1 Lombardia/268/2017/PAR
REPUBBLICA ITALIANA CORTE DEI CONTI
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA LOMBARDIA
composta dai magistrati:
dott.ssa Simonetta Rosa Presidente
dott. Luigi Burti Consigliere
dott.ssa Laura De Rentiis Primo Referendario
dott. Donato Centrone Primo Referendario (relatore)
dott. Paolo Bertozzi Primo Referendario
dott. Cristian Pettinari Referendario
dott. Giovanni Guida Referendario
dott.ssa Sara Molinaro Referendario
nella camera di consiglio del 27 settembre 2017
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12 luglio 1934, n.
1214, e successive modificazioni;
Vista la legge 21 marzo 1953, n. 161;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20;
Vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14/2000 del 16 giugno 2000, che ha approvato il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo, modificata con le deliberazioni n. 2 del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004;
Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267;
Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131;
Vista la deliberazione n. 1 del 3 novembre 2004 con la quale la Sezione ha stabilito i criteri sul procedimento previsto dall’articolo 7, comma 8, della legge n. 131/2003;
Vista la nota del 10 luglio 2017 con la quale il Comune di Alzano Lombardo (BG) ha richiesto un parere nell’ambito delle funzioni consultive attribuite alle Sezioni regionali di questa Corte;
Vista l’ordinanza con la quale il Presidente ha convocato la Sezione per la camera di consiglio del 12 settembre 2017 per deliberare sulla richiesta di parere del Comune;
Udito il relatore, dott. Donato Centrone
Premesso che
Il Sindaco del Comune di Milano, con nota del 18 settembre 2017, ha formulato una richiesta di parere in materia di spese di rappresentanza.
Premette che il legislatore, con l'art. 16, comma 26, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, ha prescritto che le spese di rappresentanza sostenute dagli organi di governo degli enti locali siano elencate, per ciascun anno, in apposito prospetto allegato al rendiconto consuntivo (art. 227 del d.lgs. n. 267 del 2000). Tale prospetto, che
2 va trasmesso alla Sezione regionale di controllo della Corte dei conti e pubblicato, entro dieci giorni, sul sito internet dell'ente locale, contiene la descrizione dell'oggetto della spesa, l'occasione nella quale è stata sostenuta ed il relativo importo. La compilazione è a cura del Segretario e del Responsabile dei servizi finanziari dell’ente locale, i quali sottoscrivono il prospetto unitamente all'organo di revisione economico-finanziaria.
Il successivo decreto del Ministero dell'interno 23 gennaio 2012, nel definire lo schema del prospetto, individua come spese di rappresentanza quelle che rispondono ai seguenti princìpi e criteri generali: stretta correlazione con le finalità istituzionali dell'ente; sussistenza di elementi che richiedano una proiezione esterna delle attività dell'ente per il migliore perseguimento dei propri fini istituzionali; rigorosa motivazione con riferimento allo specifico interesse istituzionale perseguito, alla dimostrazione del rapporto tra l'attività dell'ente e la spesa erogata, nonché alla qualificazione del soggetto destinatario; rispondenza a criteri di ragionevolezza e di congruità rispetto ai fini.
In particolare, il Sindaco, alla luce delle pronunce di alcune Sezioni regionali di controllo della Corte (l’istanza cita le delibere n. 271/2013 della Sezione Emilia Romagna e n. 443/2013 della scrivente Sezione Lombardia) che ritengono le spese illegittime se operate a beneficio di dipendenti (o ex dipendenti) e di amministratori (o ex amministratori), chiede se possano rientrare nella nozione di "spese di rappresentanza" quelle inerenti al conferimento di un simbolico riconoscimento agli ex dipendenti comunali, collocati a riposo dopo almeno trent'anni di lodevole servizio presso il Comune di Milano, nel corso di una cerimonia pubblica, presieduta dal Sindaco ed aperta alla cittadinanza. La predetta spesa presenta, in base alla prospettazione dell’istante, i seguenti elementi distintivi, tesi a poterne permettere una qualificazione in termini di
“rappresentanza”:
1) si promuove l'immagine dell'ente verso la cittadinanza, in quanto i lavoratori collocati a riposo, appartenenti a tutte le categorie professionali presenti nell'amministrazione comunale, devono aver prestato almeno 30 anni di "lodevole servizio". La spesa sarebbe sostenuta in quanto strettamente correlata alla finalità promozionale dell'Amministrazione, di cui i dipendenti costituiscono parte attiva. L’istanza richiama, in proposito, quanto affermato nella deliberazione della scrivente Sezione regionale n. 356/2012 ("Le attività di rappresentanza garantiscono una proiezione esterna dell'amministrazione verso la collettività amministrata e sono finalizzate ad apportare vantaggi che l'ente trae dall'essere conosciuto");
2) si tratta di spesa riconducibile alla gestione dei rapporti e delle comunicazioni tra un’amministrazione e la cittadinanza, al fine di creare un'immagine positiva della prima, che verrebbe promossa con lo svolgimento di una cerimonia pubblica, tesa a sottolineare il senso di appartenenza e lo spirito di servizio degli ex dipendenti nei confronti della "cosa pubblica";
3) gli omaggi (una piccola medaglia di bronzo contenuta in un astuccio, con diploma personalizzato firmato dal Sindaco) sarebbero di valore assolutamente simbolico e, pertanto, rispondenti ai principi di ragionevolezza, sobrietà e congruità, sia con riguardo all'organizzazione dell’evento che ai valori di mercato del ricordo;
4) la cerimonia, pubblica e presenziata dal Sindaco, si terrebbe una volta l'anno e costituirebbe un'occasione nella quale la cittadinanza può direttamente acquisire consapevolezza della complessità organizzativa dell'Amministrazione e della varietà di professionalità in essa presenti, con vantaggio e utilità per l'intera comunità. Si tratterebbe di una spesa da sostenere all’interno di
"manifestazioni della pubblica amministrazione idonee ad attrarre l'attenzione di ambienti qualificati o dei cittadini amministrati al fine di ricavare i vantaggi correlati alla conoscenza dell'attività amministrativa.
3 L'attività di rappresentanza ricorre in ogni manifestazione ufficiale attraverso gli organi muniti, per legge o per statuto, del potere di spendita del nome della pubblica amministrazione di riferimento" (l’istanza cita la deliberazione della scrivente Sezione n. 466/2012).
In merito all’ammissibilità della richiesta
La funzione consultiva delle Sezioni regionali è inserita nel quadro delle competenze che la legge n. 131 del 2003, recante adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, ha attribuito alla Corte dei conti.
In relazione allo specifico quesito formulato dal Sindaco del Comune di Milano, il primo punto da esaminare concerne la verifica in ordine alla circostanza se la richiesta rientri nell’ambito delle funzioni attribuite alle Sezioni regionali della Corte dei conti dall’art. 7, comma 8, della legge 6 giugno 2003, n. 131, norma in forza della quale Regioni, Province e Comuni possono chiedere a dette Sezioni pareri in materia di contabilità pubblica, nonché ulteriori forme di collaborazione, ai fini della regolare gestione finanziaria e dell’efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa.
Con specifico riferimento all’ambito di legittimazione soggettiva per l'attivazione di questa particolare forma di collaborazione, è ormai consolidato l'orientamento che vede, nel caso del comune, il Sindaco quale organo istituzionalmente legittimato a richiedere il parere, in quanto riveste il ruolo di rappresentante dell’Ente. Il presente presupposto sussiste nel quesito richiesto dal Sindaco del Comune di Milano, con nota del 18 settembre 2017.
Con riferimento alla verifica del profilo oggettivo, occorre rilevare come la disposizione, contenuta nel comma 8 dell’art. 7 della legge 131 del 2003, attribuisca agli enti locali la facoltà di chiedere pareri in materia di contabilità pubblica. Appare conseguentemente chiaro che le Sezioni regionali della Corte dei conti non svolgono una funzione consultiva a carattere generale in favore degli enti locali. La Sezione delle Autonomie, nell’adunanza del 27 aprile 2004, ha fissato principi e modalità per l’esercizio dell’attività consultiva, modificati ed integrati con le successive delibere n.
5/AUT/2006 e n. 9/SEZAUT/2009, precisando che la funzione consultiva va ristretta alla materia della contabilità pubblica, quindi ai bilanci ed alle norme e principi che disciplinano la gestione finanziaria e del patrimonio.
In seguito, le Sezioni riunite della Corte dei conti, con una pronuncia di coordinamento, emanata ai sensi dell’art. 17, comma 31, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito dalla legge 3 agosto 2009, n. 102 (delibera n. 54/CONTR del 17 novembre 2010), hanno nuovamente definito, esprimendo principi vincolanti per le Sezioni regionali, l’ampiezza della funzione consultiva attribuita dalla legge. In particolare, è stato affermato “che non è da condividere qualsivoglia interpretazione dell’espressione “in materia di contabilità pubblica”, che, vanificando lo stesso limite posto dal legislatore, conduca al risultato di estendere l’attività consultiva in discorso a tutti i settori dell’azione amministrativa, in tal guisa realizzando, perdippiù, l’inaccettabile risultato di immettere questa Corte nei processi decisionali degli Enti territoriali”. Ma soprattutto, che non “sono parimenti condivisibili linee interpretative che ricomprendano nel concetto di contabilità pubblica qualsivoglia attività degli Enti che abbia, comunque, riflessi di natura finanziaria, comportando, direttamente o indirettamente, una spesa, con susseguente fase contabile attinente all’amministrazione della stessa ed alle connesse scritture di bilancio”. I riferiti principi di diritto sono stati ripresi, dalle medesime Sezioni riunite, in successive pronunce (si rinvia, per esempio, alle deliberazioni n. 60/CONTR del 7 dicembre 2010 e n. 1/CONTR del 13 gennaio 2011), nonché dalla Sezione delle Autonomie nella deliberazione 3/QMIG del 19 febbraio 2014.
Pertanto, la richiesta di parere risulta ammissibile in quanto tesa ad ottenere indicazioni interpretative di carattere generale (come meglio precisato nella parte in diritto) in ordine alla
4 corretta individuazione delle spese di rappresentanza, che il legislatore, con successive norme di finanza pubblica, ha inteso assoggettare a precisi limiti finanziari (art. 6, comma 8, del decreto- legge n. 78 del 2010, convertito dalla legge n. 122 del 2010, recentemente attenuati dall’art. 21-bis del decreto-legge n. 50 del 2017, convertito dalla legge 96 del 2017), affidando, altresì, specifico potere di controllo successivo alle Sezioni regionali della Corte dei conti (art. 16, comma 26, del citato decreto-legge n. 138 del 2011).
Considerato in diritto
L’art. 16, comma 26, del decreto-legge n. 138 del 2011, convertito dalla legge n. 148 del 2011, dispone che le spese di rappresentanza sostenute dagli organi di governo degli enti locali siano elencate, per ciascun anno, in apposito prospetto allegato al rendiconto consuntivo. Tale prospetto va trasmesso alla competente Sezione regionale di controllo della Corte dei conti e pubblicato, entro dieci giorni dall'approvazione del rendiconto, sul sito internet dell'ente locale.
L’indicata norma di legge non definisce le “spese di rappresentanza”, ma presupponendo i requisiti ed i limiti di queste ultime, come definiti dalla giurisprudenza, in particolare contabile, attribuisce alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti un potere di verifica annuale, finalizzato, altresì, all’esame del corretto conseguimento dell’obiettivo di finanza pubblica posto dall’art. 6 del decreto-legge n. 78 del 2010, convertito dalla legge n. 122 del 2010 (recentemente oggetto di rivisitazione ad opera dell’art. 21-bis del decreto-legge n. 50 del 2017, convertito dalla legge n. 96 del 2017), di cui sono parte le spese di rappresentanza.
Il citato art. 16, comma 26, del decreto-legge n. 138 del 2011 ha rimesso, in particolare, ad un atto di natura non regolamentare del Ministro dell’interno, da adottare d'intesa con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, la definizione di uno schema tipo di prospetto. Anche quest’ultimo atto, approvato con decreto ministeriale del 23 gennaio 2012, non precisa il concetto di “spese di rappresentanza”, ma ne lascia l’individuazione agli operatori ed all’interprete. Lo schema allegato al decreto esplicita, tuttavia, espressamene, sulla scorta delle precedenti elaborazioni giurisprudenziali, i “principi e criteri generali” che devono possedere le spese in discorso: “stretta correlazione con le finalità istituzionali dell'ente; sussistenza di elementi che richiedano una proiezione esterna delle attività dell'ente per il migliore perseguimento dei propri fini istituzionali; rigorosa motivazione con riferimento allo specifico interesse istituzionale perseguito, alla dimostrazione del rapporto tra l'attività dell'ente e la spesa erogata, nonché alla qualificazione del soggetto destinatario; rispondenza a criteri di ragionevolezza e di congruità rispetto ai fini”. Si tratta delle uniche indicazioni rinvenibili in un testo normativo (o meglio in un decreto avente natura non regolamentare, richiamato da una fonte legislativa primaria), ricordate anche nelle premesse dell’istanza di parere.
L’art. 16, comma 26, del decreto-legge n. 138 del 2011, tuttavia, nell’attribuire specifico potere di controllo successivo alle Sezioni regionali della Corte dei conti, pone un implicito limite all’esercizio della funzione consultiva delle medesime Sezioni in materia. Il legislatore rimette, infatti, la valutazione della conformità delle spese di rappresentanza sostenute annualmente dagli enti locali al momento del ricevimento, entro termini predeterminati, del prospetto previsto dal DM 23 gennaio 2012, firmato dal segretario e dal responsabile del servizio finanziario dell’ente locale, nonché vistato, in funzione di controllo interno di regolarità amministrativo-contabile, dall’organo di revisione.
Di conseguenza, solo in occasione della recezione periodica dei ridetti prospetti, e del relativo esame, la Sezione regionale può esprimere una compiuta valutazione sulla rispondenza delle spese effettuate ai criteri e principi sintetizzati nel prospetto ministeriale e successivamente sviluppati, in
5 particolare, dalla giurisprudenza contabile (soprattutto grazie allo specifico potere di controllo attribuito dal citato art. 16, comma 26, del decreto-legge n. 138 del 2011, che ha permesso alle Sezioni di avere cognizione, competa e tempestiva, di tali spese, in precedenza note in virtù di estemporanee segnalazioni di danno erariale).
In sede consultiva, pertanto, la Sezione regionale non può far altro che richiamare, precisandoli, i presupposti ed i limiti alle spese di rappresentanza desumibili dalla giurisprudenza pregressa, di cui, peraltro, il Comune mostra adeguata conoscenza.
Nel caso specifico, il dubbio interpretativo attiene alla legittimità di una spesa da sostenere per l’organizzazione di una manifestazione annuale, presenziata dal Sindaco ed aperta alla cittadinanza, nel corso della quale consegnare un riconoscimento simbolico agli ex dipendenti che hanno prestato lodevole servizio per almeno trent’anni presso il Comune.
La scrivente Sezione regionale di controllo ha avuto più volte modo di precisare (si rinvia, per tutte, alle deliberazioni n. 356/2012/PAR, n. 466/2012/IADC e n. 443/2013/VSG, che richiamano, a loro volta, le indicazioni di carattere generale fornite con la deliberazione n. 151/2012/INPR) come la nozione di spesa di rappresentanza si configuri quale voce di costo finalizzata ad accrescere il prestigio, la reputazione e l’immagine della pubblica amministrazione verso l’esterno.
Le relative spese devono assolvere il preciso scopo di consentire all’ente locale di intrattenere rapporti istituzionali o di manifestare all’esterno le attività istituzionali espletate. Dette spese devono, pertanto, rivestire il carattere dell’inerenza, nel senso che devono essere strettamente connesse con le missioni istituzionali dell’ente locale o accrescerne l’immagine, il decoro ed il prestigio. Devono, inoltre, possedere il carattere dell’ufficialità, nel senso che devono essere limitate al finanziamento di manifestazioni idonee ad attrarre l’attenzione di ambienti qualificati o dei cittadini amministrati, al fine di ricavare i vantaggi correlati alla conoscenza dell’attività amministrativa e delle sue concrete modalità esecutive. La decisione di sostenere spese di rappresentanza deve, altresì, promanare dai soli organi di vertice politico-amministrativi.
Naturalmente, ulteriore corollario attiene al rispetto del principio di economicità dell’azione amministrativa che impone alle spese di rappresentanza i limiti interni della sobrietà e della congruità, sia in rapporto all’evento finanziato che alle dimensioni dell’ente locale (nonché l’osservanza dei vincoli di bilancio). Infine, la Sezione ha sottolineato l’opportunità che ogni pubblica amministrazione si doti di un regolamento che disciplini casi e modi di assunzione di tali spese.
Tali principi di carattere generale sono stati fatti propri da altre Sezioni regionali di controllo.
La Sezione per l’Emilia Romagna, per esempio, nella deliberazione n. 271/2013/VSG, richiamata dal Comune istante (che riprende, a sua volta, alcune precedenti deliberazioni della scrivente Sezione), ha sottolineato, per quanto interessa in questa sede che “tutte le spese effettuate non a fini promozionali (es. spese di ristoro a beneficio degli organi collegiali dell’ente, in occasione delle riunioni istituzionali dello stesso), oppure aventi lo scopo di promuovere non tanto l’ente, quanto i singoli amministratori, non rientrano in tale categoria (è il caso degli opuscoli informativi finalizzati più a fornire un’immagine positiva del Sindaco, che a pubblicizzare l’attività dell’ente o i servizi offerti alla cittadinanza, in quanto piuttosto connessi con l’attività politica)”. Se ne può desumere, a contrario, la legittimità del sostenimento di spese della medesima natura quando finalizzate, sulla base di una valutazione del caso concreto, ad organizzare eventi promozionali funzionali a promuovere l’immagine dell’ente (e non, meramente, a beneficiare i suoi amministratori o organi interni).
La scrivente Sezione, sin dalla deliberazione n. 151/2012/INPR, ha tenuto un orientamento molto restrittivo in ordine alla riconducibilità alle spese di rappresentanza di quelle sostenute a
6 favore di dipendenti o amministratori del medesimo ente (“non hanno finalità rappresentative verso l'esterno le spese destinate a beneficio dei dipendenti o amministratori appartenenti all'Ente che le dispongono”), interpretazione seguita anche da altre Sezioni (per esempio, SRC Emilia Romagna, citata deliberazione n. 271/20137VSG).
Nella deliberazione n. 443/2013/VSG, tenuta in considerazione anche dal Comune istante, la Sezione ha stigmatizzato, per esempio, una spesa sostenuta per l’acquisto di n. 4 medaglie d’oro, del valore di cinquecento euro ciascuna, attribuite ad altrettanti dipendenti comunali collocati a riposo nell’anno antecedente. Nell’occasione era stato evidenziato, fra l’altro, che l’attribuzione della ridetta medaglia “non può essere ricondotta nell’alveo di un’attestazione di benemerenza avente valore solo simbolico”. Allo stesso modo, nella deliberazione n. 466/2012/IADC, la Sezione ha ritenuto illegittima la donazione, in occasione delle festività natalizie, di bottiglie di vino ai dipendenti dell’ente locale.
Altrettanto rigida posizione non è stata assunta quando le spese sostenute siano state funzionali all’organizzazione di eventi tesi a promuovere l’immagine dell’ente locale, anche se coinvolgendo dipendenti o ex dipendenti dell’ente locale. Tuttavia, affinché queste ultime possano essere considerate legittime occorre che siano osservati tutti i presupposti prescritti dalla giurisprudenza contabile, prima richiamati, in particolare la finalizzazione alla promozione dell’immagine dell’ente locale, a cui può essere funzionale il lodevole servizio pluriennale prestato dai suoi dipendenti (allo stesso modo in cui, a contrario, il comportamento criminoso o fraudolento di questi ultimi, lede l’immagine della pubblica amministrazione; cfr., dopo l’approvazione del d.lgs. n. 174 del 2016, l’art. 1, comma 1-sexies, della legge n. 20 del 1994, introdotto dalla legge n. 190 del 2012, e l’art. 55-quinquies del d.lgs. n. 165 del 2001). Inoltre, è necessario che si tratti di una manifestazione ufficiale, adeguatamente pubblicizzata, idonea ad attrarre l’attenzione di ambienti sociali qualificati o dei cittadini. Deve, altresì, sussistere adeguata motivazione del provvedimento decisorio esplicitante, in modo formale, la connessione fra l’evento e la promozione dell’immagine dell’ente locale. Infine, l’eventuale riconoscimento a favore degli ex dipendenti comunali, da consegnare all’interno della predetta cerimonia annuale, deve possedere i caratteri della sobrietà e congruità (o, meglio, come evidenziato in precedenti pronunce della Sezione, e prospettato anche dal Comune istante, essere meramente simbolico).
Una valutazione maggiormente ponderata circa l’effettiva ricorrenza, nel caso prospettato dal Comune istante, dei presupposti e dei limiti posti alle spese di rappresentanza potrà essere effettuata in sede di esame del prospetto annuale da redigere ai sensi del DM 23/01/2012.
P.Q.M.
nelle considerazioni esposte è il parere della Sezione regionale di controllo.
Il magistrato relatore Il presidente (dott. Donato Centrone) (dott.ssa Simonetta Rosa)
Depositata in segreteria 10 OTTOBRE 2017 Il direttore della segreteria
(dott.ssa Daniela Parisini)
