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CAPITOLO I
QUALITÀ E SERVIZI
1. Il concetto di qualità
In senso generale, la ricerca della qualità nasce con le prime forme di mercato, nel momento in cui vengono a confrontarsi due soggetti con esigenze opposte: il produttore-venditore ed il compratore utilizzatore. Qualsiasi attività di scambio comporta una valutazione quantitativa e qualitativa delle merci trattate. Per valutare l’evoluzione nel corso degli anni del concetto di qualità Lucia Bonechi1 ripercorre lo scenario economico-industriale occidentale a partire dagli inizi del 1900, quando la produzione è ancora in gran parte di tipo artigianale. La situazione del mercato è in questo periodo caratterizzata da un’offerta nettamente inferiore alla domanda. L’artigiano prende personalmente contatti con i clienti e questi hanno la possibilità di formulare le proprie esigenze, di spiegare quei bisogni che secondo loro il prodotto dovrebbe soddisfare. Il prodotto è visto quasi come un’opera d’arte e la qualità costituisce l’obiettivo principale dell’artigiano, il quale si accontenta di piccole quantità di produzioni e supervisiona personalmente l’oggetto finito. Egli può essere visto anche come un “collaudatore finale”, alla cui ispezione si aggiunge soltanto la prova effettuata dallo stesso cliente.
Con la rivoluzione industriale le modalità organizzative della produzione subiscono dei forti cambiamenti: l’obiettivo fondamentale è quello di aumentare il più possibile le quantità ottenute e ciò si raggiunge tramite l’aumento delle dimensioni aziendali, con la concentrazione di grandi numeri di operai in uno stesso luogo e attraverso la standardizzazione del processo produttivo. Il processo di standardizzazione nasce per effetto di una accresciuta complessità dei prodotti e porta anche a un cambiamento nei metodi utilizzati per ottenere la qualità: diventa necessario inserire dei controlli intermedi
2 nel corso della lavorazione, individuandone alcuni punti critici. Questi controlli sono effettuati direttamente dagli operai.
Negli anni ’30, si passa all’adozione di metodi statistici e quindi all’effettuazione di controlli a campione; in questo periodo le aziende sono orientate soprattutto verso l’ottenimento di beni ad uso bellico, che richiamano più degli altri l’attenzione verso la necessità di raggiungere livelli qualitativi elevati.
È a partire da questo periodo che si manifesta l’esigenza di garantire che i prodotti ottenuti presentino due requisiti fondamentali: l’affidabilità e la manutenibilità. Con “affidabilità si intende attitudine di un oggetto (bene, processo, impianto, ecc.) ad adempiere alle funzioni richieste sotto determinate sollecitazioni e per un periodo di tempo prefissato”2. La manutenibilità è definita come “la facilità e la tempestività con cui, su un prodotto, possono essere effettuate operazioni di manutenzione e riparazione”3.
Le tecniche ed i metodi utilizzati da queste aziende sono quegli stessi che costituiranno la base del controllo di qualità moderno.
Intorno all’inizio degli anni ’50 si ha una nuova situazione, ossia il raggiungimento dell’equilibrio tra la domanda e l’offerta. Se fino a quel momento l’atteggiamento delle imprese è stato di completo disinteresse nei confronti del mercato, poiché esse riescono sempre a collocare l’intera produzione, adesso la situazione si trova ad una svolta, diventa necessario occuparsi più da vicino della funzione commerciale e soprattutto occorre conoscere più da vicino le esigenze dei consumatori-utilizzatori.
La situazione del mercato con la fine degli anni ’50 diventa sempre più complessa: l’offerta comincia a crescere a tassi superiori alla domanda e diventa così indispensabile capire e soddisfare al meglio le esigenze dei potenziali clienti; le ricerche di mercato acquistano una notevole importanza.
L’industria di massa crea i clienti e definisce lei stessa la qualità. A questo scopo vengono pensati e sviluppati specifici universi simbolici (linguistici, comunicativi, ecc.) per rimanere sul mercato, le aziende sono costrette a soddisfare in modo sempre più preciso i
2 Bonechi L. “Evoluzione ….., op.cit, pag. 10. 3 Ibidem, pag. 10.
3 bisogni espliciti ed impliciti dei clienti e a farlo con il minor costo possibile, riducendo al minimo la possibilità di errore. Nasce in questo contesto una riflessione sulla qualità che sfocerà in variegate scuole di management legate ai sistemi qualità, al Total Quality Management, alla qualità totale. Nel garantire la corretta realizzazione del prodotto la qualità deve fermare il manufatto inadeguato non appena insorge un problema e rimuovere le cause che hanno portato alla disfunzione del prodotto.
Accanto allo sviluppo della riflessione sulla qualità nelle aziende, la globalizzazione dell’economia moltiplica le occasioni di incontro fra clienti e fornitori di tutto il mondo. Il produttore di manufatti che prima era in grado di conoscere da vicino i proprio fornitori ora deve individuare altre strategie per garantire forniture adeguate. La filosofia della qualità, prevede la necessità di spostare sempre più a monte la prevenzione dell’errore. Da queste tre spinte, la cultura della qualità, la globalizzazione dei mercati, l’esigenza di prevenire le disfunzionalità fin dalla verifica dei fornitori, nascono degli accordi che portano a norme riconosciute sul piano internazionale, che servono per valutare i sistemi di qualità di organizzazioni produttive o di servizi.
2. Le norme ISO 9000
La formalizzazione di norme che contribuiscono a garantire, nel rapporto cliente/fornitore il rispetto dei requisiti concordati risale al periodo compreso tra gli anni cinquanta e gli inizi degli anni sessanta e riguardò il settore militare. Il Ministro della difesa Britannico introdusse norme e procedure che dovevano essere applicate dai suoi fornitori per ridurre gli scarti. Ben presto i benefici dell’applicazione di chiare regole risultarono evidenti anche in altri settori industriali.
Dalla fine degli anni ’70 e fino agli anni’90 del ‘900, il tema dominante diviene quello della “Quality assurance”, l’assicurazione della qualità. Se il controllo di qualità era rivolto agli obiettivi operativi interni, ora invece l’attenzione si rivolge fuori dalla propria area produttiva e mira a dare fiducia all’utilizzatore - interno all’azienda (di altro reparto, ad es.) o esterno - che l’intera attività sia pianificata per soddisfare sistematicamente le richieste e
4 i bisogni dei destinatari. Il salto è ragguardevole: dagli elementi produttivi primordiali si passa alla proiezione esterna della realtà aziendale chiamata a dare fiducia al cliente. Per garantire l’elemento soggettivo della fiducia, la quality assurance impone un insieme di attività volte ad accertare che ogni prodotto rispetti i requisiti di qualità e risponda pertanto agli standard prescritti. L’accento sulla fiducia del cliente o fornitore sposta il focus e implica una sistematica valutazione della efficacia del controllo e della sua adeguatezza, e, nel contempo, richiede il ricorso ad azioni correttive e di miglioramento. Cresce la consapevolezza che l’acquisizione della fiducia dell’utilizzatore/compratore/cliente o destinatario del prodotto non deriva dall’efficienza di un singolo processo, ma dall’insieme dei processi aziendali e dalle loro connessioni, dalla definizione delle singole responsabilità, dalla coerenza interna delle azioni, in una sola parola dal “sistema”.
E’ il sistema, la complessa articolazione delle funzioni aziendali, che dà garanzia che tutte le parti vengano adeguatamente presidiate per garantire l’efficacia finale del prodotto: qualità del sistema, come garanzia della qualità del prodotto.
Nel 1987, in un contesto in cui erano presenti altre norme di carattere nazionale ed internazionale sui sistemi qualità per settore commerciale e industriale, militare e nucleare, l’I.S.O.4 emette le norme per la qualità con sigla ISO 9000. L’ISO è un'organizzazione internazionale, non governativa, cui aderiscono gli organismi normatori internazionali di 110 Paesi, per l'Italia l’UNI5. Esso ha la finalità di emettere norme per facilitare la circolazione di beni e servizi, promuovendo la cooperazione a livello economico, tecnico, scientifico, intellettuale. Al suo interno il Comitato tecnico 176 si occupa dei temi legati alla qualità. Le norme ISO 9000 si sono affermate in un crescente numero di Paesi sostituendo norme di carattere locale, portando a un'armonizzazione delle procedure su scala internazionale e rafforzando il ruolo del fattore qualità nell'industria. Le norme emesse sono orientate al mercato, sulla base del consenso internazionale, con la collaborazione di esperti di settore, sono volontarie e l’ISO non ha potere per imporre la loro applicazione. I contenuti delle norme sono validi e applicabili a tutti i settori produttivi sia industriali che
4 International Standard Organization 5 Ente Nazionale Italiano Unificatore
5 di servizi, molto sofisticati o semplici e di tutte le dimensioni. Il carattere di universalità delle ISO comporta la necessità di un grande impegno nell'interpretazione dei singoli elementi della norma. I contenuti della norma non riguardano direttamente le caratteristiche del prodotto/servizio, ma il sistema organizzativo che lo fornisce. La norma analizza le diverse attività della struttura produttiva (commerciale, di progettazione, di approvvigionamento, di produzione, ecc.) in ottica di prevenzione dell'evento negativo e di miglioramento.
Le norme ISO nascono dal bisogno di “quality assurance” negli scambi interni e internazionali. La prima versione italiana delle norme viene pubblicata nel 1987; una prima revisione delle stesse norme si verifica con la versione del 1994, poi nel 2000 con cui viene introdotto il concetto di sistema di gestione della qualità (SGQ), e infine l’ultima revisione internazionale delle norme risale al 2008 facendo riferimento a “quella parte del sistema di gestione di un’organizzazione che si propone, con riferimento agli obiettivi per la qualità, di raggiungere dei risultati in grado di soddisfare adeguatamente le esigenze, le aspettative e i requisiti di tutte le parti interessate” (ISO 9000:2008). Questa semplice ultima definizione testimonia che in pochi anni, dal 1994 al 2008 il focus della qualità è completamente cambiato ed è interamente proiettato all’esterno dell’azienda, verso la soddisfazione dei clienti, dei fornitori, delle parti interessate. Le norme del 1994, e ancor più quelle del 1987, concentravano invece l’attenzione su un certo numero di snodi dell’organizzazione aziendale da presidiare per dare fiducia sulla rispondenza dei prodotti a quanto richiesto e a quanto preventivamente esplicitato con la definizione delle procedure aziendali. Tali presìdi dovevano trovare concretizzazione nel manuale della qualità, sorta di vademecum molto analitico di compiti e procedure da rispettare per la gestione di quegli snodi critici. Le ISO del 2000 mostrano una connotazione diversa. Il fattore guida che ha ispirato il processo di revisione delle Norme conosciuto come “Vision 2000” va ricercato nell’implementazione del concetto di qualità intesa come capacità di soddisfazione, nel rispetto delle strategie aziendali, di tutti gli attori (stakeholders) che intervengono nei processi di produzione/fornitura e utilizzo/fruizione di beni e servizi, comprendenti i clienti e gli utenti-consumatori, ma anche i lavoratori, i proprietari e azionisti, i fornitori e la
6 collettività in generale. Le ISO 9000 sono nome generiche, applicabili a qualsiasi tipo di processo o settore aziendale e, esplicitamente, a qualsiasi tipo di servizio o organizzazione. La versione 2000 della serie ISO 9000 contiene alcuni documenti supportati da diversi report tecnici. La norma principale (oltre a ISO 9000 Sistemi di gestione per la Qualità - Fondamenti e terminologia) è indubbiamente ISO 9001- Sistemi di gestione per la qualità - Requisiti. Essa specifica i requisiti che un SGQ deve possedere per costituire dimostrazione della capacità di una organizzazione di fornire prodotti conformi ai requisiti dei clienti e alle prescrizioni regolamentari applicabili ed è finalizzata ad accrescere la soddisfazione del cliente. Essa costituisce il riferimento per la valutazione e certificazione di conformità dei sistemi di gestione per la qualità e conserva, pertanto, carattere contrattuale. La ISO 9001:2008 come quella del 2000 si basa su di una "struttura per processi" che sostituisce la precedente struttura per "punti o elementi" della versione 1994 e rappresenta un importante elemento di novità della nuova Norma. “L’Approccio per processi alla gestione per la qualità" consiste nella capacità di gestire le attività di una determinata organizzazione attraverso l'identificazione e il controllo dei relativi processi e interazioni in modo sistematico ed organico. Nella versione 2008 viene stimolata l'adozione dell'approccio basato sui processi per la gestione di un'organizzazione, come mezzo di facile identificazione e gestione dell'opportunità di miglioramento. Anche il modo di gestire l'organizzazione e le sue connessioni con i clienti possono essere riviste in ottica di processo. Le principali finalità delle norme ISO 9000:2008 sono quindi un'impostazione della gestione della qualità che faccia perno sulla soddisfazione dei clienti e un approccio basato sui processi che rafforzi in modo più concreto il concetto di miglioramento continuo. Nella nuova norma viene posta maggior attenzione al ruolo della direzione aziendale che deve giocare nel sistema di gestione della qualità. Uno degli aspetti nuovi introdotti con Vision 2000 riguarda inoltre la gestione delle risorse umane. La norma prevede che oltre alla soddisfazione dei clienti siano impostati strumenti di accertamento della soddisfazione del personale ove sarà possibile valutare l'efficacia del coinvolgimento, motivazione, consapevolezza, e il senso di appartenenza all'azienda.
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3.La logica della qualità nei servizi
I servizi costituiscono un mondo vario ed eterogeneo, difficile da inquadrare in categorie rigide. Diversi sono i modi con cui può essere definito in servizio. “La soddisfazione di un bisogno” (Kotler). “Un cambiamento nelle condizioni di un individuo, o di un bene di sua proprietà, risultante dall'attività di un soggetto economico autorizzata dall'individuo stesso” (Hill). Viene sottolineata la soggettività della richiesta: è l'individuo che autorizza l'erogazione del servizio. “Un insieme di vantaggi offerti al cliente” (Normann). Il servizio come insieme di più risposte, di attività, di beni di esperienze. “Lavoro fatto per qualcuno” (Juran). “Comportamento umano o attività, associati a specifici oggetti e processi, il cui scopo è quello di aiutare una persona a soddisfare immediate e persistenti necessità” (Rosander). “Strumento di soddisfacimento dei bisogni e dei desideri, sia espliciti sia impliciti di un cliente” (Barbarino F., Leonardi E.). Questa definizione pone come punto di partenza la conoscenza del cliente, di colui che usufruisce del servizio. Maggiore sarà la capacità di conoscere e comprendere i bisogni e i desideri del cliente, maggiore sarà la possibilità di fornirgli giuste risposte. “Il servizio può efficacemente essere analizzato con una serie di attività che partendo da determinati input (fattori di ingresso) genera output (servizi in uscita) ovvero come un processo al quale concorrono diversi fattori.”6 Gli elementi fondamentali di un servizio sono essenzialmente le persone ed i processi. Il risultato dei processi dipende dall'operato delle persone. Come un prodotto dipende molto dalle materie prime, il servizio è fortemente legato al personale. Essendo il servizio costituito prevalentemente da attività, il suo esito è determinato dal comportamento, dall'atteggiamento e dall'impegno delle persone. Il risultato del servizio è fortemente influenzato dalle persone che interagiscono con il cliente in tutti i tipi di servizio, anche in quelli molto tecnologizzati.
8 Molti studiosi si sono occupati dell'organizzazione dei servizi, Richard Normann ha individuato alcuni elementi che, a suo giudizio, permettono ad un'organizzazione di eccellere. Essi sono:
1. Centralità della risorsa umana 2. Centralità del cliente
3. Capacità di innovazione
4. Capovolgimento del rapporto quantità/qualità 5. Tecnologia
6. Cultura
7. Piccolo è bello ma su vasta scala
Centralità della risorsa umana. Le risorse umane sono considerate da Normann fondamentali per analizzare e interpretare quello che accade sul mercato. Attraverso di loro si realizza l'incontro tra la domanda e l'offerta. L'azienda ha interesse a mantenere un rapporto positivo con i propri membri, per realizzare il quale è importante l'applicazione della personnel idea, cioè “nel grado e nel tipo di integrazione fra le capacità, le attese e le esigenze vitali di un particolare gruppo di persone da un lato, e l'ambiente o il contesto che l'azienda può offrire a quel gruppo continuando a soddisfare le esigenze del proprio business dall'altro.”7 La politica del personale in questa ottica non deve essere vista come funzione ausiliaria o di mero supporto: è al contrario una funzione strategica e decisiva. Centralità del cliente. L'azienda deve saper coinvolgere il cliente: è lui a valutare la qualità del servizio e a decidere il successo o l'insuccesso dell'organizzazione stessa. La gestione dell'interfaccia tra cliente e a azienda diventa un compito cruciale e strategico.
Capacità di innovazione. L'innovazione può essere di vari tipi: tecnica, relazionale, riproduttiva. Essa rappresenta un motore fondamentale per lo sviluppo delle imprese, in quanto permette loro di far fronte al continuo emergere di nuovi problemi e bisogni. “Inventare i singoli ruoli, comporre costellazioni di ruoli congruenti, scoprire i modi per utilizzare l'energia e le capacità umane, progettare sistemi per far apprendere rapidamente
9 nuove competenze tenendo contemporaneamente vivo l'entusiasmo e la crescita personale: ecco alcuni esempi tipici di innovazione sociale.”8
Capovolgimento del rapporto quantità/qualità. Rispetto all'ossessione della quantità tipica della cultura della produzione di massa, nel campo dei servizi prevale la ricerca della qualità. Essa, secondo Normann, non si riferisce solo al servizio in sé per sé, ma anche alla sua affidabilità, al management, alle relazioni umane, all'intero sistema di produzione ed erogazione.
Tecnologia sociale. Essa è costituita dagli strumenti tecnici (computer, macchinari) e fisici (locali, mobili) utilizzati per la realizzazione del servizio. La tecnologia sociale può essere utilizzata anche per elevare la motivazione dei dipendenti e migliorare l'offerta.
Cultura. È l'insieme di credenze, norme e valori che formano la base del comportamento umano collettivo all'interno dell'azienda. “La cultura e la filosofia normativa sono in genere fattore cruciale di successo è una caratteristica distintiva di qualsiasi organizzazione di servizi o di qualsiasi attività ad alta intensità di know how.”9
Piccolo è bello ma su vasta scala. Con quest'espressione Normann pone l'accento sulla necessità di gestire l'espansione della singola impresa di servizi favorendo processi di differenziazione e di autonomizzazione di sottosistemi che riproducano, diffondendola su vasta scala, la formula originaria su cui si fonda l'organizzazione.
I servizi sono molto più difficili da valutare rispetto ai prodotti. Le aspettative dei clienti sono molto più omogenee quando rivolte ad un bene concreto, molto più disparate quando sono messe di fronte all'utilizzo di un servizio. Normann individua, come risulta dalla tabella 1.1 alcune differenze tra industria e servizi mettendo a confronto, in modo schematico, le attività peculiari dell'uno e degli altri.
8 Normann R., La gestione strategica dei servizi, Etaslibri, Milano, 1992, pag.22 9 Normann R., La gestione ..., Op. cit., pag216
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TABELLA 1.1 DIFFERENZE TRA INDUSTRIA E SERVIZI10
ATTIVITA’ MANUFATTURIERA ATTIVITA’ DI SERVIZIO
Il prodotto è concreto Il prodotto è immateriale
La proprietà è trasferita quando viene effettuato l'acquisto
La proprietà generalmente non è trasferita
Il prodotto può essere rivenduto Il prodotto non può essere rivenduto
Il prodotto può essere esibito prima dell'acquisto
Il prodotto di regola non può essere esibito (non esiste) prima dell'acquisto
Il prodotto può essere immagazzinato da venditori e compratori
Il prodotto non può essere immagazzinato
Il consumo è preceduto dalla produzione La produzione e la consumazione
generalmente coincidono La produzione, la vendita e il consumo
sono sequenzialmente differenziati
La produzione, il consumo e spesso anche la vendita sono spazialmente uniti
Il prodotto può essere trasportato Il prodotto non può essere trasportato
(sebbene i “produttori” possono spesso spostarsi)
Il venditore produce Il compratore (cliente) prende parte
direttamente alla produzione È possibile un contatto diretto tra l'entità
produttrice e il cliente
Nella maggior parte dei casi è necessario un contatto diretto tra l'entità produttrice e il cliente
Il prodotto può essere esportato Il servizio normalmente non può essere
esportato, ma lo può il sistema di produzione del servizio
11 L'applicazione delle norme ISO 9000, nate e sviluppatesi nel settore industriale, genera nelle organizzazioni di servizi non poche difficoltà, in quanto all'origine sta un diverso percorso evolutivo dei due settori. Quello industriale è partito da un concetto di qualità come attività di verifica. Nei servizi il concetto di qualità si è sviluppato a partire dagli anni ‘80 come studio sulle esigenze e sulle aspettative dei clienti. Nel servizio, come evidenzia Normann si ha l'immaterialità del prodotto offerto non solo spaziale ma anche temporale, in quanto il servizio non può essere “immagazzinato” per rinviarne l'utilizzazione. “A differenza dei produttori di beni i fornitori di servizi non godono del vantaggio di avere un magazzino di stabilimento che funge da cuscinetto nel passaggio dalla produzione al consumo, i clienti si trovano nello stabilimento stesso e osservano e valutano il processo produttivo mentre sperimentano il servizio”.11 Questo comporta la possibilità di evidenziare eventuali difetti soltanto al momento dell'erogazione quando non è possibile rimediare senza coinvolgere direttamente l'utente destinatario del servizio. Gli elementi strategicamente rilevanti per l'introduzione di un sistema qualità all'interno di aziende di questo settore sono: le capacità progettuali della struttura e le attività di selezione e addestramento del personale destinato ad operare a contatto con l'utenza.
È importante non sottovalutare il fatto che la Qualità del servizio è influenzata molto anche dall'atteggiamento dell'utente, pertanto una sua valutazione oggettiva come pure una standardizzazione delle operazioni è impossibile.
Nel testo Servire Qualità12 gli autori presentano una definizione della qualità del servizio in termini di divario dalle aspettative e le percezioni dei clienti ed individuano, come evidenziato nella tabella 1.2, i fattori che influiscono sulle aspettative dei clienti (passa-parola, esigenze personali, esperienza passata e comunicazioni esterne da parte delle imprese) e delineano dieci dimensioni generali o criteri di valutazione che i clienti utilizzano nel valutare la qualità del servizio. La chiave per fornire un servizio di qualità
11 Zeithalm V. A. –Parasuraman A.-Berry L.L Servire qualità. Un metodo pratico per gestire qualità.”, ed. Mc Graw-Hill, Milano, 1991
12 sta nel creare un equilibrio tra le aspettative e le percezioni dei clienti e nell'eliminare gli due.
TABELLA 1.2
LE DIECI DIMENSIONI DELLA QUALITA’ NEL SERVIZIO13
13 Zeithalm V. A. –Parasuraman A.-Berry L.L., Servire qualità…. Op.cit., pag.29,30
Aspetti tangibili: aspetto delle
strutture fisiche,
dell'attrezzatura, del personale e degli strumenti di
comunicazione Affidabilità: capacità di prestare il servizio promesso in modo affidabile preciso
Capacità di risposta: volontà di
aiutare i clienti e di fornire
prontamente il servizio Competenza: possesso delle
abilità e delle conoscenze necessarie a prestare il servizio
Cortesia: gentilezza, rispetto,
considerazione cordialità del personale
Sicurezza: assenza di pericoli,
rischi o dubbi
Comunicazione: tenere
informati i clienti usando un linguaggio comprensibile e ascoltarli
Credibilità: fidatezza,
attendibilità, onestà del fornitore
Accesso: accessibilità e facilità
di contatto
Comprensione del cliente:
sforzarsi di conoscere i clienti e le loro esigenze
13 FIGURA 1.1
VALUTAZIONE DEL CLIENTE SULLA QUALITA’ DEL SERVIZIO14
14 Zeithalm V. A. –Parasuraman A.-Berry L.L., Servire qualità…. Op.cit., pag.29,30
Dimensione della qualità del Servizio Aspetti tangibili Affidabilità Capacità di risposta Competenza Cortesia Credibilità Sicurezza Accesso Comunicazione Comprensione del cliente Servizio atteso Percezione sul servizio Percezione sulla qualità del servizio Passa parola Esperienze
personali
Esperienza passata
Comunicazi oni esterne
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4. La specificità dei servizi alla persona
La valutazione dei servizi socio educativi assistenziali alla persona presenta maggiori difficoltà rispetto ai servizi commerciali. Il primo programma all'identificazione del cliente: quali sono, ad esempio i clienti di un Centro diurno per portatori di handicap? Coloro che usufruiscono direttamente del servizio? Le loro famiglie? I servizi sociali che hanno in carico i casi? Gli enti locali che parla nel servizio? La cittadinanza? Nei servizi tradizionali il cliente quasi sempre è colui che acquista il servizio e che contemporaneamente ne usufruisce. Nei servizi socio educativi assistenziali la situazione è diversa, nel caso del centro diurno, questo dovrà farsi carico di soddisfare le esigenze di un cliente complesso composto, a seconda dei processi interni coinvolti, da diversi attori. Il portatore di handicap diventa il referente per quanto concerne la valutazione della partecipazione, del grado di coinvolgimento, mentre i servizi sociali sono presenti nella valutazione dello svolgimento della progettazione educativa, dell'integrazione con la comunità allargata. La complessità è determinata anche dal fatto che gli utenti spesso non possono essere coinvolti direttamente nella valutazione globale del servizio (non si può chiedere ad un ragazzo handicappato se il suo progetto individuale è stato impostato in modo metodologicamente attendibile). Altri si sostituiscono ai clienti diretti interpretandone i bisogni, le esigenze, i desideri: i servizi sociali, le famiglie. È importante pertanto dare uno spazio anche a questi attori nella valutazione del servizio. In questo ambito rientra la professionalità degli operatori che sono a loro volta interpreti dei bisogni delle persone che sono loro affidati. Nei servizi socio educativi assistenziali (tossico dipendenza, handicap, minori, anziani) l'utenza non è in grado di fornire una valutazione del servizio nel suo complesso, ma comunque in grado di esprimersi rispetto ad alcuni aspetti del servizio offerto; è importante pensare, inventare strumenti che siano in grado di rilevare in modo corretto bisogni e aspettative. Un'altra riflessione riguarda la definizione stessa di cliente e la distinzione tra cliente/utente/cittadino. Il cliente è un soggetto libero in possesso delle informazioni e delle risorse per scegliere da chi acquistare un determinato bene o servizio. L'utente è il soggetto che può anche avere informazioni e risorse, ma non ha la libertà di acquistare un bene o un
15 servizio da altri. Il cittadino è la persona che non solo decide a chi rivolgersi per l'acquisto di servizi, ma partecipa alla loro produzione o meglio all'efficacia e qualità del servizio stesso. La definizione di cliente rivolta alle persone che solitamente fruiscono dei servizi socio educativi risulta inadeguata.
La specificità dei servizi alla persona viene presa in esame in un articolo di Tomisch,
Panaro, Secchi, pubblicato sulla rivista Vivereoggi15. Si prende spunto dal documento del
C.N.C.M. (Coordinamento Nazionale Comunità per Minori), sugli standard per la comunità per minori, che fa riferimento nella sua impostazione al sistema ISO 9000, per sottolineare come gli indicatori di qualità proposti risultino necessari ma non sufficienti. Infatti se il fulcro dell'intervento educativo è l’utente, non basta misurare le procedure del processo educativo ma bisogna analizzare il risultato, vale a dire l'efficacia del progetto individuale. L'orizzonte temporale e fattuale di queste due tipologie valutative è molto differente: sembra che il primo tipo di valutazione possa essere proficuamente utilizzato dalle macro organizzazioni (Enti e Istituzioni gestori) mentre, per valutare la qualità dei progetti, ogni struttura, a partire dai propri particolari obiettivi educativi, dovrebbe costruire un modello di valutazione che utilizzi anche contesti narrativi.
5. Produzione e acquisto di servizi sociali. Rapporto tra terzo settore ed ente pubblico.
“Il governo ha stipulato con il terzo settore un patto che impegna entrambi a sviluppare la qualità dei servizi e a incentivare sia la produzione che l'acquisto di servizi alla persona e alla comunità.”16 Questo è il punto di partenza di un lavoro che il Ministero Solidarietà Sociale con la Conferenza Stato-Regioni Stato-Città ha condotto per giungere alla definizione delle Linee Guida per la qualità dei servizi sociali. La bozza del documento, sintesi di questo percorso, individua e definisce alcuni punti fondamentali:
• l'accreditamento dei servizi sociali,
15 Tomisch M., Panaro M., Seccghi G., Quale misura per l’educazione? In Vivereoggi, n.3, 1999
16 Linee Guida per la Qualità dei servizi sociali Ministero Solidarietà con la Conferenza Stato Regioni Città, bozza versione 1 marzo 2000 a cura del gruppo Qualità Sociale
16 • l'acquisto dei servizi sociali;
• i criteri per l'applicazione del principio di sussidiarietà. 5.1 L'accreditamento dei servizi sociali
In questa direttiva per ‘sistema qualità sociale’ si intende un insieme di regole, procedure, incentivi, uso ottimale delle risorse impiegate, sinergie con servizi e risorse del territorio, valutazione dei risultati, apprendimenti e miglioramento continuo. Le Regioni e gli Enti locali hanno il compito di definire le tipologie dei servizi socio assistenziali e il socio educativi soggetti all'obbligo di autorizzazione al funzionamento nel territorio di competenza, individuando i requisiti e le procedure per l'accesso all'idoneità. L'accreditamento è l'atto con cui una Pubblica Amministrazione riconosce ad un'organizzazione (pubblica o privata) la possibilità di proporre e realizzare servizi di assistenza alla persona finanziati con risorse pubbliche. Con tale riconoscimento, il soggetto “accreditato” viene dichiarato pertanto capace e adeguato allo svolgimento dei servizi del welfare pubblico locale e come tale pertanto può ben considerarsi un “fornitore verificato”. Al soggetto accreditato pertanto, la Pubblica Amministrazione e il cittadino possono rivolgersi tranquillamente, perché si è dimostrato in grado di garantire gli standard organizzativi ed operativi richiesti dalle norme ed è complessivamente orientato a ottenere risultati di qualità. L'accreditamento tuttavia ha anche una funzione ulteriore rispetto al semplice rapporto di fornitura di servizi alla Pubblica Amministrazione. Infatti, il cittadino che riceve i servizi da un soggetto accreditato, ha la “garanzia” di ottenere servizi dotati di certi standard qualitativi, periodicamente verificati, e sottoposti a processi di controllo amministrativi. E pertanto, seppur in linea generale, più affidabili ed efficaci. La legge quadro n.328 dell'8 novembre 2000, che ha istituito nel nostro Paese il sistema integrato dei servizi sociali, ha assegnato la responsabilità di tale riconoscimento ai Comuni che dunque hanno il compito di accreditare i soggetti pubblici e privati che intendono proporre i loro servizi al finanziamento pubblico, come parte integrante del sistema di welfare locale. Accreditare i propri servizi significa, per l'organizzazione che li produce, sottoporsi ad un
17 regime di controllo amministrativo, il cui obiettivo non è quello di verificare il rispetto delle norme di base ma di indagare la sostanza del modello organizzativo adottato, delle competenze utilizzate, delle tecnologie e delle strutture messe a disposizione e quindi, complessivamente, della qualità che tutti questi fattori, interagendo fra loro, imprimono nel servizio. È importante che l'ente pubblico svolga un'azione per evitare “che il sistema qualità sociale non si riduca ad una somma di adempimenti formali, che non migliorano i servizi per i cittadini e invece appesantiscono di compiti la burocrazia pubblica ed i produttori privati”17. L'accreditamento dei servizi non sostituisce altri percorsi di certificazione di qualità (es. ISO 9001) ma può ben integrarsi con questi, e pertanto non ad essi alternativo né questi sono ostacolo all’ accreditamento. L'accreditamento è una forma di “certificazione pubblica” che attesta il possesso di una serie di requisiti qualitativi stabiliti dalla legge regionale e verificati una scala di indicatori dichiarati dal soggetto stesso e periodicamente verificati dal Comune. Secondo la legge regionale 82/09 l'accreditamento sociale interessa tutti i soggetti pubblici e privati, sia profit che non profit e, nel caso del servizi domiciliari anche i singoli operatori di assistenza che lavorino autonomamente. L'accreditamento è obbligatorio per i soggetti pubblici e facoltativo per quelli privati ma, se un soggetto privato intende operare in convenzione con una Pubblica Amministrazione, potrà farlo solo se preventivamente accreditato.
I soggetti dell'accreditamento sociale sono:
- strutture d'accoglienza
- enti e operatori individuali che forniscono servizi.
Per strutture s’intendono quei soggetti individuati dall'articolo 21 della L.R 41/05 e cioè: - strutture residenziali o semi residenziali per soggetti non autosufficienti o con
disabilità di vario grado, caratterizzati o meno da prestazioni socio assistenziali o integrazione socio sanitaria;
17 Linee Guida…., Op. Cit, pag.4
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- strutture residenziali o semi-residenziali per soggetti che necessitano di una
collocazione abitativa protetta o dipendenti da sostanze da abuso;
- case di pronta accoglienza, servizi residenziali socio-educativi , strutture residenziali per minori e case di accoglienza per minori accompagnati da un genitore.
I servizi, invece, si declinano in:
- assistenza domiciliare;
- altri servizi alla persona, ossia il complesso dei servizi tesi a garantire l'uguaglianza rispetto a differenti stati di bisogno, la valorizzazione delle capacità e delle risorse personali, nonché il sostegno all'autonomia dei soggetti permanentemente o temporaneamente non autosufficienti o comunque in situazioni di disagio, anche in relazione alla fruizione dei servizi stessi. Sono compresi i servizi che operano nelle aree dell'integrazione socio sanitaria.
L'attenzione della Regione Toscana alla qualità dei servizi sociali intesi nel loro complesso, emerge dall'interpretazione estensiva della legge regionale ha adottato in merito ai servizi oggetto di accreditamento sociale. Infatti nella normativa nazionale che ha introdotto il sistema integrato dei servizi sociali (la ben nota 328/00), si fa riferimento alla accreditamento esclusivamente per i servizi residenziali e semiresidenziali.
Nella legge regionale invece si introduce l'accreditamento anche per i servizi domiciliari e, più in generale per tutti i servizi alla persona. Queste previsioni rispecchiano, in maniera evidente, la volontà di rafforzare la qualità di un sistema sociale che non si identifica solo nei servizi erogati all'interno delle strutture d'accoglienza, ma in tutti i servizi offerti al cittadino. Pertanto il sistema di welfare toscano, anche grazie ai processi di accreditamento, si propone come ancor più universale e flessibile e capace di rispondere, con alta qualità, anche ai bisogni sommersi, meno evidenti o temporanei.
Direttamente connesso al tema dell'erogazione dei servizi per conto del sistema pubblico, è il sistema dei titoli d'acquisto che viene ribadito, nella sua operatività, dalla stessa L.R. 82/2009 e dal suo regolamento applicativo.
19 La previsione di un meccanismo in base al quale i soggetti svantaggiati, accompagnati dall'assistente sociale in un percorso assistenziale personalizzato, possano scegliere liberamente dove ottenere i servizi di cui hanno bisogno, purché all'interno degli elenchi delle strutture e dei servizi accreditati, realizza un'appendice di non poco conto al più ampio obiettivo di sviluppo e di integrazione promosso dal sistema regionale di accreditamento. Se infatti l'accreditamento dei servizi sociali richiama la possibilità per la Pubblica Amministrazione di verificare il livello di qualità dei servizi erogati per suo conto, il sistema dei titoli d'acquisto sposta la capacità di scelta e di acquisto del servizio direttamente sul cittadino che, accedendo agli stessi elenchi di strutture e soggetti accreditati può, allo stesso modo della pubblica amministrazione contare sulla qualità verificata degli attori sul mercato. “Il cittadino potrà finalmente scegliere chi si impegna davvero per offrire più attenzione alla persona, migliore servizio, maggiore professionalità, più motivazione.”18 Dall'altro lato questo meccanismo apre, per i soggetti accreditati, scenari di “mercato” e per certi aspetti di libera concorrenza, che dunque permetteranno loro anche di investire in modo continuativo, in termini di innovazione ed efficacia, nella risposta ai bisogni della cittadinanza.
“Gli adempimenti richiesti obbligano i soggetti che intendono accreditarsi, a dotarsi di un sistema di documenti e procedure che soddisfino i requisiti richiesti. Devono assicurare una maggiore capacità di monitorare la propria attività, tenere sotto controllo e documentare gli eventi critici, i reclami, la soddisfazione degli utenti. Questo tuttavia rappresenta non solo un aggravio, ma anche una grande opportunità, rendendo la pratica di accreditamento non solo un mero esercizio burocratico, ma un vero e proprio strumento di crescita e di sviluppo dell'attività sociale nel solco della propria missione, orientando sempre più la propria attività alla persona e ai suoi bisogni”.19
18 Fabio Lenzi, Servizi sociali in Toscana, come fare per accreditarsi, Toscana Oggi, 30 Maggio 2010 19 Emanuele Gambini, Il sociale di qualità, Toscana Oggi, 24 luglio 2010
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5.2 L’acquisto dei servizi sociali
“Le regole da adottare per l’esternalizzazione di servizi sociali devono essere orientate alla selezione di qualità, applicando in modo pieno le opportunità che il quadro normativo mette
a disposizione.”20 A questo scopo è importante la scelta dello strumento amministrativo, il
quale deve essere condizionato dall'obiettivo primario di promuovere la qualità dei servizi. La normativa europea distingue le procedure di aggiudicazione in:
- aperte (pubblico incanto);
- ristrette (licitazione privata ed appalto concorso); - negoziate (trattativa privata).
Per quanto riguarda la qualità le procedure ristrette permettono di valutare le molteplici dimensioni qualitative che l’Ente Pubblico intende ottenere dal servizio appaltato. In particolare l'appalto concorso consente il riconoscimento ai soggetti gestori di una capacità progettuale e di autonomia organizzativa, scongiurando ipotesi di semplice intermediazione di manodopera.
5.3 Criteri per l’applicazione del principio di sussidiarietà
“In virtù del principio di sussidiarietà orizzontale, le istituzioni pubbliche devono soddisfare i bisogni di interventi e dei servizi sociali solo allorquando gli interessati stessi ovvero altri componenti della comunità locale non sono in grado di provvedere
adeguatamente.”21 La sussidiarietà orizzontale non deve essere intesa come supplenza delle
istituzioni pubbliche. L’Ente locale ha il compito di interpretare le esigenze della popolazione e di programmare gli interventi più opportuni. L’Ente pubblico ha il compito di definire le modalità e i criteri di valutazione della qualità e dell'efficienza degli interventi attivati in via di sussidiarietà prima di stipulare accordi di collaborazione con privati.
20 Linee Guida …., Op. Cit, pag.6 21 Linee Guida…., op. cit., pag.10
21 Il Ministro per la solidarietà sociale con la conferenza Stato-Regioni Stato-Città ha, inoltre, elaborato nel 2000 le linee guida “Requisiti nazionali di qualità delle residenze per anziani”22 e le linee guida “Qualità dei servizi residenziali socio-educativi per minori”23. Nel primo documento sono innanzitutto evidenziati i motivi che inducono a dare priorità alla regolamentazione delle residenze. L'aumento di anziani gravati da crescenti livelli di dipendenza e da patologie complesse impone alle strutture di ricovero di sviluppare le loro capacità di intervento; la maggior consapevolezza degli anziani e dei familiari sempre più attenti alla qualità complessiva del servizio; il fatto che la condizione di ricovero può facilmente comportare una riduzione della capacità di autotutela degli anziani. La direttiva si propone, a fronte di queste motivazioni, di sviluppare servizi residenziali di qualità crescente e comparabile a livello nazionale. In tal senso vengono definiti i seguenti requisiti (orientamenti, principi generali) che le regioni devono includere nei criteri per l'accreditamento dei servizi residenziali:
- Luogo aperto. La residenza deve funzionare come un ambiente aperto al contesto esterno, quartiere, città, paese. Alle Regione ed agli Enti Locali è demandato il compito di individuare le strategie più appropriate.
- Abitazione personale e vita collettiva. L'equilibrio tra le preferenze di vita dei singoli individui e il ritmo collettivo della comunità non può essere fissato in norme rigide, bensì deve maturare con la mediazione e l'aggiustamento reciproci.
- Salute. La residenza deve offrire tutte le prestazioni sanitarie preventive, terapeutiche che assicurano all'anziano il recupero delle funzioni o il mantenimento del benessere il più a lungo possibile che in condizione di stabilizzazione clinica
- Ritorno a casa. È importante, soprattutto per l'anziano che sta svolgendo un programma di riabilitazione ma anche per gli altri, fare esperienza di ritorni brevi estemporanei nella propria abitazione o presso amici e parenti.
22 Linee Guida “Requisiti Nazionali di qualità delle residenze per anziani”, Ministro Solidarietà Sociale d’intesa con la conferenza Stato-Regioni e Stato-Città, bozza versione 9 dicembre 1999, a cura del Gruppo Anziani
23 Linee Guida “Qualità dei servizi residenziali socio educativi per minori”, Ministro per la solidarietà sociale d’intesa con la conferenza Unificata, bozza versione 1 marzo 2000 a cura dei Gruppo Minori.
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- Gestione partecipata. Il benessere degli operatori ha un incidenza significativa sul benessere degli anziani. I criteri per l'accreditamento devono richiedere:
competenze dei gestori e dei coordinatori nel management partecipato procedure di selezione del personale
procedure di inserimento del personale
formazione e aggiornamento continuo del personale sviluppo delle carriere
procedure per coinvolgere anziani, familiari e volontari nel miglioramento della struttura
adozione e divulgazione della carta del servizio
- Equità. “Il servizio residenziale deve trattare tutti gli anziani con pari accuratezza, professionalità e umanità, senza distinzione di fede, convinzioni politiche, etnia, sesso e
disponibilità economiche.”24 Le norme per l'accreditamento devono richiedere:
trasparenza dei criteri di ammissione e della lista di attesa costo della retta e criteri di contribuzione
chiarezza delle prestazioni incluse e di quelle escluse dalla retta prezzo dei servizi aggiuntivi non inclusi nella retta
Per quanto concerne l'accreditamento e la selezione dell'ente gestore la direttiva rimanda alle regioni il compito di emettere le norme per l'accreditamento delle strutture per anziani sulla base dei criteri fissati dalla direttiva stessa. In particolare la Regione o un ente delegato provvede a:
fornire alle strutture residenziali il certificato di accreditamento verificare periodicamente il possesso dei requisiti
tenere aggiornato il registro delle strutture accreditate, per tipologie promuovere l'informazione sul territorio
incentivare il miglioramento continuo della qualità
23 “La Regione può chiedere all’Ente produttore di servizi per anziani la presentazione di certificati rilasciati da organismi indipendenti o, in subordine, dichiarazioni, adeguatamente documentate e comprovate, attestanti che lo stesso osserva determinate norme in materia di garanzia della qualità.”25
Con l’introduzione della nuova UNI 10881:2013 per quanto riguarda il tema della qualità nelle residenze per anziani viene così definito il concetto di "salute": "Massimo stato di benessere raggiungibile in rapporto alle condizioni di autonomia funzionale esistente, rispetto alle esigenze fisiche, psichiche e sociali."26
La norma, che sostituisce la precedente edizione del 2000, si applica ai servizi residenziali per anziani che perseguono finalità assistenziali o socio-sanitarie, definiti in modo unificato su tutto il territorio nazionale; il documento, che considera gli obblighi previsti dalla normativa cogente in vigore, è complementare alla UNI EN ISO 9001:2008 che rappresenta il riferimento per l'attuazione e la gestione di un sistema di gestione per la qualità aziendale. La UNI 10881:2013 "Servizi – Assistenza residenziale agli anziani – Requisiti del servizio", elaborata dalla commissione tecnica Commercio, definisce i requisiti per le seguenti tipologie residenziali:
• residenza specializzata per gravità e condizione degli anziani (mono-struttura)
• residenza articolata in nuclei per anziani con diversa gravità ed esigenze (struttura
polifunzionale).
Si riferisce cioè sia a strutture con alto intervento sanitario, che accolgono utenti anziani non autosufficienti e con patologie senili, sia a strutture con basso intervento sanitario e prettamente assistenziale, che ospitano anziani autosufficienti o semi-autosufficienti. Queste strutture comprendono gli istituti per anziani (ex ospizi), le case di riposo ma anche le case-albergo per anziani.
La struttura erogatrice deve offrire servizi che favoriscano il recupero o il mantenimento dell'autonomia della persona e garantire il controllo qualitativo e quantitativo dei processi socio sanitari assistenziali.
25 Linee Guida: “Requisiti Nazionali di qualità delle residenze per anziani”…., op. cit. pag 5 26 UNI 10881:2013
24 I requisiti del servizio riportati nella UNI 10881 riguardano: la mission e le politiche della struttura, l'individuazione dei risultati attesi nei confronti dell'utente, l'informazione, le fasi di ammissione, inserimento e il piano personalizzato per ciascun utente, la realizzazione dei servizi e la verifica dei risultati, le attività comuni finalizzate alla socializzazione, la soddisfazione degli utenti, ruoli, requisiti e responsabilità del personale, ecc..
Lo scopo del documento Linee guida “Qualità dei servizi residenziali-educativi per minori” è favorire su tutto il territorio nazionale lo sviluppo di servizi sociali e socio-educativi di qualità per minori. Anche questo documento individua i requisiti che le regioni devono specificare per l'autorizzazione al funzionamento e i requisiti per l'accreditamento della residenza. In particolare:
- Limite massimo della capacità ricettiva. Nell'individuare il numero massimo di residenti, la Regione deve tenere conto che solo un numero molto contenuto consente clima familiare e partecipativo.
- Standard strutturali. Devono tenere conto che:
gli spazi abitativi devono configurarsi come spazi quotidiani,
che l'alimentazione e quindi il processo di preparazione dei cibi costituisce all'interno delle comunità un forte momento educativo, cui possono partecipare in diversi modi i minori e degli operatori.
- Apertura. Di norma la residenza deve funzionare 365 giorni all'anno.
- Progetto del servizio. I requisiti regionali per l'accreditamento devono richiedere alla residenza di definire:
gli obiettivi e i riferimenti educativi generali
il tipo di prestazioni offerte (tipologia di minori accolti e servizi resi) l'organigramma, il numero degli operatori e la relativa formazione i processi principali del servizio (es. ammissioni, progettazione, ecc.)
la propria apertura al territorio ed in particolare l'utilizzo da parte dei minori dei servizi esterni, il coordinamento con le agenzie scolastiche e formative, il collegamento con il servizio sociale del territorio, i contatti e gli accordi con le associazioni sportive e del tempo libero
25 Le strategie di formazione permanente per gli operatori
La modalità di lavoro dell’équipe
- Progettazione educativa individualizzata. L'inserimento di un minore in comunità avviene su proposta del servizio Sociale che ha la responsabilità di redigere un progetto Quadro o progetto Sociale. La comunità ha la responsabilità di redigere un Progetto Educativo Individualizzato (PEI). Il PEI deve comprendere: osservazione del minore, obiettivi educativi, strumenti e metodi di intervento, tempi di realizzazione, modalità di verifica, procedure per la valutazione e le modifiche in itinere.
- Standard di personale. L’équipe educativa della residenza deve essere adeguata al numero e ai bisogni dei minori accolti. Le Regioni nel fissare gli standard di personale dovranno tenere conto dei seguenti criteri:
soglia minima
deroga alla soglia minima risorse ulteriori
l’équipe educativa è composta da operatori con qualifica di educatore
- Sviluppo professionale degli operatori. La qualifica di educatore fa riferimento ai sistemi formativi regionali che prevedono tre anni di formazione dopo il diploma di scuola media superiore, nelle scuole per educatori o nei corsi universitari per diploma.
- Diritti del minore. “Il servizio deve incoraggiare la partecipazione del minore alla vita della comunità nella residenza vanno costruite occasioni di vita per far crescere insieme maschi e femmine, italiani e minori di altre etnie, favorendo un clima di reciproco riconoscimento delle differenze. Le Comunità residenziali devono sviluppare una particolare attenzione alla Convenzione Internazionale sui diritti dell'infanzia nella sua interezza.”27
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Conclusioni
In questo primo capitolo, oltre a ripercorrere l'evoluzione del concetto di qualità, sono state descritte le caratteristiche specifiche della normativa ISO al fine di delineare uno spazio di confronto tra queste e le peculiarità dei servizi ed in particolare dei servizi alla persona. Le riflessioni che possono emergere da questo raffronto riguardano il tipo di equilibrio possibile tra l'uso di tecniche di analisi del processo di erogazione dei servizi e la difficoltà di fare rientrare il lavoro educativo dentro schemi logici, in considerazione del fatto che questo tipo di attività ha bisogno non solo di essere descritta ma anche compresa. Un'altra constatazione si riferisce al fatto che per comprendere la qualità dei servizi non si può non tenere conto degli enunciati culturali, ideologici che orientano il lavoro degli operatori, degli amministratori, dei dirigenti.
