CAPITOLO 3
QUADRO LEGISLATIVO VIGENTE
3.1. Premessa
L’ insieme delle leggi che riguardano la difesa del suolo sono schematicamente raggruppate nella fig.3.1. In particolare si riporta brevemente i contenuti della legge quadro sulla difesa del suolo N°183/89 la quale riconosce il piano di bacino come strumento non strutturale per la difesa del suolo.
Figura 3.1 : Difesa del suolo: quadro legislativo di riferimento
Inoltre, per quanto riguarda le costruzioni idrauliche, sono da prendere come riferimento il Testo unico sulle opere idrauliche n°523/1904 ed il D.C.R. 155/1997-Direttiva sui criteri progettuali per l’attuazione degli interventi in materia di difesa idrogeologica.
3.2. Legge quadro sulla difesa del suolo n°183/1989: definizione bacini idrografici e piani di bacino
La legge 183/1989 sulla difesa del suolo ha stabilito che il bacino idrografico debba essere l'ambito fisico di pianificazione, che consente di superare le frammentazioni e le separazioni finora prodotte dall'adozione di aree di riferimento aventi confini semplicemente amministrativi.
L’art.1 definisce il bacino idrografico come "il territorio dal quale le acque pluviali o di fusione delle nevi e dei ghiacciai, defluendo in superficie, si raccolgono in un determinato corso d'acqua direttamente o a mezzo di affluenti, nonché il territorio che può essere allagato dalle acque del medesimo corso d'acqua, ivi compresi i suoi rami terminali con le foci in mare ed il litorale marittimo prospiciente".
Sull'intero territorio nazionale si sono pertanto individuati bacini idrografici, che sono stati suddivisi in tre classi:
• di rilievo nazionale (organizzati in n.6 Autorità di Bacino: 1 - Po; 2 - Tevere; 3 - Arno; 4 - Adige; 5 - Volturno, Liri - Garigliano; 6 - Isonzo, Tagliamento, Livenza, Piave, Brenta, Bacchiglione),
• di rilievo interregionale (in numero di 18: undici per il versante adriatico, due per il versante ionico e cinque per il versante tirrenico dell'Italia),
• regionali (tutti gli altri non inclusi nei precedenti).
Per ogni bacino idrografico dovrà essere elaborato un piano di bacino. Le finalità del Piano di bacino sono dichiarate espressamente all'articolo 1.
La pianificazione a scala di bacino consiste pertanto nel perseguire e regolamentare quelle linee di sviluppo economico e sociale che, sia a livello nazionale sia a livello locale, siano compatibili con l'esigenza prioritaria di garantire l'integrità delle risorse ambientali interessate (sviluppo sostenibile), tenendo conto inoltre del recupero delle situazioni ambientali e territoriali compromesse.
La legge 183/1989 prevede che il piano di bacino non sia soltanto un semplice studio corredato da proposte di intervento, ma un aggiornamento continuo delle problematiche e delle soluzioni.
Esso, tenendo conto dei diversi livelli istituzionali che operano con specifiche competenze di programmazione (Stato, Autorità di Bacino, Regioni, Province), dovrà rappresentare il necessario coordinamento con gli altri strumenti di pianificazione e di programmazione territoriale.
Una volta che il piano di bacino sarà elaborato e adottato, dovrà coordinare ed adeguare ad esso tutti i programmi nazionali, regionali e sub-regionali di sviluppo economico e di uso del suolo (art.17, comma 4, L 183/1989) (piani territoriali e programmi regionali; piani di risanamento delle acque - L. 319/1976; piani di smaltimento dei rifiuti - D.P.R. 915/1982; etc.).
Il piano dovrà garantire, tra l'altro:
1. la difesa dei centri abitati dal rischio di piena, stabilito un tempo di ritorno adeguato;
2. la protezione dei corpi idrici superficiali e sotterranei dall'inquinamento e dal depauperamento;
3. la riduzione del dissesto idrogeologico esistente e la non ammissibilità per il futuro di interventi causa di dissesto;
4. il mantenimento di una dinamica dei litorali e degli alvei compatibile con l'evoluzione naturale e con l'attività presente nel bacino;
5. il recupero di equilibri naturali attraverso l'allentamento della pressione antropica, ovvero attraverso il corretto e razionale uso delle risorse.
Considerando che le risorse "suolo e acqua" sono limitate, il piano dovrà permettere di operare scelte tra usi diversi, talora tra loro conflittuali, mediante lo strumento dell'analisi costi - benefici, estesa ai costi sociali e ambientali e ai benefici non quantificabili.
3.3. Finalità e obiettivi del piano di bacino
Le finalità del Piano di bacino (fig.3.2), sono infatti dichiarate espressamente all'articolo 1 della stessa legge: esse sono rivolte alle problematiche relative alla difesa del suolo, al risanamento delle acque, alla fruizione e gestione del patrimonio idrico per gli usi di razionale sviluppo economico e sociale e alla tutela degli aspetti ambientali connessi.
Figura 3.2 : Finalità del piano di bacino
In riferimento a tali finalità viene perciò individuato un primo livello di obiettivi (obiettivi generali), che fa riferimento alle esigenze di conoscenza del territorio e dell'ambiente, di programmazione degli usi delle risorse, di gestione e controllo e che assume come non negoziabili alcune variabili-obiettivo, quali la difesa dalle piene, la difesa delle coste e delle falde acquifere, la difesa dall'inquinamento, il mantenimento di un "minimo vitale" di portata nei corsi d'acqua in periodi di magra, la difesa delle valenze culturali.
Nel dettaglio tali obiettivi si riassumono nei seguenti punti:
• costituzione di un sistema integrato di conoscenza del territorio e dell'ambiente (fenomeni e processi naturali ed artificiali), attraverso la realizzazione e la gestione di una rete di monitoraggio ambientale nell'area del bacino e la messa a punto di un sistema di gestione delle informazioni collegato ed integrato con il sistema informativo nazionale;
• recupero della naturalità del bacino, attraverso l'allentamento della pressione antropica e attraverso il corretto e razionale uso delle risorse;
• tutela, valorizzazione e fruizione delle valenze culturali, storiche e paesaggistiche del territorio;
• utilizzazione del territorio e delle risorse del bacino in accordo con i principi dello sviluppo sostenibile, tenendo prioritariamente conto delle esigenze di difesa dei centri abitati dalle piene, di riduzione del dissesto idrogeologico e del mantenimento di una dinamica dei litorali e degli alvei compatibile con l'evoluzione naturale e le attività presenti nel bacino;
• ottimizzazione della gestione del bacino, attraverso la crescita strutturale e funzionale degli organismi pubblici preposti (amministrazioni pubbliche, servizi tecnici ambientali, enti di gestione) e l'utilizzazione di corretti strumenti di analisi costi/benefici e di valutazione di impatto ambientale.
Per il raggiungimento di tali obiettivi è necessaria un’ attenta conoscenza del territorio (quadro conoscitivo) , come riportato in fig. 3.3, sotto i diversi aspetti di natura ambientale, economica e sociale, dalla cui analisi emergono bisogni e problemi prioritari del bacino, consentendo, quindi, di individuare i relativi settori di intervento. Essendo il quadro conoscitivo in via di continua evoluzione, anche in conseguenza dei risultati delle azioni del piano, i bisogni e i problemi del bacino sono soggetti a continue ridefinizioni, con ciò caratterizzando lo stesso piano come uno strumento aperto in continuo aggiornamento.
Figura 3.3 : Quadro conoscitivo complessivo.
Il conseguimento degli obiettivi del piano (sia generali che specifici) viene perseguito attraverso l'attuazione di opportuni programmi di intervento triennali, cui vengono
associate le necessarie risorse e gli strumenti specifici (di natura normativa-istituzionale, finanziaria, tecnico-operativa, gestionale e culturale) come riportato in fig. 3.4.
L'attuazione del piano ed i risultati dello stesso vengono infine monitorati per verificarne l'efficacia sul sistema economico nazionale e locale e sull'ambiente.
Figura 3.4 : Schema di applicazione del Piano.
La legge 493/1993 consente che il piano possa avere uno sviluppo graduale nel tempo riguardo alle sue linee di intervento, attraverso l'attuazione di piani stralcio.
Questi possono svilupparsi per settori funzionali o per sottobacini.
L'individuazione dei piani stralcio e la necessità di procedere alla pianificazione attraverso questo strumento operativo non può però prescindere dalla conoscenza globale dell'intero territorio (caratteristiche naturali fisiografiche, geologiche, geomorfologiche, etc.), dal tipo e dalla disponibilità delle risorse, dalle problematiche ambientali e socio-economiche tra loro interrelate che compongono il quadro conoscitivo generale, e da cui dipende il complesso delle azioni in programma per l'intero bacino.
In attesa dell'approvazione del piano, le Autorità di Bacino possano adottare opportune misure di salvaguardia di tipo inibitorio e cautelativo (L. 493/1993), riguardo a situazioni che presentino aspetti non ancora compiutamente disciplinati e tutelati dalle leggi vigenti.
L'adozione di tali misure diventa immediatamente vincolante e resta in vigore fino alla approvazione del piano di bacino, che disciplinerà la materia, e comunque per un tempo non superiore a tre anni nel caso di ritardo o non approvazione del piano di bacino o del piano stralcio relativo.
3.4. Significato e funzione del piano
Il piano ha una duplice valenza, conoscitiva e programmatica.
Da un lato esso rappresenta infatti uno strumento di natura conoscitiva, un quadro di conoscenze organizzate in continuo ampliamento ed approfondimento, da cui emergono le criticità ambientali, lo stato quali-quantitativo delle risorse, le situazioni di emergenza territoriale e settoriale e i problemi sociali. Tale quadro conoscitivo prende in considerazione anche le strutture dedicate all'acquisizione e alla gestione delle conoscenze (sistemi di monitoraggio, sistemi informativi, strutture di controllo e loro gestione, sistema amministrativo). Questa funzione conoscitiva del piano (che ha un carattere di natura strutturale-permanente) riguarda, infine, la messa a punto del quadro mutevole dei bisogni e dei problemi del bacino e la elaborazione delle linee strategiche di intervento.
L’attività conoscitiva costituisce la base per lo svolgimento della seconda funzione del piano stesso, che lo rende uno strumento programmatico, cui compete l'elaborazione di programmi di intervento sulla base delle priorità, delle risorse disponibili, della capacità operativa delle strutture preposte agli interventi ed anche dello stato delle conoscenze di cui alla funzione precedente.
Il compito del piano è quello di interrogarsi continuamente sulle finalità e sulle strategie possibili da seguire: di conseguenza esso deve occuparsi dell'analisi continua dei problemi e, alla luce dell'aggiornamento delle conoscenze, della possibile eventuale ridefinizione degli obiettivi, delle priorità, degli strumenti, del coordinamento delle fonti di finanziamento e di spesa.
Nello stesso tempo il piano detta anche gli orientamenti per l'avanzamento conoscitivo, che deve essere finalizzato ai principali problemi del bacino, indicando quali sono le conoscenze indispensabili per la migliore definizione degli obiettivi del piano stesso.
3.5. I settori di intervento
I settori di intervento sono definiti sulla base delle finalità e degli obiettivi generali del piano; all'interno di ogni settore vengono individuati ed analizzati i problemi, valutati in termini di intensità, ampiezza ed urgenza, così come emerge dal quadro conoscitivo e dal confronto con le parti sociali ed istituzionali coinvolte.
I settori di intervento del piano, con relativi problemi principali, sono stati individuati come segue:
- Rischio idraulico (sua riduzione, stabilità degli alvei e delle pianure fluviali); - Rischio idrogeologico (sistemazioni idraulico-forestali, stabilità dei versanti e frane a rischio);
- Cave (programmazione delle escavazioni e loro contenimento attraverso il ripristino ambientale);
- Dinamica costiera; - Subsidenza;
- Aree degradate e alterazioni paesaggistico-ambientali (recupero di aree degradate di pertinenza fluviale, recupero di suoli inquinati, etc.);
- Smaltimento dei rifiuti;
- Quantità e qualità delle acque superficiali (riduzione dell'inquinamento dei corsi d'acqua; protezione della vita acquatica; adeguamento dei sistemi di depurazione); - Disponibilità e qualità delle risorse idriche sotterranee (falde freatiche e artesiane, pozzi, sorgenti, etc.);
- Utilizzazione delle risorse idriche (corretto uso potabile, industriale, agricolo ed energetico);
- Risorse culturali e paesaggistiche (protezione di aree di rilevante valore storico ed archeologico, creazione di aree protette: parchi, riserve, indicazioni e regole per le aree non protette in modo specifico);
Per ogni settore di intervento vengono individuati gli obiettivi specifici da conseguire, le linee di intervento dovranno tener conto degli aspetti tecnico-gestionali, giuridico - amministrativi ed economico - finanziari e dei diversi livelli di
pianificazione (nazionale, regionale, provinciale, di bacino), nonché dell’adozione dei programmi di intervento del piano stesso.
Come più volte accennato, è possibile individuare settori, o specifici problemi all'interno dei settori, per i quali sussistono situazioni di maggior rilevanza ed urgenza e condizioni di conoscenza, operatività e consenso tali da consentire l'avvio di piani stralcio (fig. 3.6).
Figura 3.6: I Piani Stralcio
3.6. Modalità di attuazione del piano: i programmi triennali di intervento
La legge 183 prevede che "i piani di bacino vengano attuati attraverso programmi triennali di intervento, redatti tenendo conto degli indirizzi e delle finalità dei piani medesimi".
I programmi di intervento del Bacino del Serchio sono elaborati sulla base delle priorità individuate all'interno dei settori di intervento che a loro volta costituiscono,
I programmi prevedono l'attivazione di strumenti specifici di intervento (v. paragrafo seguente), posti in essere dai diversi soggetti competenti, al fine del raggiungimento degli obiettivi settoriali.
La verifica della coerenza degli strumenti di attuazione con gli obiettivi specifici (settoriali) dei programmi, che si caratterizza come complessa e difficile, data la molteplicità e eterogeneità, anche di collocazione istituzionale, dei diversi soggetti attuatori, assume grande rilievo e richiede rigorose strategie di controllo dell'attuazione dei programmi.
3.7. Strumenti specifici di intervento
Gli strumenti di intervento, che vengono attivati dal piano ai diversi livelli di programmazione ed attuazione e nei diversi settori, possono essere distinti nelle seguenti categorie:
a) - Norme politico-amministrative
• nuove strategie politiche tendenti ad una ridistribuzione delle risorse;
• emanazione di specifiche direttive, misure di salvaguardia, raccomandazioni e normative tecniche, anche anticipando il recepimento di direttive CEE.
b) - Nuovi criteri gestionali
• gestione integrata delle risorse per fini multipli, etc.; • incentivi e disincentivi.
c) - Organizzazione e gestione di sistemi di monitoraggio e di controllo d) - Opere
• Invasi, casse di espansione, arginature, sistemazioni idrauliche e forestali, depuratori, etc.
e) - Ricerca
• attività di ricerca volte a far fronte a particolari carenze conoscitive.
In particolare attivare strumenti e metodi di trasferimento delle conoscenze esistenti (selezione e sintesi delle conoscenze, omogeneità nella organizzazione dei
dati e delle informazioni) e ad incentivare solo la produzione di quelle specifiche conoscenze indispensabili per operare le scelte di piano.
f) - Educazione e informazione del pubblico
• strumenti e metodi di coinvolgimento del pubblico, di acquisizione del consenso (attraverso azioni di informazione e partecipazione alle decisioni);
• modalità per l'utilizzazione dei diversi canali di informazione. 3.8. I piani stralcio dell'autorità di bacino del fiume Serchio
L'Autorità di bacino del fiume Serchio ha adottato i seguenti stralci del piano di bacino:
• progetto di "Piano stralcio Qualità delle Acque", adottato con delibera del Comitato Istituzionale n. 49 del 31/10/1995 con relative misure di salvaguardia per la falda idrica costiera;
• "Piano stralcio Attività Estrattive", adottato con delibera del Comitato Istituzionale n. 83 del 14/10/1998 con relative misure di salvaguardia per la regolamentazione delle estrazioni nel bacino;
• "Piano Straordinario per la rimozione delle aree a rischio idrogeologico più alto", adottato con delibera del Comitato Istituzionale n. 88 del 27/11/1999 con la perimetrazione delle aree a rischio ed a pericolosità, idraulica e da frana, molto elevata, sottoposte a misure di salvaguardia;
• progetto di "Piano di bacino stralcio Assetto Idrogeologico", adottato con delibera del Comitato Istituzionale n. 112 del 18/12/2001 con l'aggiornamento delle aree a pericolosità idraulica e da frana, sottoposte a misure di
salvaguardia ed il relativo programma di interventi urgenti per la riduzione del rischio stesso.
3.9. Il piano stralcio di assetto idrogeologico (PAI)
Il Piano di Bacino, Stralcio per l’Assetto Idrogeologico, è stato adottato dal Comitato Istituzionale dell’Autorità di Bacino del fiume Serchio in data 5 Ottobre 2004 con delibera n° 132 con pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana del 18/11/2004 e sul Bollettino Ufficiale della Regione Toscana parte seconda n° 46 del 17/11/2004.
Quindi sono entrate in vigore le misure di salvaguardia del Piano di Bacino (art. 46 delle Norme) che sono rappresentate da quelle Norme del Piano dichiarate Immediatamente Vincolanti (I.V.) dall’art. 44 comma 1 del Piano stesso. Il Piano contiene, oltre alla parte conoscitiva delle problematiche del bacino, il programma degli interventi per la riduzione del rischio idrogeologico a livelli socialmente accettabili ed il relativo piano finanziario (previsione totale di spesa). Gli interventi sono suddivisi in tre fasi, rispettivamente di 3 (primo programma triennale), 7 e 5 anni, previsti in un periodo complessivo di 15 anni. L’iter procedurale avrà conclusione con l’Approvazione del Piano di Bacino Stralcio per l’Assetto Idrogeologico, di competenza del Consiglio Regionale. Nel Piano di Bacino, Stralcio Assetto Idrogeologico sono state individuate e perimetrate, così come previsto dal decreto – legge n° 180/1998 e dalla legge n° 365/2000, le aree a rischio di frana e alluvione presenti nel territorio del bacino.
3.9.1 Rischio idraulico
Nel Piano sono state perimetrate:
- aree di pertinenza del sistema idraulico: alveo attivo, aree golenali, aree destinate ai principali interventi idraulici.
- aree corrispondenti a tre classi di pericolosità idraulica: a elevata, a moderata e a bassa probabilità di inondazione.
La superficie complessiva delle aree ad elevata e moderata probabilità d'inondazione è pari a 113,5 km2 (l'8 % della superficie dell'intero bacino e circa il 38 % delle aree di pianura).
A tal riguardo si rileva che il problema connesso al rischio idraulico nel bacino del fiume Serchio ha inoltre rilevanti ripercussioni per quanto riguarda l'aspetto socio-economico, poiché la maggior parte degli insediamenti abitativi ed industriali è situata nelle zone di pianura o di fondovalle.
Ciò premesso, l'analisi del grado di potenziale rischio idraulico è stata condotta sia con metodi di simulazione idrologici ed idraulici sia in base alle notizie storiche delle inondazioni e ad appositi studi e valutazioni di carattere idraulico e geomorfologico, al fine di ricostruire eventi ipotetici di piena con determinato tempo di ritorno.
Utilizzando criteri geomorfologici sono state inoltre perimetrate le aree di pertinenza fluviale e lacuale. Si tratta di zone alluvionali, generate in tempi più o meno recenti dalle esondazioni dei corsi d'acqua maggiori, che devono essere salvaguardate sia perché soggette in parte a possibili inondazioni, svolgendo quindi un ruolo di laminazione naturale dei deflussi, sia perché in parte di queste aree potranno essere localizzati alcuni interventi di regimazione delle piene, sia inoltre perché esse generalmente rivestono un ruolo determinante nella riduzione dei vari rischi idrogeologici.
3.9.2. Tipologia degli interventi di piano
Per la mitigazione delle situazioni a rischio, il Progetto di Piano di Bacino del fiume Serchio prende in considerazione interventi strutturali e non strutturali, come di seguito sintetizzato.
INTERVENTI NON STRUTTURALI a - Norme di piano
Norme – Atti a contenuto prevalentemente giuridico - amministrativo, vincolanti, finalizzati ad azioni di tutela e di indirizzo, con finalità di coordinamento. Al loro interno sono indicate le Norme Immediatamente Vincolanti ai sensi dell’articolo 17 comma 5 Legge 183/89 (I.V.).
Misure di salvaguardia del piano – Azioni di protezione ambientale e territoriale, emanate contestualmente all’adozione del Piano e destinate alla salvaguardia del Piano stesso fino alla sua approvazione.
Direttive - Atti di indirizzo e coordinamento a contenuto prevalentemente tecnico-organizzativo, tese a uniformare il comportamento degli Enti cui sono indirizzate. Vincolanti, a meno di esplicita diversa definizione, per gli Enti cui sono destinate. Raccomandazioni - Atti a contenuto tecnico - amministrativo, tesi ad indirizzare l'attività degli enti coinvolti nella realizzazione degli obiettivi del piano. Non vincolanti, ma da tenere presenti per l'indirizzo delle attività da svolgere.
b - Criteri gestionali
· criteri per la realizzazione degli interventi e per la loro gestione;
· criteri per la manutenzione ordinaria e straordinaria delle opere realizzate,
intervenendo nel campo idraulico per il riequilibrio tra le zone in erosione e quelle in deposito, anche con interventi di rinaturalizzazione;
· criteri per la manutenzione della vegetazione riparia e in alveo dei corsi d'acqua; · criteri e piani per la risoluzione di tratti critici; etc.
c - Sistemi di monitoraggio e di controllo, al fine di gestire l'emergenza ed organizzare la protezione civile.
INTERVENTI STRUTTURALI
Realizzazione di interventi, secondo diverse tipologie, alcune delle quali di carattere generale (sistemazioni idraulico forestali, etc.) ed altre finalizzate alla mitigazione del rischio da frana o del rischio idraulico e più in generale alla riduzione del rischio idrogeologico (subsidenza indotta, problematiche relative al lago di Massaciuccoli, etc.).
