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L AGGIORNAMENTO DIGITALE TI CAMBIA LA VITA UNA SOLA RICERCA, TUTTE LE RISPOSTE

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L’AGGIORNAMENTO DIGITALE

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(3)

In primo piano

Le novita` della legge ambientale: incentivi, finanziamenti e modifiche ai tributi locali Green economy

di Girolamo Ielo

201

Il ‘‘collegato ambientale’’ e le novita` in materia di TARI Tassa sui Rifiuti

di Giuseppe Debenedetto

205

Alcune riflessioni sulla sua introduzione e applicazione Tariffa Rifiuti

Puntuale di Alberto Pierobon

211

L’insinuazione al passivo fallimentare dei crediti dell’Ente Locale Fallimento

di Antonio Chiarello e Maria Suppa

220

Reclamo/mediazione esteso agli Enti Locali Contenzioso

tributario di Salvatore Servidio

233

Il restyling del ricorso per cassazione Contenzioso

tributario di Ignazio Buscema

242

Il punto su...

Esenzione per gli enti non commerciali: utilizzo diretto del bene, con qualche eccezione Imposta

Comunale

sugli Immobili di Nadia Bertolini

246

Il ricorso avverso l’ingiunzione fiscale e` attribuito al giudice tributario Contenzioso

tributario di Federico Gavioli

251

La variazione di categoria tariffaria e l’avviso di pagamento sono atti autonomamente impugnabili Tassa per lo

Smaltimento dei Rifiuti Solidi Urbani

di Alessandro Galante

256

Rubriche

Giro di posta Quesiti

a cura di Marco Nocivelli

260

Rassegna di interpretazioni e pareri della Corte dei conti Sintesi e

commenti a cura di Francesco Strocchia

262

Documenti

Legislazione 264

Finanziamenti - Destinazione di risorse economiche per interventi urgenti sul territorio

Legge 22 gennaio 2016, n. 9 - Decreto legge 25 novembre 2015, n. 185

264

Finanziamenti - Contributi in favore degli Enti locali che prestano servizi di accoglienza

Ministero dell’Interno - Fondo nazionale per le politiche e i servizi dell’asilo - Comunicato 8 gennaio 2015

267

Green economy - Il collegato ambientale alla Legge di stabilita`

Legge 28 dicembre 2015, n. 221

267

Bilancio - Piano degli indicatori e dei risultati attesi di bilancio degli Enti locali

Ministero dell’Interno - Decreto 22 dicembre 2015

272

Addizionale regionale IRPEF - Dati rilevanti: modalita` di trasmissione al Ministero dell’Economia

Ministero dell’Economia e delle Finanze - Decreto 18 dicembre 2015

273

Sommario

(4)

Sanita` - Trasferimento di funzioni in materia di sanita` penitenziaria - Regione Sicilia

Decreto legislativo 15 dicembre 2015, n. 222

275

Interesse legale - Modifica del saggio di interesse legale

Ministero dell’Economia e delle Finanze - Decreto 11 dicembre 2015

276

Bilancio - Armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio di Regioni e Enti Locali: l e modifiche agli allegati al D.Lgs. n. 118/2011

Ministero dell’Economia e delle Finanze - Decreto 18 dicembre 2015

276

Bilancio preventivo - Le linee di indirizzo della Corte dei conti sui bilanci preventivi 2015

Corte dei conti - Delibera 30 novembre 2015, n. 32/SEZAUT/2015/INPR

294

Finanziamenti - Ripartizione delle risorse finanziarie afferenti al Fondo nazionale per l’infanzia e l’adolescenza Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali - Decreto 30 ottobre 2015

296 Segnalazioni

Sanita` - Tasso di interesse su mutui stipulati per interventi sul patrimonio sanitario pubblico

Ministero dell’Economia e delle Finanze - Decreto 23 dicembre 2015

298

Sanita` - Tasso di interesse su mutui destinati al programma di prevenzione e lotta contro l’AIDS

Ministero dell’Economia e delle Finanze - Decreto 23 dicembre 2015

298

Bilancio - Piano degli indicatori e dei risultati attesi di bilancio di Regioni e Province autonome di Trento e di Bolzano

Ministero dell’Economia e delle Finanze - Decreto 9 dicembre 2015

298

Finanziamenti - Anticipazione di somme da destinare ai destinare ai comuni in dissesto finanziario

Ministero dell’Interno - Decreto 3 dicembre 2015

298

Prassi 299

Imposta Municipale Propria/Tassa sui Rifiuti - L’esclusione dall’imposizione degli ‘‘imbullonati’’

Agenzia delle entrate - Direzione Centrale Catasto e cartografia - Circolare 18 febbraio 2016, n. 2

299

Giurisprudenza 304

Contenzioso tributario - Al giudice tributario il ricorso avverso l’ingiunzione fiscale

Corte di cassazione, SS.UU., sentenza 5 gennaio 2016 (18 novembre 2014), n. 29

304

Imposta Comunale sugli Immobili - Esenzione ICI a favore degli enti non commerciali: condizioni per l’accesso al beneficio fiscale

Corte di cassazione, sez. V, sentenza 18 dicembre 2015 (3 dicembre 2015), n. 25508

312

Tassa per lo Smaltimento dei Rifiuti Solidi Urbani - Impugnabile l’atto che reca la variazione della categoria tariffaria dell’immobile

Corte di Cassazione, Sez. V, sentenza 19 agosto 2015 (8 luglio 2015), n. 16952

313

Indici

Cronologico e analitico

316

Sommario

(5)

Green economy

Le novità della legge ambientale:

incentivi, finanziamenti e modifiche ai tributi locali

di Girolamo Ielo - Esperto di finanza territoriale

La legge ambientale contiene diverse novità, sia di ordine finanziario che tributario. Quanto agli interventi di ordine finanziario di particolare interesse sono gli incentivi per la mobilità sostenibi- le e per la raccolta differenziata dei rifiuti, nonché i finanziamenti per rimozione e demolizione di immobili abusivi. Sul piano degli interventi di ordine tributario si segnalano le modifiche al tribu- to speciale per il deposito di rifiuti in discarica e al contributo di sbarco, l ’introduzione del “con- tributo vulcanico ”, nonché di diverse riduzioni in materia di tasse/tariffe sui rifiuti. Introdotte an- che sanzioni per dispersione incontrollata di rifiuti da fumo e di piccola dimensione. Gli animali di affezione o da compagnia e gli animali impiegati ai fini terapeutici diventano impignorabili.

Nella G.U. 18 gennaio 2016, n. 13 è pubblicata la Legge 28 dicembre 2015, n. 221 (1), contenente

“Disposizioni in materia ambientale per promuove- re misure di green economy e per il contenimento dell ’uso eccessivo di risorse naturali”. Nella legge sono contenute diverse disposizioni che riguardano la finanza e i tributi degli enti territoriali.

Incentivi per la mobilità sostenibile

Sono disposti finanziamenti, nel limite di 35 milio- ni di euro, per progetti, predisposti da uno o più Enti locali e riferiti a un ambito territoriale con popolazione superiore a 100.000 abitanti, diretti a incentivare iniziative di mobilità sostenibile, inclu- se iniziative di piedibus, di car-pooling, di car-sharing, di bike-pooling e di bike-sharing, di laboratori e usci- te didattiche con mezzi sostenibili, di programmi di educazione e sicurezza stradale, di riduzione del traffico, dell ’inquinamento e della sosta degli auto- veicoli in prossimità degli istituti scolastici o delle sedi di lavoro, anche al fine di contrastare proble- mi derivanti dalla vita sedentaria.

Entro sessanta giorni dalla data del 2 febbraio 2016 con Decreto del Ministro dell ’Ambiente sono defi- niti il programma sperimentale nazionale di mobi- lità sostenibile casa-scuola e casa-lavoro nonché le

modalità e i criteri per la presentazione dei progetti mediante procedure di evidenza pubblica.

Entro sessanta giorni dalla presentazione dei pro- getti si provvede alla ripartizione delle risorse e al- l ’individuazione degli enti beneficiari. Gli schemi dei decreti sono predisposti sentita la Conferenza unificata (art. 5, commi 1 e 2).

Tributo speciale per il deposito in

discarica e in impianti di incenerimento senza recupero energetico dei rifiuti solidi Per questo tributo ci sono diverse novità:

a) è integrato il nome del tributo. La nuova dizio- ne è la seguente: Tributo speciale per il deposito in discarica e in impianti di incenerimento senza re- cupero energetico dei rifiuti solidi (art. 34);

b) è introdotta un ’addizionale. Nel caso in cui, a li- vello di ambito territoriale ottimale se costituito, ovvero in ogni Comune, non siano conseguiti gli obiettivi minimi previsti è applicata un ’addizionale del 20% al tributo di conferimento dei rifiuti in di- scarica a carico dei Comuni che non abbiano rag- giunto le percentuali previste sulla base delle quote di raccolta differenziata raggiunte nei singoli Comu- ni. Al fine di favorire la raccolta differenziata di ri- fiuti urbani e assimilati, la misura del tributo è mo-

(1) Cfr. in questaRivista, pag. 267.

In primo piano

(6)

dulata in base alla quota percentuale di superamen- to del livello di raccolta differenziata (RD), fatto salvo l ’ammontare minimo fissato. L’addizionale non si applica ai Comuni che hanno ottenuto la de- roga dal Ministro dell ’Ambiente oppure che hanno conseguito nell ’anno di riferimento una produzione pro capite di rifiuti, come risultante dai dati forniti dal catasto regionale dei rifiuti, inferiore di almeno il 30% rispetto a quella media dell ’ambito territoria- le ottimale di appartenenza, anche a seguito dell ’at- tivazione di interventi di prevenzione della produ- zione di rifiuti. L ’addizionale è dovuta alle Regioni e affluisce in un apposito fondo regionale destinato a finanziare gli interventi di prevenzione della pro- duzione di rifiuti previsti dai piani regionali, gli in- centivi per l ’acquisto di prodotti e materiali riciclati il cofinanziamento degli impianti e attività di infor- mazione ai cittadini in materia di prevenzione e di raccolta differenziata (art. 32);

c) cambia la destinazione del gettito. Il gettito de- rivante dall ’applicazione del tributo affluisce in un apposito fondo della Regione. Non c ’è più la quota a favore delle Province (art. 34);

d) impianti senza recupero di calore. Per i rifiuti smaltiti in impianti di incenerimento senza recupe- ro di energia il tributo è dovuto nella misura del 20% dell ’ammontare determinato (art. 35).

Il nuovo contributo di sbarco e il “contributo vulcanico”

Le nuove regole del contributo di sbarco I Comuni che hanno sede giuridica nelle isole mi- nori e i Comuni nel cui territorio insistono isole minori possono istituire, con Regolamento da adottare ai sensi dell ’art. 52 del D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, in alternativa all ’imposta di soggior- no un contributo di sbarco, da applicare fino ad un massimo di euro 2,50, ai passeggeri che sbarcano sul territorio dell ’isola minore, utilizzando vettori che forniscono collegamenti di linea o vettori ae- ronavali che svolgono servizio di trasporto di per- sone a fini commerciali, abilitati e autorizzati ad ef- fettuare collegamenti verso l ’isola. Il Comune che ha sede giuridica in un ’isola minore, e nel cui terri- torio insistono altre isole minori con centri abitati, destina il gettito del contributo per interventi nelle singole isole minori dell ’arcipelago in proporzione agli sbarchi effettuati nelle medesime. Il contributo di sbarco è riscosso, unitamente al prezzo del bi- glietto, da parte delle compagnie di navigazione e

aeree o dei soggetti che svolgono servizio di tra- sporto di persone a fini commerciali, che sono re- sponsabili del pagamento del contributo, con dirit- to di rivalsa sui soggetti passivi, della presentazione della dichiarazione e degli ulteriori adempimenti previsti dalla legge e dal Regolamento comunale, ovvero con le diverse modalità stabilite dal medesi- mo Regolamento comunale, in relazione alle parti- colari modalità di accesso alle isole. Per l ’omessa o infedele presentazione della dichiarazione da parte del responsabile si applica la sanzione amministra- tiva dal 100 al 200% dell ’importo dovuto. Per l’o- messo, ritardato o parziale versamento del contri- buto si applica la sanzione amministrativa di cui al- l ’art. 13 del D.Lgs. 18 dicembre 1997, n. 471, e successive modificazioni. Per tutto quanto non pre- visto dalle disposizioni del presente articolo si ap- plica l ’art. 1, commi da 158 a 170, della Legge 27 dicembre 2006, n. 296 (accertamento, rimborso, interessi, deliberazioni, ecc.). Il contributo di sbar- co non è dovuto dai soggetti residenti nel Comu- ne, dai lavoratori, dagli studenti pendolari, nonché dai componenti dei nuclei familiari dei soggetti che risultino aver pagato l ’imposta municipale pro- pria nel medesimo Comune e che sono parificati ai residenti. I Comuni possono prevedere nel Regola- mento modalità applicative del contributo nonché eventuali esenzioni e riduzioni per particolari fatti- specie o per determinati periodi di tempo. I Comu- ni possono altresì prevedere un aumento del con- tributo fino ad un massimo di euro 5 in relazione a determinati periodi di tempo (art. 33).

Il “contributo vulcanico”

I Comuni, che hanno sede giuridica nelle isole mi- nori e i Comuni nel cui territorio insistono isole minori, possono prevedere un contributo fino ad un massimo di euro 5 in relazione all ’accesso a zo- ne disciplinate nella loro fruizione per motivi am- bientali, in prossimità di fenomeni attivi di origine vulcanica; in tal caso il contributo può essere ri- scosso dalle locali guide vulcanologiche regolar- mente autorizzate o da altri soggetti individuati dall ’amministrazione comunale con apposito avviso pubblico. Il gettito del contributo è destinato a fi- nanziare interventi di raccolta e di smaltimento dei rifiuti, gli interventi di recupero e salvaguardia ambientale nonché interventi in materia di turi- smo, cultura, polizia locale e mobilità nelle isole minori (art. 33).

In primo piano

(7)

Tasse/tariffe sui rifiuti

Anche in materia di tasse/tariffe sui rifiuti ci sono diverse novità (2):

a) riduzioni ed esenzioni TARI per prevenzione ri- duzione rifiuti. Il Comune con Regolamento di cui all ’art. 52 del D.Lgs. n. 446/1997, può prevedere ri- duzioni tariffarie ed esenzioni nel caso di attività di prevenzione nella produzione di rifiuti, commisu- rando le riduzioni tariffarie alla quantità di rifiuti non prodotti. Le agevolazioni sono facoltative (art.

36);

b) riduzione della tariffa in caso di compostaggio aerobico. Alle utenze non domestiche che effettua- no il compostaggio aerobico individuale per residui costituiti da sostanze naturali non pericolose pro- dotti nell ’ambito delle attività agricole e vivaisti- che e alle utenze domestiche che effettuano com- postaggio aerobico individuale per i propri rifiuti organici da cucina, sfalci e potature da giardino è applicata una riduzione della tariffa dovuta per la gestione dei rifiuti urbani. La riduzione è obbliga- toria (art. 37);

c) riduzione TARI per autocompostaggio e compo- staggio di comunità. I Comuni possono applicare una riduzione sulla TARI alle utenze che effettua- no pratiche di riduzione dei rifiuti organici effet- tuate sul luogo stesso di produzione, come l ’auto- compostaggio e il compostaggio di comunità. La ri- duzione è facoltativa. Al fine di ridurre la produ- zione di rifiuti organici e gli impatti sull ’ambiente derivanti dalla gestione degli stessi, il Ministero dell ’Ambiente, le Regioni ed i Comuni, nell’ambi- to delle rispettive competenze, incentivano le pra- tiche di compostaggio di rifiuti organici effettuate sul luogo stesso di produzione, come l ’autocompo- staggio e il compostaggio di comunità, anche attra- verso gli strumenti di pianificazione (art. 38);

d) tariffa del servizio di gestione dei rifiuti urbani e assimilati e principio chi “inquina paga”. Cambia- no le procedure e i termini per il provvedimento che dà attuazione al principio “chi inquina paga”, di cui al comma 667, dell ’art. 1, della Legge 27 di- cembre 20123, n. 147. Non c ’è più il Regolamento, non c ’è più la procedura di cui al comma 1, del- l ’art. 17, della Legge 23 agosto 1988, n. 400 e il termine da sei mesi è portato a un anno. Ecco il nuovo testo del comma 667: “Al fine di dare attua- zione al principio ‘chi inquina paga’, sancito dal-

l ’art. 14 della Direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 novembre 2008, entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, con Decreto del Ministro dell ’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, di concerto con il Ministro dell ’Economia e delle Finanze, sentita la Conferenza Stato-città ed autonomie locali, sono stabiliti criteri per la realiz- zazione da parte dei Comuni di sistemi di misura- zione puntuale della quantità di rifiuti conferiti al servizio pubblico o di sistemi di gestione caratteriz- zati dall ’utilizzo di correttivi ai criteri di ripartizio- ne del costo del servizio, finalizzati ad attuare un effettivo modello di tariffa commisurata al servizio reso a copertura integrale dei costi relativi al servi- zio di gestione dei rifiuti urbani e dei rifiuti assimi- lati, svolto nelle forme ammesse dal diritto dell ’U- nione Europea ” (art. 42);

e) incentivi per raccolta differenziata. Le Regioni possono promuovere misure economiche di incen- tivo, da corrispondere con modalità automatiche e progressive, per i Comuni che attuano misure di prevenzione della produzione dei rifiuti in applica- zione dei principi e delle misure previsti dal pro- gramma nazionale di prevenzione dei rifiuti e dai rispettivi programmi regionali ovvero riducono i ri- fiuti residuali e gli scarti del trattamento di selezio- ne delle raccolte differenziate da avviare a smalti- mento. Gli incentivi si applicano tramite modula- zione della tariffa del servizio di igiene urbana (art.

45).

Sanzioni per dispersione incontrollata di rifiuti da fumo e di piccola dimensione Al fine di preservare il decoro urbano dei centri abitati e per limitare gli impatti negativi derivanti dalla dispersione incontrollata nell ’ambiente di ri- fiuti di piccolissime dimensioni, quali anche scon- trini, fazzoletti di carta e gomme da masticare, è vietato l ’abbandono di tali rifiuti sul suolo, nelle acque, nelle caditoie e negli scarichi. Chiunque viola il divieto è punito con la sanzione ammini- strativa pecuniaria da euro trenta a euro centocin- quanta. Se l ’abbandono riguarda i rifiuti di prodotti da fumo, la sanzione amministrativa è aumentata fino al doppio. Il 50% delle somme derivanti dai proventi delle sanzioni amministrative è versato al- l ’entrata del bilancio dello Stato. Il restante 50%

(2) Cfr. G. Debenedetto,“Il collegato ambientale e le novità in materia di TARI”, pag. 205.

In primo piano

(8)

dei suddetti proventi è destinato ai Comuni nel cui territorio sono state accertate le relative viola- zioni ed è destinato alla installazione nelle strade, nei parchi e nei luoghi di alta aggregazione sociale appositi raccoglitori per la raccolta dei mozziconi dei prodotti da fumo e ad apposite campagne di in- formazione da parte degli stessi Comuni, volte a sensibilizzare i consumatori sulle conseguenze noci- ve per l ’ambiente derivanti dall’abbandono dei mozziconi dei prodotti da fumo e dei rifiuti di pic- colissime dimensioni, nonché alla pulizia del siste- ma fognario urbano (art. 40).

Finanziamento per rimozione e demolizione di immobili abusivi

È autorizzata una spesa di 10 milioni di euro per l ’anno 2016 per interventi di rimozione o di demo- lizione, da parte dei Comuni, di opere e immobili realizzati, in aree soggette a rischio idrogeologico elevato o molto elevato, ovvero di opere e immo- bili dei quali viene comprovata l ’esposizione a ri- schio idrogeologico, in assenza o in totale difformi- tà del permesso di costruire. I Comuni beneficiari dei finanziamenti sono tenuti ad agire nei confron- ti dei destinatari di provvedimenti esecutivi di ri- mozione o di demolizione non eseguiti nei termini stabiliti, per la ripetizione delle relative spese, com- prensive di rivalutazioni e interessi. Con Decreto del Ministro dell ’Ambiente entro novanta giorni dalla data del 2 febbraio 2016, sentita la Conferen-

za Stato-città ed autonomie locali, sono adottati i modelli e le linee guida relativi alla procedura per la presentazione della domanda di concessione (art. 52).

Riscossione coattiva: animali impignorabili

Aumentano le cose mobili assolutamente impigno- rabili. All ’art. 514 del c.p.c. sono aggiunti altri due numeri (il 6-bis e il 6-ter). In virtù di queste novità sono impignorabili:

- gli animali di affezione o da compagnia tenuti presso la casa del debitore o negli altri luoghi a lui appartenenti, senza fini produttivi, alimentari o commerciali;

- gli animali impiegati ai fini terapeutici o di assi- stenza del debitore, del coniuge, del convivente o dei figli (art. 77).

Clausola di salvaguardia per le Regioni a statuto speciale e per le Province autonome

Le disposizioni innanzi viste sono applicabili nelle Regioni a statuto speciale e nelle Province autono- me di Trento e di Bolzano compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti e le relative norme di attuazione, anche con riferimento alla Legge costi- tuzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (art. 79).

In primo piano

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Tassa sui Rifiuti

Il “collegato ambientale” e le novità in materia di TARI

di Giuseppe Debenedetto - Esperto in fiscalità locale

Il 2 febbraio 2016 è entrata in vigore la Legge 28 dicembre 2015, n. 221, avente ad oggetto “Di- sposizioni in materia ambientale per promuovere misure di green economy e per il contenimento dell ’uso eccessivo di risorse naturali” (c.d. collegato ambientale), pubblicata in Gazzetta Ufficiale il 18 gennaio 2016.

Il provvedimento legislativo in questione prevede alcune novità in materia di TARI, tra cui l ’intro- duzione di ulteriori fattispecie agevolative e l ’intervento di accelerazione sull’adozione del Decre- to attuativo della TARI corrispettiva.

Si tratta di disposizioni che vanno ad aggiungersi alle novità previste dalla Legge di stabilità 2016, quali l ’estensione al biennio 2016-2017 del regime tariffario transitorio (flessibilità sull’uti- lizzo dei coefficienti del D.P.R. n. 158/1999) e il differimento al 2018 dei fabbisogni standard per la determinazione dei costi del servizio (art. 1 comma 27, Legge 28 dicembre 2015, n. 208).

Agevolazioni TARI vigenti prima del collegato ambientale

Prima di esaminare le agevolazioni introdotte dal collegato ambientale (1) è opportuno fare un bre- ve excursus di quelle finora previste dalla discipli- na TARI (art. 1, commi da 641 a 668, della Leg- ge 27 dicembre 2013, n. 147), partendo dalle fat- tispecie correlate a particolari condizioni d ’uso di cui al comma 659 della Legge n. 147/2013. Di- sposizione che consente al Comune di prevedere con Regolamento riduzioni tariffarie ed esenzioni nel caso di: a) abitazioni con unico occupante; b) abitazioni tenute a disposizione per uso stagionale od altro uso limitato e discontinuo; c) locali, di- versi dalle abitazioni, ed aree scoperte adibiti ad uso stagionale o ad uso non continuativo, ma ri- corrente; d) abitazioni occupate da soggetti che risiedano o abbiano la dimora, per più di sei mesi all ’anno, all’estero; e) fabbricati rurali ad uso abi- tativo. Si tratta delle stesse fattispecie previste dalla TARES (2), ma con la TARI il Comune

può prevedere riduzioni tariffarie superiori al li- mite del 30% sino al totale esonero dal tributo.

Vanno poi ricordate le riduzioni correlate al ser- vizio, previste dai commi 656 e 657 della Legge n. 147/2013. In particolare il comma 656 (3) ri- guarda il trattamento tariffario, nella misura mas- sima del 20%, in caso di mancato svolgimento del servizio di gestione dei rifiuti, ovvero di effet- tuazione dello stesso in grave violazione della di- sciplina di riferimento, nonché di interruzione del servizio per motivi sindacali o per imprevedi- bili impedimenti organizzativi che abbiano deter- minato una situazione riconosciuta dall ’autorità sanitaria di danno o pericolo di danno alle perso- ne o all ’ambiente. Il comma 657 della Legge n.

147/2013 prevede invece che il tributo è dovuto in misura non superiore al 40% nelle zone in cui non è effettuata la raccolta. Si tratta dei c.d. fuo- ri-zona in analogia a quanto già previsto dalla di- s c i p l i n a T A R S U ( a r t . 5 9 c o m m a 2 D . L g s . 507/1993): in tal caso il tributo è determinato, nel limite del 40% della tariffa, in relazione alla

(1) Cfr. in questaRivista, pag. 267.

(2) Il tributo sui rifiuti e sui servizi (c.d. TARES) è stato isti- tuito dall’art. 14 del D.L. n. 201/2011 in sostituzione dei prece- denti prelievi (TARSU, TIA1, TIA2) ed è formalmente entrato in vigore nel 2013. La Legge n. 124/2013 ha poi consentito ai Co- muni di introdurre alcune deroghe alla TARES (c.d. semplifica- ta) ovvero di continuare ad applicare i vecchi prelievi. Inoltre la Legge n. 11/2015 ha previsto una sanatoria per i Comuni che,

nel 2014, non sono riusciti ad approvare nei termini stabiliti i provvedimenti applicativi della TARI.

(3) Una norma analoga era prevista dalla disciplina TARSU (art. 59, commi 4 e 6, D.Lgs. n. 507/1993), ma nel caso della TARI si applica la misura massima del 20% della tariffa (anzi- ché del 40% previsto in regime TARSU), analogamente a quanto già previsto per la TARES (art. 14, comma 20, D.L. n.

201/2011).

In primo piano

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distanza dal più vicino punto di raccolta rientran- te nella zona perimetrata o di fatto servita.

La disciplina TARI prevede inoltre sistemi premia- li nei confronti dei contribuenti che effettuano la raccolta differenziata (per le utenze domestiche) e in caso di rifiuti avviati al riciclo (per le attività economiche).

In particolare il comma 658 della Legge n.

147/2013 dispone che nella modulazione della ta- riffa sono assicurate riduzioni per la raccolta diffe- renziata riferibile alle utenze domestiche, analoga- mente a quanto previsto dalla disciplina della TIA1 (art. 49, comma 10, D.Lgs. n. 22/1997) e d a l l a T A R E S ( a r t . 1 4 , c o m m a 1 7 , D . L . n . 201/2011).

Il comma 649 della Legge di stabilità 2014 si ri- volge invece alle attività economiche e prevede la riduzione della quota variabile della TARI in proporzione alla quantità di rifiuti avviati al rici- clo. Si tratta di una disposizione che ha avuto una gestazione particolarmente complessa, consi- derato che la versione originaria della Legge n.

147/2013 prevedeva, per la medesima fattispecie, la riduzione (comma 649, secondo periodo) e l ’e- senzione (comma 661), disposizioni in evidente contrasto tra di loro. Dopo una lunga diatriba (4) il legislatore opta per la prima soluzione, ma rifor- mula il testo del comma 649 prevedendo una ri- duzione obbligatoria (non più facoltativa) oltre che riferita ai rifiuti avviati al riciclo (non più al recupero).

Sempre in merito agli operatori economici i Co- muni dovrebbero peraltro individuare tutte quelle categorie di attività produttive di rifiuti speciali al- le quali applicare, nell ’obiettiva difficoltà di deli- mitare le superfici ove tali rifiuti si formano, per- centuali di riduzione rispetto all ’intera superficie su cui l ’attività viene svolta (comma 682 della Legge n. 147/2013, relativo alle aree a produzione promi- scua rifiuti speciali/urbani) (5).

Inoltre il comma 660 della Legge n. 147/2013 consente ai Comuni di deliberare, con l ’apposito Regolamento, ulteriori riduzioni ed esenzioni. In tal caso la relativa copertura può essere disposta

attraverso apposite autorizzazioni di spesa, con possibilità peraltro di eccedere il limite del 7%

del costo complessivo del servizio, previsto dalla versione originaria della norma: la Legge n.

68/2014 ha infatti eliminato il limite del 7%. In sostanza l ’ente può introdurre ulteriori agevola- zioni - al di fuori di quelle tipizzate - e decidere come coprirle finanziariamente, se spalmare l ’im- porto sugli altri contribuenti oppure facendo ri- corso alla fiscalità generale del Comune stesso (in tal caso senza più limiti).

Infine, l ’ultima fattispecie agevolativa in ordine cronologico è stata introdotta dall ’art. 9-bis della Legge n. 80/2014, di conversione del D.L. n.

47/2014. Disposizione che prevede, dal 2015, il pa- gamento della TARI in misura ridotta di due terzi per gli immobili posseduti da cittadini residenti al- l ’estero. Deve comunque trattarsi di una sola unità immobiliare di proprietà del cittadino italiano iscritto all ’AIRE (Anagrafe Italiani Residenti all’E- stero), già pensionato nel Paese di residenza, a con- dizione che non risulti locata o data in comodato d ’uso.

Nel complesso si tratta di un ventaglio di agevola- zioni piuttosto ampio, che va disciplinato attraver- so l ’apposito Regolamento comunale da adottare ai sensi dell ’art. 52 del D.Lgs. n. 446/1997, come pe- raltro dispone il comma 682 della Legge n.

147/2013. Sul punto va detto che il Regolamento comunale “deve” disciplinare le riduzione tariffarie obbligatorie e “può” invece prevedere eventuali ri- duzioni ed esenzioni facoltative (6). Inoltre, per quanto riguarda le agevolazioni obbligatorie, si evi- denzia che la mancata regolamentazione comunale non preclude il diritto del contribuente al ricono- scimento della riduzione, la quale potrà anche esse- re determinata dal giudice tributario (si veda Cass.

13 marzo 2015, n. 5047).

(4) In ordine al contrasto tra il comma 649 (riduzione facol- tativa) e il comma 661 (detassazione) si pronuncia il Ministero dell’Ambiente con circolare n. 1 del 13 febbraio 2014 soste- nendo la prevalenza del comma 649, ma il D.L. n. 16/2014 di- spone l’abrogazione proprio del comma 649 lasciando in vigo- re solo il comma 661. Successivamente la Legge n. 68/2014, di conversione del D.L. n. 16/2014, elimina il comma 661 e modifica il comma 649 reintroducendo la riduzione, non più fa- coltativa ma obbligatoria, peraltro riferita ai rifiuti avviati al rici- clo (non più al recupero).

(5) L’Ifel (fondazione dell’ANCI) sostiene che il Comune de- ve necessariamente indicare le percentuali di abbattimento per i locali a produzione promiscua (La Tassa sui Rifiuti 2015, Ifel, pag. 101), quindi si tratterebbe di una disposizione regola- mentare obbligatoria.

(6) Le eventuali riduzioni ed esenzioni previste dal comma 660 della Legge n. 147/2013 possono peraltro tenere conto della“capacità contributiva della famiglia, anche attraverso l’applicazione dell’ISEE”.

In primo piano

(11)

Tavola 1 - Le agevolazioni: quadro riepilogativo

Tipologia Fonte normativa Entità Obbligatoria

o facoltativa

Fonte di finanziamento RIDUZIONE DISSERVIZIO Comma 656, Legge 147/2013 TARI max 20% tariffa, quindi

riduzione di almeno l’80% Obbligatoria Piano Finanziario RIDUZIONE“FUORI ZONA” Comma 657, Legge 147/2013 TARI max 40% tariffa, quindi

riduzione di almeno il 60%

in relazione alla distanza del più vicino punto di raccolta

Obbligatoria Piano Finanziario

RIDUZIONI DIFFERENZIATA DOMESTICHE

Comma 658, Legge 147/2013 Da disciplinare con Regola- mento comunale

Obbligatoria Piano Finanziario

RIDUZIONI ED ESENZIONI FACOLTATIVE

Comma 659, Legge 147/2013 Unico occupante, abitazioni o locali a disposizione, abita- zioni occupati da residenti all’estero per oltre 6 mesi, rurali abitativi, ecc. (da disci- plinare con Regolamento comunale)

Facoltativa Piano Finanziario

ULTERIORI RIDUZIONI ED ESENZIONI

Comma 660, Legge 147/2013 Da disciplinare con Regola- mento comunale

Facoltativa Piano Finanziario o Bilancio Comunale RIFIUTI ASSIMILATI AVVIATI

AL RICICLO

Comma 649, Legge 147/2013 Da disciplinare con Regola- mento comunale

Obbligatoria Piano Finanziario

AREE A PRODUZIONE PRO- MISCUA SPECIALI /URBANI

Comma 682, Legge 147/2013 Da disciplinare con Regola- mento comunale

Obbligatoria Piano Finanziario

RESIDENTI ALL’ESTERO (dal 2015)

Art. 9-bis, Legge 80/2014 TARI in misura ridotta di due terzi

Obbligatoria Piano Finanziario

Agevolazioni TARI per attività di prevenzione nella produzione di rifiuti Il collegato ambientale amplia la platea delle di- sposizioni agevolative previste dalla disciplina TA- RI, aggiungendo altre fattispecie. La prima, invero piuttosto generica, è prevista dall ’art. 36 della Leg- ge n. 221/2015 (7). Si tratta della nuova lett. e-bis) del comma 659 della Legge di stabilità 2014, dispo- sizione che - come abbiamo già evidenziato - con- sente ai Comuni di prevedere riduzioni tariffarie ed esenzioni nel caso di abitazioni con unico occupan- te, abitazioni tenute a disposizione per uso limitato, fabbricati rurali ad uso abitativo, ecc.

La lett. e-bis consente ai Comuni di prevedere age- volazioni della TARI (riduzioni tariffarie o esenzio- ni) in caso di effettuazione di attività di prevenzio- ne nella produzione di rifiuti, commisurando le ri- duzioni tariffarie alla quantità di rifiuti non prodot- ti.

La disposizione sembra accogliere le raccomanda- zioni espresse a livello europeo e richiamate nella

“Relazione recante l’aggiornamento del programma

nazionale di prevenzione dei rifiuti ”. In tale rela- zione si ricorda infatti che nella Relazione n.

20/2012 la Corte dei conti europea invitava gli Stati membri a “introdurre strumenti economici nella gestione dei rifiuti per promuovere la preven- zione e il riciclo, in particolare attraverso una tassa sullo smaltimento dei rifiuti, regimi ‘paghi quanto butti ’ e altri incentivi nelle tariffe pagate dalle utenze domestiche ”.

Le finalità della disposizione agevolativa sono chia- re, non altrettanto lo sono invece le modalità ap- plicative della stessa, considerata la necessità di pa- rametrare la riduzione tariffaria alla quantità di ri- fiuti non prodotti, operazione non facile perché difficilmente riscontrabile o documentabile.

Si potrebbe pensare, ad esempio, all ’attivazione di procedure all ’interno dell’attività economica che evitano la produzione di rifiuti, a condizione che sia poi documentabile la quantità degli stessi venu- ta meno (8).

Resta comunque una disposizione piuttosto vaga e difficilmente applicabile. Peraltro, stante la perva-

(7) Art. 36. (Disposizioni per favorire le politiche di preven- zione nella produzione di rifiuti). 1. All’art. 1, comma 659, della Legge 27 dicembre 2013, n. 147, dopo la lett. e) è aggiunta la seguente:“e-bis) attività di prevenzione nella produzione di ri-

fiuti, commisurando le riduzioni tariffarie alla quantità di rifiuti non prodotti”.

(8) S. Baldoni,“TARI, gli incentivi del Collegato ambienta- le”, in Quotidiano Enti Locali e Pa dell’8 gennaio 2016.

In primo piano

(12)

siva definizione di “rifiuto”, la norma appare sin da ora foriera di numerosi contenziosi (9).

Riduzioni TARI in caso di compostaggio dei rifiuti

Un ’altra fattispecie agevolativa prevista dal colle- gato ambientale riguarda la riduzione tariffaria in caso di compostaggio dei rifiuti, contenuta negli artt. 37 e 38.

Più nel dettaglio l ’art. 37 (10) contiene disposizioni finalizzate ad incentivare il compostaggio, sia indi- viduale che di comunità, prevedendo l ’applicazione di una riduzione della tassa sui rifiuti per le utenze che effettuano il compostaggio aerobico individua- le. In particolare la disposizione in commento, consistente nell ’aggiunta di un comma 19-bis al- l ’art. 208 del D.Lgs. n. 152/2006 (c.d. Codice am- bientale), si applica:

- alle utenze non domestiche che effettuano il compostaggio aerobico individuale per residui co- stituiti da sostanze naturali non pericolose prodotti nell ’ambito delle attività agricole e vivaistiche;

- alle utenze domestiche che effettuano compostag- gio aerobico individuale per i propri rifiuti organici da cucina, sfalci e potature da giardino.

Sarebbe stato comunque più opportuno introdurre una novella alla disciplina della TARI, anziché al- l ’art. 208 del codice ambientale, che disciplina l ’autorizzazione unica per i nuovi impianti di smal- timento e di recupero dei rifiuti.

L ’art. 38 (11) persegue finalità analoghe a quelle del precedente art. 37, ma con strumenti in parte differenti. Si rileva quindi un difetto di coordina- mento tra le due disposizioni, considerato che l ’art.

38 prevede l ’incentivazione delle pratiche di com-

postaggio di rifiuti organici effettuate sul luogo stesso di produzione, come l ’autocompostaggio e il compostaggio di comunità (12), e consente ai Co- muni di applicare riduzioni della tassa sui rifiuti (TARI), quindi si tratta di una scelta facoltativa.

Tali riduzioni appaiono invece obbligatorie per l ’art. 37, alla luce del verbo indicativo presente contenuto nella norma ( “è applicata una riduzio- ne ”).

Va comunque evidenziato che, in base alla norma- tiva vigente, i Comuni già potevano prevedere in- centivi per il compostaggio domestico, avvalendosi del comma 658 della Legge n. 147/2013, mediante l ’applicazione di riduzioni individuali al tributo.

TARI corrispettiva e D.M. attuativo

L ’art. 42 del collegato ambientale interviene sul comma 667 della Legge di stabilità 2014, riguar- dante il Regolamento attuativo della TARI corri- spettiva, prelievo di natura extratributaria analogo alla TIA2.

Si ricorda che il comma 667 della Legge n.

147/2013 prevede l ’adozione di un apposito Rego- lamento statale sui criteri per la realizzazione di si- stemi di misurazione puntuale dei rifiuti o di siste- mi analoghi, al fine di rendere applicabile una ta- riffa corrispettivo in tutti i Comuni del territorio nazionale. Va detto comunque che l ’atteso Regola- mento, che avrebbe dovuto essere adottato entro il 30 giugno 2014, non è vincolante per l ’introduzio- ne del corrispettivo TARI, anche perché nelle Li- nee guida TARES 2013 il MEF ha definito e circo- scritto l ’aggettivo “puntuale” lasciando margine ap- plicativo nella modalità dei sistemi di misurazione dei rifiuti solidi urbani. In tal senso si è espresso il

(9) P. Ficco,“Super-TARI nei Comuni dove la raccolta diffe- renziata è troppo bassa”, in Quotidiano Enti Locali e Pa del 28 dicembre 2015.

(10) Si riporta l’art. 37 del collegato ambientale: Art. 37 (Trattamento del rifiuto tramite compostaggio aerobico). 1.

Dopo il comma 19 dell’art. 208 del Decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e successive modificazioni, è aggiunto il seguen- te:“19-bis. Alle utenze non domestiche che effettuano il com- postaggio aerobico individuale per residui costituiti da sostan- ze naturali non pericolose prodotti nell’ambito delle attività agricole e vivaistiche e alle utenze domestiche che effettuano compostaggio aerobico individuale per i propri rifiuti organici da cucina, sfalci e potature da giardino è applicata una riduzio- ne della tariffa dovuta per la gestione dei rifiuti urbani“.

(11) Si riporta l’art. 38 del collegato ambientale: “Art. 38 (Disposizioni per favorire la diffusione del compostaggio dei ri- fiuti organici). 1. All’art. 180 del Decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e successive modificazioni, dopo il comma 1-se- xies sono aggiunti i seguenti: “1-septies. Al fine di ridurre la produzione di rifiuti organici e gli impatti sull’ambiente deri- vanti dalla gestione degli stessi, il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, le Regioni ed i Comuni,

nell’ambito delle rispettive competenze, incentivano le pratiche di compostaggio di rifiuti organici effettuate sul luogo stesso di produzione, come l’autocompostaggio e il compostaggio di comunità, anche attraverso gli strumenti di pianificazione di cui all’art. 199 del presente Decreto. I Comuni possono appli- care una riduzione sulla tassa di cui all’art. 1, comma 641, del- la Legge 27 dicembre 2013, n. 147, alle utenze che effettuano pratiche di riduzione dei rifiuti di cui al presente comma. 1-oc- ties. (omissis)”.

(12) La norma in questione chiarisce che l’autocompostag- gio, praticato da utenze domestiche e non domestiche, non necessita di alcun permesso trattandosi di un’attività di ridu- zione dei rifiuti. Inoltre, il“compostaggio di comunità” trova fi- nalmente una definizione a livello normativo come“compo- staggio effettuato collettivamente da piuÌ utenze domestiche e non domestiche della frazione organica dei rifiuti urbani pro- dotti dalle medesime, al fine dell’utilizzo del compost prodotto da parte delle utenze conferenti”. Sul punto si veda C. Cimoro- ni,“Nasce il ‘compostaggio di comunità’, ma serve un Decre- to attuativo”, in Quotidiano Enti Locali e Pa del 19 gennaio 2016.

In primo piano

(13)

MEF con nota n. 3847 del 25 febbraio 2014, chia- rendo i rapporti tra i commi 667 e 668 della Legge n. 147/2013: in particolare il comma 668 consente ai Comuni di deliberare l ’applicazione della tariffa puntuale a prescindere dall ’adozione del Regola- mento governativo previsto dal comma 667.

Nel dettaglio l ’art. 42 del collegato ambientale mo- difica il comma 667 della Legge n. 147/2013 (13) al fine di accelerare la definizione dei criteri per la misurazione puntuale dei rifiuti prodotti dalle sin- gole utenze, presupposto indispensabile per consen- tire il generalizzato passaggio a una tariffa corri- spettiva. Il nuovo comma 667 prevede due novità:

1) la definizione dei criteri per l ’attuazione della TARI corrispettiva è ora demandatoa a un Decreto invece che a un Regolamento: non è una differen- za di poco conto, considerato che non sarà più ne- cessario acquisire il parere del Consiglio di Stato (procedura senz ’altro più veloce ma al tempo stesso sfornita del “filtro” di legittimità); 2) il termine per l ’adozione del D.M. viene differito dal giugno 2014 ad una data certamente successiva ( “entro un an- no ”). Non è chiaro, tuttavia, se il termine di un anno decorre dall ’entrata in vigore del collegato ambientale (cioè dal 2 febbraio 2016) (14) oppure dalla Legge n. 147/2013, considerato che la novella interviene sul comma 667 della Legge di stabilità 2014, in maniera inappropriata perché finisce per modificare la norma originaria. Nel primo caso, il Governo avrebbe oltre un anno di tempo per l ’ado- zione del D.M., mentre nel secondo caso il termine sarebbe già scaduto e la norma avrebbe solo l ’effet- to di ridurre il ritardo spostando la dead line al 1°

gennaio 2015 (15).

Raccolta differenziata, “ecotassa” e costi del servizio

Non vanno infine sottovalutati gli effetti di altre disposizioni (artt. 32, 34 e 35), relative ai rapporti

tra la raccolta differenziata e l ’entità dell’ecotassa, che incidono sui costi da coprire con la TARI e quindi sulla composizione del piano finanziario e delle tariffe applicabili alle utenze.

Nel dettaglio l ’art. 32 contiene disposizioni volte a incrementare la raccolta differenziata e il riciclag- gio. In particolare gli obiettivi di raccolta differen- ziata (RD) possono essere riferiti al livello di cia- scun Comune invece che a livello di ambito terri- toriale ottimale (ATO). Inoltre è prevista un ’addi- zionale del 20% al tributo speciale per il deposito dei rifiuti solidi in discarica (c.d. ” ecotassa”) (16) a carico dei Comuni che non abbiano raggiunto le percentuali di RD. Per i Comuni efficienti il supe- ramento di determinati livelli di RD fa invece scat- tare riduzioni del predetto tributo speciale. Viene altresì disciplinato il calcolo annuale del grado di efficienza della RD e la relativa validazione: il nuo- vo riferimento per calcolare l ’ecotassa è il valore di raccolta differenziata raggiunto nell ’anno prece- dente.

L ’addizionale sull’ecotassa a carico dei Comuni su- scita diverse preoccupazioni, specie per le situazio- ni più critiche, come quelle del Sud, dove si regi- stra una mancanza di pianificazione e di infrastrut- ture (peraltro di competenza di Regioni e Provin- ce). Sul punto l ’ANCI ha evidenziato che molti cittadini finiranno per pagare di più non per colpe del proprio Comune, ma per mancanza di impian- ti (17).

Gli artt. 34 e 35 intervengono sulla disciplina della c.d. ecotassa, al fine di estendere il tributo anche ai rifiuti inviati agli impianti di incenerimento sen- za recupero energetico e di modificare la destina- zione del gettito derivante dal tributo. Vengono al- tresì assoggettati al pagamento dell ’ecotassa, nella misura ridotta del 20%, in ogni caso, tutti gli im- pianti classificati esclusivamente come impianti di smaltimento mediante incenerimento a terra.

(13) Si riporta la norma con le modifiche (evidenziate in grassetto) rispetto alla norma originaria:“667. Al fine di dare attuazione al principio‘chi inquina paga’, sancito dall’art.

14 della Direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 novembre 2008, entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, con Decre- todel Ministro dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finan- ze, sentita la Conferenza Stato-città ed autonomie locali, sono stabiliti criteri per la realizzazione da parte dei Comuni di siste- mi di misurazione puntuale della quantità di rifiuti conferiti al servizio pubblico o di sistemi di gestione caratterizzati dall’uti- lizzo di correttivi ai criteri di ripartizione del costo del servizio, finalizzati ad attuare un effettivo modello di tariffa commisura- ta al servizio reso a copertura integrale dei costi relativi al ser- vizio di gestione dei rifiuti urbani e dei rifiuti assimilati, svolto

nelle forme ammesse dal diritto dell’Unione Europea.”.

(14) In tal senso, C. Cimoroni,“Nasce il ‘compostaggio di comunità’, ma serve un Decreto attuativo”, in Quotidiano Enti Locali e Pa del 19 gennaio 2016.

(15) In tal senso, F. Cerisano,“Rifiuti, ecotassa con addizio- nale”, in Italia Oggi del 30 dicembre 2015.

(16) Si tratta del tributo regionale previsto dai commi 24 e seguenti dell’art. 3 della Legge n. 549/1995, introdotto per ri- durre l’utilizzo prevalente delle discariche, l’interramento dei ri- fiuti e penalizzare l’utilizzo di questo strumento di gestione dei rifiuti. L’ecotassa è nata quindi principalmente per favorire il ri- ciclo e la raccolta differenziata e per ridurre il conferimento dei rifiuti indifferenziati in discarica.

(17) Si vedaItalia Oggi del 30 dicembre 2015, “I sindaci pa- gheranno per colpe di altri”.

In primo piano

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Tariffa Rifiuti Puntuale

Alcune riflessioni sulla sua introduzione e applicazione

di Alberto Pierobon - Consulente di Enti pubblici, aziende pubbliche e private in materia ambientale

Ai fini dell ’introduzione della tariffa puntuale è necessario un approccio diverso e innovativo nei processi gestionali e nelle prestazioni. Il processo di determinazione della tariffa deve in- formarsi ai principi di trasparenza, corretta informazione, nonché di controllo preventivo e consuntivo. I Comuni devono essere messi in grado di conoscere l ’intero impianto tariffario, per poter esprimere le proprie valutazioni circa il livello tariffario effettivamente praticato e sul consuntivo dei servizi, opportunamente acquisendo e valutando alcuni parametri indivi- duanti degli “indici di virtuosità” (al di là del dato percentuale di raccolta differenziata rag- giunta). Da qui le riflessioni sulla tariffa (parte fissa e parte variabile), sull ’aspetto ambientale, sul finanziamento del servizio, sulla superficie, sulla natura dei rifiuti, sul servizio a contatore, ecc.

Premessa

La tariffa puntuale (nelle sue varianti) impone più che una lettura giuridica, un vero e proprio

“disseppellimento” dei processi gestionali, analiz- zando e comparando - non solo e non tanto le ta- riffe praticate (1) - quanto le “prestazioni”. Si de- ve guardare cioè oltre alle “macroscelte” (2), per arrivare alle prassi: alla tecnicalità ivi instaurata e

all ’organizzazione del servizio di gestione dei rifiu- ti (3).

Va sempre tenuto presente che la gestione pubbli- ca dei rifiuti urbani (e assimilati), ancorché svolta in forma imprenditoriale, non ha l ’obiettivo del profitto, bensì dell ’erogazione dei servizi in pareg- gio del bilancio (sostanzialmente nell ’equivalenza costi/ricavi).

(1) Dei costi e dei ricavi, nonché il loro rilievo finanziario:

così nel“metodo normalizzato”, ossia il D.P.R. 27 aprile 1999, n. 158. I gestori devono ribaltare nella tariffa, tutti i costi ge- stionali. Ecco che il sistema integrato di gestione dei rifiuti rile- va nel suo complesso con le varie fasi/attività impiantistiche e di servizio che sono dei“vasi comunicanti”.

(2) La determinazione della quota fissa del provento in pa- rola, con riferimento: alla natura, alla composizione e, soprat- tutto, all’allocazione dei costi indivisibili e non (parte fissa e parte variabile); alla suddivisione (ex ante) della quota fissa tra utenza domestica e non domestica (e con quali criteri, etc.); al- l’assimilazione dei rifiuti speciali ai rifiuti urbani; al se e come viene congeniata la riduzione della quota variabile del proven- to, applicata alle utenze non domestiche che conferiscono i propri rifiuti recuperabili/riciclabili a soggetti terzi idonei e autorizzati; alla scelta regolamentare, assieme ad altri parame- tri, dei coefficienti presuntivi di produzione dei rifiuti (“k”), etc.

In proposito sia permesso rinviare a: A. Pierobon (a cura di), Nuovo manuale di gestione e di diritto dell’ambiente, Santar- cangelo di Romagna, 2012;“Novità per i servizi pubblici locali dalla recente normativa ambientale”, in Azienditalia, n.10, 2015, pag. 712; C. Giacomelli - A. Pierobon,“Dalla teoria alla pratica: un esempio di ricostruzione tariffaria in un Comune”, in questaRivista, Dossier, n. 1, 2014; M. Bellesia - A. Pierobon,

“Pensare al nuovo metodo di calcolo (e applicazione) della ta- riffa per la gestione dei rifiuti”, in Azienditalia, n. 6, 2011, pag.

361; M. Bellesia - A. Pierobon,“Nuova contabilità e bilancio ambientale nelle Pubbliche Amministrazioni. Primo commen- to”, in Azienditalia, Dossier, n. 12/2007; G. Angelucci - A. Piero- bon,“Il sistema integrato di gestione dei rifiuti e la raccolta dif- ferenziata in Alto Adige-Südtirol:prime considerazioni tecnico- economiche”, in Azienditalia, n. 7, 2009, pag. 491; A. Piero- bon,“Il punto sulla tariffa per la gestione pubblica dei rifiuti”, inAzienditalia, Dossier, n.1, 2011.

(3) Ad esempio, talune realtà impongono alle utenze non domestiche, più contenitori di dimensioni rifiuti che sono infe- riori alla loro ottimale movimentazione, cioè non dimensionati all’effettiva gestione dei rifiuti prodotti, intesi come volume/fre- quenza dei medesimi contenitori, tenendo conto degli spazi, della logistica, etc. Ciò avviene, perlopiù, per soddisfare le esi- genze“interne” - organizzative, di attrezzature, economiche - del gestore pubblico, agganciando questi servizi a dei prezzia- ri/condizioni che paiono essere dei“menu standardizzati” im- posti ai clienti/utenti. Un servizio adattato al caso, ovvero fles- sibile, porta però fuori dalle predeterminate“curve di efficien- za” operativamente assunte dal gestore pubblico, le quali cur- ve - nell’offerta/gestione/tariffa dei servizi - vengono soddisfat- te da un prezzo“driver”. Ossia un prezzo che (si badi) implici- tamente orienta il cliente/utente a determinate scelte che ri- spondono più all’interesse economico del gestore, piuttosto che alle effettive esigenze del produttore/detentore del rifiuto.

In primo piano

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Verifiche e processo di determinazione della tariffa

Ulteriori verifiche vanno svolte con riguardo, ad esempio: all ’istituto dell’assimilazione; alla “sconti- stica ” per l’eventuale riduzione della quota variabi- le della tariffa/tributo o di altri elementi di commi- surazione, quali le superfici; alla problematica dei rifiuti da imballaggi da avviare entro o fuori il si- stema consortile nazionale; agli altri aspetti rile- vanti per i costi del servizio (volumi, contenitori, trasporti, frequenze, costi amministrativi), etc.

Ma non basta: il processo determinativo della tarif- fa deve informarsi ai principi della trasparenza, del- la corretta informazione, nonché del controllo (preventivo e consuntivo).Va, infatti, garantita l ’o- mogeneità e la comparabilità dei dati: è la contabi- lità analitica che assicura la veridicità, la traspa- renza, la comparabilità e il consolidamento dei dati contabili; essa contabilità va applicata e ripartita per ogni singola attività svolta: raccolta, trasporto, recupero, smaltimento, spazzamento e loro control- lo e amministrazione (4).

La condizione di equilibrio economico-finanziario impone che i costi di gestione del servizio debbano essere coperti dai proventi tariffari in modo da ga-

rantire, appunto, l ’equilibrio economico-finanziario ed il permanere dello stesso nel tempo (5).

Non rientra nell ’economia del presente scritto ap- profondire altri aspetti che diamo per conosciuti, quali (6): la struttura binomia della tariffa, ossia la parte fissa e quella variabile, nelle sue diverse co- struzioni e funzioni (7); la suddivisione della quota fissa tra le utenze domestiche e non domesti- che (8); le agevolazioni (riduzioni) riconoscibili nell ’ambito della quota variabile (9); etc.

L ’impianto tariffario: aspetto ambientale e finanziamento servizio

I Comuni (come anche gli stakeholders) devono es- sere messi in grado di conoscere l ’intero impianto tariffario, onde esprimere - tra altro (10)- le proprie valutazioni circa il livello tariffario effettivamente praticato e sul consuntivo dei servizi, opportuna- mente acquisendo e valutando alcuni parame- tri (11) individuanti gli “indici di virtuosità” (al di là del dato percentuale di raccolta differenziata rag- giunta) (12).

Come sfondo (e riferimento d ’apice) non può qui non ricordarsi che nei tributi ambientali convivo- no (anche antagonisticamente) due elementi:

(4) Rilevando i costi e gli eventuali ricavi del servizio, riparti- ti per singola attività. Ove la gestione riguardi altri flussi di ri- fiuti non urbani, da intendersi come servizi ulteriori, le singole attività ed i relativi costi e ricavi, vanno separatamente indicati.

Ciò, come detto, per consentire un’efficace e trasparente con- trollo e la comparabilità ed il consolidamento dei dati. Nel cal- colo sono comunque vietate le compensazioni di partite e le allocazioni di costi e/o di proventi in voci differenti, anche per evitare fenomeni di sussidiazione incrociata tra diverse attività, etc. (unbundling).

(5) Seguendo, per quanto possibile, principi di equità inter- generazionale. La tariffa andrà poi ripartita all’utenza quanto- meno secondo il principio comunitario del“chi inquina paga”, del principio di proporzionalità e di parità di trattamento, ovve- ro di non discriminazione.

(6) Sia permesso rinviare, oltre agli scritti già citati, a:La nuova tariffa sui rifiuti, Bergamo, 1999; Il nuovo sistema tariffa- rio per la gestione dei rifiuti, Roma-Livorno, 1999; A. Lucarelli - A. Pierobon (a cura di),Governo e gestione dei rifiuti. Idee, per- corsi, proposte, Napoli, 2009; N. Lugaresi - S. Bertazzo (a cura di),Nuovo codice dell’ambiente, Rimini, 2009; “Ancora sulla parte fissa e variabile del provento (tariffa e altro) rifiuti”, in Tri- buti locali e regionali, n. 3/2014.

(7) La quota fissa (QF), riferita alle componenti essenziali del servizio, ha una funzione meramente redistributiva e viene suddivisa tra l’utenza domestica e non domestica solitamente col criterio della quantità di peso di rifiuti effettivamente desti- nati allo smaltimento dalle due classi di utenza, senza conside- rare l’autosmaltimento e/o le altre forme di riduzione dei rifiuti.

La quota variabile (QV) essendo riferita alle componenti dei co- sti di esercizio dei servizi, è rapportata alla quantità dei rifiuti conferiti e al servizio fornito, talché la quota variabile ha una funzione incentivante/disincentivante.

(8) Si segue normalmente il criterio contabile, ma - come vedremo - la funzione redistributiva della parte fissa e le age-

volazioni che vanno previste per le utenze domestiche, riporta- no necessariamente a scelte“politiche”.

(9) Le agevolazioni si concretano in riduzioni proporzionali dei costi, oppure in differenziazioni tariffarie, con riferimento alla quota variabile della tariffa. Ogni flusso di rifiuti dovrebbe avere una sua corrispondente riduzione nell’ambito della quota variabile, quindi il conferimento di tutti i flussi dei rifiuti avviati al recupero, tramite un soggetto terzo, potrebbe avere come effetto il totale e completo azzeramento della quota variabile.

Invero, la TARSU non prevedeva espressamente una struttura binomia del prelievo, ma consentiva (in sede regolamentare, ri- chiamandosi anche a prassi ministeriale) di praticare riduzioni della quota variabile (coefficienti attenuati di proporzionalità), nel presupposto di dover tener conto del residuo carico relati- vo ai costi comuni e collettivi da coprire con la tassa (vedasi, ad es., la risoluzione Ministero delle Finanze, n. 16/E del 9 feb- braio 1999). Spesso molti Comuni hanno utilizzato (a loro favo- re) una sorta di trascinamento di questa“regola”, nonostante l’avvento della tariffa binomia, talché la quota variabile in que- sto“anarchismo” si è opacizzata (confondendo anche tra costi variabili e costi fissi), incistandosi nella quota fissa della tariffa.

(10) I Comuni debbono responsabilmente manifestare le lo- ro scelte di fiscalità locale sulla quota fissa, mentre vanno pre- cisate (come contrappeso a detta discrezionalità) le regole per garantire l’equilibrio economico-finanziario, oltre che evitati quegli eccessi di discrezionalità (molto presenti nelle tariffe puntuali) nella costruzione e nel funzionamento della quota va- riabile della tariffa.

(11) Sui limiti di indici e delle analisi, si veda però quanto da noi accennato in“Ambiente: nuove opportunità per tecnici, consulenti e periti (prima parte)”, in L’Ufficio Tecnico, n. 11- 12/2015.

(12) Con l’individuazione di indicatori di virtuosità, si com- pie un deciso passo verso la direzione additata dalla“riforma”

sul federalismo fiscale, con tutti i vantaggi conseguenti.

In primo piano

(17)

1) ambientale, nella finalità della prevenzione e della riduzione dei rifiuti (di un minor inquina- mento) (13), con obiettivi redistributivi;

2) del finanziamento del servizio pubblico: secondo un principio di correlazione tra il servizio erogato (a fronte di una attività umana/imprenditoriale) e gli importi a tal titolo richiesti (14).

Il finanziamento dei servizi pubblici va quindi di- versamente declinato per i servizi indivisibili e per quelli divisibili. I primi sono finanziati da tributi di tipo contributivo, con funzione distributiva dei co- sti, mentre i secondi sono finanziati da tributi di ti- po commutativo, con funzione incentivante/disin- centivante (15). Questa è, in buona sostanza, la ra- tio dei proventi di cui trattasi.

Ci si chiede se la produzione dei rifiuti sia (o me- no) un indice concreto di commisurazione del pre- lievo, ovvero quale sia il senso della presenza del-

l ’elemento della superficie nell’ambito della tariffa rifiuti, massimamente in una tariffa puntuale (16)?

Il “metodo normalizzato” comunque “lascia una di- screta autonomia nella determinazione delle aliquo- te ” (17), continuando sulla scia della presuntività nella produzione dei rifiuti. Si tratta, com ’è noto, di un sistema fondato altresì su coefficienti/indici di produzione di rifiuti, che cioè non è esclusivamente dotato dell ’effettività e della misurabilità quali- quantitativa dei rifiuti in quanto prodotti e/o in quanto conferiti (18) al servizio pubblico.

Guardando al regime giuridico, la tariffa viene ri- condotta - seppur non senza varietà di opinioni - nell ’alveo delle prestazioni patrimoniali imposte (ex art. 23 Cost.) (19). La tariffa è infatti coattiva e obbligatoria, e non presenta uno schema sinallag- matico, tipico dei rapporti privatistico-contrattua- li (20). In ultima analisi, la fonte legale del rappor-

(13) Difettando però il nesso causale certo (che quindi diventa un nesso presunto) e diretto tra il presupposto (metri quadrati, numero occupanti) e il danno ambientale provocato dai rifiuti. Al- lora, la relazione causale che sussiste tra il presupposto e il fatto materiale (e oggettivo) determinante il deterioramento naturale, scientificamente accertato (come avviene per il danno) come de- v’essere instaurata? Il presupposto è quello di una produzione (effettiva? potenziale? presunta?) di rifiuti - quali-quantitativamen- te da discriminarsi, poiché - a seconda di come vengono gestiti i rifiuti - avviati allo smaltimento, al recupero - questa diversa ge- stione cagiona una diversa intensità di danno (in ragione dell’ef- fetto inquinante prodotto). Il pagamento di un tributo in negativo, all’atto del conferimento del rifiuto al servizio pubblico, può cor- relarsi alla manifestazione della dismissione di un bene da avviar- si al consumo (come smaltimento) o per tornare (previe lavora- zioni e/o trasformazioni) al mercato (all’utilizzo), se non addirittura per essere riutilizzato (e quindi, teoricamente, non contabilizzato agli effetti di“consumo” di risorse). In proposito si rinvia ai no- stri:“Tra prodotti, materie prime secondarie e rifiuti (in particola- re la‘preparazione per il riutilizzo’)”, in Diritto Giurisprudenza Agraria, Alimentare e dell’Ambiente, Roma, 2011, pagg. 98-108;

“Una sintesi sui sottoprodotti (tra normativa ambientale e nuove

‘tendenze’)”, in Diritto Giurisprudenza Agraria, Alimentare e del- l’Ambiente, Roma 2013, pagg. 725-734. Anche la dottrina sottoli- nea l’importanza di distinguere concettualmente i tributi ambien- tali in senso stretto dai tributi con funzione ambientale, cioè da quei tributi cui può essere riconosciuta solo come finalità extrafi- scale una funzione di tutela ambientale. In questa logica dovreb- be essere considerato propriamente tributo ambientale solo quel tributo che risulti“caratterizzato da una relazione diretta, causale, fra il suo presupposto e l’unità fisica (emissioni inquinanti, risorsa ambientale, bene o prodotto) che produce o può produrre un danno all’ambiente” così M. Cecchetti, Principi costituzionali per la tutela dell’ambiente, Milano, 2003, indicando F. Gallo - F. Mar- chetti,“I presupposti della tassazione ambientale”, in AA.VV., Ambiente e diritto, Firenze, 1999.

(14) Nell’ambito tributario tale principio si instaura tra le funzioni (non le gestioni) esercitate e i tributi prelevati, soprat- tutto ove si consideri che nella tariffa rifiuti è la parte fissa che rileva per questi profili, sia consentito rinviare a“Il tributo pro- vinciale ambientale: ombre concettuali piuttosto che un mosai- co normativo”, in Tributi locali e regionali, n. 1/2011.

(15) Con necessaria valorizzazione del contribuente al pre- lievo stesso, secondo lo scambio di utilità (principio dello scambio, ovvero del beneficio e della controprestazione). L’uti-

lità qui si confronta con le esternalità e la loro internalizzazione (come, quanto, etc.), insomma con diverse alternative. Ma, il principio del beneficio è complementare al principio di capaci- tà contributiva cosiccome interpretabile.

(16) Nella sola ottica di tariffa puntuale è stato affermato che“l’utilizzo del parametro della superficie (un residuo della TARSU) continua ad essere visto come un elemento di spere- quazione e di distorsione della Tariffa, in quanto è dimostrato come non vi sia correlazione tra superficie e produzione di ri- fiuti” cosi in AA.VV., Linee Guida per la gestione della tariffa dei rifiuti urbani, Regione Veneto-Arpav-Osservatorio regionale ri- fiuti, marzo 2002, pag. 40. Che la superficie non sia correlata alla produzione dei rifiuti corrisponde ad un dato di evidenza e di esperienza, ma la superficie - secondo i principi tributari che si rifanno a valori costituzionali - ha un suo senso, soprattutto nei tributi ambientali. La TARI, anche nella sua versione“pun- tuale”, rientra in questi tributi ambientali. In presenza di una tariffa che obbligatoriamente deve prevedere e contenere due parti (fissa e variabile) di tal fatta: riemergono, a noi sommes- samente pare, diversi saperi e linguaggi che si devono comun- que combinare, in una lettura complessiva anche di senso, più che di solo mosaico. In ogni caso non soverchiando con la fat- ticità tecnica il mondo dei valori.

(17) Così Unioncamere Veneto,Monitoraggio delle tariffe del servizio idrico e di raccolta e smaltimento rifiuti per le impre- se venete, a cura di REF - Ricerche, febbraio 2015, pag. 22. Il metodo normalizzato ha degli intervalli di valori entro cui i Co- muni possono scegliere livelli di Kc e di Kd per le UND (distri- buendo il carico tariffario). Con la misurazione puntuale si pos- sono giustificare anche valori esterni ai predetti intervalli, ma giammai cambiare l’elemento!

(18) Si noti, ancora una volta, la diversità insita nel (commi- surare la tariffa, tramite i suoi elementi) tra una produzione di rifiuti (presunta o effettiva) e il loro conferimento (misurazione della produzione“a valle”, dedotto l’autosmaltimento o altro, es. compostaggio) al servizio pubblico locale (ed eventualmen- te, anche, a soggetti terzi per il recupero).

(19) In quanto provento che prescinde da accordi/pattuizio- ni, ovvero che non è lasciato alla libera definizione tra le parti:

non esiste infatti un contratto di utenza tra l’utente e il gestore nell’ambito della privativa, etc.

(20) Infatti, le modalità di svolgimento del servizio sono fis- sate unilateralmente dal Comune (o chi per esso), con uno schema del rapporto che è prevalentemente tributario.

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