- Parte II -
Immigrazione e Unione Europea
CAPITOLO TERZO
: uno sguardo verso il Mar Mediterraneo
3.1
Il diritto dell UE in riferimento alla circolazione delle persone ha conosciuto Infatti in primo luogo è solo a partire dagli anni a politica mi
valido quasi esclusivamente per i cittadini degli Stati membri circolanti in altri Stati membri,
Stati terzi e egli Stati membri in questo
ambito.
Dal canto loro, già nella prima metà degli anni 90, alcuni Paesi del Nord Europa hanno iniziato a firmare accordi e condividere esperienze riguardo alla circolazione di persone, al mercato del lavoro e a ridurre o eliminare i controlli alle frontiere interne e il trasferimento a quelle esterne, tanto che i successivi passi UE in materia e gli Accordi di
Schengen1 scala più
ridotta 2. Nello specifico: a) nel 1922 Irlanda e Regno Unito instituirono la c.d. Common Travel Area (CTA)3; b) dal 1944 Belgio, Lussemburgo e Paesi Bassi hanno concluso vari accordi bilaterali e trilaterali4; c) Danimarca, Finlandia, Norvegia e Svezia
firmarono Nordic Passport Union a partire dal 1954.
È quindi dalla prima metà del XX secolo che le Nazioni europee hanno iniziato a UE ad adottare in maniera continuativa regole sulla mobilità delle persone, in molti casi sovrapponendosi o sostituendosi alle scelte nazionali, seppur con molte luci ed ombre5.
1Accordo di Schengen, Schengen, 1985. Inizialmente firmato da Belgio, Francia, Germania, Lussemburgo e hengen include tutti gli attuali Stati membri (tranne Irlanda, Regno Unito, Cipro, Bulgaria e Romania) e quattro Paesi non membri (Islanda, Norvegia, Svizzera e Liechtenstein).
2Di Filippo, La circolazione dello straniero , cit., p.161.
3 In particolare there is no formal
agreement between Ireland and UK regarding the common travel area and it is not provided for in legislation.
The first legal recognition of the common travel area between Ireland and the UK is contained in the Treaty of Amsterdam
4 Si vedano: il T
circolazione del cittadini dei tre Stati e il loro accesso al mercato del lavoro sia subordinato sia indipendente; le due successive convenzioni adottate nel 1960.
5Si veda nel capitolo 4 il paragrafo 4.1.
Il Trattato istitutivo della Comunità economica europea6 (TCEE) enunciava tra i propri obiettivi la realizzazione della libertà di circolazione delle persone (art.3), dando rilievo ai movimenti di soggetti aventi la cittadinanza di uno Stato membro che intendessero spostarsi nel contesto di un rapporto lavorativo o dello svolgimento di attività economiche indipendenti7. Tuttavia, benché non si occupasse di temi come immigrazione ed asilo, conteneva un riferimento (art.59, par.2 TCEE) alla possibilità di estendere i benefici della libera prestazione di servizi ai cittadini di Stati terzi, seppur già
st 8.
Con il consolidamento della normativa UE sulla circolazione dei cittadini degli Stati membri, alcuni Paesi UE hanno elaborato la c.d. normativa Schengen ata intento di eliminare i controlli alle frontiere interne, ma che obbliga gli Stati ad occuparsi congiuntamente di cittadini di Stati terzi e di elementi di una politica di immigrazione, seppur solo in parte armonizzata. Infatti si instaurò la supresión de los controles en la fronteras interiores, al mismo tiempo que se estableció homogéneamente un cinturón fronterizo exterior en las fronteras terrestres, marítimas y aeroportuarias de los Estados parecipantes 9. Proprio il CAAS10 ha dedicato alcune disposizioni al tema di ingresso e soggiorno di cittadini di Stati terzi: a) la definizione di regole comuni riguardo ai controlli alle frontiere esterne ; b) il rilascio dei visti di corta durata e lo sviluppo di una politica di asilo comune;
d) la costruzione di una normativa armonizzata in tema di ammissione e soggiorno di cittadini di Stati terzi e di loro circolazione al ; e) la cooperazione in materia penale per la lotta dei principali fenomeni di criminalità organizzata.
Con il passare degli anni si assiste ad un graduale assorbimento nel quadro UE della normativa Schengen, attraverso i Trattati di Maastricht, Amsterdam e Lisbona.
Con il Trattato di Maastricht11 il titolo VI del TUE, nel c.d. terzo pilastro (dedicato ai settori di Giustizia ed Affari Interni-GAI), dichiara questioni di interesse
6 Trattato istitutivo della Comunità economica europea, Roma, 1957. Entrato in vigore
Francia, Germania, Italia e Paesi del Benelux in una Comunità avente come scopo la creazione di un mercato unico di libero scambio e una tariffa doganale comune.
7Su questo argomento: Di Filippo, La circolazione dello straniero nel dir , cit., p.165.
8 Si trattava di una possibilità con riguardo agli spostamenti infra-comunitari di soggetti già regolarmente significativo è che sul piano politico tale opportunità non è mai stata sfruttata.
9 Del Valle Gálvez A., El fragíl estatuto internacional y europeo del inmigrante irregular irregular y derecho: VIII Jornadas
Acosta Sánchez M. À., Servicio de publicaciones de la Universidad de Cádiz, 2005, p.143.
10 e dei controlli
alle frontiere interne è iniziata a tutti gli effetti il 26.3.1995.
11Trattato di Maastricht, Maastricht, 7 febbraio 1992. Segnava una nuova tappa nell'integrazione europea poiché consente di avviare l'integrazione politica. L'UE da esso creata comporta tre pilastri: le Comunità europee (CECA, CEE, EURATOM), la Politica Estera e Sicurezza Comune (PESC), nonché il settore della Giustizia ed Affari Interni (GAI). Il Trattato istituiva una cittadinanza europea, rafforzava i poteri del Parlamento europeo e varava l'unione economica e monetaria (UEM). Inoltre la CEE diventava Comunità europea.
politica di immigrazione. I limiti del terzo pilastro consistevano nella normativa Schengen rimasta in vigore in parallelo, nella necessaria unanimità in seno al Consiglio e
Giustizia. Inoltre la competenza a determinare la lista
di Stati terzi i cui cittadini devono essere in possesso di un visto al momento attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri, sia in generale12(par.1) che in riferimento a specifiche situazioni contingenti (par.2)13, nonché la competenza ad adottare un modello uniforme di visto.
Con il successivo Trattato di Amsterdam14 la Unión otorga competencia sobre immigración y asilo a las instuituciones comunitarias 15, inserendo nel Titolo IV della parte terza TCE Visti, asilo, immigrazione ed altre politiche connesse con la libera circolazione delle persone alcune disposizioni che conferivano alle istituzioni europee il potere di adottare normative nella maggior parte delle questioni di carattere migratorio16. In particolare preme sottolineare che nella no Spazio di libertà, sicurezza e giustizia
status dei cittadini di Stati terzi, oltre ad latri argomenti quali la cooperazione giudiziaria in materia civile e penale, la cooperazione doganale, amministrativa e di polizia.
Quindi s
immigrazione ed asilo, arrivando a formulare in questo senso il Trattato TCE (art.61 e ss.), da un altro lato però la comunitarizzazione di tale materie è avvenuta con europea;
inoltre al tempo stesso, anche quando le basi giuridiche vi sono state, è spesso mancata
ritenuta strategica. Nel Consiglio europeo tenutosi a Tampere nel 199917, i capi di Stato prendono impulsar el proceso de elaboración de las políticas de
12Delib ssione e parere del Parlamento europeo; a partire
dal 1996 delibera del Consiglio a maggioranza qualificata.
13Ci si riferisce al rischio di afflusso massiccio da un singolo Stato terzo; delibera del Consiglio a maggioranza qualificata su raccomandazione della Commissione.
14 Trattato di Amsterdam, Amsterdam, giugno 1997. È entrato in vigore nel 1999, ratificato da tutti gli Stati membri. In particolare viene introdotta una nuova procedura decisionale istituzionalizzata, la cooperazione rafforzata allo scopo di realizzare una più forte cooperazione tra alcuni Stati membri dell'UE in determinati temi (giustizia, difesa, gestione economica ecc.). Il terzo pilastro cambia nome, diventando Cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale
Soppressione dei controlli alle frontiere interne e circolazione delle persone
15 Pajares M., Inmigración irregular y política de fronteras de la Union Europea Las migraciones Rodriguez I., Huygens editorial, Colección lex, 2009, p.135.
16 acquis di Schengen si vedano le decisioni n.1999/435/CE e n.1999/436/CE.
17Programma di Tampere (2000-2004), ; adottato dal Consiglio
europeo del 16.10.1999.
inmigración y asilo europeas y se dan 5 años de plazo para ello 18. Nonostante il programma del quinquennio 1999-2004, nel Consiglio di Laeken del 2001, la Commissione si rende conto che le sue proposte non avevano incontrato la volontà politica dei Governi europei, conducendo la politica comune di asilo e immigrazione in un altra direzione19. Al fine di capire il perché dei rallentamenti avuti in materia, si deve
il Consiglio era
legislative in materia, insieme al semplice parere consultivo del Parlamento europeo e eran los gobiernos de los Estados membros quienes decidían lo que se aprobaba y lo que no 20; inoltre la competenza pregiudiziale della Corte di giustizia era circoscritta alle questioni sollevate dalle corti di ultima istanza degli Stati membri; mentre Irlanda, Regno Unito e Danimarca si vedevano riconosciuta la non vincolatività degli atti adottati nella maggior parte dei casi, salvo espresso opting in.
Tuttavia i problemi e le lacune non sono poche; anche se decorsi cinque anni Commissione aveva recuperato il
monopo le procedure differenziate create per materie quasi
complementari avevano attivato un processo politico-diplomatico disomogeneo: il Consiglio ha introdotto la procedura di co-decisione (procedura legislativa ordinaria) per gli atti concernenti la libera circolazione, la materia delle frontiere e visti, la lotta
irr lasciando invariata la materia del
soggiorno regolare di cittadini di Stati terzi per periodi superiori a tre mesi.
Nel Trattato Costituzionale21 sono
materia secondo il metodo comunitario, riprese poi dal Trattato di Lisbona che mantiene nelle materie di asilo, immigrazione e controlli delle frontiere, le novità prospettate dal Trattato Costituzionale.
Il Trattato di Lisbona22 apporta modifiche che testimoniano il consolidamento della competenza UE in questa materia.
pregiudiziale, rende alla fine auspicabile la procedura di co-decisione alle seguenti materie: a) politica comune dei visti e titoli di soggiorno di breve durata (art.77, par.2,
18Pajares, op. cit., p.135.
19Ibid., p.136.
20Ibid.
21La Costituzione europea, formalmente Trattato che adotta una Costituzione per l'Europa, è stato un progetto di revisione dei trattati fondativi dell'Unione Europea, redatto nel 2003 dalla Convenzione Europea e definitivamente abbandonato nel 2009 a seguito dello stop alle ratifiche imposto dai no ai referendum in Francia e Paesi Bassi.
22 Trattato di Lisbona, Lisbona, 13 dicembre 2007. In particolare qui è utile ricordare che si procede
lett.a TFUE); b) i controlli ai quali le persone che attraversano le frontiere esterne sono sottoposte e la definizione di un sistema integrato di gestione delle frontiere esterne (art.77, par.2, lett.b e d TFUE); c) le condizioni alle quali i cittadini di Paesi terzi
d) le condizioni di ingresso e soggiorno, le procedure di rilascio visti e titoli di soggiorno di lunga durata (art.79, par.2, lett.a TFUE); e) la definizione dei diritti dei cittadini di Stati terzi regolarmente soggiornanti in uno Stato membro (art.79, par.2, lett.b TFUE);
(art.79, par.4 TFUE). In particolare è nel TFUE che si trovano le norme prevista in materia di immigrazione, in riferimento ad una politica 23.
immigrazione e controllo delle frontiere esterne, fondata sulla solidarietà tra gli Stati membri ed equa nei confronti dei cittadini di Stati terzi (inc
di status
flussi migratori, di trattamento equo dei cittadini degli Stati terzi regolarmente soggiornanti negli Stati membri, di libera circol
negli Stati membri e di sostegno alla loro integrazione.
Per completare il quadro di Lisbona è importante inoltre di una personalità giuridica, le viene riconosciuto il diritto di iniziativa legislativa e di ia gli Stati
membri24. L infatti, Paesi
qualora i trattati lo prevedano o qualora la conclusione di un accordo sia necessaria per realizzare uno degli obiettivi fissati dai
25. Per
sono condensate in Programmi quinquennali adottati dal Consiglio europeo, su impulso della Commissione e previa consultazione del Consiglio e del Parlamento europeo26.
23 Per una panoramica generale, occorre specificare che nel NTUE sono contenute norme generali inerenti icurezza comune e sulla politica di sicurezze e difesa comune; nel TFUE sono contenute disposizioni inerenti la politica commerciale comune, la cooperazione allo io e le misure restrittive.
24 Art.216, par.1, TFUE. La Corte di giustizia ha anche affermato la competenza esclusiva comunitaria nelle materie nelle quali il Trattato prevede.
25 Calamia A. M., Vigiak V., Manuale breve - , Giuffré editore, Milano, 2011, p.231.
26Significativi sono il Programma di Tampere (2000- -2009) e il Programma
di Stoccolma (2010-2014).
Nel 2004 il Programma Tampere viene ripreso dal Programma del 27, che mira verso una politica comune in materia, in particolare nella gestione integrata delle frontiere esterne, nella politica comune in materia di asilo e nel combattere
Commissione incoraggia gli Stati membri a portare avant
che devono contribuire alla comprensione e al dialogo fra le religioni e le culture
Nel 2008 la Commissione europea pubblica due importanti comunicazioni orientate in direzione comunitaria:
azioni e strumenti28 e
aumentare il coordinamento, la coerenza e le sinergie29. Proprio qui viene ricordata
con Paesi terzi, di origine e di transito, anticipando anche la nascita sempre nel 2008 del
30
Proprio l 2008 è caratterizzato da un importante attività legislativa UE31: di fatto the involvement of the European Parlament in decision making in migration and asylum began 32. La riunione del Consiglio europeo del 15 e 16 ottobre del 2008 porta
infatti 33 allo scopo di
creare una politica migratoria comune guidata dallo spirito di solidarietà e cooperazione tra Stati membri e tra Stati terzi; in particolare si fissano cinque priorità politiche:
destina, migliorare i
e di transito. 34 e da Barge35, questo primo
importante peace of legislation lleva claramente el sello del antiguo Ministro del Interior y presidente francés: dotado de una fuerte matriz ideológico securitario, se basa en un enfoque unidimensional. Por ejemplo no tiene en cuenta ni siquiera se mencionan- los efectos negativos de la globalizaciòn sobre los Paises de origen de los
27 ,
adottato dal Consiglio europeo del 4.11.2004.
28Doc.COM (2008) 359 del 17.06.2008.
29Doc. COM (2008) 611 del 8.10.2008.
30Nel Doc. COM (2008) 611, op. cit., p.2-3 di potenziare
per gestire efficacemente i flussi migratori, sono necessarie forme autentiche di partenariato e cooperazione con i Paesi terzi e le questioni migratorie vanno pienamente integrate nella cooperazione allo sviluppo e nelle altre discendono. Questi elementi dovrebbero figurare ne
del quale la presente comunicazione intende costituire uno dei primi elementi
31Barge P., Las políticas de inmigración y asilo de la Unión Europea: políticas sin salida humano
32Collyer, Düvell, de Haas, op. cit., p.411.
33Il Patto è stato adottato dal Consiglio europeo del 16.10.2008.
34Chueca Sancho, La política de inmigración de la UE en el Mediterráneo, cit., p.27.
35Barge, op. cit., p.4.
inmigrantes, ni tampoco los acuerdos de asociación firmados por la UE con distintos Países del Sur 36.
Nel dicembre 2009 il Consiglio europeo approva il nuovo Programma di Stoccolma (2010-2014)37 e nel 2010 il relativo Piano
stesso38, con in molte materie che fino a poco
tempo fa appartenevano alla competenza puramente statale ma che ora sono oggetto
Infatti se lo positivo es que con él se consolida un proceso de identificación del mínimo común denominador a las diversas legislaciones de los Estados miembros, buscando las bases normativas comunes 39, da un altro punto di vista si enfatizza anche la possibilità, offerta dal Trattao di Lisbona, secondo cui un gruppo di , promovendo una dualità Commissione-Stati membri che entra in contrasto con il ruolo assunto dalle istituzioni comunitarie di promotori di politiche comuni.
la competenza c
cittadini di Stato terzo, a cominciare dai visti le procedure di frontiera, il soggiorno breve e di lunga durata, fino persino ai profili di circolazione e soggiorno (anche quelli di
UE; così risultano
irregolare40 Trattato di Lisbona
con la procedura consultiva41. In secondo luogo i documenti del Consiglio, anche se contenengono informazioni di attuazione interessanti che indirizzano verso una politica comune, nella realtà quotidiana non si traducono necessariamente
36Chueca Sancho, La política de inmigración de la UE en el Mediterráneo, cit., p.27.
37Programma di Stoccolma, , adottato dal Consiglio europeo
del 10-11.12.2009. Il programma, al fine di sviluppo di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia nel periodo 2010-
diritti), rafforzare lo spazio giudiziario europeo al fine di creare norme minime comuni tra Stati in materia civile e penale ( ), redigere una strategia redazione di una strategia di sicurezza interna per proteggere meglio i cittadini e contrastare la criminalità transfrontaliera ( ), intraprendere approccio integrato alla gestione dei confini ester Accesso della solidarietà), stabilire azioni in grado di rafforzare la dimensione esterna, soprattutto per una migliore cooperazione e per la condivisione delle informazioni tra Stati membri ( ), trasformare le priorità politiche stabilite dal programma di Stoccolma in azioni e risultati concreti (Il futuro).
38Doc. COM (2010) 171 del 20.04.2010, Piano d'azione per l'attuazione del programma di Stoccolma.
39Fajardo del Castillo T., El Programa de Estocolmo: últimos desarollos de la política europea de liberdad,
seguiridad y justicia arrueccos y la Unión
(Coordinadores), Serie de estudios internacionales y europeos de Cádiz, Editorial Dikinson, 2012, p.171. Nei seguenti paragrafi di questo capitolo e nel capitolo IV verranno approfonditi di volta in volta altri aspetti del Programma di Stoccolma.
40Si veda in questo capitolo il paragrafo 3.2.
41Prevedeva il voto unanime in seno al Consiglio e un parere non vincolante del Parlamento europeo.
pertinenti misure, oltre al fatto che spesso contengono un elevato grado di genericità e retorica 42. Da ultimo, come si vedrà più avanti43,
evoluzione non omogenea, lasciando sia inalterata la discrezionalità degli Stati membri riguardo a politiche migratorie e soggiorno di cittadini di Stati terzi, sia sviluppando una normativa a geometria variabile relativa ai controlli alle frontiere e ai cittadini di Stati terzi.
Per i motivi sopra analizzati ed altri motivi (approfonditi in questo capitolo e nel successivo) sembra che la soluzione più efficace nella gestione dei flussi migratori preferita dagli Stati, sia la cooperazione bilaterale e multilaterale con gli Stati cuscinetto
Ucraina, Russia, Marocco, Libia, Tunisia), di passaggio fra i Paesi di provenienza UE, nonché quelli che rappresentano la destinazione finale.
3.2
comunitarizzazione della politica migratoria come comune denominatore di tutti i Paesi europei dagli inizi degli anni
alle frontiere, miglioramento delle procedure di espulsione, creazione di centri di accoglienza, la realizzazione di accordi di riammissione con i Paesi terzi44. Anche gli accordi inter-governamentali realizzati prima degli anni sottolineano come centrale è il logico interesse dei governi in questa materia45 piuttosto che ne
regolare 46. Ne è un esempio la creazione nel 1976 del gruppo TREVI (terrorismo, radicalismo, estremismo e violenza). Sin dai primi incontri del Gruppo Trevi i Paesi mediterranei (Italia e Francia) sono stati i più propensi alla gestione comune del zione irregolare, per via della loro esposizione geografica azione proveniente dalla costa S
Cipro) questa tendenza non è cambiata
alcuni Stati nordici con problemi del tutto peculiari, legati alla vicinanza ai Paesi baltici e alla Russia (Svezia e Finlandia)47
quindi una costante dagli anni settanta48.
42Di Filippo, La circolazione dello straniero n , cit., p.197.
43Questo tema verrà approfondito nel capitolo 4.
44Riguardo agli accordi di riammissione si veda in questo capitolo il paragrafo 4.3.
45Pajares, op. cit., p.134.
46Di Filippo, , cit., p.233.
47Collyer, Düvell, de Haas, op. cit., p.409.
48Pajares, op. cit., p.135.
assicurare in ogni fase, la gestione
soggiornanti negli Stati membri e la prevenzione e il contrasto rafforzato
Tuttavia ad oggi per un cittadino di uno Stato terzo è più complesso attraversare la
illegale sono la direttiva 2011/36/UE sul trafficking49, la direttiva 2004/81/CE sul permesso di soggiorno delle vittime della tratta di esseri umani o per le persone implicate di fenomeni di immigrazione clandestina gestiti dalla criminalità organizzata, la direttiva 2009/52/CE sulle situazioni in cui un datore di lavoro impieghi cittadini di Stati terzi con un titolo di soggiorno non valido e la decisione quadro 2002/946/GAI sullo smuggling of migrants50.
livello universale, regionale e bilaterale. Appare logico che i più interessati a combattere sono i soli Stati di destinazione dei flussi migratori, piuttosto che gli Stati di origine e di transito51.
molteplici accordi di cooperazione con gli Stati terzi confinanti UE, rendono complessi gli spostamenti di migranti via terra.
Un esempio a livello multilaterale arriva da Austria, Belgio, Francia, Spagna, Germania, Lussemburgo e Olanda che nel 2005 hanno firmato il Trattato di Prüm sulla cooperazione transfrontaliera52; i
svolgere attività di consulenza e formazione delle rappresentanze diplomatiche e consolari sulla questione dei visti e dei passaporti.
Per quanto riguarda la negoziazione di accordi con Paesi terzi, relativi alla
evidente proprio nel raggiungimento degli obiettivi prefissati53 e la promozione
49 Con il termine trafficking si intende reclutare, trasportare, trasferire, ospitare o accogliere persone per mezzo di minaccia o uso della forza o di altre forme di coercizione, di rapimento, di frode, di inganno, di abuso di potere o di una posizione di vulnerabilità o tramite il dare o ricevere somme di denaro o altri vantaggi volti ad ottenere il
50 Con il termine smuggling grante nel
territorio di uno Stato di cui non sia cittadino o residente a titolo permanente in cambio di un beneficio economico e comunque materiale.
51 In particolare su questo tema si veda Marinai S., La cooperazione tra gli stati nelle diverse fasi della lotta ra di Calamia A. M., Di Filippo M., Gestri M., CEDAM, 2012, pp.552-571.
52 nche a Bulgaria, Estonia, Finlandia, Romania,
53 Si veda il caso degli accordi di riammissione nel capitolo IV il sotto-paragrafo 4.3.
necessaria di altri strumenti incentrati sulla filosofia del mutuo beneficio. A questo proposito nel 2005 il Consiglio europeo del 15/16.12.2005 ha adottato un documento di orientamento politico, i Approccio globale in materia di immigrazione: azione
sul controllo delle frontiere e la riammissione degli irregolari, ma articolato anche al fine di stimolare lo sviluppo dei Paesi africani meno avvantaggiati, a facilitare i flussi alle rimesse, a favorire la circolarità delle migrazioni e il rientro dei c.d cervelli e la
sahariana. dea
di avviare i c.d. partenariati per la mobilità e lo sviluppo con singoli Stati terzi e in via sperimentale è stato avviato un progetto pilota con Capo Verde e la Moldova.
Rimane da dire che, in questi ultimi anni, lo sviluppo della collaborazione in questa materia è stata vista come funzionale alla lotta alla criminalità organizzata e al terrorismo internazionale. Infatti dagli attacchi terroristici del 2001, il concetto di migrazione è stato spesso associato alla questione della sicurezza, con la conseguenza che la popolación autoctona europea recibe los flujos de inmigración con cierto riesgo hacia la
xenofobia 54 slightly different
from the multi-dimentional concept of security which was prevailing in the 1990s 55. A sostegno di questa ipotesi, alcuni autori56 evidenziano che in materia migratoria
sia plasmando le relazioni UE - Mediterraneo Sud, sia rafforzando i controlli alle frontiere esterne. In particolare molto critico è si entendemos por síndrome el conjunto de síntomas caracteristicos de una infermedad, esta obsesión puede sintetizarse en el que denominaremos síndrome de las tres R: readmisión, retorno, repatriación 57, tanto che anche il Programma de L
politica di rimpatrio e riammissione58 European Security Strategy (ESS):
A secure Europe in a better world59 sia cinque anni più tardi nel Report on the Implementation of European Security Strategy: Providing Security in a Changing World60, i flussi migratori sono citati come il risultato di cambiamenti della sicurezza globale nel Mediterraneo Sud.
54 Pajares, op. cit., p.134.
55Panebianco S., Carammia M., The UE as a selective migration controller? Political discourse, migration flow and regional cooperation in the Mediterranean Las migraciones internacionales en el Mediterráneo y Unión Sancho Á. G., Gutierrez Castillo V. L., Blazquez Rodriguez I., Huygens editorial, Colección lex, 2009, p.81.
56 Pajares, op. cit., p.137. Barge, op. cit., p.4. Chueca Sancho, La política de inmigración de la UE en el Mediterráneo, cit., pp.24-45. Wolff S.,
Neighbours, CFSP Forum, Volume 6, n.1, Gennaio 2008, pp.9.
57 Chueca Sancho, La política de inmigración de la UE en el Mediterráneo, cit., p.23.
58 Su questi temi si veda il capitolo 4.
59 Doc. COM (2003) del 12.12.2003.
60 Doc. COM (2008) S407/8 del 11.12.2008.
Tale concetto di sicurezza è ripreso anche nel Programma di Stoccolma, nel quale
necessità di rafforzare i controlli alle frontiere esterne, nonché sicurezza informatica. Per questo il programma è stato criticato da molte organizzazione umanitarie; in particolare nel 2009 Amnesty International e il Network antirazzista Europeo (ENAR) hanno chiesto proprio che il focus della questione immigrazione torni da un problema di sicurezza ai diritti umani dei migranti61. Come per i programmi precedenti, la lotta immigrazione irregolare e alla tratta degli esseri umani sono le priorità principali anche per il Programma di Stoccolma; a questo proposito il Programma prevede una
la creazione di un fondo per finanziare tale strategia, al fine anche di rafforzare la cooperazione transfrontaliera in continuità con il Trattato di Prüm. Inoltre durante il primo semestre del 2010 viene approvato 29 misure volte a rafforzare la protezione delle frontiere esterne e a combattere l'immigrazione clandestina , delle quali
svolte da Frontex62.
Ciò nonostante anche se ambition to secure the EU itself from southern threats 63, gli strumenti di cooperazione sviluppati in funzione della lotta ai comportamenti criminali costituiscono un nucleo ristretto64. Inoltre
dei controlli alle frontiere marittime del nonché terrestri è essenziale per assicurare uno sviluppo di uno spazio Schengen, adottando misure complementari, seppur differenziate
al rafforzamento dei controlli e alla vigilanza delle frontiere marittime65. I controlli alle fronti
la libera circolazione delle persone quella reciproca fiducia tra gli Stati membri necessaria al raggiungimento di una effettiva libera circolazione
66. Detto questo, proprio Pajares propone di convertire il
termine con
irregolare el objectivo no puede ser otro que el de reducirla progresivamente 67.
61 Amnesty International, Hay que rellenar las lagunas del Programa de Estocolmo en relación con la migración irregular, Comunicado de prensa, 30.11.2009.
62Conclusioni 29 misure volte a rafforzare la protezione delle frontiere esterne e a combattere l'immigrazione clandestina, 1.03.2010, doc. 6975/10. Per un approfondimento sul ruolo di Frontex anche in relazione al Programma di Stoccolma e alle 29 misure si veda nel capitolo IV il paragrafo 4.4.
63 Wolff, cit., p.9.
64 Marinai, op. cit., p.544.
65Rojo Esteban J. F., La ruta atlantica de la inmigración ilegal: inmigración africana hacia Canarias, Instituto Universitario de Investigación sobre Seguridad Interior (IUISI), Madrid, 2008, pp. 26, 27.
66 Spatti M., , in
mmigrazione, frontiere esterne e diritti umani:
Teseo Editore, 2009, p.238.
67 Pajares, op. cit., p.175.
3.2.1 Il concetto di irregolare
tema estrella 68 dei dibattiti europei, è molto spesso usato impropriamente dai politici nazionali, rendendo que los inmigrantes no son necesarios 69.
Pajares fa notare come implichi
visión de la inmigración tendente a su criminalización 70. Inmigración legal y ordenada, dicen los Gobiernos europeos, cómo ántitesis de la inmigración irregular 71. Infatti proprio nei Paesi più ricchi il c.d. clandestino72 è visto
un pericolo per la sicurezza e il benessere dello Stato di destinazione 73.
A questo p lacuna normativa: il presunto reato
when a non-national breaches the entry regulations of a country; or having entered a country legally overstays in breach of immigration regulations 74 non è trattato nella normativa UE, né obbligo di introduzione del reato nelle legislazioni nazionali né come violazione del divieto di reingresso; i non ha nemmeno preso una posizione contraria a questo proposito
cui le frontiere esterne siano attraversate non negli orari di apertura stabiliti (non tutte le 24 ore al giorno), ma non impone necessariamente il ricorso alla sanzione penale e pertanto alla definizione di un reato di ingresso irregolare.
È utile rilevare inoltre una confusione di terminologia tra illegale e irregolare.
Secondo Pajares
Europea siguen empleando el primero 75. IOM76tratta i due termini come complementari e
admission rules and any other person not authorized to remain in the host country
68 Di questa opinione ibid., p.137.
69Ibid., p.131.
70 Ibid., p.134.
71 Boza Martínez D., La inmigración legal y ordenada desde una prospectiva normativa
-APDHA, Sevilla, 2008, p.26.
72 Generalmente si definiscono clandestini gli stranieri che entrano nel territorio nazionale senza regolare il visto nazionale e che quindi restano sul territorio in qualità di overstayer. Tuttavia nel linguaggio comune spesso sono considerati clandestini anche i rifugiati o i richiedenti asilo in attesa di una risposta, oppure ancora sfollati in fuga da guerre o disastri naturali.
73 Di Filippo M., Il controllo delle frontiere e il ruolo della cooperazione internazionale
Di ra di Calamia A. M., Di Filippo M., Gestri M.,
CEDAM, 2012, p.129.
74International Organization of Migration (IOM), IOM's Glossary on Migration.
75Pajares, op. cit., p.134.
76International Organization of Migration (IOM), IOM's Glossary on Migration.
owing to illegal entry or the expiry of his or her visa, lacks legal status in a transit or host country (also called clandestine/ illegal/undocumented migrant or migrant in an irregular situation) In particolare si evidenzia una tendenza ad utilizzare il termine entrata illegale crossing borders without complying with the necessary requirements for legal entry into the receiving State ei relazione ai due Protocolli addizionali alla Convenzione di Palermo contro la criminalità organizzata
in cases of smuggling of migrants and trafficking in persons
Tuttavia non esiste una definizione univoca di immigrazione irregolare, in quanto per does not have the necessary authorization or documents required under immigration regulations to enter, reside or work in a given country 77, the irregularity is for example seen in cases in which a person crosses an international boundary without a valid passport or travel document or does not fulfill the administrative requirements for leaving the country 78.
Quindi in primo luogo bisogna stabilire in ogni Paese cosa si intende per immigrante regolare secondo la legislazione nazionale, per poter definire per esclusione la categoria dello straniero immigrante irregolare79; in secondo luogo sia la definizione di straniero in generale sia quella di
ogni Stato; in terzo luogo non esiste neanche una definizione internazionale valida per tutti gli Stati80.
Anche i due termini irregular migration e irregular stay, molto spesso confusi, only a small proportion of all irregular migrants enter the UE in a clandestine manner, as opposed to overstaying on visas 81, così che origine alla scadenza del visto.
Un primo passo in avanti è stato fatto recentemente dal Centro di Investigación
Aplicada ne No Ser Humano Es Ilegal - Drop the I-
Word , allo scopo di eliminare l'uso del termine illegale in riferimento al genere umano e
di usarlo solo in rif such as living in or immigrating to a
77Ibid.
78Ibid.
79Come fa notare del Valle Gálvez, op. cit. La construcción conceptual es doblemente negativa Esta contrucción jurídica por via negativa determina que el inmigrante irregular se constituya como una categoría no autónoma, dependiente de una doble exclusión
80del Valle Galvéz, op. cit. a) por razón de
derecho interno, deja de cumplir los requisitos legales establecidos para su permanencia; b) entra en el territorio (marítimo o terrestre) de un Estado pero llega cruzar formalmente los controles de frontera de un Estado; c) cruza ilegalmente los controles de fronteras marítimas, terrestres y aeroportuarias de un Estado y entra en su territorio; d) solecita el estatuto de refugiado pero al que no se concede este estatuto y decide de permanecer en el territorio del Estado; e) es un extranjero irregul en otros Estados y llega al territorio de otro Estado de la UE por fronteras interiores sin controles.
81Collyer, Düvell, De Haas, op. cit., p.408.
country illegally 82. A questa campagna hanno aderito diverse associazioni statunitensi, tra le quali assumono il ruolo di primato l'Adnkronos Associated Press (AP), seguiti anche da USA Today, New York Times. il 4 aprile 2013, ad illegal immigrant83; la rivoluzione del interno ha portato ad un conseguente dibattito tra i giornalisti al fine
l suddetto termine, bocciando tut termine undocumented, in quanto poco preciso84.
Anche l'agenzia Adnkronos ha annunciato che la parola clandestino sarà evitata, con
virgolette. Al posto di clandestino saranno usati termini che, a loro parere, saranno adeguati al contesto delle singole notizie come migrante, rifugiato, richiedente asilo, persona, cittadino, lavoratore, giovane, donna, uomo, ma anche immigrato e irregolare, tornando così al problema di partenza.
Un altro passo importante è stato fatto anche dalla Comunità Internazionale sempre l'ONU ha approvato infatti la proposta del Messico di evitare l'uso del termine illegale per riferirsi ai migranti non documentati; nella stessa risoluzione il Consiglio dei Diritti Umani ONU ha anche invitato caldamente le Nazioni a firmare e ratificare la Convenzione Internazionale sulla protezione dei diritti dei lavoratori migranti e delle loro famiglie.
Quindi anche se il termine illegale non è stato bandito del tutto ma solo limitato nel suo uso, sembra che stia crescendo l'attenzione a non violare i diritti umani dei migranti e a sensibilizzare l'opinione pubblica sul tema85, con la speranza che non solo la comunità internazionale ma anche l'Europa faccia passi significativi rispetto ad un uso
3.3 Il Partenariato Euro-Mediterraneo
Nato con la Dichiarazione di Barcellona il 28 novembre 1995 dai 15 ministri degli Partner mediterranei (Algeria, Cipro, Egitto, Stato di Israele, Giordania, Libano, Malta, Marocco, Siria, Tunisia, Turchia, Cisgiordania e territori occupati dalla Palestina)86, il Partenariato Euro-Mediterraneo (PEM) è un patto
82 Colford P., Illegal immigrant no more http://blog.ap.org
83 op. cit.
84 Si noti che il termine undocumented può essere usato in riferimento a persone senza documenti, senza specificare il necessario documento del permesso di soggiorno.
85 Per un approfondimento sul tema delle violazioni dei diritti umani dei migranti si veda il capitolo 4, parte II.
86 Ad oggi la Dichiarazione di Barcellona comprende 40 Stati, di cui 28 Stati UE e i dodici Paesi terzi
mediterranei. La Lega degli Stati Arab . Nel 2007 si
la Mauritania, già invitata in qualità di membro UMA.
esi del bacino del Mediterraneo che si articola in una serie di iniziative basate su tre campi diversi di intervento; infatti consisted in a political and security partnership, an economic and financial partnership and a social, cultural and human partnership 87con lo scopo principale di creare sia una zona di pace e stabilità sia un area di libero scambio.
Tuttavia la liberalizzazione dei mercati non ha soltanto un fine economico, ma anche un obiettivo di sicurezza e stabilità, attraverso il contenimento dei flussi migratori verso
Infatti n
Dichiarazione di Barcellona, le parti finalizzano la loro azione ad un miglioramento e comprensione tra popoli e un migliore riconoscimento reciproco, ed è proprio in questo
clandestina, la criminalità internazionale organizzata e la corruzione.
10th Anniversary Euro- Mediterranean Summit nel 2005 a Barcellona, quando si introduce un quarto ambito della cooperazione Migrazione, Integrazione sociale, Giustizia e Sicurezza; è qui per la prima volta che il concetto di migrazione viene visto sia come un concetto autonomo, sia ridefinito da un ambito sociale/culturale/umano ad un ambito di sicurezza88.
Il Partenariato, per lo svolgimento delle sue azioni, viene dotato di mezzi finanziari importanti, fissati dal Consiglio europeo di Cannes nel giugno 1995 per il periodo fino al 1999. Questi mezzi comprendono gli aiuti a fondo perduto89, provenienti dal bilancio
e dai prestiti della Banca Europea per gli Investimenti.
Nell'ambito degli aiuti a fondo perduto la parte preponderante è rappresentata dal
Programma Meda, principale strumento finanziario che
prevede delle misure finanziarie e tecniche per la riforma delle strutture economiche e sociali dei Partner mediterranei. Questo programma ha principalmente lo scopo di incoraggiare e sostenere le riforme socioeconomiche dei Partner mediterranei (PTM), attraverso due canali di intervento: le azioni bilaterali, che prendono l'avvio dagli accordi di associazione fra l'UE e ciascun Paese beneficiario90; le iniziative regionali, che
87Panebianco, Carammia, op. cit., p.76.
88 Doc. COM (2005) 139 del 12.04.2005, Decimo anniversario del Partenariato Euro-mediterraneo: un programma di lavoro per far fronte alle sfide dei prossimi cinque anni. political and security partnership, economic and financial partnership e partnership in social, cultural and human affairs.
89A questo proposito si definisce a fondo perduto un intervento finanziario caratterizzato dall'erogazione di un capitale del quale non si richiederà la restituzione. Il beneficiario non è tenuto alla corresponsione di interessi e può ritenere integralmente lo stesso capitale erogatogli (fondo), che dunque l'erogante metterà a bilancio come
"perduto".
90 di associazione con 7 Paesi del Mediterraneo Sud. Si veda:
decisione n.2006/356/CE del Consiglio, decisione n.2005/690/CE del Consiglio, decisione n.2004/635/CE del Consiglio, decisione n.2002/357/CE,CECA del Consiglio e della Commissione, decisione n.2000/384/CE,CECA del Consiglio e della Commissione, decisione n.2000/204/CE,CECA del Consiglio e della Commissione, decisione n.98/238/CE,CECA del Consiglio e della Commissione, relative alla conclusione dell'accordo
coinvolgono più Paesi delle due sponde del Mediterraneo. Occorre ricordare che questo sforzo è essenzialmente rivolto non al finanziamento diretto di imprese o società, ma alla preparazione di quel terreno e di quelle condizioni che ne permettano il loro sviluppo ed il loro operare. Per quanto riguarda le proposte di possibili progetti, queste devono essere accettate, in linea generale, al fine di essere prese in considerazione dalla Commissione Europea, e fatte proprie dalle autorità dei Paesi beneficiari e rientrare nelle linee della programmazione stabilita. Le azioni bilaterali (UE-PTM) si basano sui programmi indicativi nazionali, che definiscono in funzione delle linee guida i settori prioritari del sostegno comunitario, identificando nel contempo gli importi previsionali per ogni settore; i settori principali di intervento sono sostegno alla transizione economica, consolidamento degli equilibri socio-economici e sviluppo della società civile. Le iniziative regionali invece si articolano su incontri, conferenze e programmi tematici, che coinvolgono i Partner mediterranei e i Paesi europei; è una pratica innovativa della Dichiarazione di Barcellona che costituisce essenzialmente una risposta regionale alle possibilità e alle sfide che risultano dalla vicinanza della regione mediterranea all'Europa, allo scopo più importante di intensificare la c.d. cooperazione Sud-Sud. In particolare sono previste anche riunioni periodiche dei ministri degli Esteri dei Partner mediterranei e dell'UE, preparate da un Comitato euro-mediterraneo per il processo di Barcellona, che è incaricato inoltre di monitorare il processo e le priorità di cooperazione.
Tuttavia ad oggi dopo quasi venti anni di cooperazione within the EMP
Mediterranean, has remained moslty unachieved 91, così che ad oggi gli obiettivi indicati dal PEM non sono stati del tutto realizzati; anche il processo di creazione della zona di libero scambio tra i Paesi PEM, aspetto centrale della politica di partenariato, è in forte ritardo o meglio non è andato proprio a buon fine92. L nella possibilità di creazione di progetti regionali multidimensionali che portassero alla realizzazione di pace e stabilità nel Mediterraneo è sfumato negli anni, anche a causa di cambiamenti e avvenimenti storici che hanno portato ad una ridefinizione delle priorità nella
Repubblica algerina democratica e popolare, la Repubblica araba d'Egitto, il Regno hashemita di Giordania, lo Stato di Israele, il Regno del Marocco e la Repubblica tunisina dall'altra.
91 Panebianco, Carammia, op. cit., p.76.
92 Cugusi B., Unione per il Mediterraneo: perfezionamento o svuotamento di un disegno politico?, Working Papers 52/2009, Centro Studi di Politica Internazionale (CeSPI), 2009, p.4. A questo proposito Cugusi sottolinea che dal punto di vista economico il PEM non è riuscito a riassorbire lo scarto tra la sponda Nord e Sud in termini di PIL per abitante (pari a rispettivamente circa 5 contro 1) o a favorire la creazione di un sistema produttivo trans-mediterraneo; l
partner commerciale dei PTM, con una quota complessiva del 50% delle loro importazioni e 60% delle
esportazioni; mentre grado di
integrazione economica resta debole a causa di una quota di investimenti diretti esteri (IDE) estremamente bassa ra gli investitori, dopo USA e Paesi del Golfo).
cooperazione nel Mediterraneo93. Occorre sottolineare infatti che negli a 90 dopo la Guerra Fredda la dimensione militare era diventata meno importante, il processo di pace del Medio-Oriente iniziato nel 1991 aveva fatto sperare in una soluzione al conflitto Arabo-
vero partner94. Ma lo scenario che si presenta agli inizi del XXI secolo è purtroppo molto diverso the broad concept of security linked to a multi-dimensional security cooperation appeared rather unlucky95
guerra in Afghanistan e in Iraq causano un cambio repentino delle definizione di sicurezza e il terrorismo viene visto come una minaccia per la società civile; la recrudescenza del conflitto del Medio-Oriente e la conseguente pace ferma ogni possibile processo politic
viene visto sempre più come una minaccia alla sicurezza nazionale. Proprio il divario di sviluppo che caratterizza la sponda Nord e Sud del Mediterraneo e la persistenza di squilibri demografici importanti, esacerba le preoccupazioni di questi Stati per questioni riguardanti la sicurezza delle frontiere, facendo presagire la persistenza della pressione migratoria dei rischi derivanti dai traffici illegali96.
3.3.1 I successivi passi
A giugno del 2003 il Consiglio europeo adotta la Politica Europea di Vicinato (PEV), con la comunicazione Europa ampliata. Prossimità: un nuovo contesto per le relazioni con i nostri vicini orientali e meridionali97 pace, stabilità e prosperità a Sud e ad Est; un anello quindi di Paesi
comprende anche i Paesi del Mediterraneo e del Caucaso98.
93Come già sottolineato in questo capitolo nel paragrafo 3.2.
94
politici, economici e sociali invece che sulla dimensione militare; se è vero che le migrazioni vengono viste sempre in stretta connessione con il tema della sicurezza, non venivano considerate però come una minaccia per la pace e la sicurezza del Mediterraneo.
95Panebianco, Carammia, op. cit., p.76.
96Cugusi, op. cit., p.5.
97
98Morillas Fernández A., Unión por el Mediterráneo: nuevo horizonte para el Proceso de Barcelona y los entes regionales
z M., Remi Njiki M. (Coordinadores), Serie de estudios internacionales y europeos de Cádiz, Editorial Dikinson, 2012, p.334. La PEV si fonda sui valori della democrazia, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani e si applica ai sedici Paesi confinanti con l'UE: Algeria, Armenia, Azerbaigian, Bielorussia, Egitto, Georgia, Israele, Giordania, Libano, Libia, Moldova, Marocco, Palestina, Siria, Tunisia e Ucraina, ad eccezione della Turchia impegnata già da qualche anno nei colloqui di preadesione. È prevalentemente una politica bilaterale tra l'UE e ciascun Paese partner. Occorre specificare che i Paesi Sud-mediterranei facenti parte del PEM sono inclusi nella PEV, accanto a quelli
La Commissione ha così definito, insieme a ciascun Paese partner, una serie di
approfondire la cooperazione sulla base delle necessità e delle capacità di ciascun Paese Con riguardo el 2007, in sostituzione del Programma Meda, viene avviato European Neighbourhood and Partnership Instrument
finanziare le ttraverso due diverse
procedure: un innovativo processo di cooperazione transfrontaliera utilizzando un approccio basato sulla programmazione pluriennale, messa a punto e gestita congiuntamente su entrambi i lati della frontiera; un sostegno più flessibile per una più
Conseguentemente importate appare sottolineare che la PEV ha quindi introdotto due importanti novità nel modo di pensare le relazioni tra Paesi rispetto ai precedenti passi:
un processo di differenziazione tra i singoli P
bilaterali modellati sulle specificità di ogni Paese e sulla intensità delle relazioni con
PEM. Ciò significa che se in
teoria adeguamento necessarie
difficoltà e ritardi altrui, fonda anche la cooperazione euro-mediterranea su rapporti di tipo bilaterale, abbandonando la prospettiva prevista dalla Dichiarazione di Barcellona di un partenariato di tipo regionale99.
Cosa si può dire dunque in merito al passaggio PEM-PEV? Se sembra che la PEV fornisca dunque un approccio molto più realistico di quello che ispira il PEM100, non bisogna dimenticare che la PEV ha il baricentro meno spostato sul Mediterraneo.
Significativo è anche che
mediterranei sta avendo delle difficoltà poiché, cercando di applicare con loro questa strategia in modo simile a quanto è stato fatto nei confronti di Paesi candidati ad E il rischio che non possa funzionare in particolare se la prospettiva di adesione non è presente.
: punti di vista e finalità differenti tra UE e Paesi PEM- PEV saranno da ostacolo alla cooperazione futura? Per i Paesi PEM il Partenariato
99 Ibid., p.334.
100
bisogna dimenticare che anche gli interessi dei Paesi arabi s sforzarsi a non vedere il mondo arabo secondo una prospettiva globale.
teresse A questo proposito secondo Adrian Hyde-Price101 in concreto la PEV, dentro un vasto campo di aree di cooperazione, sembra essere finalizzata a sostenere lo sviluppo economico dei Paesi vicini, spostando così la cooperazione verso un lato economico piuttosto che politico. The UE can be charged of hypocrisy when it proclaims its ethical intention but then pursues policies that favour European economic, strategic or
countries to favour economic short to medium-term interests to integrate the neighbours in the internal market. This has inevitably determinated the downplaying of human security and of the role of norms of democracy and human rights, to address more directly issues such terrorism, energy security and migration 102.
In seguito alle critiche dei Paesi terzi103 e gli scarsi risultati ottenuti fino ad ora, nel dicembre 2007 a Parigi, a continuazione del Partenariato Euro-mediterraneo, Presidente della Repubblica francese Sarkozy ha annunciato la creazione Unione per il Mediterraneo (UpM) con sede a Barcellona104 como un marco de cooperación
conseguir los objectivos de paz, desarollo y entendimiento humano no satisfechos aún en el marco del Proceso de Barcelona 105. I Paesi firmatari del documento istitutivo sono quarantatré106: tutti i M
eccezione della Libia che ha preferito partecipare come osservatore.
Tuttavia poiché M sembrava sovrapporsi sia per le sue funzioni sia per la composizione geografica 107, nella riunione ministeriale di Marsiglia nel
101Per un approfondimento su questo punto di vista si veda Panebianco, Carammia, op. cit., p.77.
102Ibid.
103
104La proposta di Sarkozy era inizialmente denominata Unione Mediterranea (UM) e viene esplicitata durante la campagna presidenziale in un discorso pronunciato a Tolone. Nel 2007 però durante la Dichiarazione di Roma UM cambia nome ed diventata Unione per il Mediterraneo. Si noti che se il progetto di Unione
Mediterranea appar M diventa
105Morillas Fernández, op. cit., p.332.
106 la Dichiarazione di
Parigi e comprende i 28 Stati membri UE e 15 Paesi del Mediterraneo; in particolare ha visto la partecipazione degli Stati membri del PEM e altri 4 nuovi soci (Principati di Monaco, Croazia, Montenegro, Bosnia Erzegovina);
a questi si aggiunge la Commissione Europea e la Lega Araba come osservatore. La Libia si è invece rifiutata di status di osservatore. A seguito delle sanzioni applicate alla Siria da parte delle violazioni dei diritti umani, dal 22.06.2011 la Siria si è Concil conclusions on Syria, adottate dal Consiglio nella riunione del 23.05.2011.
107La proposta francese di istituire delle agenzie specializzate nei settori in cui Unione Mediterranea avrebbe dovuto operare, metteva in evidenza la stretta correlazione tra questi e gli ambiti già oggetto delle politiche comunitarie.
Migrazioni. Per approfondimento Cugusi, op. cit., p.9.
novembre 2008 (Council of the European Union 2008) gli Stati membri UE hanno come un ampliamento della Dichiarazione di Barcellona108. Sebbene il compito prioritario sia la realizzazione di progetti regionali di grande
Mediterraneo, costruzione di autostrade marittime e terrestri tra le due sponde del Mediterraneo, rafforzamento della protezione civile, creazione di un piano solare mediterraneo, sviluppo di un università euro-mediterranea e iniziativa di sostegno alle piccole e medie imprese)109
rilevante.
cooperazione tra i Paesi coinvolti, insieme al miglioramento dello sviluppo socio- già il
19 novembre 2007 ad A Euro-Med Migration I
Programme (2004-2007) allo scopo di monitorare e analizzare i flussi migratori, le loro , coprendo vari ambiti (demografico, legale, economico, sociale e politico)110. In questo contesto un ruolo importate è stato dato anche alle strategie per lo sviluppo economico
dei flussi e , si è
viaggio dei cittadini non UE e un maggior controllo sulle partenze da attuarsi attraverso
una più stretta collaborazione con Frontex. el 2005 aveva
non refoulement
dei richiedenti asilo111, nelle conclusioni sul summit Algarve (Portogallo) ha mostrato preoccupazione riguardo al non aver affrontato in modo sistematico e risolutivo il tema dello sfruttamento dei migranti e la questione dei
108 La proposta inziale francese era quella di instaurare una cooperazione più stretta con la partecipazione dei soli o. In un primo momento Sarkozy si era fatto portavoce anche del punto di vista di Italia e Spagna; i tre Stati infatti concordavano sulla scarsa importanza riconosciuta al M
Mediterraneo tra gli Stati membri UE. Tuttavia la Germania si è dichiarata contraria a creare una cooperazione tra i soli Stati rivieraschi che escludesse gli altri Stati membri e a usare risorse del budget comunitario per finanziare tale cooperazione. Proprio a partire da questo Consiglio europeo del 2008 il progetto francese è stato ricondotto successivo di Italia e Spagna, con un cambiamento sostanziale della denominazione in Dichiarazione di Barcellona: Unione per il Mediterraneo. La nuova struttura istituzionale
prevede: una co-
di due anni non rinnovabili, un Alto Funzionario, il Comitato Permanente Congiunto (con sede a Bruxelles), il Regionale e Locale Euro-mediterranea (ARLEM). Per un approfondimento sulle funzioni svolte dai vari organismi si veda: Morillas Fernández, op. cit., pp.337-338. Per un approfondimento a in questo capitolo la nota 115.
109 Per una descrizione dettagliata dei progetti si veda: Morillas Fernández, op. cit., p.339-340. Questi progetti si aggiungono a quelli proposti dalla Commissione e Dichiarazione di Barcellona, dalla PEV e dalle azioni bilaterali; inoltre nel 2009 in occasione del primo annive
Commissione europea annuncia un aumento nel finanziamento dei progetti in questo ambito.
110 I Paesi terzi coinvolti sono Algeria, Egitto, Israele, Libano, Marocco, Siria, Tunisia, Turchia, territori occupati dalla Palestina e Cisgiordania.
111UNHCR, UNHCR calls on EuroMed Countries to ensure refugee protection, 25.11.2005.
refugees112. a Marsiglia Euro-Med Migration II Programme (2008-2011) con gli stessi Paesi terzi del Mediterraneo allo scopo di condurre specifiche iniziative in campo migratorio, nonché Euro-Med Migration III Programme (2011-2014)113. Tra le maggiori novità rima di tutto il cambiamento più grande è dare priorità a progetti specifici e
ei beni comuni, nonché estendere la partecipazione ad enti locali e regionali, tramite ARLEM114.
M sono interpretabili come un segno di instabilità e debolezza del progetto115. In primo luogo M è rivolto anche ad alcuni Paesi terzi balcanici116oltre che al Principato di Monaco e alla Mauritania e ciò sembra mettere in discussione la vecchia rappresentanza geopolitica dei rapporti euro-mediterranei; a questo proposito supportata sembra essere
la tesi secondo cui nel 2004 avrebbe portato ad un esiguo
interessamento delle politiche mediterranee, dovuto al fatto che i 10 nuovi Stati membri hanno impresso
spostato verso Est, essendo più interessati alle relaz che a Sud117. Proprio la proposta polacco-svedese del Partenariato Orientale (PO) nel 2008 ed avviata
un anno dopo, 118. In secondo luogo
la presenza di svariati conflitti e tensioni in alcune aree (come Israele e Palestina, Turchia e Cipro, Spagna e Marocco) e in particolare la presenza di Israele sembra creare
112 UNHCR, Euromed Ministerial Conference on Migration, ,
27.11.2007.
113Oltre all Euro-Med Migration Programme Euro-Med Justice e Euro-Med Police volti rispettivamente a creare un sistema giuridico comune e moderno e a combattere la criminalità organizzata.
114
dimensione territoriale e mirare ad associare più strettamente gli enti regionali e locali ai progetti concreti dell'UpM. Questa assemblea politica consu
composta da una Presidenza congiunta (Presidente del Comitato delle Regioni e Presidente dei Partner
m l'UE e 40 nominati
dai Paesi partner del Mediterraneo meridionale e orientale) e da un Bureau costituito da 10 Membri (5 in rappresentanza dell'UE e 5 designati dai Paesi partner) con durata del mandato dei membri di 2 anni.
L'organizzazione si avvale anch
economici, sociali e territoriali (ECOTER) e la Commissione per lo Sviluppo sostenibile (SUDEV). La prima riunione ARLEM si è tenuta il 2.01.2010 a Barcellona durante il semestre
hanno preso parte 70 rappresentanti locali e regionali provenienti da 30 Paesi partner.
115Morillas Fernández, op. cit., p.347.
116Albania, Croazia, Montenegro, Bosnia-Erzegovina
117Per un approfondimento su questo punto di vista si veda Comelli M., Europea con le aree limitrofe: allargamento, partenariato e vicinato
ero Spinelli, Franco Angeli, Milano, 2010, pp.65- 91.
118Cugusi, op. cit., p.16. Il PO si fonda sulla PEV ed è stato creato per stringere maggiormente le relazioni dell'UE con i Paesi , tra cui l'Armenia, l'Azerbaigian, la Bielorussia, la Georgia, la Moldova e l'Ucraina, ma non la Russia. L'approccio multilaterale di questo Partenariato si basa su quattro piattaforme tematiche:
democrazia, buon governo e stabilità; integrazione economica e convergenza con le politiche dell'UE; sicurezza energetica e contatti tra i popoli.
