CAPITOLO V
L’ULTIMO INTERVENTO LEGISLATIVO IN MATERIA DI MAGISTRATURA ONORARIA: UNA RIDEFINIZIONE
COMPLETA DELL’ORGANIZZAZIONE E DELLA FUNZIONE DEI GIUDICI ONORARI. SPUNTI DI RIFLESSIONE SU UN FUTURO ANCORA INCERTO.
SOMMARIO: I. Il tanto atteso intervento normativo che in maniera organica finalmente riforma tutta la magistratura onoraria. – 1. La norme cardine della riforma: un’attenta analisi sul contenuto della delega e sui correlati criteri direttivi di attuazione. – 1.1. Unificazione della figura del giudice onorario. 1.2 Il tanto atteso “statuto unitario della magistratura onoraria”, una disciplina uniforme per tutte le figure di giudice non togato. 1.3 Il regime delle incompatibilità tra disciplina previgente ed innovativa. – 1.4 L’organizzazione della magistratura onoraria: le modalità di impiego nei tribunali e nelle procure. – 1.4.1 L’ufficio per il processo come luogo di affiancamento al magistrato professionale e non solo. – 1.4.1.1 Corsia preferenziale per gli stagisti?. – 1.4.2 Attività del giudice onorario di pace di componente del collegio giudicante civile e penale. – 1.4.3 Svolgimento di compiti attinenti alla trattazione di procedimenti civili e penali di competenza del tribunale ordinario. – 1.5 Procedura di conferma e durata in carica della nuova magistratura onoraria. – 1.6 Uno dei punti più delicati di questa riforma: la questione economica e previdenziale. – 1.7 L’impegno per una costante formazione professionale dei magistrati onorari. – 1.8 Le nuove competenze del giudice onorario di pace. – 1.8.1 In ambito civile. – 1.8.2 In ambito penale. – 1.8.3 La decisione secondo equità. – 1.9 Il delicato profilo del potere di coordinamento del presidente del tribunale: una soggezione per il giudice onorario?. – 1.10 Le premesse per il primo decreto attuativo: il disporre un regime transitorio tra la precedente e la nuova disciplina. – 2. Le norme precettive contenute nella legge delega. – 3. Un breve excursus sulla responsabilità disciplinare: i cambiamenti apportati alla magistratura onoraria con la legge delega. – 3.1 L’evoluzione del sistema disciplinare dei giudici di pace ante riforma. – 3.2 Il previgente sistema disciplinare dei giudici onorari di tribunale e dei vice procuratori onorari. – 3.3 Le novità introdotte dalla legge delega in materia di illeciti disciplinari in tutta l’organizzazione della magistratura onoraria. – 3.3.1 (Segue) Gli effetti delle sanzioni disciplinari ai fini della conferma nell’incarico. – II. L’attuazione dei regime transitorio per i magistrati onorari già in servizio: il primo intervento del legislatore delegato. – 1. La procedura di conferma straordinaria dell’incarico. – 2. La nuova sezione autonoma del consiglio giudiziario. – III. Un sipario ancora aperto sullo scenario della magistratura onoraria, in attesa dei futuri interventi del legislatore delegato
I. Il tanto atteso intervento normativo che in maniera organica finalmente riforma tutta la magistratura onoraria
Abbiamo visto come dal 1998, dopo la riforma che ha unificato la giurisdizione di primo grado, si siano susseguiti numerosi tentativi di riforma organica della magistratura nell’intento di dare seguito a quanto auspicato dalla norma di coordinamento nella suddetta legge all’art.245.1 Il termine di cinque anni previsto da questa legge non venne, com’è noto, rispettato tant’è che si iniziarono ad avere delle proroghe di anno in anno fino a quando nel 2008 con legge n.1272 si stabilì all’art.1 che “Al comma 1 dell'articolo 245 del decreto legislativo 19 febbraio 1998, n.51, le parole: «non oltre nove anni dalla data di efficacia del presente decreto» sono sostituite dalle seguenti: «non oltre il 31 dicembre 2009»”. Dal 2009 abbiamo visto come il termine di attesa venne spostato ancora fino alla presentazione, discussione ed approvazione del disegno di legge presentato dal Ministro della giustizia Orlando e dal Ministro dell’economia e delle finanze Padoan alla presidenza del consiglio dei ministri in data 13 gennaio 2015, dal quale poi deriverà la legge delega di riforma dell’aprile 2016.
Per provare a fare chiarezza circa l’obiettivo che il Governo si è posto nell’attuare questa tanto attesa riorganizzazione della magistratura si deve cercare di delineare fin da subito quelle che sono le direttrici principali lungo le quali si muove la legge, individuabili per meglio esaminare questo intervento normativo. I binari che possono essere tracciati sono tre e queste strade possono essere viste anche come risposte agli interrogativi posti ed ai dubbi sollevati nel capitolo
1 Art. 245 “1. Le disposizioni del regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12, come modificate o introdotte dal presente decreto, in forza delle quali possono essere addetti al tribunale ordinario e alla procura della Repubblica presso il tribunale ordinario magistrati onorari, si applicano fino a quando non sarà attuato il complessivo riordino del ruolo e delle funzioni della magistratura onoraria a norma dell'articolo 106, secondo comma, della Costituzione, e comunque non oltre cinque anni dalla data di efficacia del presente decreto”;
precedente: prima di tutto si risponde all’esigenza di predisporre uno statuto unico della magistratura onoraria, una disciplina giuridica quindi applicabile a tutte le figure di onorari esistenti al momento dell’entrata in vigore della legge in esame; secondo elemento la riorganizzazione dell’ufficio del giudice di pace che verrà composto anche dagli attuali giudici onorari di tribunale dando così luogo ad una nuova figura, ossia quella del “giudice onorario di pace”; terza direttiva infine quella di prevedere una rideterminazione dei ruoli e delle funzioni con un significativo allargamento delle competenze per i giudici onorari e i vice procuratori onorari.
Precisiamo anche come questo intervento legislativo sia pienamente compatibile con la Costituzione – costituendo piena attuazione dell’art.106-, con le funzioni delle regioni – incidendo su materia riservata alla competenza esclusiva dello Stato – con l’art.118 della Costituzione laddove non prevede nuovi oneri per gli enti locali e infine non presenta aspetti di interferenza con l’ordinamento europeo e con gli obblighi internazionali.2
Non manca comunque chi ritiene che la legge in questione ha aumentato il contributo della magistratura onoraria ma di fatto abbia solo introdotto fattori di inefficienza.3 Addirittura vengono denunciati alcuni vizi di legittimità costituzionale: innanzi tutto una insufficiente determinazione dei principi e criteri direttivi poiché diverse previsioni costituiscono una vera e propria delega in bianco (si pensi alla delega relativa alla determinazione del compenso di cui poi parleremo) ovvero all’indicazione delle caratteristiche dei compiti affidati ai magistrati onorari all’interno dell’ufficio per il processo che è talmente generica da consentire loro lo svolgimento di compiti anche non giurisdizionali. La
2 Cfr. L’analisi tecnico normativa in allegato al disegno di legge “Delega al Governo
per la riforma organica della magistratura onoraria e altre disposizioni sui giudici di pace” presentata alla presidenza del Consiglio dei Ministri il 13 gennaio 2015;
3 P. Bellone, Il magistrato onorario tra equivoci e violazioni, in Questione Giustizia,
legge rischia anche di violare il principio di separazione dei poteri4in particolare quando al comma 18 dell’art. 2, che più avanti analizzeremo, si parla del potere del Governo di fissare l’importo di cui possono disporre i magistrati onorari; viene visto come un’interferenza costituzionale del potere esecutivo sul potere giurisdizionale. Ancora, altri profili di incostituzionalità possono essere ritrovati nella previsione che il magistrato onorario possa adottare provvedimenti “in conformità delle direttive del magistrato professionale”; questo sarebbe ritenuto minatorio della garanzia di indipendenza che deve essere in capo anche al giudice onorario.
Occorre comunque dire che niente potrà essere paventato come realisticamente incostituzionale fino a quando non verrà data attuazione alle disposizioni con i decreti delegati.
1. La norme cardine della riforma: un’attenta analisi sul contenuto della delega e sui correlati criteri direttivi di attuazione
All’art.1 della legge delega troviamo disciplinato il contenuto della delega stessa che dovrà essere oggetto di attuazione governativa grazie allo strumento del decreto legislativo.
All’art.2 invece si riportano i principi e i criteri direttivi che si dovranno utilizzare nell’esercizio della delega di cui all’art.1.
Il disegno di legge delega consta di nove articoli: dall’uno al tre riguardano il contenuto della delega affidata al governo da esercitare entro un anno riguardo a ben diciassette ambiti di intervento individuati appunto dalle lettere alfabetiche dalla a alla s al primo articolo, il quarto si occupa delle incompatibilità, il quinto e il sesto sono dedicati al giudice di pace, il settimo alla formazione, l’ottavo alle regioni a statuto speciale e il nono contiene la clausola di invarianza economica.
1.1 Unificazione della figura del giudice onorario
Evidenziamo la lettera a) e la lettera b) della legge che rispettivamente prevedono la creazione di un’unica figura di giudice onorario, inserita in un solo ufficio giudiziario, e l’istaurazione di una nuovo ruolo per il magistrato requirente onorario inserito nell’ufficio della procura della Repubblica.
Ecco che si supera la distinzione tra i due magistrati onorari giudicanti denominando questa nuova figura, come detto, “giudice onorario di pace”; è lasciata alla determinazione del ministro la dotazione organica. Questo nuovo ufficio del giudice di pace sarà assoggettato al coordinamento del Presidente del Tribunale e la sua formazione sarà strumentale all’ulteriore passaggio che prevede l’attuazione di una disciplina unitaria ed omogenea che va a regolare tutti gli aspetti relativi alla funzione giudicante e requirente onoraria in modo eguale per tutti i soggetti. I giudici onorari inseriti nel nuovo ufficio devono poter svolgere con pienezza funzioni giurisdizionali nell’ambito del proprio ufficio. Di fatto, nonostante l’interazione svolta dal presidente del tribunale rimane salda la natura di ufficio distinto rispetto al tribunale. Ex art.47 dell’ordinamento giudiziario inoltre sono previste periodiche riunioni dirette a favorire lo scambio di pratiche giurisprudenziali e di esperienze normative.
Stessa cosa per i VPO, laddove si prevede il loro inserimento in una specifica articolazione presso le Procure della Repubblica presso il tribunale ordinario. Le relative dotazioni organiche saranno determinate nei limiti delle risorse finanziarie disponibili a legislazione vigente e sulla base di quelle che sono le piante organiche dei magistrati professionali, così da garantire un’equa ripartizione dei vice procuratori onorari tra le procure della repubblica. Anche a costoro sarà attribuita in prima battuta come compito principale quello di coadiuvare i magistrati requirenti professionali nelle attività propedeutiche all’esercizio delle
funzioni giudiziarie da parte di questi ultimi; più ci saranno dei provvedimenti delegabili al vice procuratore onorario. L’ufficio dei vice procuratori onorari costituisce la struttura organizzativa all’interno della procura della Repubblica che è delineata sulla falsariga dell’ufficio per il processo di cui parleremo più avanti.
Per la partecipazione in udienza del magistrato onorario dovranno essere individuate le specifiche tipologie di reato per le quali è consentita la delega
1.2 Il tanto atteso “statuto unitario della magistratura onoraria”, una disciplina uniforme per tutte le figure di giudice non togato
Altra novità possiamo dire, principale, accanto all’unificazione della figura del magistrato onorario giudicante e la ricollocazione del vice procuratore onorario è quella del prevedere uno statuto unico per tutti i giudici onorari, ossia una uguale disciplina con riguardo ai requisiti e alle modalità di accesso, alla nomina e al tirocinio da applicare superando il passato assetto eterogeneo in cui ogni figura aveva una disciplina normativa ad hoc.
Riportiamo la lettera c) del comma 1, art.1: “disciplinare i requisiti le modalità di accesso alla magistratura onoraria, il procedimento di nomina ed il tirocinio.”
Potranno essere nominati i magistrati professionali a riposo, gli avvocati, i notai e professori universitari; il soggetto tuttavia non deve svolgere attività lavorativa pubblica. Questi soggetti, ovviamente, dovranno essere in possesso dei requisiti annoverati all’art.2 della legge delega; alcuni dei quali erano previsti anche precedentemente alla novella e devono quindi essere solamente confermati, altri sono del tutto nuovi. Tra i precedenti requisiti che attendono la riconferma troviamo ad esempio il possesso della cittadinanza, dei diritti civili e politici, della laurea in giurisprudenza (quest’ultima diventata ad oggi l’unico titolo di
studio richiesto, non anche l’abilitazione all’esercizio della professione di avvocato o il possesso del diploma presso le scuole di specializzazione legale). La prerogativa dell’età è stata oggetto di modifica: si prevedeva un minimo di trenta anni e un massimo di settanta per i giudici di pace ed un minimo di venticinque ed un massimo di sessantanove per i giudici onorari di tribunale e i vice procuratori onorari; adesso grazie all’unificazione della figura vediamo disciplinato per tutti un minimo di ventisette anni ed un massimo di sessanta. Si può notare come si sia abbassato il limite e la durata dell’incarico così da far spazio al ruolo ai giovani laureati. Ulteriori punti qualificanti sono l’onorabilità, la professionalità, l’idoneità fisica e psichica.
Sempre con riguardo allo statuto unico sulla magistratura i requisiti individuati sono uguali per tutti fatta salva la presenza di titoli preferenziali per la nomina individuabili in coloro che hanno svolto funzioni giudiziarie a titolo onorario, coloro che hanno svolto la professione di avvocato o di notaio, coloro che insegnano o hanno insegnato materie giuridiche presso le università. Vengono quindi superate le corsie preferenziali, in passato dedicate ai professori di materie giuridiche presso istituti superiori, a chi ricopriva un ruolo dirigenziale nelle cancellerie e nelle segreterie giudiziarie ovvero nelle amministrazioni pubbliche o ancora in enti pubblici economici, infine a chi era in possesso di diploma presso le scuole di specializzazione legale. Una novità del 2016 ostativa alla nomina, persino se agevolata da qualsivoglia titolo preferenziale, è per il soggetto già collocato in pensione, ossia in quiescenza da lavoro pubblico e privato; egli non potrà infatti essere nominato. A parità di titoli preferenziali, dobbiamo precisarlo, avrà la precedenza il più anziano; se la parità persiste si preferirà allora il più giovane.
Per il procedimento di nomina così come disciplinato nel dettaglio dal decreto legislativo del31 maggio 2016 rinviamo a quanto si dirà più avanti nell’analisi specifica del suddetto decreto.
La sezione autonoma del Consiglio giudiziario, vedremo, è competente ad emettere il bando, ed a lei è riservata anche la valutazione delle domande di ammissione al tirocinio salva la delibera che sarà poi del Consiglio superiore della magistratura. In conformità poi alla deliberazione del C.S.M. il ministro della giustizia nominerà il magistrato onorario vincitore del bando di concorso. In precedenza la nomina dei giudici di pace era affidata preceduta dalla pubblicazione del bando di concorso per una sede vacante indetta dal presidente della Corte d’appello, per i Got e i Vpo era il decreto del ministro della giustizia recepente la corrispondente deliberazione del C.S.M. che approva il bando su proposta del consiglio giudiziario competente. Per quanto riguarda il periodo di tirocinio che il soggetto volenteroso ad acquisire la qualifica di magistrato onorario deve svolgere presso un magistrato professionale affidatario, questo non viene fissato dalla legge ma viene destinato ad essere regolato da un futuro provvedimento attuativo della delega stessa e chissà che non vada a riprendere quella che era la disciplina prevista per i giudici di pace, ossia una durata di sei mesi, ovvero i quattro mesi previsti per i giudici onorari di tribunale o ancora i tre mesi per i vice procuratori onorari (così come stabiliti, secondo la circolare del CMS del gennaio 2016, dalla Scuola superiore della magistratura). Si esclude qualsiasi indennità da doversi al magistrato onorario durante il tirocinio, eliminando la previsione contenuta nella legge del 1991 sul giudice di pace che prevedeva la corresponsione di circa venticinque euro al giorno.
1.3 Il regime delle incompatibilità tra disciplina previgente ed innovativa
All’art.1, lettera d) è previsto di “operare la ricognizione e il riordino della disciplina relativa alle incompatibilità all’esercizio delle funzioni di magistrato onorario”.
I relativi principi e criteri direttivi previsti all’art.2 costituiscono una norma precettiva che diventa anche fondamentale per guidare l’operato del legislatore delegato. Partendo infatti dalla disciplina in tema di incompatibilità già prevista dalla legge del 1991 per il giudice di pace e dalla legge sull’ordinamento giudiziario per i got e vpo questa nuova norma fonde insieme i due ambiti prevedendo quindi incompatibilità già consolidate e aggiungendone di nuove e di più rigide. Si cerca di prevedere un regime di incompatibilità omogeneo per tutti i magistrati onorari, tale da assicurare al massimo grado il principio della terzietà del giudice.
Tra le cause di esclusione dall’attività di magistrato onorario previste già prima della novella per i giudici di pace e per i got/vpo ritroviamo l’essere un parlamentare nazionale od europeo, un membro del governo ovvero di un esecutivo degli enti territoriali, essere consigliere regionale, provinciale, comunale, circoscrizionale, essere un ecclesiastico o ministro di qualunque confessione religiosa, aver ricoperto incarichi direttivi o esecutivi nei tre anni successivi in partiti politici. Con riguardo a quest’ultimo punto la legge delega del 2016 aggiunge, con un accento restrittivo notevole, l’aver svolto incarichi direttivi od esecutivi nelle associazioni sindacali maggiormente rappresentative. Per completezza aggiungiamo che è precluso il ruolo di magistrato onorario anche a coloro che ricoprono la carica di difensore civico e chi svolge o ha un coniuge che svolge abitualmente attività professionale per contro di banche, assicurazioni e società di intermediazione finanziaria.
Disposizioni particolari sono dettate per chi svolge la professione forense. È al momento previsto, come lo era anche nelle rispettive discipline del 1991 e del 1941 aggiornato, che sia escluso il ruolo di magistrato onorario per l’avvocato nel circondario del tribunale nel quale loro stessi o persone a loro vicine esercitano la professione forense. Unico elemento di novità in questo ambito introdotto dalla
legge delega consiste nel non considerare incompatibile la carica di magistrato onorario con la professione forense esercitata davanti alle giurisdizioni speciali, ossia al tribunale per i minorenni, al tribunale penale militare, ai giudici amministrativi contabili e alle commissioni tributarie. Altra novità del 2016 è stata estendere invece l’incompatibilità anche all’inizio della professione forense in forma societaria.
Infine, sempre innovazione del 2016, è prevista l’incompatibilità familiare prevedendo che i magistrati onorari legati da vincoli di parentela fino al secondo grado o di affinità fino al primo grado, di coniugio o di convivenza non possono essere nominati presso lo stesso ufficio giudiziario. Secondo alcuni5 questa previsione è quasi irrazionale in quanto da una parte eccessivamente severa e dall’altra insufficiente, non prevedendo ad esempio l’importante profilo dei rapporti intercorrenti tra magistrati onorari e personale di polizia giudiziaria. Sarebbe stato di contro razionale disciplinare la causa di incompatibilità di sede per rapporti di parentela o affinità con magistrati od ufficiali o ancora con agenti di polizia giudiziaria della stessa sede.
Si preclude inoltre che il magistrato onorario possa ricevere, assumere e mantenere incarichi derivanti dall’autorità giudiziaria nell’ambito di procedimenti da svolgersi davanti agli uffici giudiziari compresi nel circondario presso il quale esercita funzioni onorarie.
1.4 L’organizzazione della magistratura onoraria: le modalità di impiego nei tribunali e nelle procure.
Iniziamo la trattazione su questo particolare contenuto della legge delega distinguendo tra l’utilizzo nei tribunali della nuova figura del magistrato onorario di pace e l’utilizzo nelle procure dei vice procuratori onorari; sempre tenendo come punto di riferimento la lettera e) dell’art.1
5 Cfr. L. MINNITI, La riforma della magistratura onoraria, e R. GAMBINI, Dal Got al
che in generale prevede che si debba “disciplinare le modalità di impiego dei magistrati onorari all’interno del tribunale e della procura della Repubblica”.
Nella disciplina previgente contenuta nella legge del 1998 i giudici onorari di tribunale e i vice procuratori onorari avevano l’esplicita funzione, di cui abbiamo già parlato in precedenza, di svolgere un’attività temporanea e di mera “supplenza” della magistratura ordinaria; essi potevano tenere udienza solo nei casi di impedimento e di assenza dei giudici ordinari.
1.4.1 L’ufficio per il processo come luogo di affiancamento al
magistrato professionale e non solo
Uno dei principali leitmotiv di questa riforma, oltre alla già accennata clausola dell’invarianza economica, è rivitalizzare l’ufficio per il processo grazie all’apporto ad esso dei magistrati onorari.6 Muovendosi lungo la seconda direttrice individuata all’inizio di questo capitolo per guidarci nell’analisi dell’attuale assetto organizzativo della magistratura onoraria vediamo quindi che un primo obiettivo per una nuova impostazione dell’ufficio del giudice di pace onorario è dare finalmente avvio a quella struttura costituita ad hoc nel 2014 per affiancare il giudice professionale in una serie di compiti ed attività: l’ufficio per il processo.
Ma vediamo come questo istituto è stato mutuato dall’Italia da numerose esperienze europee che già lo prevedevano operante sul loro territorio.7
6 Così A. DE NICOLO, Quale futuro per i viceprocuratori onorari. Riflessioni a margine
di un’esperienza concreta, in Questione Giustizia, n.3, 2016;
7 Dalla Relazione tecnica al disegno di legge comunicato alla presidenza del Consiglio
dei ministri il 13 gennaio 2015, avente ad oggetto “Delega al Governo per la riforma organica della magistratura onoraria e altre disposizioni sui giudici di pace”, che sottolinea come in Italia si sia tentato di prendere a modello le esperienze degli altri ordinamenti stranieri quali Austria, Olanda, Polonia, Francia e anche Stati Uniti. Sulla base di queste esperienze europee in Italia sono stati avviati progetti sperimentali e si diffuse la consapevolezza che i magistrati abbiano bisogno di uno staff che li coadiuvi nell’espletamento delle loro molteplici attività;
In Austria ad esempio ogni giudice viene coadiuvato per un massimo di due anni da due assistenti laureati, in Olanda a ciascun giudice vengono affidati uno o due assistenti e un’impiegata con il compito di fare da filtro tra il giudice e gli altri operatori della giustizia, negli Stati Uniti infine abbiamo i law clerks che assistono il giudice nella ricerca del materiale e nell’elaborazione delle decisioni, i courtroom deputy che assistono il giudice nelle udienze, i clerks che ricevono testimonianze e possono redigere inventari e i court clerks che gestiscono l’ufficio ed il personale.
In Italia la spinta all’introduzione di un “sistema di assistenza” simile a quelli elencati sopra arrivò dalla relazione del CNEL al Parlamento e al Governo sui livelli e la qualità dei servizi offerti dalle pubbliche amministrazioni centrali e locali alle imprese e ai cittadini, dell’anno 20128. In questo rapporto si prese coscienza del fatto che la giustizia civile italiana si trovava in una situazione di gravissima sofferenza, non essendo essa in grado di adempiere ad una delle sue funzioni costituzionali principali, ossia quella di offrire una risposta alla domanda di giustizia in tempi ragionevoli. Veniva convintamente affermato come questa situazione non fosse più sostenibile, nemmeno con i tentativi dei tribunali di tamponare l’emergenza ricorrendo ad aiuti esterni forniti ad esempio da convenzioni con università, da scuole di specializzazione per le professioni legali e dall’avvocatura. Apparve chiaro dunque come fosse necessario avviare un progetto di
8 Per un’analisi più approfondita si veda CNEL “Relazione annuale al Parlamento e
al Governo sui livelli e la qualità dei servizi erogati dalle pubbliche amministrazioni centrali e locali alle imprese e ai cittadini”, Volume II, pg. 53-55. Soprattutto al punto 7 quando si parla delle risorse e degli indicatori di performance con riguardo alla magistratura italiana si elenca tra questi anche l’ufficio per il processo; subito dopo però si solleva il problema circa una inefficiente allocazione di queste risorse, in particolar modo umane, ossia di personale impiegato. Ciò rendeva di fatto impossibile l’utilizzazione dell’ufficio per il processo e per questo nella Relazione in esame si evidenziava come i tribunali italiani si mosse mossi per cercare una soluzione stipulando convenzioni, spesso a costo zero, con le Università o le Scuole di Specializzazione delle Professioni Legali o con l’Avvocatura, al fine di impiegare temporaneamente (per non più di un anno) personale qualificato di tipo volontario all’interno del cosiddetto ufficio per il processo;
riorganizzazione profonda che prevedeva in particolar modo un diverso metodo di analisi degli uffici giudiziari, un metodo che aiutasse a districarsi tra un materiale giuridico, il contenzioso civile, estremamente composito. L’ufficio per il processo venne individuato come l’istituto più utile a meglio organizzare il lavoro della magistratura e a rendere più efficiente il sistema. Anche una risoluzione del Consiglio Superiore della Magistratura del gennaio 20129 sottolineò alcune criticità che potevano ritenersi risolte dall’utilizzo dell’ufficio per il processo come ad esempio l’assenza di un giudice togato con funzioni di referente per i giudici onorari di tribunale, una mancata responsabilizzazione dei Got ed una difficoltà nella gestione di questi in funzione collaborativa a causa del sistema retributivo previsto che era legato alla celebrazione dell’udienza più che all’attività di assistenza.
Ecco infine che all’art.5010 del decreto legge n.90 del 2014, convertito con modificazioni dalla legge n.114 del 2014 viene disciplinato l’ufficio
9 “Risoluzione sui moduli organizzativi dell’attività dei giudici onorari in tribunale”,
delibera del C.S.M in data 25 gennaio 2012, valida per il triennio 2012-2014. In particolare accenniamo ad alcune delle criticità raccolte dal Consiglio Superiore previa denuncia da parte dei dirigenti di molti uffici giudiziari: 1) assenza di un giudice togato con funzioni di referente per i giudici onorari (con gestione sostanzialmente delegata alla cancelleria per le convocazioni ad horas per le supplenze dei giudici impediti); 2) carattere indistinto delle cause chiamate nelle udienze delegate ai GOT (senza alcuna differenziazione tra quelle consentite a normativa vigente); 3) mancata responsabilizzazione dei GOT; 4) difficoltà di utilizzare i GOT in funzione collaborativa, alla luce del sistema di retribuzione previsto dalla legge, legato alla celebrazione dell’udienza; 5) imposizione di limiti di materia all’impiego dei GOT non previsti dalla normativa primaria; 6) inefficienza del sistema della “rotazione” della destinazione dei GOT su ruolo vacante, in conseguenza del divieto di assegnazione di un ruolo autonomo; 7) impossibilità di utilizzazione dei GOT nei collegi. A ciò si aggiunge la necessità di assicurare una permanente formazione operativa anche dei giudici onorari;
10 Art. 50 (Ufficio per il processo) 1. Al decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179,
convertito, con modificazioni, dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221, dopo l'articolo 16-septies è inserito il seguente: " ART. 16-octies (Ufficio per il processo) 1. Al fine di garantire la ragionevole durata del processo, attraverso l'innovazione dei modelli organizzativi ed assicurando un più efficiente impiego delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione sono costituite, presso le corti di appello e i tribunali ordinari, strutture organizzative denominate “ufficio per il processo”, mediante l'impiego del personale di cancelleria e di coloro che svolgono, presso i predetti uffici, il tirocinio formativo a norma dell'articolo 73 del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 98, o la formazione professionale a norma dell'articolo 37, comma 5, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111.
per il processo, prevedendo espressamente – ed è questo che ci interessa – la partecipazione ad esso anche dei giudici onorari; al fine di garantire la ragionevole durata del processo ed assicurare un più efficiente impiego delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione. Viene introdotta quindi una nuova organizzazione della magistratura onoraria attribuendo al capo dell’ufficio il compito di inserire i giudici onorari nell’ufficio per il processo. Questa specifica struttura tecnica, che si colloca presso i tribunali ordinari e presso le corti d’appello, viene creata ad hoc proprio per affiancare il giudice professionale in una serie di compiti e attività. Si prevede che i giudici onorari potranno essere inseriti in questo particolare assetto organizzativo al fine appunto di coadiuvare i giudici professionali di tribunale nello svolgimento delle loro funzioni. Oltre ai magistrati onorari, che si occuperanno ad esempio dello studio dei casi, dell’attività di ricerca dottrinale e giurisprudenziale, della predisposizione delle minute dei provvedimenti, vengono impiegati nell’ufficio coloro che ivi svolgono il tirocinio formativo e il personale di cancelleria11. Per quanto riguarda i giudici onorari di pace è previsto che essi siano inseriti in suddetto impianto
Fanno altresì parte dell'ufficio per il processo costituito presso le corti di appello i giudici ausiliari di cui agli articoli 62 e seguenti del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 98, e dell'ufficio per il processo costituito presso i tribunali, i giudici onorari di tribunale di cui agli articoli 42 ter e seguenti del regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12. 2. Il Consiglio Superiore della Magistratura e il Ministro della giustizia, nell'ambito delle rispettive competenze, danno attuazione alle disposizioni di cui al comma 1 nell'ambito delle risorse disponibili e senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.». 2.All'articolo 73 del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 98, sono apportate le seguenti modificazioni: a) al comma 1, primo periodo, dopo le parole "tribunali ordinari", sono inserite le seguenti: «le procure della Repubblica presso i tribunali ordinari,»; b) dopo il comma 11 è aggiunto il seguente: «11-bis. L'esito positivo dello stage, come attestato a norma del comma 11, costituisce titolo per l'accesso al concorso per magistrato ordinario, a norma dell'articolo 2 del decreto legislativo 5 aprile 2006, n. 160. Costituisce, altresì, titolo idoneo per l'accesso al concorso per magistrato ordinario lo svolgimento del tirocinio professionale per diciotto mesi presso l'Avvocatura dello Stato, sempre che sussistano i requisiti di merito di cui al comma 1 e che sia attestato l'esito positivo del tirocinio.».
11 Slides informative del Ministero della Giustizia intitolate “Ufficio per il processo:
uno staff per il magistrato, uno strumento per migliorare il servizio”, Roma, 2.10.2015;
almeno per i primi due anni del loro mandato; ecco che l’interazione con le molteplici professionalità previste in questi istituti fornirà un concreto e omnicomprensivo supporto al lavoro dei giudici togati.
I compiti specifici dei soggetti assegnati all’ufficio per il processo sono svolti nell’ambito e con riferimento alle competenze, attività, mansioni attribuite dalle rispettive normative di riferimento. Sia il giudice onorario di pace che il vice procuratore onorario possono adiuvare il magistrato professionale compiendo tutti gli atti preparatori necessari o utili per l’esercizio della funzione giurisdizionale da parte del giudice togato. Non solo, potranno anche compiere tutte le attività e adottare i provvedimenti che, per la loro semplicità, vengono individuati e delegati dal giudice togato; salvo quelli che definiscono i procedimenti. Per quanto riguarda queste funzioni giurisdizionali autonome i magistrati onorari inseriti negli uffici requirenti possono esercitarle autonomamente fin da subito mentre i quelli inseriti negli uffici giudicanti solo dopo due anni dall’inizio dell’incarico12. Volendo riassumere in generale circa i compiti dell’ufficio per il processo si spazia dalla ricerca dottrinale e dei precedenti giurisprudenziali alla stesura di relazioni e massimizzazioni delle sentenze, dalla rilevazione dei flussi statistici ad ogni altro compito di supporto al processo civile telematico e all’informatizzazione del processo penale.
Quello che nei fatti si denunciava era che il giudice fosse l’unico “lavoratore” professionista a non essere dotato di assistenza qualificata e costante nell’espletamento delle sue attività. Per ovviare a questa mancanza non si introduce quindi una episodica assistenza al magistrato professionista ma si cerca di realizzare un progetto di razionalizzazione di tutto il servizio giustizia volto a dare un impulso all’utilizzazione delle risorse informatiche-statistiche, dello sviluppo, delle tecnologie e dei progetti di innovazione negli uffici giudiziari. Tuttavia l’ufficio per
12 Per approfondimenti si legga M. CICCARELLI, I nuovi giudici onorari e
il processo sia esso previsto per la magistratura giudicante o per quella requirente incarna una persistente contraddizione: infatti o questo è organizzato per sveltire il lavoro del magistrato professionale e quindi viene composto da personale stabile ed idoneo ad assisterlo ovvero è istituito per consentire un’adeguata formazione ai magistrati onorari ed agli stagisti venendo allora ad essere composto da collaboratori temporanei che di fatto non porteranno alcun aiuto al lavoro del magistrato professionale. È ancora da capire quindi come possano di fatto coesistere queste due anime all’interno dello stesso istituto. Ancora incolmabile rimane invero quella sensazione di “vuoto”, o meglio di inadeguatezza, che ha fatto seguito sia al decreto del 2014 nell’immediatezza della sua istituzione in quanto ci si rese conto di come l’ufficio dovesse contare sulle risorse che già c’erano e non provvedesse ad instaurare la nuova figura “dell’assistente del magistrato”, sia all’indomani del decreto del 1 ottobre 2015 intitolato “Misure organizzative necessarie per il funzionamento dell’ufficio per il processo”13 che era manchevole di individuare un “modello tipico” di ufficio lasciando l’organizzazione ai dirigenti dell’ufficio stesso. Lo Stato non dispone di dipendenti del Ministero di giustizia formati ed inquadrati nelle aree funzionali previste, i c.d. ausiliari del giudice; è nota la scopertura del personale di cancelleria degli uffici giudiziari italiani senza contare che sono circa vent’anni che non vengono indetti concorsi quindi non c’è rimpiazzo di coloro che vanno in pensione. Ecco che vuole colmar questa lacuna destinando in particolar modo i magistrati onorari all’ufficio per il processo, risparmiando spese e dall’altra operando una commistione tra varie esigenze utili
13 Ad esempio troviamo disciplinato l’oggetto dell’intervento legislativo all’art.1 (Oggetto) “Il presente decreto stabilisce le misure organizzative necessarie per il funzionamento dell'ufficio per il processo, nel rispetto delle disposizioni normative vigenti. L'inserimento dei giudici ausiliari e dei giudici onorari di tribunale nell'ufficio per il processo non può comportare lo svolgimento di attività diverse da quelle previste dalle disposizioni vigenti. L'inserimento del personale di cancelleria nell'ufficio per il processo non può comportare modifiche dei compiti e delle mansioni previsti dalle disposizioni normative e contrattuali vigenti.
all’efficienza del lavoro dei magistrati professionali. La mancanza del personale dipendente qualificato deve essere compensata altrimenti l’ufficio per il processo sarà sempre una soluzione parziale e dimidiata nelle sue enormi potenzialità.14
Bisogna però precisare che le misure tanto attese per l’attuazione di questo ufficio sono state prese solamente con la legge delega che stiamo punto per punto analizzando. Prima del 2016 infatti questo istituto non ha avuto molta fortuna applicativa; in realtà anche ora che la legge delega è stata promulgata dobbiamo attendere, per vederne l’effettiva messa in funzione, che il governo gli dia attuazione. Ad esempio ultimo compito dell’ufficio per il processo che vogliamo ricordare è quello di contribuire alla realizzazione di una banca dati della giurisprudenza di merito avviata dalla Dgsia dal 1 gennaio 2017.15
Molti hanno sostenuto16 che più che parlare di “ufficio per il processo”, denominazione legata al fatto che l’istituto viene inserito in una delle tante norme della frastagliata legislazione sul processo civile telematico per garantirne l’effettività, si dovrebbe parlare di “ufficio del giudice” poiché infatti si dovrebbe meglio mettere in risalto la funzione tipica di questo istituto ossia quella di supporto all’attività giurisdizionale in senso proprio. Bisogna precisare comunque che tutta questa impostazione è volta unicamente a realizzare una giurisdizione più efficiente.
1.4.1.1. Corsia preferenziale per gli stagisti?
E’ così accaduto, nei fatti, che la strada dell’organizzazione ed efficienza degli uffici si è incrociata con l’istituto dei tirocini, volto a soddisfare
14 Così C. CASTELLI, Un progetto organico con molte ombre, in Questione Giustizia,
n.3, 2016;
15 Sulla questione ci uniamo al punto di vista di M. CICCARELLI, I nuovi giudici onorari,
cit.;
un’esigenza apparentemente distante, quella di formazione e di inserimento delle nuove generazioni nel mondo del lavoro17.
Ciccarelli ci fa notare come sia presente un’effettiva “svista” nell’elencazione dei titoli preferenziali per la nomina a magistrato onorario: manca nella legge delega il riferimento a prendere in considerazione come titolo di preferenza l’aver completato lo stage previsto all’art.73 del decreto legge n.69 del 2013. A questo ci si augura si potrà “rimediare” con i decreti delegati. Tuttavia si può puntualizzare che l’età minima prevista dalla legge delega per l’accesso alla magistratura onoraria, che è di ventisette anni, potrebbe ostacolare la sperata continuità tra il tirocinio formativo e le funzioni onorarie vere e proprie; gli studenti che iniziano il tirocinio subito dopo aver conseguito la laurea, dopo aver svolto l’anno e mezzo di tirocinio non hanno ancora l’età minima per poter essere nominati giudici onorari di pace. Ci si augura quindi che il legislatore provveda al garantire agli stagisti una corsia preferenziale di accesso alla magistratura onoraria poiché gli effetti sarebbero altamente positivi: si manterrebbero risorse presso degli uffici giudiziari che si sono formate direttamente al loro interno, si avrebbe un notevole risparmio di spesa, si eviterebbe il vuoto che si crea al termine del tirocinio e nell’attesa di poter accedere all’attività lavorativa, si assicurerebbe a pieno la formazione continua dei giovani laureati future leve nella magistratura ovvero nell’avvocatura.
Conclude sul punto Ciccarelli auspicandosi che il legislatore delegato operi questa “ri-modulazione” dei titoli preferenziali per l’accesso alla magistratura.
1.4.2 Attività del giudice onorario di pace di componente del collegio giudicante civile e penale
17 M. CICCARELLI, Tirocini formativi ed ufficio per il processo: un’occasione da non
Si esclude l’applicazione del magistrato onorario come componente delle sezioni specializzate ma allo stesso tempo si prevede la possibilità che il presidente del tribunale possa applicare i giudici onorari di pace che hanno già trascorso i due anni obbligatori presso l’ufficio del processo del tribunale come componenti dei collegi giudicanti civili e penali, salvi i costanti requisiti della temporaneità e altri tassativi elementi quali: la significativa scopertura di posto di magistrato onorario previsti dalla pianta organica del tribunale, il numero elevato dei procedimenti assegnati ai magistrati ordinari e il numero elevato di procedimenti rispetto ai quali si supera il termine della ragionevole durata del processo ex lege n.89 del 2001. L’inserimento del giudice onorario in questo ufficio è del tutto eccezionale, contingente e tassativamente individuato dal legislatore delegato.
1.4.3 Svolgimento di compiti attinenti alla trattazione di procedimenti civili e penali di competenza del tribunale ordinario
Anche in questo caso saranno magistrati onorari che hanno già svolto i almeno due anni di attività nell’ufficio per il processo e allo stesso modo dovranno essere utilizzati in casi tassativamente indicati del legislatore con esclusione, già lo possiamo dire, di alcune tipologie di procedimenti. Il giudice onorario di pace non può essere applicato in materia civile per i procedimenti cautelari e possessori e per le controversie di lavoro, previdenza e assistenza; in materia penale gli sono vietate le funzioni di giudice per le indagini preliminari, di giudice per l’udienza preliminare e di tutti quei procedimenti che prevedono la citazione diretta a giudizio ex art.550 c.p.p. Ecco rispettato quindi il contenuto dell’art.43 bis18 della legge sull’ordinamento giudiziario.
18 “43-bis. Funzioni dei giudici ordinari ed onorari addetti al tribunale ordinario. I
giudici ordinari ed onorari svolgono presso il tribunale ordinario il lavoro giudiziario loro assegnato dal presidente del tribunale o, se il tribunale è costituito in sezioni, dal presidente o altro magistrato che dirige la sezione. I giudici onorari di tribunale non possono tenere udienza se non nei casi di impedimento o di mancanza dei giudici
Abbiamo detto che il giudice professionale potrà delegare funzioni giurisdizionali sia al giudice onorario di pace guardando in questo caso alla natura degli interessi coinvolti e della semplicità delle questioni che devono essere risolte sia al vice procuratore onorario nel qual caso si deve fare riferimento non solo alla semplicità dell’attività o del procedimento ma anche al fatto che non sia prevista la elevata pena edittale massima per il reato per cui si procede.
L’art.2 comma 5 detta alcuni principi generali: la delega deve essere esercitata tenendo conto degli interessi coinvolti e delle difficoltà delle questioni, il giudice professionale deve stabilire le direttive generali a cui il giudice onorario di pace deve attenersi. Tutto ciò tenendo ben presente che si deve sempre tendere al rispetto del principio costituzionale di autonomia ed indipendenza del giudice; qualora il giudice onorario di pace (ad esempio) ritenga di non poter provvedere in conformità alle direttive del giudice togato dovrà rimettere a quest’ultimo la decisione. Da un lato quindi avremo un aumento di produttività valorizzando la professionalità dei giudici onorari, dall’altro si accelera l’adozione dei provvedimenti sgravando il magistrato professionale da molte questioni.
1.5 Procedura di conferma e durata in carica della nuova magistratura onoraria
Guardiamo ora ad una carrellata di ulteriori disposizioni delega che il governo è poi chiamato ad attuare, anticipando che è proprio con riguardo ad uno di questi aspetti che è stato emanato il primo decreto attuativo alla legge.
ordinari. Nell'assegnazione prevista dal primo comma, è seguito il criterio di non affidare ai giudici onorari: a) nella materia civile, la trattazione di procedimenti cautelari e possessori, fatta eccezione per le domande proposte nel corso della causa di merito o del giudizio petitorio; b) nella materia penale, le funzioni di giudice per le indagini preliminari e di giudice dell'udienza preliminare, nonché la trattazione di procedimenti diversi da quelli previsti dall'articolo 550 del codice di procedura penale.”;
La lettera f) dell’art.1 prevede di dover “disciplinare il procedimento di conferma del magistrato onorario e la durata massima dell’incarico”. Alla lettera i) sempre con riguardo alla durata in carica del magistrato onorario troviamo che si debbano “regolamentare i casi di decadenza dall’incarico, revoca e dispensa dal servizio”.
Potremmo ricondurre questa disciplina anche all’interno dello statuto della magistratura onoraria in quanto si applica a tutti i magistrati non professionali. Si prevede che il giudice onorario possa durare nell’ufficio per un periodo massimo di otto anni, quattro il primo mandato con possibilità di riconferma, subordinata ad accertata idoneità alla prosecuzione, per un ulteriore quadriennio. Il limite di età per svolgere qualsiasi funzione onoraria viene fissato inderogabilmente a sessantacinque anni. Si cambia profondamente quindi quello che era l’assetto precedente al 2016 ossia quello che vedeva un incarico di giudice di pace di durata massima di dodici anni e una funzione di giudice onoraria di tribunale ovvero di vice procuratore onorario di massimo sei anni. Il limite di età invece era fissato a settantacinque per i primi e settantadue per i secondi. Per vedere come si svolge la procedura di conferma, essendo questa oggetto del decreto attuativo 31 maggio 2016 n.92, rimandiamo più avanti nella trattazione di questo capitolo.
Per quanto riguarda la decadenza e la dispensa dall’incarico si applica alla nuova magistratura onoraria quella che era la disciplina dei giudici di pace prevista all’art.919 della leggen.374 del 1991. Se c’è decadenza
19 IX Cessazione dall’incarico 1.Il giudice di pace alla scadenza del quadriennio, a far
computo dalla data del D.M. di nomina, ovvero al compimento del settantacinquesimo anno di età, cessa dall’ufficio, senza possibilità di ipotizzarne la prorogatio, istituto non applicabile alla funzione giurisdizionale. Scaduto il termine il giudice di pace deve astenersi dal compimento di qualunque atto dell’ufficio, a prescindere dalla ricezione del provvedimento dichiarativo della cessazione dall’incarico. 2. Per le vacanze determinate dalla cessazione dall’incarico può provvedersi temporaneamente con ricorso all’istituto della reggenza di cui all’art. 3 comma 2 l. 394/91: il Presidente del Tribunale può assegnare la reggenza dell’ufficio ad un giudice di pace di un ufficio contiguo. Mentre, come previsto espressamente dall’art. 10 bis, i giudici di pace non possono essere destinati in applicazione o supplenza ad altri uffici.
significa che è venuto meno di anche solo un elemento necessario ovvero è intervenuta una causa di incompatibilità o ancora abbiamo dimissioni volontarie; se c’è dispensa su domanda del giudice onorario o d’ufficio siamo nel caso di infermità che impedisce in modo definitivo le funzioni o in ogni caso c’è un impedimento di durata superiore a sei mesi. La revoca invece è prevista quando il magistrato onorario non sia in grado di svolgere con diligenza ed efficacemente gli obiettivi di performance stabiliti dal presidente del tribunale o dal procuratore della Repubblica.
Ad esclusione dell’ipotesi di dimissioni volontarie è doveroso ricordare che la competenza a dichiarare la decadenza, la dispensa e la revoca è della sezione autonoma della magistratura onoraria del Consiglio giudiziario che trasmetterà poi la decisione al Consiglio superiore della magistratura affinché ne provveda definitivamente.
Alla lettera h) dell’art.1 si prende in considerazione di “individuare i doveri e i casi di astensione del magistrato onorario”. Abbiamo un’estensione della disciplina dei doveri previsti per i magistrati professionali individuabili quindi nel dovere di imparzialità, correttezza, diligenza, laboriosità, riserbo, equilibrio e rispetto della dignità della persona; per i casi di astensione invece si deve fare riferimento alla disciplina prevista per i giudici ausiliari presso le corti d’appello, ex art.7020 del decreto legge n.69 del 2013 che a sua volta rimanda all’art.51 I comma e all’art,52 del codice di procedura civile.
Per finire analizziamo brevemente anche la lettera g) della legge delega che contempla di “g) regolamentare il procedimento di trasferimento ad
20 Art. 70 (Astensione e ricusazione) 1. Il giudice ausiliario ha l'obbligo di astenersi e
può essere ricusato a norma dell'articolo 52 del codice di procedura civile, oltre che nei casi previsti dall'articolo 51, primo comma, del medesimo codice, quando è stato associato o comunque collegato, anche mediante il coniuge, i parenti o altre persone, con lo studio professionale di cui ha fatto o fa parte il difensore di una delle parti. 2. Il giudice ausiliario ha altresì l'obbligo di astenersi e può essere ricusato quando ha in precedenza assistito nella qualità di avvocato una delle parti in causa o uno dei difensori ovvero ha svolto attività professionale nella qualità di notaio per una delle parti in causa o uno dei difensori.
altro ufficio”. Per la disciplina sul trasferimento viene domandato al legislatore delegato di disciplinare in modo uguale per tutti come debba essere dato seguito alla domanda di trasferimento posta dal magistrato onorario interessato, novità rispetto al passato quando invece era prevista solamente per i giudici di pace. Inoltre questo spostamento potrà essere disposto anche per esigenze organizzative oggettive dei tribunali, degli uffici del giudice di pace e della procura della Repubblica e notiamo come questo criterio sia estremamente, forse troppo, generico e si debba quindi aspettare di vedere come il governo darà attuazione a questa disposizione nei successivi decreti legislativi.
1.6 Uno dei punti più delicati di questa riforma: la questione economica e previdenziale
Alla lettera n) dell’art.1 il legislatore fissa lo specifico obiettivo di “prevedere i criteri di liquidazione dell’indennità” mentre all’art.2 comma XIII sono disciplinati i criteri direttivi per l’attuazione di suddetta previsione.
Inoltre alla lettera l) del citato comma XIII art.2 si fa riferimento anche per il magistrato onorario ad un regime previdenziale ed assistenziale che secondo la disposizione deve essere compatibile con la natura onoraria dell’incarico e deve essere disposto attingendo al capitolo di bilancio destinato alla copertura delle spese necessarie per la corresponsione dell’indennità al giudice onorario di pace (quindi deve essere a costo zero per l’erario). In realtà possiamo subito precisare sul punto come sia opinione condivisa21 il fatto che l’aspetto della tutela previdenziale rimanga un nodo non sciolto dalla legge delega e che i problemi esistenti finora, impeditivi in qualche modo della volontà di provvedere a fornire al giudice onorario una copertura assistenziale,
21 Cfr. A. DI FLORIO, Seguendo le orme dell’Europa dentro i confini domestici, e C.
CASTELLI, Un progetto organico con molte ombre, in Questione Giustizia, n.3, marzo 2016;
possano considerarsi non risolti. Questi erano da ricondursi da una parte al non voler gravare lo Stato di un’ulteriore spesa di fatto necessaria per fornire questi servizi, sebbene di misura alquanto esigua vista la partecipazione statale in via concorrente e parziale, dall’altra al voler evitare di giustificare una sorta di natura subordinata del rapporto che si instaura con il magistrato onorario. Quindi, in definitiva, non solo non si risolve il problema del passato ma neppure lo si fa per il futuro. Tornando a parlare del meccanismo di corresponsione dei compensi per il magistrato non professionale, all’art. 2 comma XVIII troviamo disciplinato che è compito del Governo, per l’esercizio in generale del contenuto della delega di cui al comma 1, prevedere le modalità mediante le quali il Ministero della giustizia, anno per anno, individua poi l’importo di cui ogni Tribunale ordinario ed ogni procura della Repubblica presso il tribunale ordinario può disporre ai fini della liquidazione delle indennità in favore dell’intero personale di magistratura onoraria; il tutto “nell’ambito delle dotazioni ordinarie di bilancio”. Con riguardo in particolare al Tribunale, la preventiva conoscenza delle somme di cui può disporre consente al presidente di questo di assumere decisioni necessarie a far sì che i giudici onorari di pace concorrano tutti in modo equilibrato all’efficienza complessiva sia dell’ufficio del giudice di pace sia del tribunale. Ad esempio, se la durata dei processi innanzi al giudice di pace si attesta essere notevolmente al di sotto dei limiti previsti dalla c.d. legge Pinto22, sarà indice di buona gestione la scelta del presidente di impiegare una parte delle energie lavorative dei magistrati addetti all’ufficio del giudice di pace per ridurre i tempi di definizione dei processi pendenti in tribunale.23
Nonostante in moltissimi uffici l’impegno per l’attività svolta dai Got sia equiparabile a quello dei giudici di pace, questi ultimi hanno
22 Cfr. Legge n.89, 24.03.2001, “Previsione di equa riparazione in caso di violazione
del termine ragionevole del processo, aggiornata al DM 28/10/2016;
23 Così indicato nella relazione tecnica del disegno di legge comunicato alla presidenza
un’indennità molto più alta essendo composta di una quota fissa e di una quota aggiuntiva per ogni sentenza pronunciata ed ogni udienza trattata. Anche i Vpo vedono una remunerazione superiore ai Got, ma comunque inferiore ai giudici di pace, vedendosi corrispondere un’indennità per le udienze trattate e anche per le attività fuori udienza sotto la supervisione del procuratore della Repubblica.
La riforma, unificando lo stato giuridico dei magistrati onorari, ha abbandonato il sistema di retribuzione a cottimo ed ha introdotto un nuovo tipo di corrispettivo misto: una parte fissa ed una parte variabile in misura non inferiore al 15% e non superiore al 50% della parte fissa. In generale questa nuova retribuzione deve assicurare lo svolgimento di altre attività lavorative; in attuazione dell’art.106 della Costituzione si deve poter parametrare l’entità dell’impegno richiesto ai magistrati non professionali con la natura onoraria attribuita a questa categoria di giudici. La parte fissa è a sua volta suddivisa in due importi a seconda della qualità e quantità dell’attività svolta: una corresponsione più bassa per lo svolgimento dei compiti di mero affiancamento del giudice togato svolti all’interno dell’ufficio per il processo, una somma più alta ma non ancora precisata dal legislatore per il compimento di funzioni giurisdizionali vere e proprie esercitate nei limiti di quanto delegato loro dai rispettivi presidenti di Tribunale o procuratori della Repubblica. La corresponsione della parte varabile invece sarà condizionata dal raggiungimento degli obiettivi indicati dai capi degli uffici sulla base di criteri fissati in via generale dal Consiglio Superiore della Magistratura. Ecco che dobbiamo sul punto precisare che il meccanismo di versamento della parte variabile si muoverà su “tre tempi”24: prima di tutto il C.S.M deve fissare in via preventiva, generale ed oggettiva i criteri da seguire nella fissazione degli obiettivi da raggiungere. La lettura del comma in esame lascia intendere che questi criteri siano legati
24 A. DE NICOLO, Quale futuro per i vice procuratori onorari. Riflessioni a margine di
alla produttività, ma di fatto è legittimo domandarsi in che modo si misura la suddetta produttività di un magistrato onorario che svolge attività di supporto al magistrato professionale. La risposta secondo Ciccarelli potrebbe essere rinvenuta, ex art.625 del decreto ministeriale dell’ottobre 2015, nell’ attività e nell’organizzazione dell’ufficio del processo che ha come “principi guida” migliorare la produttività degli uffici e garantire la ragionevole durata dei processi.26 Questi intenti dovranno essere fissati dal presidente del Tribunale ed dal procuratore della Repubblica annualmente all’interno di un provvedimento e dovranno tenere conto della media produttività dell’ufficio o della
25 Art. 6 (Censimento e monitoraggio) 1. Il dipartimento dell'organizzazione
giudiziaria, del personale e dei servizi provvede, avvalendosi, nell'ambito delle rispettive competenze, della direzione generale dei sistemi informativi ed automatizzati e della direzione generale di statistica, alla predisposizione di un sistema informatico volto alla rilevazione dei dati inerenti le strutture organizzative denominate ufficio per il processo, al fine di constatare, in particolare, le corti di appello e i tribunali presso i quali le stesse sono presenti, il numero delle strutture articolate presso ciascun tribunale e corte di appello, le categorie dei soggetti che fanno parte delle medesime strutture organizzative, l'assegnazione di esse a supporto di uno o più magistrati, nonché l'eventuale articolazione di strutture organizzative accentrate a norma dell'articolo 2, comma 4. I dati sono elaborati dalla direzione generale di statistica al fine della rilevazione dell'incidenza della presenza dell'ufficio per il processo e del modello organizzativo concretamente adottato sulla produttività dell'ufficio e sulla durata dei procedimenti. Il sistema informatico di cui al presente comma è reso pienamente operativo entro il 31 dicembre 2017. 2. Il dipartimento di cui al comma 1, con le modalità previste dal predetto comma, provvede altresì alla rilevazione dei dati relativi ai soggetti ammessi al periodo di formazione teorico pratica di cui all'articolo 73 del decreto-legge n. 69 del 2013, al fine di constatare, in particolare, il numero dei predetti soggetti, la suddivisione degli stessi per fasce di età, per voto di laurea riportato, per media dei voti riportati negli esami di cui al comma 1 del predetto articolo, le università presso le quali hanno conseguito la laurea, nonché le materie per le quali hanno espresso preferenza ai fini dell' assegnazione, il numero di magistrati che hanno espresso la disponibilità a norma del comma 4 del predetto articolo, il numero degli ammessi allo stage a cui è stata fornita la dotazione strumentale prevista dal predetto comma, il numero di coloro che ricevono la borsa di studio prevista dal comma 8-bis del predetto articolo precisandone l'ammontare annuo, il numero dei corsi organizzati a norma del comma 5 del predetto articolo, il numero di coloro che non hanno terminato lo stage con esito positivo, il numero di coloro che si sono avvalsi del titolo di cui al comma Il-bis del predetto articolo ai fini della presentazione della domanda di partecipazione al concorso per magistrato ordinario e il numero di coloro che sono stati dichiarati idonei, il numero di uffici che hanno concluso le convenzioni ai sensi del comma 17 del predetto articolo, nonché l'incidenza dell'ausilio degli ammessi allo stage sulla produttività dell'ufficio e dei magistrati formatori. 3. Le disposizioni di cui al comma 2 si applicano, in quanto compatibili, anche ai soggetti di cui all'articolo 37, comma 5, del decreto-legge n. 98 del 2011.
26 M.CICCARELLI, I nuovi giudici onorari e l’organizzazione degli uffici per il processo,
sezione e della predetta compatibilità con altra attività lavorativa. Al termine dell’anno solare il presidente e il procuratore dovranno verificare il grado di raggiungimento degli obiettivi e sulla base di ciò devono emanare apposito atto con il quale liquidano la parte variabile dell’indennità. Sia per i giudici onorari di pace che per i vice procuratori onorari si prevede inoltre che, in caso di svolgimento di più funzioni e di varia natura, venga corrisposta la parte fissa delle indennità riconosciuta per le funzioni svolte in modo prevalente.
Le indennità da corrispondere devono essere quindi corrisposte con modalità idonee ad assicurare la preventiva verifica del raggiungimento degli obiettivi stabiliti.
Bisogna infine accennare ad altri importanti parametri quali ad esempio il fatto che nel primo quadriennio (fino al 2018) i giudici onorari in servizio alla data di entrata in vigore della legge continueranno a percepire il trattamento economico in vigore, poi vedranno una sensibile riduzione delle indennità. La procedura contenuta nella legge delega infatti ha come effetto quello di ridurre nell’immediatezza gli importi delle indennità fisse rispetto a quelli liquidati oggi poiché dovendo rimanere immutato il quantum annuo complessivo ma allo stesso tempo essendo necessario scorporare la parte variabile che verrà corrisposta al termine dell’anno solare il quid che rimane per liquidare la parte fissa è minore di quello attuale.
Attualmente per i giudici di pace è disciplinata una parte fissa di circa 260 euro per ogni mese di effettivo servizio e una parte variabile che vede circa 40 euro per ogni udienza civile o penale e circa 60 euro per ogni altro processo assegnato e comunque definito o cancellato dal ruolo, con il limite massimo di 72000 euro lordi annui. L’ammontare delle indennità viene rideterminato ogni tre anni con un decreto del ministro della giustizia di concerto con il ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica. Con riferimento ai giudici onorari di tribunale e ai vice procuratori onorari invece non viene
prevista un’indennità fissa ma una sorta di gettone di presenza indipendentemente dai provvedimenti emessi. Di base la corresponsione è di 98 euro al giorno per le attività di udienza svolte nello stesso giorno più un’ulteriore indennità di 98 euro se il complessivo impegno lavorativo supera le cinque ore giornaliere. Inoltre si specifica che per la magistratura onoraria attualmente in servizio è prevista una progressiva cessazione dall’incarico in ragione dell’età anagrafica degli stessi e che gli aspiranti giudici onorari durante il periodo di tirocinio non percepiscano alcuna forma di indennità. È previso anche che i magistrati possano ricorrere a forme di contribuzione volontaria al fine di non gravare sulle finanze pubbliche.
Il nuovo sistema di retribuzione è stato pensato al fine di incentivare la produttività dei magistrati onorari ma possiamo sottolineare come in realtà questo desti molti dubbi oltre al fatto di apparire come un’anomala delega in bianco che nulla dice in concreto sulla determinazione dei compensi. Molti ritengono poi che la discrezionalità affidata ai presidenti dei Tribunali ed ai procuratori della Repubblica sia oltremodo eccessiva ed incontrollata27; altri ancora denunciano che la subordinazione di un indennizzo al raggiungimento degli obiettivi sia una lesione al principio costituzionale della soggezione del giudice soltanto alla legge in quanto in questo caso per ottenere anche la corresponsione della parte variabile deve “sottomettersi” anche al documento di predeterminazione degli obiettivi emanato dal capo dell’ufficio.28
Invero è solo in fase di predisposizione dei decreti attuativi della delega in esame, appositamente corredati di specifiche relazioni tecniche redatte sulla base della situazione organica del momento, che si potranno definire meglio le dinamiche retributive del personale della magistratura onoraria. Per quattro anni dall’entrata in vigore dell’ultimo decreto
27Vedi C. CASTELLI, Un progetto organico, cit.;
attuativo rimarrà tuttavia in piedi la vecchia impostazione della retribuzione a cottimo. Possiamo concludere con le parole di Castelli che nel suo articolo sostiene che “si passa dalla giustizia a cottimo alla giustizia ad incentivi e bisognerà vedere se è un passo in avanti”. Intanto possiamo accennare al fatto che si può facilmente prevedere una contestazione delle modalità di remunerazione fissate dalla legge da parte della Commissione europea, poiché questa scelta sembrerebbe, almeno in via generale, contrastare con quando contenuto nell’art.55 della Raccomandazione n.12 del 2010 del Comitato dei Ministri nel quale si afferma che “Devono essere evitati sistemi che facciano dipendere dalle prestazioni gli elementi essenziali della retribuzione, in quanto essi possono creare difficoltà all'indipendenza dei giudici”. Concludiamo sul punto dicendo che tutta questa serie di norme ritenute dai più “peggiorative” entreranno in vigore solo dal quinto anno successivo alla data di entrata in vigore dell’ultimo dei decreti legislativi emanati in attuazione della delega.
1.7 L’impegno per una costante formazione professionale dei magistrati onorari
Altro obiettivo della legge delega che dobbiamo analizzare è fissato alla lettera o) dell’art.1: “operare la ricognizione e il riordino della disciplina in materia di formazione professionale”. Come abbiamo visto nel capitolo precedente il predisporre un’adeguata formazione iniziale e, come diremo, che sia anche continuativa è un punto fondamentale per assicurare la garanzia di imparzialità ed indipendenza al magistrato onorario.
Prima della legge delega del 2016 non erano previsti obblighi di formazione per i giudici onorari di tribunale e per i vice procuratori onorari e la disciplina della loro preparazione era lasciata alle circolari del Consiglio Superiore della Magistratura; adesso invece per tutti i
giudici onorari i corsi e le riunioni sono obbligatori e la mancata partecipazione ingiustificata verrà tenuta di conto come nota negativa nella valutazione effettuata in sede di conferma quadriennale dell’incarico. Si risponde quindi all’esigenza fatta emergere anche dalle associazioni di magistrati onorari di assicurare loro una preparazione tecnica adeguata.
Viene richiesta la presenza alle riunioni trimestrali organizzate dal Presidente del Tribunale per l’esame delle questioni giuridiche più rilevanti di cui abbiano curato la trattazione, per la discussione delle soluzioni adottate e per favorire lo scambio di esperienze giurisprudenziali e di prassi innovative; a queste sedute devono partecipare anche i giudici professionali che hanno un ruolo fondamentale quando si affronta la discussione su materie più “delicate”29. Ex art.47 ordinamento giudiziario, questi scambi sono utili inoltre a favorire una compenetrazione organizzativa fra i tribunali e gli uffici dei giudici di pace; la condivisione di esperienze giurisprudenziali e prassi innovative ha il chiaro obiettivo di renderle uniformi tra loro e allo stesso tempo si propone di arricchire professionalmente i magistrati onorari.
L’efficienza data dal servizio dei magistrati onorari si gioca proprio sul fatto di assicurare la loro costante formazione; un’istruzione che deve essere sia iniziale sia permanente l’intera durata del loro incarico. Per quanto riguarda la formazione iniziale, chiamata nella legge delega “tirocinio”, deve svolgersi presso un magistrato professionale e, come detto precedentemente, il “tirocinante” non percepisce alcuna indennità. I decreti delegati dovranno poi disciplinare la durata e le modalità di svolgimento di questo tirocinio dei giudici onorari di pace che dovrà effettuarsi per metà presso uffici civili – si ipotizza presso l’ufficio del processo sia perché già istituzionalmente questo ha una finalità formativa sia perché per i primi due anni di attività è previsto che i nuovi
