Le nuove regole tecniche in materia di protocollo
informatico e
conservazione sostitutiva
A cura di Avv. Chiara Fantini
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Evoluzione della
normativa in materia di
protocollo informatico
Il protocollo informatico fu istituito con D.P.R. del 20 ottobre 1998, n. 448: Regolamento recante norme per la gestione del protocollo informatico da parte delle amministrazioni pubbliche;
Recepito nelle sue applicazioni concrete con il D.P.M. del 31 ottobre 2000, Regole tecniche per il protocollo informatico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 20 ottobre 1998, n. 428:
Confluisce nella disciplina unitaria del D.P.R. del 28 dicembre 2000, n. 445: Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa recante
«Sistema di gestione informatica dei documenti»;
Approfondito nelle sue attività essenziali dal D.M. del 14 ottobre 2003: linee guida per l’adozione del protocollo informatico e per il trattamento informatico dei procedimenti amministrativi;
Ricollocato nel D.lgs. del 7 marzo 2005, n. 82 e s.m.i., Codice dell’amministrazione digitale (artt.
40-bis, 41, 47 e 57-bis); decifrato sulla base della guida contenuta ne: Quaderni Cnipa del 21 febbraio 2006, modello di riferimento del manuale di gestione del protocollo informatico dei documenti e dell’archivio delle pubbliche amministrazioni.
Aggiornato nelle sue regole tecniche con il D.P.C.M. del 12 marzo 2014: regole tecniche per il protocollo informatico ai sensi degli articoli 40 -bis , 41, 47, 57 -bis e 71, del Codice. Il decreto attuativo conferma l’applicazione della circolare dell’Agenzia per l’Italia digitale del 23 gennaio 2013, n. 60 relativa a: formato e definizioni dei tipi di informazioni minime ed accessorie
associate ai messaggi scambiati tra le pubbliche amministrazioni revisione della circolare Aipa del 7 maggio 2001, n. 28 relativa agli standard, le modalità di trasmissione, il formato e le definizioni dei tipi di informazioni minime ed accessorie comunemente scambiate tra le
pubbliche amministrazioni e associate ai documenti protocollati, ai sensi dell’art. 18, comma 2, del D.P.C.M. del 31 ottobre 2000 di cui al D.P.R. del 28 dicembre 2000, n. 445.
Alcune
definizioni
protocollo: servizio di certificazione e di registrazione della corrispondenza in entrata e in uscita. Il protocollo in ambito pubblico fa fede, anche con effetto giuridico, dell’effettivo ricevimento e spedizione di un documento;
area organizzativa omogenea: un insieme di funzioni e di strutture individuate dall’amministrazione, che opera su tematiche omogenee e che presenta
esperienze di gestione della documentazione in modo unitario e coordinato;
registrazione di protocollo: consiste nella memorizzazione di dati obbligatori su ogni documento ricevuto e spedito;
segnatura di protocollo: l’apposizione o l’associazione, all’originale del documento (o più propriamente del documento informatico), in forma permanente e non modificabile, delle informazioni riguardanti il documento stesso. L’operazione di segnatura è effettuata contemporaneamente all’operazione di registrazione di protocollo;
sistema di classificazione: lo strumento che permette di organizzare tutti i documenti secondo un ordinamento logico con riferimento alle funzioni e alle attività dell’amministrazione interessata;
gestione informatica dei documenti: l’insieme delle attività finalizzate alla registrazione e segnatura di protocollo, nonché alla classificazione,
organizzazione, assegnazione, reperimento e conservazione dei documenti
amministrativi formati o acquisiti dalle amministrazioni, nell’ambito del sistema di classificazione d’archivio adottato, effettuate mediante sistemi informatici;
funzionalità minime: riguardano il contenuto, anche informativo, immodificabile e obbligatorio delle registrazioni di protocollo e di segnatura e anche del sistema di classificazione;
Alcune
definizioni
impronta di hash: la sequenza di simboli binari (bit) di lunghezza predefinita
generata mediante l’applicazione alla prima di una opportuna funzione di hash. La funzione di hash corrisponde, a sua volta, in una funzione matematica che genera, a partire da una generica sequenza di simboli binari (bit), una impronta in modo tale che risulti di fatto impossibile, a partire da questa, determinare una sequenza di simboli binari (bit)
per le quali la funzione generi impronte uguali;
fascicolo: insieme ordinato di documenti, che può fare riferimento ad uno stesso affare/procedimento/processo amministrativo, o ad una stessa materia, o ad una stessa tipologia documentaria, che si forma nel corso delle attività amministrative del soggetto produttore, allo scopo di riunire, a fini decisionali o informativi tutti i documenti utili allo svolgimento di tali attività;
posta elettronica certificata: sistema di comunicazione in grado di attestare l'invio e l'avvenuta consegna di un messaggio di posta elettronica e di fornire ricevute opponibili ai terzi;
sistema pubblico di connettività: l'insieme di infrastrutture tecnologiche e di regole tecniche, per lo sviluppo, la condivisione, l'integrazione e la diffusione del
patrimonio informativo e dei dati della pubblica amministrazione, necessarie per assicurare l'interoperabilità di base ed evoluta e la cooperazione applicativa dei sistemi informatici e dei flussi informativi, garantendo la sicurezza, la riservatezza delle informazioni, nonché la salvaguardia e l'autonomia del patrimonio
informativo di ciascuna pubblica amministrazione;
cooperazione applicativa: l’utilizzo di servizi applicativi interoperabili e cooperanti per lo scambio di documenti informatici. Essi garantiscono, ai sensi dell’art. 76 del Codice, l’invio documentale valido ad ogni effetto di legge.
Il panorama delle
esperienze di adeguamento tecnologico è caratterizzato in specie da:
Sistema di protocollazione tradizionale: gestione manuale dell'operazione, e produzione di documenti cartacei
Sistema di protocollazione di transizione: gestione elettronica e cartacea e produzione in prevalenza di documenti cartacei
Un esempio
il sistema di transizione prevede la cogestione del sistema di protocollazione e di gestione dei flussi documentali, nonché dell’archivio documentale.
A titolo esemplificativo, il sistema, all’atto della ricezione e nel caso di spedizione di corrispondenza interna ed esterna, permette,
indistintamente, per tutte le attività possibili, di:
inserire i dati nell’applicativo;
assegnare numero di protocollo;
stampare il numero di protocollo (e/o barcode) sul documento;
scansionare il documento;
creare file immagine mono o multi pagina nel formato previsto con numero di protocollo;
creare l’indice registrazioni di protocollo completo di: codice identificativo utente, data di arrivo e di spedizione; numero di protocollo; mittente, destinatario, uffici destinatari ed oggetto;
salvare l’immagine nell’archivio elettronico e conservare il documento in cartaceo.
Gli obiettivi e i vantaggi di un sistema
totalmente
informatizzato
migliorare l’efficienza interna degli uffici attraverso l’eliminazione dei registri cartacei;
ridurre gli uffici di protocollo o che svolgono attività di protocollo;
razionalizzare i flussi documentali;
razionalizzare l’organizzazione degli uffici.
Al sistema di gestione
informatica, allo scopo e ai sensi dell’art. 52 del Testo unico, è richiesto ancora ad oggi di:
a) garantire la sicurezza e l'integrità del sistema;
b) garantire la corretta e puntuale registrazione di protocollo dei documenti in entrata e in uscita;
c) fornire informazioni sul collegamento esistente tra ciascun documento ricevuto dall'amministrazione e i documenti dalla stessa formati nell'adozione dei provvedimenti finali;
d) consentire il reperimento delle informazioni riguardanti i documenti registrati;
e) consentire, in condizioni di sicurezza, l'accesso alle informazioni del sistema da parte dei soggetti interessati, nel rispetto delle
disposizioni in materia di tutela delle persone e di altri soggetti rispetto al trattamento dei dati personali;
f) garantire la corretta organizzazione dei documenti nell'ambito del sistema di classificazione d'archivio adottato.
Le ultime novità:
le regole
tecniche di cui al D.P.C.M. del 3 dicembre 2013, pubblicato in
G.U. il 12 marzo 2014.
Il decreto in esame introduce le regole tecniche per il protocollo informatico, sostituendo quelle finora in vigore e di cui al già richiamato D.P.C.M. del 31 ottobre 2000. Con decorrenza dall’11 aprile 2014 il decreto detta la nuova disciplina tecnica in
conformità e in osservanza delle disposizioni di interesse contenute nel Codice.
In particolare le regole si rifanno agli artt. 40-bis, 41, 47 e 57-bis, oltre che ovviamente al più volte richiamato art. 71 del Codice.
Alle disposizioni citate va in qualche modo riferita l’esigenza del cambiamento, o meglio le stesse e l’assetto tecnologico avanzato ad esse sotteso o conseguente giustificano l’adozione di una
regolamentazione in materia di protocollo informatico
rispondente e adeguata alle attuali istanze tecnologicamente più avanzate rispetto al passato.
Alcune
considerazioni di “servizio”
Le pubbliche amministrazioni adeguano i propri sistemi di gestione informatica dei documenti entro e non oltre 18 mesi dall’entrata in vigore del decreto.
Fino al completamento di tale processo possono essere applicate le previgenti regole tecniche. Decorso tale termine si applicano comunque le nuove.
Il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 31 ottobre 2000 cessa di avere efficacia dall’entrata in vigore di quello in esame.
In ogni caso il decreto non sostituisce la disciplina in materia già prevista nel Testo unico, con gli effetti prima considerati, in
raccordo con le prescrizioni del Codice.
Gli
adempimenti normativi e
tecnologici e la loro concreta applicazione
Ambito applicativo:
le operazioni di registrazione e di segnatura di protocollo ai sensi e per gli effetti degli artt. 53, 55 e 66 del Testo unico e di cui agli artt.
40-bis, 41, 47 del Codice;
l’osservanza delle nuove regole tecniche richiesta alle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nel rispetto del riparto di
competenza di cui all'articolo 117 della Costituzione, nonché alle società, interamente partecipate da enti pubblici o con prevalente capitale pubblico inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi dell'articolo 1, comma 5, della legge 30 dicembre 2004, n. 311.
L’organizzazione
Comporta a carico delle amministrazioni obbligate di:
a) individuare le aree organizzative omogenee e i relativi uffici di riferimento ai sensi dell’art. 50 del testo unico;
b) nominare, in ciascuna delle aree organizzative omogenee
individuate ai sensi dell’art. 50 del Testo unico, il responsabile della gestione documentale, e un suo vicario, per casi di vacanza, assenza o impedimento del primo;
c) nominare eventualmente, nell’ambito delle amministrazioni con più aree organizzative omogenee, il coordinatore della gestione
documentale e un suo vicario per i casi di vacanza, assenza o impedimento del primo;
d) adottare il manuale di gestione di cui all’art. 5, su proposta del responsabile della gestione documentale ovvero, ove nominato, del coordinatore della gestione documentale;
e) definire, su indicazione del responsabile della gestione
documentale ovvero, ove nominato, del coordinatore della gestione documentale, i tempi, le modalità e le misure organizzative e tecniche finalizzate all’eliminazione dei protocolli di settore e di reparto, dei protocolli multipli, dei protocolli di telefax, e, più in generale, dei protocolli diversi dal protocollo informatico previsto dal testo unico.
Rispetto al passato l’univoca destinazione delle aree organizzative omogenee alla gestione informatica dei documenti incide anche sull’individuazione del responsabile a presidio delle stesse che è unico.
Nominato tra i dirigenti e i funzionari dotati di competenze specifiche, secondo le modalità all’uopo garantite dalla normativa pubblicistica.
Il modello organizzativo può essere di tipo distribuito e di tipo unitario.
Nel primo caso le aree organizzative saranno più d’una e in ciascuna saranno istituiti i servizi detti.
Nel secondo l’area organizzativa è unica e comprende al suo interno il servizio per la tenuta del protocollo informatico, la gestione dei flussi documentali e degli archivi.
All’interno di ciascuna di esse, in ogni caso, il sistema di protocollazione è unico.
Qualunque sia il modello organizzativo adottato esso deve comunque essere gestito nel rispetto delle istruzioni contenute nel manuale di gestione, previsto dall’art. 5 del decreto in esame. Il suo schema è predisposto dal responsabile o, nel caso, dal coordinatore della gestione documentale, e descrive in modo unitario il sistema di gestione, anche ai fini della conservazione, dei documenti informatici e fornisce le istruzioni per il corretto
funzionamento del servizio per la tenuta del protocollo informatico, della gestione dei flussi documentali e degli archivi.
Esso aggiorna l’elenco delle attività di gestione considerate con il D.M. del 31 ottobre 2000 sostituito dal decreto in esame.
Le attività aggiornate
sono quelle di cui all’art. 5, comma 2, del decreto in
esame, riferite a:
le modalità di utilizzo di strumenti informatici per la formazione dei documenti informatici, ai sensi dell’art. 40, comma 1, del Codice, e per lo scambio degli stessi all’interno ed all’esterno
dell’area organizzativa omogenea, ivi comprese le caselle di posta elettronica, anche certificata, utilizzate;
la descrizione di eventuali ulteriori formati utilizzati per la
formazione del documento informatico in relazione a specifici contesti operativi esplicitati e motivati;
l’insieme minimo dei metadati associati ai documenti soggetti a registrazione particolare e gli eventuali ulteriori metadati rilevanti ai fini amministrativi, definiti, per ogni tipologia di documento, nell’ambito del contesto a cui esso si riferisce;
la descrizione del flusso di lavorazione dei documenti ricevuti, spediti o interni, incluse le regole di registrazione per i documenti pervenuti secondo particolari modalità di trasmissione, tra i quali, in particolare, documenti informatici pervenuti attraverso canali diversi da quelli previsti dagli articoli 16 e 17 del decreto in esame, nonché tramite fax, raccomandata o assicurata;
Le attività aggiornate
sono quelle di cui all’art. 5, comma 2, del decreto in
esame, riferite a:
le modalità di formazione, implementazione e gestione dei
fascicoli informatici relativi ai procedimenti e delle aggregazioni documentali informatiche con l’insieme minimo dei metadati ad essi associati;
la descrizione funzionale ed operativa del componente sistema di protocollo informatico, del sistema di gestione informatica dei documenti con particolare riferimento alle modalità di utilizzo;
le modalità di produzione e di conservazione delle registrazioni di protocollo informatico e, in particolare, l’indicazione delle
soluzioni tecnologiche ed organizzative adottate per garantire l’immodificabilità della registrazione di protocollo, la
contemporaneità della stessa con l’operazione di segnatura ai sensi dell’art. 55 del Testo unico, nonché le modalità di
registrazione delle informazioni annullate o modificate nell’ambito di ogni sessione di attività di registrazione.
Ulteriori novità rispetto al passato riguardano anche gli obblighi in capo all’amministrazione di rendere pubblico il manuale di
gestione mediante divulgazione sul sito istituzionale di appartenenza.
Il contenuto rimasto
invariato rispetto al passato riguarda invece:
la pianificazione, le modalità e le misure di cui all’art. 3, comma 1, lettera e), del decreto in esame;
il piano di sicurezza dei documenti informatici;
l’indicazione delle regole di smistamento ed assegnazione dei documenti ricevuti con la specifica dei criteri per l’ulteriore eventuale inoltro dei documenti verso aree organizzative omogenee della stessa amministrazione o verso altre amministrazioni;
l’indicazione delle unità organizzative responsabili delle attività di registrazione di protocollo, di organizzazione e tenuta dei documenti all’interno dell’area organizzativa omogenea;
l’elenco dei documenti esclusi dalla registrazione di protocollo, ai sensi dell’art. 53, comma 5, del Testo unico;
l’elenco dei documenti soggetti a registrazione particolare e le relative modalità di trattamento;
i registri particolari definiti per il trattamento di registrazioni informatiche anche associati ad aree organizzative omogenee definite dall’amministrazione sull’intera struttura organizzativa e gli albi, gli elenchi e ogni raccolta di dati concernente stati, qualità personali e fatti, di cui all’art.
40, comma 4, del Codice;
il sistema di classificazione, con l’indicazione delle modalità di aggiornamento, integrato con le informazioni relative ai tempi, ai criteri e alle regole di selezione e conservazione, con
riferimento alle procedure di scarto;
criteri e le modalità per il rilascio delle abilitazioni di accesso interno ed esterno alle informazioni documentali;
le modalità di utilizzo del registro di emergenza ai sensi dell’art. 63 del Testo unico, inclusa la funzione di recupero dei dati protocollati manualmente.
Alcune
considerazioni pratiche
La procedura di annullamento della registrazione ai sensi dell’art. 8 del decreto in esame risolve alcune lacune del passato.
Essa ad oggi prevede:
1. L’annullamento anche di una sola delle informazioni generate o assegnate automaticamente dal sistema e registrati in forma immodificabile determina l’automatico e contestuale annullamento della intera registrazione di protocollo.
2. L’annullamento anche di un solo campo delle altre informazioni registrate in forma immodificabile, necessario per correggere errori intercorsi in sede di immissione di dati delle altre informazioni, deve comportare la rinnovazione del campo stesso con i dati corretti e la contestuale memorizzazione, in modo
permanente, del valore precedentemente attribuito unitamente alla data, l’ora e all’autore della modifica.
3. Le informazioni originarie, successivamente annullate, vengono memorizzate secondo le modalità specificate nell’art. 54 del testo unico. Ovvero le informazioni annullate devono rimanere memorizzate nella base di dati di riferimento. La
procedura per l'annullamento riporta, secondo i casi, una dicitura o un segno in posizione sempre visibile e tale, comunque, da consentire la lettura di tutte le
informazioni originarie unitamente alla data, all'identificativo dell'operatore ed agli estremi del provvedimento d'autorizzazione.
La procedura deve rimanere tracciata dal sistema di protocollo in modo
permanente (e anche sicuro da modifiche non autorizzate) in modo da identificare in modo permanente l’evento e il suo autore.
La gestione dei registri di
emergenza
Al di là delle possibilità di gestione, discrezionale o meno secondo le indicazioni contenute nel manuale, dei registri particolari o da quelli riservati per i quali le regole di assegnazione sono più vincolanti poiché in base alla loro natura vengono affidati a soggetti (e a strumenti) abilitati ad un trattamento dei dati separato da quello del registro generale di protocollo.
In base all’art.63 del Testo unico il responsabile della gestione documentale autorizza lo
svolgimento anche manuale delle operazioni di registrazione di protocollo su uno o più registri di emergenza, ogni qualvolta per cause tecniche non sia possibile utilizzare la normale procedura informatica. Sul registro di emergenza sono riportate la causa, la data e l'ora di inizio
dell'interruzione nonché la data e l'ora del ripristino della funzionalità del sistema.
Qualora l'impossibilità di utilizzare la procedura informatica si prolunghi oltre ventiquattro ore, per cause di eccezionale gravità, il responsabile per la tenuta del protocollo può autorizzare l'uso del registro di emergenza per periodi successivi di non più di una settimana. Sul registro di
emergenza vanno riportati gli estremi del provvedimento di autorizzazione.
Per ogni giornata di registrazione di emergenza è riportato sul registro di emergenza il numero totale di operazioni registrate manualmente.
La sequenza numerica utilizzata su un registro di emergenza, anche a seguito di successive interruzioni, deve comunque garantire l'identificazione univoca dei documenti registrati nell'ambito del sistema documentario dell'area organizzativa omogenea.
Le informazioni relative ai documenti protocollati in emergenza sono inserite nel sistema
informatico, utilizzando un'apposita funzione di recupero dei dati, senza ritardo al ripristino delle funzionalità del sistema. Durante la fase di ripristino, a ciascun documento registrato in
emergenza viene attribuito un numero di protocollo del sistema informatico ordinario, che provvede a mantenere stabilmente la correlazione con il numero utilizzato in emergenza.
In particolare le
caratteristiche del sistema di protocollo
informatico
L’amministrazione organizza le attività di protocollazione con i nuovi strumenti in analisi traducendo in linguaggio tecnologico quelle
tradizionali.
In tal senso l’articolato ad esso dedicato dal Testo Unico riproposto dalle nuove regole tecniche prevede che il sistema di protocollo informatico di ciascuna amministrazione comprenda le funzionalità minime, riguardo e alle registrazioni di protocollo e alla segnatura di protocollo e quindi alla classificazione dei documenti.
L’art. 53 del Testo unico specifica che la registrazione di protocollo di ogni documento ricevuto e spedito dalla pubblica amministrazione interessata sia strutturata in modo tale da consentire la
memorizzazione dei dati obbligatori, che ad oggi rimangono quelli di cui all’articolo richiamato. E cioè: il numero di protocollo del
documento; la data di registrazione di protocollo; il mittente per i documenti ricevuti o, in alternativa, il destinatario o i destinatari per il documenti spediti; oggetto del documento, data e protocollo del
documento ricevuto e l’impronta del documento informatico, se trasmesso per via telematica.
In particolare le
caratteristiche del sistema di protocollo
informatico
Obbligatoriamente devono essere assoggettati a registrazione i documenti ricevuti e spediti dall’amministrazione e i documenti informatici.
Il sistema di protocollo informatico deve garantire che l’assegnazione delle informazioni nelle operazioni di registrazione sia effettuata dal sistema in un’unica soluzione, con esclusione di interventi intermedi, anche indiretti, da parte dell’operatore, garantendo la completezza dell’intera operazione. Esso, altresì, deve consentire la produzione del registro giornaliero di protocollo, costituito dall’elenco delle informazioni inserite con l’operazione di registrazione nell’arco di uno stesso giorno.
Il sistema di registrazione e, quindi, le operazioni di memorizzazione delle informazioni di protocollo devono garantire l’immodificabilità dei dati generati e/o assegnati dal sistema medesimo.
Al fine l’art. 7 del decreto in esame prevede, in aggiunta alle cautele previste per la
memorizzazione dei dati obbligatori, che il registro giornaliero di protocollo prodotto dal sistema di riferimento sia trasmesso entro la giornata lavorativa successiva al sistema di conservazione.
Altresì, le operazioni relative all’apposizione o all’associazione ai documenti informatici
registrati nel registro di protocollo, in forma permanente non modificabile, delle informazioni (nel loro nucleo minimo caratterizzante la segnatura di protocollo) riguardanti il documento stesso, devono svolgersi in modo tale da individuare ciascun documento in modo
inequivocabile e certo.
In particolare le
caratteristiche del sistema di protocollo
informatico
Le informazioni della segnatura di protocollo sono espresse in un formato che le contenga e le identifichi attraverso:
il codice identificativo dell’amministrazione;
il codice identificativo dell’area organizzativa omogenea;
il codice identificativo del registro;
la data di protocollo;
il progressivo di protocollo.
Il sistema di protocollo informatico deve garantire che le
operazioni di segnatura di protocollo siano contestuali a quelle di registrazione di protocollo.
I mezzi e le modalità di trasmissione dei documenti informatici
I mezzi e gli strumenti utilizzati dal sistema di protocollo
informatico si riconducono a quelli analizzati per il nuovo sistema di conservazione e quindi rispondono agli standard e ai formati ammessi per lo stesso e previste dalle adottate regole tecniche, che qui si hanno per integralmente richiamati in spiegazione. Il decreto prevede alcune peculiarità al riguardo che saranno analizzate nel prosieguo.
Per la trasmissione dei documenti informatici soggetti alla
registrazione di protocollo, il decreto fornisce alcune indicazioni utili riguardo alle relative modalità tecniche e di struttura. I formati e gli standard indicati in ogni caso servono a garantire la
compatibilità tra i sistemi informatici delle amministrazioni interessate e la gestione semplificata delle operazioni legate ai flussi documentali sia interni che esterni.
I mezzi e le modalità di trasmissione dei documenti informatici
Lo scambio di documenti soggetti alla registrazione di protocollo può avvenire mediante messaggi di posta elettronica certificata ai sensi del D.P.C.M. 11 febbraio 2005, n. 68, oppure per il tramite di messaggi conformi ai sistemi di posta elettronica compatibili con il protocollo in SMTP/MIME, definito nelle specifiche pubbliche RFC 821-822, RFC 2045 e 2049 e s.m.i.
Al fine viene richiesto alle amministrazioni (art. 57 bis del Codice), agli enti e ai gestori dei pubblici servizi, di accreditarsi presso
l’indice degli indirizzi delle pubbliche amministrazioni al fine di rendere pubblici i dati telematici (pec) e le informazioni necessarie ad identificare il servizio di protocollo e le aree organizzative
omogenee e/o gli uffici che lo gestiscono, mantenendoli
aggiornati in caso di rilevanti modifiche incidenti sulle possibilità di contatto tra amministrazioni e tra queste e i privati.
I mezzi e le modalità di trasmissione dei documenti informatici
Il codice identificativo assegnato all’amministrazione e/o all’area
organizzativa di interesse (o anche all’ufficio nel caso indicato) in fase di accreditamento è riportato nei dati della segnatura di protocollo. Esso, in sostanza, corrisponde ad informazione integrante e inderogabile della segnatura medesima.
I messaggi possono essere altresì trasmessi in cooperazione applicativa
secondo quanto previsto dal D.P.C.M. del primo aprile 2008 recante le regole tecniche e di sicurezza per il funzionamento del Sistema pubblico di
connettività.
Nel particolare la cooperazione applicativa è basata sul Sistema Pubblico di Connettività (SPC) e Sistema Pubblico di Cooperazione (SPCoop). In tale caso i messaggi scambiati tra enti e pubbliche amministrazioni attraverso le porte di dominio, secondo gli standard definiti nell’ambito dell’SPCoop, sono
racchiusi in una busta (busta di e-Gov) costituita da un uso della struttura SOAP. Ai sensi e per gli effetti dell’art. 76 del Codice “gli scambi di documenti informatici tra le pubbliche amministrazioni nell'ambito del SPC, realizzati attraverso la cooperazione applicativa e nel rispetto delle relative procedure e regole tecniche di sicurezza, costituiscono invio documentale valido ad ogni effetto di legge”.
I mezzi e le modalità di trasmissione dei documenti informatici
I mezzi in esame consentono che la registrazione di protocollo contenga tutti i dati relativi ai messaggi scambiati e che l’operazione rimanga unica anche se riferita al messaggio medesimo e alle ricevute generate dal sistema e/o dal gestore del sistema di posta elettronica certificata.
Il documento informatico sottoposto a registrazione di protocollo sia esso il messaggio di posta, nella sua interezza, o il suo allegato deve essere
sottoposto ad altre due operazioni gestite sempre dal sistema di protocollo informativo.
All’atto di effettuare la registrazione di protocollo di documenti informatici viene generata l’impronta di hash calcolata per ciascuno di essi associato alla registrazione in corso.
Al documento informatico trasmesso da un’area organizzativa omogenea sono, altresì, associati i dati relativi alla segnatura di protocollo e contenuti, nel messaggio, in un file (unico) conforme a determinate specifiche tecniche (meglio descritte nella circolare dell’Agenzia per l’Italia digitale del 23 gennaio 2013, n. 63, in “vigore” dall’emanazione del decreto in esame), ovvero nel caso quelle di cui all’XML, che, come gli altri rimedi fin qui citati, permette che i formati utilizzati rimangano compatibili con i sistemi di transito e di arrivo.
I mezzi e le modalità di trasmissione dei documenti informatici
Un esempio: lo scambio di messaggi tra aree organizzative omogenee prevede che il sistema informatico mittente prepari il messaggio,
comprensivo nel caso di documenti firmati digitalmente di cui, nel caso effettua la verifica amministrativa sulle eventuali sottoscrizioni presenti. La protocollazione in uscita viene effettuata solo se tale verifica ha esito positivo. Una volta protocollato al messaggio sarà associata la segnatura di protocollo e quella informatica con la creazione del file XML contenente tutti i dati obbligatori.
Il messaggio viene protocollato in ingresso dal sistema informatico ricevente. La registrazione viene effettuata utilizzando le informazioni provenienti dalla unità mittente contenute nella segnatura. Qualora richiesto dalla unità mittente il sistema informatico ricevente crea e invia un messaggio di conferma di ricezione.
Nel caso di anomalie, invece, viene inviato un messaggio di segnalazione al sistema mittente.
Il sistema informatico mittente registrerà (in modo da mantenere l’unicità dell’operazione) le ricevute di conferma e di consegna.
La sicurezza del sistema di protocollo
informatico
In specie rileva l’art. 7 del decreto in esame che stabilisce che il sistema di protocollo informatico assicuri:
a) l’univoca identificazione ed autenticazione degli utenti;
b) la protezione delle informazioni relative a ciascun utente nei confronti degli altri;
c) la garanzia di accesso alle risorse esclusivamente agli utenti abilitati;
d) la registrazione delle attività rilevanti ai fi ni della sicurezza svolte da ciascun utente, in modo tale da garantirne l’identificazione.
2. Il sistema di protocollo informatico deve consentire il controllo differenziato dell’accesso alle risorse del sistema per ciascun utente o gruppo di utenti.
3. Il sistema di protocollo informatico deve consentire il tracciamento di qualsiasi evento di modifica delle informazioni trattate e l’individuazione del suo autore.
4. Le registrazioni di cui ai commi 1, lettera d) , e 3 devono essere protette da modifiche non autorizzate.
5. Il registro giornaliero di protocollo è trasmesso entro la giornata lavorativa successiva al sistema di conservazione, garantendone l’immodificabilità del contenuto.
6. Il sistema di protocollo rispetta le misure di sicurezza previste dagli articoli da 31 a 36 e dal disciplinare tecnico di cui all’allegato B del Codice in materia di
protezione dei dati personali, di cui al decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196.
Il fascicolo informatico
Qualche conclusiva riflessione sul fascicolo informatico e sulle modalità di tenuta e di utilizzo.
La pubblica amministrazione titolare del procedimento raccoglie in un fascicolo informatico gli atti, i documenti e i dati del procedimento medesimo da chiunque formati; all'atto della comunicazione
dell'avvio del procedimento ai sensi dell'articolo 8 della legge 7 agosto 1990, n. 241 , comunica agli interessati le modalità per esercitare in via telematica i diritti di cui all'articolo 10 della citata legge 7 agosto 1990, n. 241.
Riguardo alle modalità pratiche con cui viene costituito il fascicolo i riferimenti possibili ad oggi sono quelli derivati dall’art. 41 del Codice e dalle istruzioni provenienti dalla guida del 21 febbraio 2006 redatta dal Cnipa.
Il legislatore del Codice non si esprime oltre i contenuti necessari del fascicolo informatico di cui all’art. 41. Pertanto è possibile ipotizzare l’attuale applicazione delle indicazioni provenienti dal Cnipa.
Il fascicolo informatico
E al riguardo se ne riportano alcune a titolo esemplificativo in materia di costituzione del fascicolo (anche informatico), ovvero:
La formazione di un nuovo fascicolo avviene attraverso l’operazione di
“apertura” che comprende la registrazione di alcune informazioni essenziali:
indice di classificazione, (cioè titolo, classe, sottoclasse, etc.);
numero del fascicolo;
oggetto del fascicolo, individuato sulla base degli standard definiti dall’amministrazione/area organizzativa omogenea;
data di apertura del fascicolo;
indicazione dell’area organizzativa o dell’ufficio competente per i servizi di gestione documentale;
collocazione fisica, di eventuali documenti cartacei;
collocazione logica, dei documenti informatici;
livello di riservatezza, se diverso da quello standard applicato dal sistema.
Il fascicolo informatico
Quando un nuovo documento viene recapitato all’amministrazione, l’ufficio abilitato
all’operazione di fascicolazione stabilisce, con l’ausilio delle funzioni di ricerca del sistema di protocollo informatizzato, se il documento stesso debba essere ricollegato ad un affare o
procedimento in corso, e pertanto debba essere inserito in un fascicolo già esistente, oppure se il documento si riferisce a un nuovo affare o procedimento per cui è necessario aprire un nuovo fascicolo.
A seconda delle ipotesi, si procede come segue:
se il documento si ricollega ad un affare o procedimento in corso, l’addetto:
o seleziona il relativo fascicolo;
o collega la registrazione di protocollo del documento al fascicolo selezionato;
o invia il documento all’ufficio cui è assegnata la pratica.
Se il documento dà avvio ad un nuovo fascicolo, il soggetto preposto:
o esegue l’operazione di apertura del fascicolo;
o collega la registrazione di protocollo del documento al nuovo fascicolo aperto;
o assegna il documento ad un istruttore su indicazione del responsabile del procedimento;
o invia il documento con il relativo fascicolo al dipendente che dovrà istruire la pratica per competenza.
I fascicoli, in genere, sono annotati nel repertorio dei fascicoli, che ne permette il reperimento.
Il fascicolo informatico
Nel repertorio dovrebbero essere indicati:
• la data di apertura;
• l’indice di classificazione completo (titolo, classe, sottoclasse, etc.);
• il numero di fascicolo (ed altre eventuali partizioni in sottofascicoli e inserti);
• la data di chiusura;
• l’oggetto del fascicolo (ed eventualmente l’oggetto dei sottofascicoli e inserti);
• l’annotazione sullo status relativo al fascicolo, se cioè sia ancora una
“pratica” corrente, o se abbia esaurito la valenza amministrativa
immediata e sia quindi da mandare in deposito, oppure, infine, se sia da scartare o da passare all’archivio storico;
• l’annotazione sullo stato della pratica a cui il fascicolo si riferisce (pratica in corso da inserire nell’archivio corrente, pratica chiusa da inviare all’archivio di deposito, pratica chiusa da inviare all’archivio storico o da scartare).
