delle risorse regionali, destinando le somme concesse a credito alla Provincia, non ancora spese, per finanziare investimenti diretti dell’Ente (piste ciclabili,depuratori, sanità, scuola, edifici provinciali), ad eccezione delle somme già impegnate sui precedenti esercizi.
La modifica nella destinazione ha dunque riguardato la somma pari a 20 milioni di euro non ancora impegnata sul bilancio provinciale, la quale è stata stanziata per metà sul 2016 e per metà sul 2017.
Sempre nella citata delibera 3/PARI/2018 si è rilevato che “Con riferimento alle risorse destinate al Fondo strategico del Trentino Alto Adige (complessivi 75 milioni di euro, incassati dalla Provincia nel 2017 circa 50 milioni di euro), le finalità del fondo (sostegno finanziario alle imprese del territorio) non sono conformi all’interpretazione costituzionalmente orientata dell’art. 1, c. 1, della l.r.
n. 8/2012, sostenuta dalle Sezioni Riunite nella decisione n. 2/2016/PARI. Sempre
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con riferimento al Fondo strategico la Corte raccomandava il continuo monitoraggio del valore delle quote, tenuto conto delle ingenti risorse pubbliche investite e del rischio comunque assunto. Per quanto riguarda la destinazione delle somme già impiegate da parte delle società beneficiarie dei crediti regionali (Cassa del Trentino S.p.a. e Trentino Sviluppo S.p.a.) venivano confermate le criticità già evidenziate nei precedenti giudizi di parifica in ordine alla mancata finalizzazione ad investimenti ex art. 119 della Costituzione ed art. 3, c. 18, della l. n. 350/2003.
Ad oggi, l’istruttoria ha dimostrato che il capitolo 652045 (denominato “Fondo contributi risparmio casa. Leggi istitutive: l.p. 15/5/13 n. 9, art. 3”) è stato oggetto, nel 2018, di movimentazione contabile per 10 milioni di euro impegnati e 3,9 milioni di euro pagati, per finalità non di investimento, nella specie contributi ai privati per la realizzazione della “prima casa”, ai sensi del citato art. 3 della l.p. n.
9/2013, in quanto alimentato anche con le risorse assegnate dalla Regione ex art.
1 della l.r. n. 8/2012 (cfr. delibera Giunta provinciale n. 523 del 29 marzo 2018).
Con nota prot. D317/2019-380409/29-2019-20 del 13 giugno 2019 la Provincia ha riferito che il fondo risparmio casa è stato alimentato con risorse provinciali. In sostanza, si afferma di aver sostituito con risorse proprie (provinciali) la provvista per il finanziamento del fondo in questione, liberando le risorse regionali, costituenti debito, che sarebbero state dirette ad investimenti diretti della Provincia per le infrastrutture del territorio, così da sanare, sostanzialmente, la denunciata violazione dell’art. 19 Costituzione. Tuttavia, afferma la Provincia, di non poter dare dimostrazione contabile di tale “sostituzione”, avendo già impegnato le some sui capitoli a suo tempo istituiti e non potendone istituire altri, su cui operare lo storno di risorse.
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È, invece, di tutta evidenza che la mancanza di specifici capitoli di spesa di investimento, finanziati dalle risorse regionali che sarebbero state liberate da quelle provinciali, utilizzate in sostituzione, non consente di accedere alla tesi della Provincia, tanto più laddove è comprovato che le risorse rivenienti da indebitamento verso la Regione erano già state impegnate e, in buona parte, erogate e spese. Allo stato sono invece unicamente presenti in bilancio capitoli di spesa non di investimento (n. 652045, ex 654500 e n. 612880, formalmente finanziati dal capitolo di entrata n. 141600). Si prende atto che la Provincia ha riferito che la permanenza del collegamento dei capitoli di uscita n. 654500 e 612880 al capitolo di entrata n. 141600 è dovuta ad un mero errore materiale e, se ne deduce, sarà corretto in sede di approvazione del rendiconto o di assestamento, ma ciò non consente, al momento di pervenire a un giudizio di parificabilità del capitolo n. 652045, ex 654500. Quanto al capitolo n. 612880 (Fondo di rotazione per l’accesso al credito da parte delle imprese e delle micro imprese, leggi istitutive l.p. 15/5/1993 n. 9, art. 6), non risulta essere stato movimentato.
Restano, ovviamente, ferme le possibili conseguenze collegate alla violazione delle norme statali e statutarie in ordine alla finalizzazione delle risorse provenienti da indebitamento.
3. Concessione di garanzie
L’art. 62 del d.lgs. n. 118/2011, nel riportare le condizioni per l’indebitamento degli enti territoriali, già stabiliti da disposizioni legislative e costituzionali, pone, al comma 6, un limite quantitativo all’indebitamento, commisurandolo all’incidenza della spesa per ammortamento rispetto a talune entrate. In questo
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contesto ha prescritto che concorrono al limite dell’indebitamento anche le rate sulle garanzie prestate a favore degli enti e di altri soggetti, salvo quelle per le quali ha accantonato l’intero importo del debito garantito.
Al 31.12.2018 risulta che le garanzie dotate di “copertura”, garantita da limiti di impegno per contributi in conto annualità, ammontano a 1.214,8 milioni di euro, mentre residua una porzione non coperta da alcun contributo in conto annualità per 115,6 milioni di euro. Pertanto, l’importo totale del debito garantito al 31/12/2018 è pari a 1.330,4 milioni di euro.
D’altra parte, la Provincia ha comunicato che “nel corso del 2018 non sono state contratte dagli enti del sistema territoriale provinciale integrato operazioni di finanziamento garantite dalla Provincia successivamente al 1° gennaio 2016”.
Ciò posto, in occasione della precedente deliberazione 3/PARI/2018 si era posta la questione se la Provincia dovesse dare dimostrazione della connessione tra tutte le garanzie in essere e le sottese operazioni di investimento, dimostrazione che la Provincia ha inteso dare solo con riferimento alle garanzie prestate dopo il 1° gennaio 2016, ritenendo che solo da tale data sarebbe divenuto cogente ed effettivo il precetto di cui si è detto.
La questione si è riproposta anche quest’anno, in relazione al rendiconto 2018, dal momento che, a fronte di richiesta istruttoria mirata alle garanzie prestate antecedentemente il 2016, la Provincia ha ribadito la tesi della non assimilabilità ad indebitamento delle garanzie concesse anteriormente all’entrata in vigore del d.lgs. n. 118/2011 (ossia, per la Provincia, l’anno 2016).
Il tema non riguarda, evidentemente, la necessità che le rate sulle garanzie prestate, in quanto concorrono al limite di indebitamento, siano pagate a fronte di spese di investimento, principio sul quale la Provincia non ha formulato riserve
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espresse. È indiscutibile principio quello per cui il ricorso all’indebitamento, e la concessione di garanzie concorre all’indebitamento, vada limitato ai soli casi in cui i relativi costi, che normalmente gravano sui bilanci per più annualità, siano effettivamente compensati dai benefici derivanti alla collettività dalla realizzazione dell’investimento programmato.
Si discute, piuttosto, se la necessaria finalizzazione del debito garantito a “spesa di investimento” sia da rinvenire in una norma cogente per la Provincia già prima del 1° gennaio 2016, prima cioè dell’entrata in vigore del citato art. 62, d.lgs. n.
118/2011.
Si tratta di questione che è stata posta all’evidenza di questa Procura già in occasione del precedente giudizio di parifica e che, oggi, viene riproposta in quanto la Provincia autonoma di Trento non ha ritenuto di offrire, in questa sede, alcun chiarimento, avendo preferito trincerarsi dietro una questione di diritto che, a questo punto, ben potrebbe essere affrontata in altra sede, venendo in discussione la questione circa la violazione o meno di norme corredate da sanzione.
4. Spesa di personale
Direttamente incidente, invece, sul Rendiconto 2019 e sul connesso giudizio di parificazione è il tema delle indennità o incrementi retributivi, correlati a incarichi precedentemente conferiti, ma non più ricoperti al momento della percezione di detti emolumenti.
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Già in occasione della parifica del Rendiconto 2017, codeste SS.RR. avevano escluso dalla parificazione i capitoli di spesa n. 959501, n. 959502 e n. 959503 (per euro 2.593,20), utilizzati per disporre impegni e pagamenti per retribuzioni di posizione della fascia più favorevole in godimento, anche in caso di mutato posizionamento di una struttura dirigenziale nella graduazione delle strutture o di eventuali rideterminazioni di carattere generale in aumento della retribuzione di posizione riferita alla struttura di provenienza, per effetto della “clausola di salvaguardia” di cui all’art. 76 del CCPL Dirigenza 2002/2005, ritenuta in contrasto con il divieto di cui all’art. 7, c. 5, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.
Anche per il 2018 hanno continuato a essere in vigore le clausole dei contratti collettivi o accordi provinciali che garantiscono siffatto trattamento, che consentono, per tutti i comparti, la trasformazione in assegni personali pensionabili delle indennità o incrementi retribuiti, correlati a incarichi precedentemente ricoperti ma non più svolti al momento della trasformazione.
Le norme in questione, analiticamente indicate dalla Provincia, riguardano sia per il personale dirigente, sia la dirigenza professionale, tecnica e amministrativa dell’A.P.S.S., sia l’area Direttori della Provincia e degli enti strumentali e, infine, la dirigenza scolastica.
Già in passato si era evidenziato che il meccanismo per il quale il dirigente, pur sgravato dalle responsabilità perché transitato a un incarico di minore gravosità, mantiene una componente del trattamento economico di cui beneficiava allorquando ricopriva incarichi di maggiore complessità, lede il principio di corrispettività tra la prestazione effettivamente resa e la retribuzione (art. 7, c. 5, d.lgs. n. 165/2001), e viola i principi di imparzialità e buon andamento dell’azione
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amministrativa pubblica e della proporzionalità della retribuzione, oltre a contraddire, nello specifico, il principio di corrispettività fatto proprio dalla legge provinciale n. 7/1997.
La Provincia, che pure per l’esercizio precedente si era vista non parificare i capitoli di spesa relativi, è rimasta sostanzialmente inerte per il 2018, non adottando alcuna misura idonea a risolvere lo stato di irregolarità indicato dalle Sezioni Riunite per la regione Trentino-Alto Adige/Südtirol, ma anzi ha difeso il contenuto delle clausole pattizia contestate, riferendo che il principio di corrispettività, per come declinato nella citata legge provinciale n. 7/1997, non può ridursi al “do ut facias”, dovendo tenere conto dell’esperienza maturata nell’incarico più elevato anche allorquando, per esigenze organizzative, viene assegnato a un incarico di minore peso.
In ogni caso, la Provincia ha accantonato una somma pari agli importi erogati nel 2017. La ragione di tale accantonamento si rinviene nella precisazione resa dal Collegio dei Revisori dei conti che ha reso noto che in attesa di procedere con i necessari chiarimenti, è stato sospeso il riconoscimento delle competenze previste dal contestato art. 76 del CCPL, riferito al personale dirigente della Provincia, in relazione alle nuove fattispecie verificatesi successivamente alla decisione di (non) parifica del rendiconto 2017, nulla disponendo per le posizioni già in essere a quella data.
In definitiva, la Provincia ha sospeso il pagamento della maggior quota della retribuzione di posizione solo per i casi di passaggio a incarichi inferiori verificatesi in data successiva alla decisione n. 3/PAR/2018. Allo stesso tempo la Provincia, precauzionalmente, prevedendo da parte degli interessati una azione volta alla
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condanna per inadempimento del contratto, che continua a essere vigente tra le parti, in difetto di iniziative di parte datoriale volte alla sua modifica o al suo annullamento (per la parte in discussione), ha accantonato le somme che avrebbe dovuto corrispondere ai presunti aventi diritto.
È di tutta evidenza, in questo caso, la violazione del principio di effettività della precedente pronuncia di parifica. La Provincia non ha adottato alcuna iniziativa volta a definire, nell’ambito delle sue prerogative di parte contrattuale e di parte erogante danaro pubblico, le regole pattizie che, nel rispetto della legittimità e delle norme di legge, devono disciplinare gli aspetti patrimoniali del rapporto di lavoro. Piuttosto, la Provincia ha completamente omesso di governare la vicenda, mettendosi in una posizione deteriore, di inadempimento di un contratto, senza tuttavia contestandolo nelle forme previste, ribaltando sui lavoratori l’onere di intraprendere azioni a difesa delle loro prerogative e a danno della Provincia, tanto da accantonare le risorse non corrisposte, prevedendo la soccombenza, più che contrastarla con azioni adeguate. Altro è, infatti, subire un’azione contenente la domanda di condanna per inadempimento, domanda circoscrive il potere del giudice e ne vincola il responso, altro è farsi parte attiva per definire il perimetro della legittimità giuridica, entro il quale comporre contrattualmente gli opposti interessi.
Nulla di tutto questo è stato fatto da un anno a questa parte. Con la conseguenza che ci si ritrova oggi a ripetere le medesime considerazioni critiche che precedentemente erano già state spese.
A questo riguardo, nel corso del 2018, sono stati assunti impegni ed erogati pagamenti per un importo complessivo di euro 139.178,02, riferiti ai capitoli di
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spesa n. 959510 (per euro 58.376,21), n. 959501 (per l’importo di euro 17.177,66), n. 959502 (per l’importo di euro 4.961,98), n. 259600 (per l’importo di euro 42.176,72), n. 259602 (per l’importo di € 12.900,43), n. 259603 (per l’importo di euro 3.585,02), che, parimenti, a parere di questa Procura, non potranno essere parificati.
Ovviamente l’ordinamento non può tollerare che questa situazione di passiva inerzia, a fronte di una decisione negativa di parifica (limitatamente ai capitoli qui in considerazione) possa proseguire. Occorre pertanto cha la Provincia prenda l’iniziativa di promuovere ogni opportuna azione volta a rimuovere la causa che ha reso non parificabili i capitoli di spesa sopra riportati per l’anno 2017 e per l’anno 2018, ben potendo, peraltro, ricorrere al patrocinio dell’Avvocatura dello Stato, ai sensi dell’art. 41 del DPR n. 49/1973, che dispone norme di attuazione dello Statuto speciale per il T.A.A.
5. Rimborso delle spese legali
L’art. 92, comma 1, L.P. 12/1983 prevede che “La Provincia rimborsa le spese legali, peritali e di giustizia sostenute dai propri dipendenti per la difesa nei giudizi civili, penali e contabili nei quali siano stati coinvolti per fatti o cause di servizio”
anche allorquando “il dipendente abbia usufruito dell’amnistia intervenuta prima dell’esaurito accertamento giurisdizionale del reato ovvero in caso di accertata prescrizione del reato” (comma 3), estendendo l’applicazione delle citate disposizioni “ai componenti, che non appartengano all’amministrazione, di commissioni o comitati comunque denominati istituiti presso la Provincia”
(comma 5-ter).
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Su questo tessuto normativo si innesta la norma, asseritamente interpretativa, di cui all’art. 18 della L.P. n. 3/99, con la quale si dispone che il rimborso delle spese legali, peritali e di giustizia è riconosciuto anche per le spese “sostenute per la difesa nelle fasi preliminari di giudizi civili, penali e contabili […] anche nei casi in cui è stata disposta l’archiviazione del procedimento […] volto all’accertamento della responsabilità amministrativa o contabile”, previo parere del competente consiglio dell’ordine degli avvocati.
In virtù di tale disposizione, nel corso del 2018, sono state impegnate e pagate spese legali per euro 188.145 circa, dei quali euro 146.176,08, riferiti al capitolo di spesa n. 151750-003, per rimborso di spese sostenute nell’ambito sia di procedimenti contabili archiviati ai sensi dell’art. 69 c.g.c., sia di giudizi di responsabilità amministrativo - contabili conclusi con pronunce di rito che escludevano il diritto dei convenuti al ristoro delle spese sostenute.
Ritiene la Procura che tale posta di spesa non possa essere parificata perché disposta in base a norma di legge provinciale sospetta di violare alcuni parametri costituzionali, in particolare gli artt. 81 e 117, secondo comma, lettera l), Cost., la cui violazione inciderebbe sulla esatta determinazione del risultato di amministrazione e l’aumento della spesa del personale. Per tale ragione, e per quanto appresso si argomenterà, questa Procura chiede quindi che sia formalmente sollevata, da parte delle Sezioni Riunite Trentino – Alto Adige/Südtirol, eccezione di costituzionalità dell’92, commi 1, 3 e 5-ter della legge provinciale n. 12/1983 e dell’art. 18, della legge provinciale n. 3/1999.
Circa la legittimazione della Corte dei conti in sede di parifica a sollevare la questione di legittimità costituzionale, si rinvia alla ormai consolidata giurisprudenza costituzionale, richiamata, da ultimo, nella decisione C. Cost. n.
138/2019, proprio con riferimento ai parametri sopra evocati.
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Circa la rilevanza della questione, è compito della Corte dei conti, in sede di parificazione del rendiconto generale delle autonomie territoriali, accertare il risultato di amministrazione, nonché eventuali illegittimità suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva, gli equilibri economico-finanziari degli enti (art. 1, comma 3, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, recante «Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonché ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio 2012», convertito, con modificazioni, nella legge 7 dicembre 2012, n. 213). Nella fattispecie le norme di cui sospetta l’illegittimità costituzionale incidono sull’articolazione della spesa e sul quantum della stessa, dal momento che ne determinano un effetto espansivo mediante un aumento delle risorse destinate al trattamento accessorio con cui la Provincia avrebbe retribuito soggetti che non ne avrebbero titolo. Questa Procura ritiene che non possano trovare applicazione le norme di cui sospetta l’illegittimità costituzionale e, di conseguenza, di non poter parificare i capitoli di spesa in esame, dal momento che il pagamento delle spese legali in discorso avrebbero una copertura soltanto formale, ma non anche sostanziale. Occorre, sul punto, evidenziare che il giudizio di parificazione del Rendiconti della Provincia autonoma di Trento, non diversamente da quanto dispone per lo Stato l’art. 39 del regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 (Approvazione del testo unico delle leggi sulla Corte dei conti), al quale rinvia l’art.
1, comma 5, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174 (Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonché ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio 2012), convertito, con modificazioni, in legge n. 213 del 2013, ha per oggetto il riscontro dei risultati del rendiconto generale con le leggi del bilancio e le altre leggi di spese, al fine di verificare la legittimità delle entrate riscosse e delle spese ordinate e pagate.
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Ciò posto, in punto di diritto e nel merito si rileva che la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 19/20143, ha già ritenuto incostituzionale una analoga norma, contenuta nell’art. 12, comma 2, legge della provincia di Bolzano n. 1/2011, con la quale si disponeva che il rimborso delle spese legali, peritali e giudiziarie sostenute dagli amministratori e dipendenti degli enti provinciali spettassero
“anche in caso di (…) compensazione delle spese per i procedimenti innanzi alla Corte dei conti, nonché in caso di coinvolgimento, in quest’ultimi procedimenti, nella fase istruttoria, ove ritenuto congruo dall’Avvocatura delle Provincia”, per la ragione che incidendo sulla materia «ordinamento civile» e «giustizia amministrativa», si disciplina, peraltro in senso difforme dalla normativa statale, il regime delle condizioni alla presenza delle quali le spese legali sostenute dai soggetti sottoposti al giudizio della Corte dei conti sono rimborsate dall’amministrazione di appartenenza, eccedendo dalle competenze statutarie e violando i limiti di cui all’art. 117, secondo comma, let. l), Cost.
Nell’ordinamento statale, a cui si ascrive la potestà legislativa esclusiva per materia, il rimborso delle spese legali ai dipendenti coinvolti per fatti di servizio in procedimenti penali e contabili trova la propria regolamentazione nel decreto legge 23 ottobre 1996, n. 543 (convertito, con modificazioni, nella legge 20 dicembre 1996, n. 639), nel decreto legge 25 marzo 1997, n. 67 (convertito, con modificazioni, nella legge 23 maggio 1997, n. 135) e nel d.l. 30 settembre 2005, n. 203 (convertito, con modificazioni, nella legge 2 dicembre 2005, n. 248). Nello specifico, il Codice di giustizia contabile (di cui all’Allegato 1 al d.lgs. 26/08/2016, n. 174) disciplina espressamente la materia all’art. 31, secondo il quale “Con la sentenza che esclude definitivamente la responsabilità amministrativa per accertata insussistenza del danno, ovvero, della violazione di obblighi di servizio, del nesso di causalità, del dolo o della colpa grave, il giudice non può disporre la
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compensazione delle spese del giudizio e liquida, a carico dell'amministrazione di appartenenza, l'ammontare degli onorari e dei diritti spettanti alla difesa”.
La disciplina statale, dunque, afferma la rimborsabilità delle spese legali al verificarsi del presupposto, e cioè in presenza di una sentenza di pieno e definitivo proscioglimento nel merito, con obbligo di disporre sulle spese, rimanendo quindi esclusa ogni altra ipotesi di proscioglimento per amnistia, per prescrizione e, per i procedimenti contabili, nel caso di archiviazione pre-processuale (Sezioni Riunite in sede giurisdizionale, sentenza n. 3 del 27 giugno 2008; Sezione giurisd. Puglia, n. 676 del 23 settembre 2002; Sezione giurisd. Marche, n. 236 del 20 agosto 2009;
Sez. giurisd. Piemonte, n. 179 del 27 maggio 2019).
Pertanto, laddove la fonte normativa provinciale ha diversamente disciplinato le fattispecie di rimborso delle spese legali sostenute dai dipendenti provinciali in materia di “giustizia amministrativa” e di “ordinamento civile”, riservata alla esclusiva potestà legislativa statale ai sensi dell’art. 117, comma 2, lettera l), della Costituzione, essa si pone in palese contrasto con il quadro ordinamentale nazionale, le cui ipotesi sono “indicative proprio della specificità del beneficio, e non già della “generalità” dello stesso” (Consiglio di Stato, Sez. quarta, 26 novembre 2009, n. 7439).
5. Conclusioni
Per tutto quanto sopra esposto, la Procure conclude chiedendo:
a) Che codeste Sezioni Riunite sollevino l’eccezione di costituzionalità delle sopra indicate norme provinciali sulle quali si fondano gli atti di spesa di cui al capitolo n. 151750-003, per rimborso di spese legali per euro 146.176,08,
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sostenute nell’ambito sia di procedimenti contabili archiviati ai sensi dell’art.
69 c.g.c., sia di giudizi di responsabilità amministrativo - contabili conclusi con pronunce di rito che escludevano il diritto dei convenuti al ristoro delle spese sostenute, sospendendo, in parte qua, il presente giudizio.
b) La parificazione del Rendiconto generale della Provincia autonoma di Trento per l’esercizio 2018, nelle sue componenti del conto del bilancio, del conto economico e dello stato patrimoniale, con esclusione delle seguenti poste contabili:
- Capitolo n. 652045, ex 654500, per l’importo di euro 10.000.000,00, in quanto formalmente finanziati, in base al disposto dall’art. 3 della legge provinciale n. 9/2013, anche con una quota delle risorse regionali ex art. 1 della legge regionale n. 8/2012, mentre dagli atti risulterebbe una asserita ma non dimostrata provvista finanziaria provinciale.
- I capitoli di spesa n. 959510 (per euro 58.376,21), n. 959501 (per l’importo di euro 17.177,66), n. 959502 (per l’importo di euro 4.961,98), n. 259600 (per l’importo di euro 42.176,72), n. 259602 (per l’importo di € 12.900,43), n. 259603 (per l’importo di euro 3.585,02).
IL VICE PROCURATORE GENERALE Giuseppe Teti
