Verde urbano e multifunzionalità: proposte per una pianificazione ecosistemica delle aree verdi

Università degli Studi di Pisa - Facoltà di Scienze Agrarie

Corso di Laurea Specialistica “Progettazione e Pianificazione delle Aree Verdi e del Paesaggio”

“VERDE URBANO E MULTIFUNZIONALITA’:

RIFLESSIONI E PROPOSTE PER UNA PIANIFICAZIONE

ECOSITEMICA DELLE AREE VERDI”

Candidata: Relatore:

Anna Chiesura Massimo Rovai

Correlatore: Paolo Vernieri

INDICE DEI CONTENUTI

SOMM ARIO ... 4

INTRODUZIONE ... 7

OBIETTIVI E METODI ... 8

C APITOLO I - IL V ERDE URB ANO COME INDIC ATORE DI SOSTENIBILIT A’ ... 9

1.1 GLI INDIC ATORI DE L VE RDE URB ANO ...11

1.2 CRITICIT A’ ...18

C APITOLO II – VE RDE URB ANO NELL A PI ANIFIC AZIONE LOC ALE .21 2.1 IL VERDE COME ST AND ARD URBANIS TICO ...22

2.2 STRUME NTI DI PI ANIFIC AZIONE E CONTROLLO DE L VERDE URB ANO ...24 I l P i a n o d e l V e r d e . . . 2 5 I l c e n s i me n t o d e l v e r d e . . . 2 6 I l R e g o l a me n t o d e l V e r d e . . . 2 7 L a c a r t a d e l v e r d e u r b a n o . . . 2 7 2.3 CRITICIT A’ ...28

C APITOLO III – VE RDE URB ANO E MULTIFUNZION ALITA’ ...30

3.1 L A TEORI A DE GLI ECOS YSTE M SERVICES ...31

3.2 FUNZIONI E S ERVIZI DELL A N ATUR A IN CITT A’ ...32

I s e r v i z i a mb i e n t a l i . . . 3 7 I s e r v i z i s o c i o - c u l t u r a l i . . . 4 1 I s e r v i z i e c o n o mi c i . . . 4 2 3.3 IL V ALORE AGGIUNTO PE R LE P OLITICHE DI SOS TENIBILIT A’ URB AN A ...43

C APITOLO 4 - VE RSO UN A POLITICA DI GOVERNO S OSTENIBILE DEL VE RDE PUBBLICO ...46

4.1 L A SOS TENIBILIT A’ DE L VE RDE URB ANO ...47

4.2.1 CONOSCE RE ...55 A n a l i s i t e r r i t o r i a l e . . . 5 5 A n a l i s i d e l v e r d e . . . 5 7 4.2.2 COINVOLGE RE ...61 C o i n v o l g i me n t o n e l l a g e s t i o n e d e l v e r d e . . . 6 2 4.2.3 PI ANIFIC AR E ...63 L a p i a n i f i c a z i o n e t e r r i t o r i a l e e p a e s a g g i s t i c a . . . 6 3 L a R e t e E c o l o g i c a . . . 6 4 I l P i a n o d e l V e r d e . . . 6 6 M o d e l l i p r o g e t t u a l i . . . 6 7 L a r i q u a l i fi c a z i o n e . . . 6 7 P i a n i f i c a z i o n e i n t e g r a t a . . . 6 8 4.2.4 GESTIRE ...71 I l R e g o l a me n t o d e l V e r d e . . . 7 2 L a g e s t i o n e d i f fe r e n z i a t a . . . 7 2 L a p a r t n e s h i p p u b b l i c o - p r i v a t a . . . 7 4 L a s p o n s o r i z z a z i o n e . . . 7 5 I l v e r d e t e mp o r a n e o . . . 7 5 CONCLUSIONI ...77 BIBLIOGR AFI A ...79

INDICE DELLE FIGURE

T abel la 1 – Cl ass if icazi one d el verde p ub bl ico 14 T abel la 2 – Cl ass if icazi one d ei s er vi zi a mbienta l i 33 T abel la 3 – Un mode ll o d i sosten ib i l ità de l verde urban o 48 T abel la 4 - E lement i e f unzi on i de l la R ete Ecol og ica 65 Fig ura 1 – P ercentu a le d i verd e urba no s ul la su perf ici e comu nal e 15 Fig ura 2 – A lc un i ser vi zi amb ienta l i, soc i al i ed ec onom ic i de l ver de urb ano 36 Fig ura 3 – Are e ch i ave per u na po l itic a sosten ib i le de l verd e urbano 50 Fig ura 4 – D imen si o ni e strument i per u n a pol it ica so sten ib il e del ver de 51 Bo x 1e 2 – Co nosc ere: due esem pi a l le d ue di verse sc al e 56

Bo x 3 – Con oscere 57

Bo x 4 – P i an if ica zi o ne partec ip ata 61

Fig ura 5 – Integ ra zio ne “vertic al e” ed “or i zzonta le” de l le p ol iti che 69 T abel la 5 – Esemp i di integ ra zi one d el verde con altre p ol it ic he di s ettore 70

SOMMARIO

Proprio come strade, ponti e case costituiscono il “capitale costruito” delle nostre città, cosi’ gli spazi aperti vegetati ad alberi, arbusti e prati ne rappresentano il “capitale naturale”, l’”infrastruttura verde” che connette e si integra nella matrice urbanizzata. Il verde urbano - qui inteso nella sua accezione piu’ ampia, che include tutte le aree verdi pubbliche e private urbane e periurbane – assolve a molteplici funzioni (ambientali, sociali ed economiche) contribuendo in maniera rilevante alla qualità della vita e dell’ambiente delle aree metropolitane, tanto da figurare tra gli indicatori usati nei principali lavori di reporting a livello nazionali ed internazionali per monitorare e valutare lo stato di salute delle città.

Nonostante l’aumentata consapevolezza del valore del verde da parte di cittadini e amministratori, tuttavia, la condizione in cui versa gran parte del patrimonio verde delle nostre città non sembra riflettere a pieno le sue riconosciute benefiche funzioni: alberi capitozzati, aiuole tristi e senza cura, viali alberati costretti dal cemento e assediati dalle macchine, schianti improvvisi di branche, spazi abbandonati, parchi invasi dai rifiuti e dal degrado, mancanza di servizi e di attrattive. Sul piano normativo, al verde viene essenzialmente riconosciuto un servizio ludico-ricreativo, tradotto nella pianificazione locale in “standard” urbanistico, in superficie minima da rispettare in sede di nuove edificazioni, ma non esiste di fatto una strategia organica di governo delle aree verdi, una vera “politica ambientale del verde” che ne integri e tuteli la multifunzionalità all’interno dei processi per la sostenibilità urbana. Esistono certo esperienze positive di pianificazione territoriale attente alla tutela delle risorse naturali a scala comunale e sovracomunale che, anche grazie alle moderne tecnologie informatiche, è possibile applicare e trasferire con successo in altre realtà. Diverse città si sono dotate di piani e regolamenti del verde, Regioni e Province hanno inserito le reti ecologiche all’interno dei propri strumenti di pianificazione territoriale e paesaggistica, e la sensibilità dell’opinione pubblica verso i temi del verde e della sostenibilità è senz’altro aumentata negli ultimi anni. Si ritiene, tuttavia, che tale evoluzione politica e culturale – pur positiva e senz’altro fondamentale – non sia ancora matura per includere il verde urbano come elemento di paesaggio da tutelare, limitando la propria sfera d’azione al paesaggio extra-urbano e alla pianificazione sovra-locale, quasi che la natura interclusa nelle città cessi

improvvisamente di essere portatrice di quei valori che invece altrove si vuole tutelare.

Per la sua natura di bene comune capace di generare benefici per l’intera collettività, il verde urbano deve essere considerato un servizio pubblico e come tale oggetto specifico di politiche attente e mirate. Il governo del patrimonio naturale delle nostre città è tematica complessa, coinvolge diverse competenze disciplinari e richiede appositi strumenti di conoscenza, pianificazione e gestione. La sua natura multifunzionale, inoltre, lo rende un settore trasversale e strettamente correlato con molti altri aspetti del vivere e dell’abitare gli spazi urbani (mobilità, sport e ricreazione, salute pubblica, sicurezza, attrattività dei luoghi e turismo, etc.), per cui è auspicabile un approccio interdisciplinare ed una pianificazione integrata con le altre politiche di settore (mobilità, edilizia, energia, etc.).

Tuttavia, l’attuale governo del verde e del paesaggio “rurbano” registra un imperdonabile ritardo rispetto ad altre realtà europee, relegando troppo spesso la pianificazione e la gestione del verde a posizioni subordinate rispetto alle esigenze insediative/residenziali e scarsamente integrate rispetto alla pianificazione urbanistica generale. alla sensibilità delle singole amministrazioni. Esistono tuttavia a livello nazionale esperienze di pianificazione ecologica ed integrata che occorre senz’altro capitalizzare e mettere a sistema affinché divengano prassi consolidata in tutte le realtà del Paese.

Il presente lavoro si propone da un lato, di effettuare una rassegna quanto piu’ esaustiva del contesto normativo italiano in materia di aree verdi urbane e periurbane e, dall’altro, di elaborare riflessioni e proposte per una sua gestione piu’ sostenibile, capace di integrare i servizi ambientali delle aree verdi e degli spazi aperti urbani nella pianificazione urbanistica locale. A tal fine viene presentato un modello integrato composto da alcuni passaggi chiave attraverso i quali poter costruire una politica ecosistemica delle aree verdi urbane e periurbane. La teoria degli ecosystem services offre il riferimento teorico per l’analisi la multifunzionalità della natura urbana e per lo sviluppo di un impianto metodologico capace di fornire indicazioni utili non solo per una corretta pianificazione e gestione, ma anche per un effettivo monitoraggio della sostenibilità delle politiche implementate.

Nel Capitolo I si analizza la relazione tra verde e sostenibilità urbana, anche attraverso una breve rassegna degli indicatori del verde utilizzati nei principali lavori di reporting ambientale a livello nazionale ed internazionale.

Al Capitolo II si inserisce il tema del verde nell’ambito della pianificazione urbanistica e si descrivono i principali strumenti a disposizione delle amministrazioni locali per la pianificazione e per la gestione del proprio patrimonio verde.

Il Capitolo III descrive la multifunzionalità delle aree verdi avvalendosi del modello teorico dei servizi ambientali (ecosystem services).

Al Capitolo IV si propone un modello analitico e progettuale da cui muovere per l’avvio di un processo di costruzione ed elaborazione di una politica ecosistemica del verde. Il lavoro si conclude con alcune riflessioni generali.

INTRODUZIONE

Le città nel mondo occupano ad oggi solo il 2% della superficie terrestre, ma concentrano la metà della popolazione mondiale e usano il 75% delle risorse naturali mondiali (UNEP, 20071). Al 2006, oltre un quarto del territorio europeo è direttamente destinato ad usi urbani, e si stima che entro il 2020 circa l’80% della popolazione europea vivrà in aree urbane (EEA, 2006). Appare quindi chiaro come la qualità della vita umana è strettamente legata alla qualità dell’ambiente urbano. La rapida urbanizzazione del territorio e il consumo di suolo che questa comporta rappresentano crescenti fattori di pressione per le risorse naturali delle città contemporanee. Al tempo stesso, aree verdi come parchi e giardini, con la biodiversità animale e vegetale ad esse associata, giocano un ruolo sempre maggiore tanto per la sostenibilità ambientale delle città, quanto per la qualità della vita di milioni di persone. Non a caso, la presenza e accessibilità delle aree verdi nelle città è tra gli indicatori adottati nei maggiori lavori di reporting elaborati sia a livello nazionale che internazionale per valutare la qualità dell’ambiente urbano. L’ecosistema naturale, infatti, costituito dagli spazi verdi urbani e dagli spazi agro-naturali che la città ha incorporato nella propria frangia periurbana, è un capitale prezioso che la città costruita incorpora in sé stessa; una buona gestione ambientale della città non può trascurare questo patrimonio e soprattutto non può prescindere dalla sua natura di ecosistema, cioè di entità vivente, costituita di parti interdipendenti, di cui la città ha bisogno per assicurare ai suoi abitanti uno standard di vita salubre.

Si ritiene, tuttavia, che ad oggi il quadro legislativo nazionale e – al di là di esso – le pratiche gestionali in uso per il governo degli spazi verdi “rurbani” fotografano una concezione degli spazi naturali delle città non ancora matura a definire una politica ecosistemica del verde:

- il primo è legato ad un impianto normativo vecchio di quarant’anni e a concezioni superate del ruolo e del significato degli spazi verdi, nonché poco integrato con gli altri strumenti di pianificazione;

- le seconde, quando presenti, sono spesso ignorate e poco conosciute dagli altri attori della filiera.

1

Entrambe quindi appaiono incapaci di rispondere alle nuove sfide ambientali delle città e alle nuove domande sociali espresse dalla collettività. La valutazione del verde urbano e la sua comunicazione all’interno dell’informazione ambientale ufficiale avviene principalmente attraverso indicatori quantitativi, mentre la consapevolezza delle loro molteplici funzioni viene spesso solo proclamata nei principi ma raramente tradotta in azioni concrete di salvaguardia e di integrazione all’interno delle politiche per la sostenibilità.

OBIETTIVI E METODI

Il presente lavoro si pone come obiettivo ultimo quello di elaborare spunti di riflessione utili alla costruzione di una politica integrata e condivisa degli spazi verdi, attraverso la definizione di un modello analitico che ne racchiuda la complessità all’interno di alcune dimensioni chiave. A tale proposito, l’analisi si concentrerà su diversi aspetti al fine di:

▪ esplorare la relazione tra aree verdi e sostenibilità urbana;

▪ effettuare una breve rassegna sugli indicatori del verde maggiormente utilizzati in sede di reporting ambientale, analizzandone le caratteristiche (e i limiti) principali; ▪ fornire un quadro sintetico del contesto normativo di riferimento in Italia per la

gestione del verde evidenziandone punti di forza e criticità;

▪ proporre la teoria degli ecosystem services (o dei servizi ecosistemici) come riferimento analitico per la valutazione del verde come risorsa ecosistemica, produttrice di servizi ambientali e portatrice di multifunzionalità.

Principio ispiratore da cui muove il presente lavoro è la tesi secondo cui le aree verdi – urbanizzate e di frangia - debbano essere considerate come vere e proprie risorse strategiche nella pianificazione urbanistica locale, e che quest’ultima debba tutelarne in maniera piu’ sollecita le loro potenzialità paesistico-ambientali (multifunzionalità). Il lavoro è svolto principalmente attraverso una ricognizione bibliografica della letteratura di settore nazionale ed estera, la documentazione fotografica è raccolta direttamente sul campo, e le riflessioni maturate durante l’esperienza lavorativa sui temi del verde urbano e della pianificazione svolta dall’autrice nell’ambito di enti pubblici (Ministero dell’Ambiente e ISPRA ex-APAT).

CAPITOLO I - IL VERDE URBANO COME INDICATORE DI

SOSTENIBILITA’

Le tendenze emerse a livello globale negli ultimi trent'anni pongono gli amministratori delle città di fronte ad una grande sifda: quella di affrontare i problemi attraverso i parametri e gli obiettivi della sostenibilità e quindi con una visione integrata capace di considerare le tre dimensioni fondamentali dello sviluppo: economica, sociale ed ambientale. E questo vale anche per le realtà urbane: si parla di sostenibilità urbana quando il modello di sviluppo da seguire in ambito urbano-metropolitano riesce a soddisfare i principi fondamentali della sostenibilità: l’efficienza economica, l’equità sociale e l’integrità ambientale (Camagni et al., 1998; Bertuglia et al., 2004).

Infatti, se la globalizzazione dell’attuale società richiede la definizione di strategie a livello planetario, è pero’ a scala locale che esse devono essere implementate e divenire operative. Il perseguimento della sostenibilità urbana, quindi, rappresenta un nodo strategico per gli obiettivi di sviluppo sostenibile e una delle principali sfide per i governi delle città: è infatti qui che si concentrano maggiormente le attività umane e – di conseguenza - le pressioni sull’ambiente e sulla qualità della vita. E proprio la città, con la sua concentrazione di attività economiche, di servizi, di insediamenti produttivi, residenziali e lavorativi, puo’ in un certo senso rappresentare la scala ideale da cui partire per raccogliere e risolvere tutte le sfide e le contraddizioni dello sviluppo sostenibile. Alcuni ritengono che non puo’ che essere la città “il crogiuolo della nuova cultura della sostenibilità” (Socco et al., 2002, p.10). La scala urbana, infatti, è quella a cui si manifesta maggiormente la tensione tra consumo di risorse e equilibrio ambientale.

Il rapporto tra città e sostenibilità è stato affrontato negli ultimi anni da vari autori (Lorenzo, 1998; Newman, 1999; Rotmans et al, 2000) con ampio ricorso modelli concettuali per lo piu’ basati sulla descrizione della città come sistema ecologico (urban ecosystem) regolato da processi e flussi di energia e materia. A tale lavoro sul piano della ricerca teorica ha corrisposto sul piano politico una maggiore consapevolezza e responsabilità nel garantire anche in contesti urbani obiettivi di sostenibilità e di qualità della vita.

Tra gli indirizzi politici e programmatici piu’ importanti verso politiche di sostenibilità urbana si citano:

la Strategia tematica per l’ambiente urbano (COM 2005/718) in cui la Commissione Europea riconosce il ruolo cruciale giocato dalle città per il raggiungimento dello sviluppo sostenibile e degli obiettivi prefissati nella strategia di Lisbona: essa cita la conservazione della biodiversità, il contenimento dell’impermeabilizzazione dei suoli e una pianificazione sostenibile del territorio tra le politiche da attuare in un framework integrato per la sostenibilità urbana.

Il programma Agenda 21, adottato da piu’ di 178 Paesi alla Conferenza delle Nazioni Unite sull’ambiente e lo sviluppo (Rio de Janeiro, 1992), che rappresenta un passaggio significativo nell’adozione da parte dei governi di obiettivi concreti legati alla conservazione delle risorse naturali e alla pianificazione urbana sostenibile;

La Carta delle città europee per uno sviluppo durevole e sostenibile (o Carta di Aalborg) è un altro esempio di strumento volontario adottato da diverse amministrazioni per responsabilizzare le politiche verso la sostenibilità. Approvata dai partecipanti alla Conferenza europea sulle città sostenibili tenutasi ad Aalborg, in Danimarca, nel 1994, la Carta di Aalborg individua 10 grandi temi chiave della sostenibilità2, da tradursi in altrettanti obiettivi (gli Aalborg Committments, appunto) per le politiche locali. Tra questi, la diffusione del verde cittadino, viene riconosciuta tra gli indici principali di civiltà e di vivibilità delle realtà urbane.

Appare quindi chiara e matura la consapevolezza politica circa l’importanza di preservare il patrimonio naturale presente nelle città, dimostrata dalle numerose dichiarazioni di intenti firmate e promosse in ambito internazionale e adottate anche nel nostro Paese sulla necessità di considerare e gestire le aree verdi come una risorsa strategica per le politiche di sostenibilità urbana.

2 I d i e c i A a l b o r g C o m m i t t m e n t s s o n o : G o v e r n a n c e , G e s t i o n e l o c a l e p e r l a s o s t e n i b i l i t à , R i s o r s e n a t u r a l i c o m u n i , C o n s u m o r e s p o n s a b i l e e s t i l i d i v i t a , P i a n i f i c a z i o n e e p r o g e t t a z i o n e u r b a n a , M i g l i o r e m o b i l i t à e m e n o t r a f f i c o , A z i o n e l o c a l e p e r l a s a l u t e , E c o n o m i a l o c a l e s o s t e n i b i l e , E q u i t à e g i u s t i z i a s o c i a l e , D a l o c a l e a g l o b a l e

1.1 GLI INDICATORI DEL VERDE URBANO

Per rendere operativa la sostenibilità urbana ed integrarla nelle politiche territoriali occorre definire un sistema di indicatori che permetta di valutare il livello di sostenibilità di una città o di un’area metropolitana, e quali sono le politiche (e la loro efficacia) e le azioni attuate per migliorare tale livello. L’identificazione e l’utilizzo degli indicatori di sostenibilità a supporto delle politiche di sviluppo sostenibile sono obiettivi ormai ampiamente riconosciuti dai principali organismi internazionali ed europei; essi consentono non solo di redigere un quadro diagnostico delle condizioni presenti in un dato contesto in esame, ma anche di monitorare e verificare l’eventuale raggiungimento degli obbiettivi prefissati, costituendo cosi’ un valido strumento conoscitivo e strategico per amministratori, pianificatori e cittadini.

Gli indicatori ambientali rispondono ai modelli predisposti a livello internazionale. In particolare, nel 1993 l’OCSE ha proposto un insieme preliminare di indicatori per l’ambiente, concepito secondo il modello PSR (Pressure, State, Response) che vede distinti pressione, stato e risposte delle amministrazioni per ogni singola componente ambientale. Nel 1997, l’Agenzia Europea per l’Ambiente ed Eurostat hanno introdotto altri due aspetti - le cause primarie (Driving forces) e gli effetti sui diversi recettori ambientali (Impacts)- dando vita al modello DPSIR a cinque categorie (Driving forces, Pressures, State, Impacts, Responses), poste in relazione di causalità a più livelli.

Sono molti gli indicatori elaborati a vario livello da organismi nazionali e internazionali: il verde urbano (anche urban green spaces nella letteratura internazionale) è uno di questi. Esso figura infatti nei maggiori lavori di reporting ambientale, a conferma dell’attenzione di amministratori, tecnici e ricercatori per questa importante risorsa. Passiamo ora in rassegna le tipologie di indicatori elaborati nei maggiori lavori di reporting e analisi ambientale, sia in ambito internazionale che nazionale, seguiti da una breve analisi.

Il progetto Indicatori Comuni Europei (European Common Indicators, ECI) promosso nel 1999 dalla Commissione Europea (DGXI) e dal Gruppo di esperti sull’Ambiente Urbano da questa istituita individua un set ristretto di indicatori capaci di rappresentare le azioni locali verso la sostenibilità3. Viene stilata una

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(www.sustainable-lista di 10 indicatori4 di sostenibilità locale, tra cui figura anche l’ “Accessibilità delle aree verdi pubbliche e dei servizi locali” ed è misurato dalla percentuale di popolazione che vive entro 300 metri da aree verdi di una dimensione di almeno 5000 m2 (parchi, giardini, spazi aperti, attrezzature, verde privato fruibile… ) e da alcuni servizi di base (sanitari, trasporto, istruzione, alimentari, fruttivendoli, etc.). Le aree verdi sono definite come:

▪ parchi pubblici, giardini o spazi aperti ad uso esclusivo di pedoni e ciclisti tranne isole verdi o spartitraffico, cimiteri (a meno che le autorità locali riconoscano la loro funzione ricreativa o naturale, storica o di importanza culturale);

▪ attrezzature per lo sport all’aria aperta, accessibili gratuitamente al pubblico; ▪ aree private (aree agricole, parchi privati) accessibili al pubblico.

L’indicatore definito dal progetto ECI riconosce nella dimensione minima sopra citata (5000 mq) una maggiore valenza dal punto di vista dell’accessibilità pedonale (Socco et al., 2005), della fruizione nel tempo libero e della possibilità di svolgere attività all’aria aperta (Ambiente Italia, 2003). L’ accessibilità cosi’ definita (vivere entro 300 m da aree verdi maggiori di 5000 m2)5, tuttavia, non fornisce indicazioni sulla reale facilità di raggiungere l’area e quindi sulla sua concreta e agevole fruizione. La presenza di poche entrate o di strade ad elevato traffico o di condizioni igieniche precarie, per esempio, potrebbero ostacolare/scoraggiare la reale fruizione di aree verdi, anche di quelle che risultino “accessibili” secondo i requisiti qui proposti. Distanza fisica e accessibilità sono due cose diverse: posso avere un giardino sotto casa ma non potervi accedere perché è chiuso o in stato di abbandono.

Altra iniziativa europea a supporto di un maggiore controllo dei progressi verso la qualità urbana è stata avviata con il progetto Urban Audit, promosso dalla Direzione Generale per la Politica Regionale della Commissione Europea in collaborazione con EUROSTAT, e finalizzato alla raccolta di dati relativi a diversi indicatori legati alla qualità della vita nelle grandi città europee. Il progetto ha definito un set iniziale di 33 indicatori, poi aumentati nelle fasi successive del progetto, suddivisi in 21 aree che riflettono gli aspetti della qualità della vita

cities.org/sub12a.html) 4 S i è a g g i u n t o i n s e g u i t o l ’ i n d i c a t o r e d i “ i m p r o n t a e c o l o g i c a ” 5 L ’ A g e n z i a A m b i e n t a l e E u r o p e a e d I S T A T u t i l i z z a n o t u t t i i l c o n c e t t o d i “ a d u n q u a r t o d ’ o r a d i c a m m i n o ” p e r d e f i n i r e l ’ a c c e s s i b i l i t à p e d o n a l e

raggruppate in cinque sezioni: Aspetti socioeconomici, Partecipazione civica, Formazione ed educazione, Ambiente, Divertimento e cultura. Il verde urbano figura tra gli indicatori compresi nella sezione Ambiente sotto la voce Uso del territorio (Land Use) ed è misurato dai seguenti indicatori:

▪ spazi verdi di pubblico accesso (m2/ab);

▪ % popolazione a 15 min. di cammino da aree verdi

Rispetto al progetto ECI, migliora l’indicatore sull’accessibilità da parte dei cittadini: non piu’ in metri, ma in tempo effettivamente necessario per raggiungere l’area. Le funzioni che si attribuiscono alle aree verdi e che si intende monitorare con gli indicatori riportati sono essenzialmente di servizio pubblico e sociale. Da notare:

▪ la presenza di Indicatori di tipo descrittivo e quantitativo, utili a comunicare una misura della disponibilità attuale di verde e la sua accessibilità ai cittadini;

▪ l’assenza di indicatori qualitativi relativi alla qualità degli spazi verdi (pulizia, sicurezza, etc.), alla biodiversità che ospitano (specie vegetali e animali censite) e alle loro molteplici altre funzioni (vedi Capitolo III).

Il progetto ISTAT Osservatorio ambientale sulle città. In Italia, dal 1996 l'ISTAT conduce l'indagine sui dati ambientali delle città in cui raccoglie e pubblica gli indicatori critici relativi a sette aree tematiche coperte sono sette: verde urbano6, acqua, energia, rifiuti, trasporti, inquinamento atmosferico, inquinamento acustico. Gli indicatori utilizzati per il verde urbano sono:

▪ Disponibilità di verde urbano per abitante e tipologia (m2/abitante) ▪ Densità di verde urbano rispetto alla superficie comunale (%) ▪ Adozione del Piano del Verde

Qui la quantità complessiva di verde è svincolata dalla qualità e dalle possibilità di fruizione da parte dei cittadini. In primo luogo perché tipologie diverse di verde - attrezzato, parchi urbani, di ville storiche o di arredo - assolvono funzioni diverse, che vanno dalla semplice soddisfazione del piacere estetico alla possibilità di godimento del tempo libero all’interno delle città o nelle immediate vicinanze (Tabella 1). In assenza di una classificazione tipologica omogenea per la rilevazione del verde

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urbano, l’Istituto nazionale di Statistica adotta il criterio che fa riferimento alla normativa di tutela e salvaguardia del verde e alle diverse modalità di fruizione delle aree verdi (ISTAT, 2002).

Tabe l la 1 – Cl ass ific a zi o ne d el v erde p ub bl ico

Tipologie Definizione Fruibilità

Verde attrezzato

Verde circoscrizionale con giochi per bambini, piste ciclabili, campi polivalenti, etc.

In linea di principio presentano alta fruibilità per la forte prossimità con le abitazioni e la loro presenza più o meno diffusa nei quartieri

Parchi urbani

Aree tutelate ai sensi del D.Lgs. 42/2004, ovvero ville, giardini e parchi, che si distinguono per la loro non comune bellezza

Spesso fruibili e aperte al pubblico, anche se dotate di meno servizi e dotazioni, poiché l’utilizzo di tale aree a fini ricreativi dev’essere compatibile con i vincoli di tutela

Verde storico Aree tutelate ai sensi del D.Lgs 42/2004, ossia ville, parchi e giardini che abbiano interesse artistico o storico

Trattasi di aree vincolate, anche a gestione privata. L’accessibilità può essere limitata (visite su richiesta o guidate, etc.) e comunque la fruizione di tale aree è orientata a forme compatibili con i suoi valori artistici e storici

Aree di arredo urbano

Aree verdi create per fini estetici e/o funzionali (zone alberate, rotonde, aree di sosta, aiuole spartitraffico, etc).

Trattasi di aree accessibili a tutti in teoria, ma nella pratica poco fruibili a fini ludico-ricreativi per la scarsa superficie interessata o difficile accessibilità

Aree speciali Aree verdi che hanno particolari modalità di fruizione (giardini scolastici, orti botanici e vivai, cimiteri e altro (aree protette, riserve naturali, verde piantumato ma non attrezzato, parchi extraurbani, zone boschive, etc.)

L’eterogeneità delle tipologie qui comprese implica una grande variabilità anche nel relativo livello e tipologia di fruizione (ingresso a pagamento, accesso limitato a specifiche categorie, aree verdi extra-urbane distanti dai centri abitati, etc.)

(da Chiesura et al., 2008)

L’Agenzia per la Protezione dell’Ambiente e per i servizi tecnici (ex-APAT) pubblica ogni anno il Rapporto sulla qualità dell’ambiente urbano, con lo scopo raccogliere ed elaborare un’informazione accurata delle tematiche ambientali di rilievo nelle principali città italiane7. Gli indicatori del verde urbano pubblicati nelle

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varie edizioni sono popolati con dati di provenienza ISTAT e fanno riferimento al solo verde pubblico: quello cioè gestito direttamente od indirettamente dal Comune o da altri enti pubblici (Provincia, Regione, Stato)8, e sono:

▪ Percentuale di verde pubblico sulla superficie comunale; ▪ Superficie di verde per abitante

In Figura 1 si riportano i dati pubblicati nell’Edizione 2008 relativi al primo indicatore. Da essi risulta che le aree urbane con la maggiore quota di verde pubblico sulla superficie comunale sono, in ordine decrescente: Cagliari, Palermo, Ancona, Roma e Napoli, tutte con una percentuale superiore al 20%.

Fig ura 1 – P ercentu a le d i verd e urba no s ul la su perfi ci e comu nal e

15,6 4,2 11,5 5,7 3,8 7,8 8,0 2,4 6,3 3,7 3,9 10,2 1,8 4,6 8,8 6,4 7,9 1,8 1,2 28,1 27,5 7,5 1,5 23,7 0,2 3,9 0,0 0,9 1,2 31,6 0,9 11,9 55,2 Torino Aosta Milano Brescia Bolzano Trento Verona Venezia Padova Udine Trieste Genova Parma Modena Bologna Firenze Prato Livorno Perugia Ancona Roma Pescara Campobasso Napoli Foggia Bari Taranto Potenza Reggio Calabria Palermo Messina Catania Cagliari % Anno 2007 1 5 0 . 0 0 0 a b i t a n t i 8 E s c l u d e r e i l v e r d e p r i v a t o d a l c o m p u t o d e l v e r d e u r b a n o t o t a l e c o m p o r t a u n a s o s t a n z i a l e s o t t o s t i m a d i t a l e i m p o r t a n t e r i s o r s a e d e l l a s u a f u n z i o n e a m b i e n t a l e .

Le città con minore densità sono invece, in ordine crescente: Taranto, Foggia, Potenza e Messina con percentuali inferiori all’1%., Milano, Torino, Genova e Catania mostrano valori compresi tra il 10% e il 15%, mentre tutte le restanti città presentano una percentuale di verde sulla propria superficie comunale inferiore al 10%.

Il Rapporto “Ecosistema Urbano”. Giunto alla sua XIVima edizione il Rapporto annuale Ecosistema Urbano 2008 di Legambiente e Ambiente Italia sullo stato di salute ambientale dei comuni capoluogo italiani conferma le difficoltà delle città italiane nel tenere monitorato il verde presente sul proprio territorio. Solo per citare i casi più eclatanti, abbiamo città come Roma, Parma e Bologna che “perdono” o “acquistano” alcuni milioni di metri quadri da un anno all’altro. Indipendentemente dalla attendibilità o meno dei singoli casi, è chiaro come il ripetersi quasi sistematico di certe situazioni evidenzi una carenza di fondo, sia nella disponibilità di banche dati comuni e condivise dai diversi uffici comunali che nell’interpretazione della voce “verde urbano fruibile” da parte di coloro che compilano il questionario (nonostante questa voce sia sempre rimasta la stessa nel corso degli ultimi anni). Il dato richiesto è prevalentemente riconducibile a parchi e giardini presenti in ambito urbano ed a quelle aree che, seppur non classificate come parchi e giardini, presentano le stesse caratteristiche di “accessibilità” e “fruibilità”. In più di un caso, i circoli locali di Legambiente hanno evidenziato significative incongruenze tra il dato fornito dalla pubblica amministrazione e quello sul verde effettivamente fruibile dalla popolazione (Legambiente, 2007).

Altri lavori, condotti nell’ambito di Università o Associazioni civiche locali, propongono indicatori utili alla valutazione e al monitoraggio non tanto della quantità delle aree verdi, quanto della loro qualità. Tra questi si citano il lavoro condotto nell’ambito dell’Osservatorio Città Sostenibili del Politecnico di Torino e quello portato avanti dal Coordinamento nazionale delle Agende 21 locali.

Osservatorio Città Sostenibili (Politecnico di Torino). Il lavoro del Politecnico di Torino definisce un set di requisiti per valutare e monitorare la qualità degli spazi

verdi urbani (limitatamente pero’ alla sola categoria dei giardini e dei parchi pubblici):

Funzionalità: gioco bimbi e ragazzi, spazio anziani, recinto cani, percorsi senza barriere. Qualità estetica: valore storico/artistico, biodiversità; presenza dell’acqua; contesto e sfondo Sicurezza: accessi pedonali e ciclabili sicuri; recinzione.

Servizi e arredo: servizi igienici; acqua potabile; posteggio bicicletta, panchine e cestini. Fattori di pressione: strade di traffico, ferrovie;elettrodotti, industrie e depositi.

Manutenzione: manto erboso, percorsi, pulizia

La gamma di indicatori proposta è ben articolata e prende in considerazione fattori importanti per la percezione pubblica della qualità degli spazi verdi e della loro potenziale fruizione da parte dei cittadini, limitandosi pero’ solo a giardini e parchi pubblici. La qualità di tale aree, inoltre, è misurata essenzialmente in funzione della loro fruibilità. Si ritiene tuttavia che la qualità delle aree verdi dipende anche fortemente dallo stato fitosanitario delle piante, biodiversità, etc.

Coordinamento nazionale Agende 21 Locali Italiane

Il programma Agenda 21, nasce durante la Conferenza su Ambiente e Sviluppo di Rio de Janeiro nel 1992. Nel 2001, circa 6420 processi di Agenda 21 Locale erano attivati nel mondo. Il Coordinamento Agende 21 Locali Italiane è un’ associazione tra comuni, province, regioni e altri soggetti (Comunità montane, Enti parco, Consorzi). Creato nel 2000, il Coordinamento persegue esclusivamente finalità di solidarietà sociale, svolgendo attività nel settore della tutela e della valorizzazione della natura e dell'ambiente e intervenendo come attore chiave per sensibilizzare gli stakeholders attraverso azioni d'informazione, di sostegno, di lobbying (http://www.a21italy.it/a21italy/associazione.php). Uno dei primi passi verso l’attuazione di Agenda 21 Locale è la redazione del Rapporto sullo Stato dell’Ambiente (RSA): questo richiede la conoscenza approfondita del territorio e dell’ambiente, e quindi anche delle aree verdi presenti. Agenda 21 costituisce quindi un’ ulteriore fonte informativa, spesso di elevato dettaglio e qualità, che arricchisce il già eterogeneo mondo conoscitivo in tema di natura urbana. Il Comune di Fano, per esempio, nel suo RSA ha proposto i seguenti indicatori per il verde urbano:

▪ aree verdi di proprietà pubblica per circoscrizione comunale ▪ quantità di verde (m2) per abitante

▪ % di budget comunale destinato alla gestione dell’ambiente/del verde urbano ▪ esistenza di un regolamento comunale per la tutela del patrimonio arboreo ▪ numero di alberi

Il Rapporto presenta inoltre informazioni riguardanti caratteri fisionomici degli alberi (vigore vegetativo, stato fitosanitario) finalizzate alla determinazione del valore ecologico (stoccaggio di CO2, per esempio) ed economico-gestionale (valore

ornamentale) di ogni singolo individuo e indirettamente dell’intero patrimonio verde. Oltre agli aspetti prettamente quantitativi relativi alla dotazione di verde urbano il rapporto considera anche la dimensione della gestione e della regolamentazione del verde, importante indicatore di risposta delle amministrazioni nell’avviare politiche di sostenibilità locale. Nell’Associazione, inoltre, è attivo il Gruppo di lavoro “Città sostenibili” che si occupa di promuovere e sensibilizzare circa politiche di progettazione urbanistica sostenibile e partecipata che integrino la componente ambientale nella pianificazione territoriale (http://www.cittasostenibile.it).

1.2 CRITICITA’

Dall’analisi della breve rassegna qui effettuata, emerge la prevalenza di indicatori del verde volti a fotografare la quantità di verde presente sul territorio e la sua disponibilità per abitante. Diverse fonti propongono anche indicatori relativi alla presenza/assenza degli strumenti di programmazione specifici per il verde urbano (piani e regolamenti del verde), all’acquisizione di aree verdi, allo scarto previsto tra verde da P.R.G. e verde effettivamente realizzato, individuando quindi non solo indicatori di pressione-stato ma anche di risposta, utili perché spostano l’attenzione dalla dotazione quantitativa di verde di ogni città all’effettiva capacità delle pubbliche amministrazioni di mettere in campo scelte pianificatorie adeguate alla corretta gestione delle risorse naturali.

L’analisi mostra tuttavia anche una carenza di fondo legata alla scarsa percezione della multifunzionalità delle aree verdi e – di conseguenza – alla loro ridotta integrazione all’interno delle strategie politiche urbane per la sostenibilità.

Sul piano puramente metodologico, l’utilizzo degli indicatori sul verde nei reporting nazionali, non produce un’informazione sempre corretta. L’attuazione di un’indagine ambientale a livello urbano, infatti, presenta una serie di difficoltà ed ostacoli legati

alla natura multiforme del fenomeno ambientale tra cui occorre menzionare la pluralità delle fonti di dati, la rilevanza del dettaglio territoriale e l’assenza di standard uniformi nella concretizzazione di basi di dati amministrativi da parte delle amministrazioni locali. I concetti, le definizioni e le classificazioni adottate nella raccolta dei dati possono non coincidere con quelli della ricerca statistica. Si consideri, ad esempio, che può insorgere una difficoltà di associazione, da parte del rispondente, fra una particolare area verde e le tipologie in cui è stato suddiviso il verde a gestione pubblica. La sostituzione del soggetto fornitore dei dati può, inoltre, da un anno all’altro, determinare una riclassificazione degli spazi verdi preesistenti. Quanto detto è imputabile all’assenza di un sistema omogeneo di rilevazione del verde (Abbate, 2008).

Per migliorare l’informazione statistica relativa alla componente del verde urbano occorrerebbe integrare gli attuali indicatori con nuovi inicatori capaci di restituirci il suo valore per la sostenibilità ambientale degli spazi metropolitani e i suoi benefici per la qualità della vita dei cittadini che vi abitano. Tale valore sarà piu’ chiaro al Capitolo III, quando – sulla base della teoria degli ecosystem services - si analizzeranno le varie funzioni ambientali, sociali ed economiche delle aree verdi. Come evidenzia la rassegna delle classificazioni e indicatori rinvenuti in letteratura e adottati nei principali lavori nazionali ed esteri, l’approccio al tema del verde in città è caratterizzato da realtà eterogenee e anche molto diverse tra loro. Se questo è un aspetto fisiologico e normale dovuto alla diversità delle fonti e delle metodologie di analisi, al livello di approfondimento e alla scala di dettaglio, è pero’ anche un segno dell’assenza di una base comune cui riferire e riportare le varie esperienze che ogni realtà puo’ intraprendere per migliorare la situazione del proprio patrimonio verde. Se si vuole avviare una politica organica di pianificazione e gestione sostenibile degli spazi verdi urbani occorrerebbe invece partire da un linguaggio condiviso e da un nucleo semantico comune, sulla base del quale condurre analisi, verificare risultati e monitorare le politiche delle varie realtà territoriali. Questo comune nucleo semantico, tuttavia, ad oggi non esiste (OCS, 2003). Non si dispone infatti ancora di una metodologia definita ed omogenea per la corretta quantificazione di tutto il verde urbano (pubblico e privato). I dati forniti dall’ISTAT, per esempio, si riferiscono solo al verde di gestione comunale, e rappresentano quindi delle sottostime, in quanto non tutto il verde presente nel territorio comunale è gestito dal Comune stesso (Mirabile, 2005). Inoltre, si denota l’assenza di un’interpretazione unica del concetto di “verde

urbano”, con il quale comunemente si indicano zone verdi generalmente di sola proprietà pubblica e fruibili per il cittadino, escludendo così molte altre aree vegetate – alcune delle quali fruibili - presenti in città (come aree protette, giardini privati ecc.), importanti anche per i benefici ambientali che portano.

Ad oggi, quindi, la componente del verde urbano è caratterizzata da una mancanza di dati esaustivi (consistenza totale, stato qualitativo, distribuzione, etc.) e di indicatori integrati capaci di rappresentarne a pieno la multifunzionalità, il valore per la sostenibilità, le potenzialità per le politiche di adattamento e mitigazione ambientale.

Appare quindi utile lavorare alla definizione di nuovi indicatori specifici per il verde urbano capaci non solo di catturare e comunicare il ruolo ecologico-ambientale (assorbimento inquinanti, CO2, bioclimatizzazione, biodiversità, etc. ), sociale ed

economico delle aree verdi, ma anche di facilitarne l’integrazione all’interno delle politiche per la sostenibilità urbana. Occorre inoltre, a supporto di quanto sopra, definire un modello analitico di riferimento per garantire rigore logico e tecnico-scientifico alle successive attività di monitoraggio e valutazione. Nei capitoli che seguono si cercherà di fornire contributi utili in questa direzione.

CAPITOLO II – IL VERDE URBANO NELLA PIANIFICAZIONE

LOCALE

Per capire e valutare la situazione attuale in materia di verde urbano si è ritenuto utile e necessario partire dall’analisi di quello che ad oggi si conosce e si dispone in termini di strumenti normativi ed interpretativi per la gestione e la pianificazione di tale importante risorsa. La breve - e di certo non esaustiva - rassegna qui proposta intende offrire elementi utili per l’ analisi e la valutazione dei punti di forza e di debolezza dell’attuale approccio alla gestione del verde urbano, nonché spunti costruttivi per scenari di lavoro futuro.

In Italia, l’unica forma di pianificazione consolidata per il controllo dell’uso del suolo (pianificazione fisica) è quella propria dell’ordinamento urbanistico-territoriale, che costituisce sempre piu’ spesso il momento di ponderazione e di coordinamento tra le istanze socio-economiche che le sono proprie e le istanze dell’ambiente e del paesaggio (Guccione e Paolinelli, 2002). Con il termine di pianificazione paesistica, invece, si intende la pianificazione speciale per la difesa, la gestione e lo sviluppo della natura e del paesaggio. La pianificazione urbanistica e quella paesistica dovrebbero viaggiare in parallelo, compenetrandosi tra loro e cercando sempre di dialogare in modo da generare sinergie e relazioni proficue per il conseguimento dell’obiettivo ultimo comune: quello di uno sviluppo armonioso, o sostenibile.

In Germania, esiste un netto parallelismo tra pianificazione urbanistica e paesistica, i Piani paesistici comunali sono obbligatoriamente integrati negli strumenti di pianificazione urbanistica ed edilizia. Questo è un presupposto determinante affinché le strategie paesistiche non siano limitate ad imbellettamenti di facciata, ignorabili al bisogno dalle politiche di sviluppo insediavo, ma – al contrario – proprio affinché queste ultime vengano definite in considerazione delle capacità di carico degli ecosistemi, e delle potenzialità funzionali degli spazi verdi in termini di compensazione e protezione ambientale.

In Italia, si rilevano alcune importanti innovazioni per le quali gli spazi verdi, e piu’ in generale il paesaggio, vanno assumendo centralità e valenza di risorse strategiche per lo sviluppo. Nella prassi ordinaria della pianificazione di livello locale si sta considerando con sempre maggiore consapevolezza il ruolo che giocano nella città e nel territorio gli elementi naturali, ambientali e culturali, ovvero la rete degli spazi

lasciati “vuoti” dai processi insediativi. Sono sempre piu’ numerosi infatti i piani regolatori che attuano progetti di riqualificazione ecologica e vincolano le nuove previsioni insediative al rispetto di determinati requisiti di qualità ambientale e paesaggistica.

Dopo oltre mezzo secolo, il concetto di sviluppo urbanistico su cui è incentrata la Legge 1150/1942 viene sostituito da quello di sviluppo sostenibile, con l’effetto di portare tutti gli attori coinvolti nel governo del territorio a considerare i contenuti e i risvolti di un mutamento radicale di atteggiamento nel quale assume centralità la conoscenza delle risorse e delle dinamiche ambientali (Guccione e Paolinelli, 2002). Malgrado tutto, pero’, la pianificazione delle aree verdi urbane ed extra-urbane (del paesaggio “rurbano”, se si vuole un termine piu’ sintetico), ove presente, sembra essere relegata in una posizione fortemente subalterna rispetto alle priorità insediative ed infrastrutturali delle aree metropolitane in continua espansione, con forti possibilità – quindi - di essere destinata a rimanere sostanzialmente inapplicata/inefficace (vedi anche Guccione e Paolinelli, 2002)9.

2.1 IL VERDE COME STANDARD URBANISTICO

In Italia, la presenza del verde nei contesti urbanizzati è diventata prescrizione normativa nell’Aprile del 1968 quando, per porre fine agli scempi edilizi di quei tempi, viene promulgato il D.I. 1444/68 che, recependo sostanzialmente il pensiero razionalista degli anni ’30, introdusse anche nel nostro paese il concetto di spazio minimo da dedicare ai servizi, verde incluso, e al miglioramento della qualità della vita urbana (Ferrini, 2006). L’ articolo 3 del suddetto decreto, dal titolo “Rapporti massimi tra gli spazi destinati agli insediamenti residenziali e gli spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi”, cosi’ recita:

“Per gli insediamenti residenziali, i rapporti massimi di cui all'art. 17, penultimo comma, della legge n. 765 sono fissati in misura tale da assicurare per ogni abitante - insediato o da insediare - la dotazione minima, inderogabile, di mq 18 per spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggio, con esclusione degli spazi destinati alle sedi viarie. Tale quantità complessiva va ripartita, di norma, nel modo appresso indicato:

a) mq 4,50 di aree per l'istruzione: asili nido, scuole materne e scuole dell'obbligo;

9

I n n o v a t i v a i n q u e s t o s e n s o l a L . R . T o s c a n a 5 / 9 5 d e n o m i n a t a “ N o r m e p e r i l g o v e r n o d e l t e r r i t o r i o ”

b) mq 2,00 di aree per attrezzature di interesse comune: religiose, culturali, sociali, assistenziali, sanitarie, amministrative, per pubblici servizi (uffici P.T., protezione civile, ecc.) ed altre;

c) mq 9,00 di aree per spazi pubblici attrezzati a parco e per il gioco e lo sport, effettivamente utilizzabili per tali impianti con esclusione di fasce verdi lungo le strade10_;

d) mq 2,50 di aree per parcheggi (in aggiunta alle superfici a parcheggio previste dall'art. 18 della legge n. 765): tali aree – in casi speciali - potranno essere distribuite su diversi livelli”.

Limitando l’analisi alle aree a verde, si evidenzia la genericità dei termini definitori utilizzati dal legislatore, che non riescono comunque ad assumere portata vincolante circa l’intensità a verde effettivo delle aree “a parco” e degli “spazi pubblici”. Manca infatti un riferimento alla qualità del verde, nei caratteri:

▪ progettuale: tipologia, ubicazione, attrezzature, etc; ▪ funzionale: arredo, gioco, svago;

▪ estetico: forme, colori, inserimento paesaggistico; ▪ culturale: valore storico, didattico;

▪ ecologico: conservazione biodiversità, mitigazione inquinamento, etc.

Neppure la legislazione successiva è poi riuscita a recepire compiutamente la necessità di una pianificazione sistematica del verde urbano che accompagni alla previsione del rispetto degli standard urbanistici anche indirizzi applicativi di una strategia complessiva (D’argentina, 2003). Il concetto di standard, che pure ha costituito un passo significativo della tecnica urbanistica italiana del dopoguerra, ha pero’ subito un’involuzione nella prassi urbanistica corrente, che lo ha portato a configurarsi come mera dotazione minima di spazio spesso non correlata né ad un rapporto organico di funzione con la popolazione insediata né ad una visione ecosistemica del verde stesso (Toccolini, 2007). Inoltre, in molti casi, la logica degli standard ha determinato solo effetti “quantitativi” (incrementi del verde spesso solo di natura tabellare e non sostanziale), ma dal punto di vista qualitativo i risultati non sono sempre stati di buon livello (verde portatore di efficienti valori e funzioni) (Sanesi e Lafortezza, 2002). 10 L o s t a n d a r d m i n i m o s i r i f e r i s c e a : v e r d e d i s o s t a ; v e r d e d e l l e c i r c o s c r i z i o n i a t t r e z z a t o c o n g i o c h i p e r b a m b i n i , c a m p i p o l i v a l e n t i , p i s t e c i c l a b i l i ; v e r d e d e l l e v i l l e s t o r i c h e e v e r d e a r c h e o l o g i c o ( I S T A T , 2 0 0 1 )

2.2 STRUMENTI DI PIANIFICAZIONE E CONTROLLO DEL VERDE URBANO Una ricerca del 1990 (Profous e Loeb, 1990) indica che, secondo diverse modalità di intervento ed obiettivi perseguiti, la protezione del verde urbano e degli alberi in particolare interessi numerosi paesi dell’Europa, dell’Asia, dell’Oceania e delle Americhe. In molti casi la salvaguardia discende da leggi di ordine nazionale, le cui origini affondano talvolta in provvedimenti del XIX secolo. Tra gli stati maggiormente interessati alla questione si devono riportare gli USA, nei quali la regolamentazione del verde si è affermata e consolidata al punto di diventare uno degli elementi base per la gestione degli spazi urbani in generale, coinvolgendo sia la proprietà pubblica che quella privata (Cooper, 1996; Houde, 1997) specie, negli ultimi anni, nell’ambito della riconversione e riqualificazione urbanistica. Negli USA la regolamentazione del verde, specie per quanto riguarda le alberature, è oggi una procedura talmente usuale che, non solo sono molte le amministrazioni dotate di queste norme, ma sono state definite anche linee guida per lo sviluppo e la valutazione per le ordinanze riguardanti gli alberi nelle città (Bernhardt e Swiecki, 1999). Le norme per la salvaguardia delle alberature sono molto diffuse anche in Gran Bretagna (Profous e Loeb op. cit.; Mackintosh, 1987) dove si sono affermate come uno degli strumenti per la salvaguardia della identità di luoghi storici.

L’ Italia, per le sue caratteristiche storiche e culturali, presenta un patrimonio verde all’interno delle città completamente diverso da quello che puo’ trovarsi nelle città di altri paesi, con altri climi, altre specie e un'altra evoluzione storica e urbanistica. Gli spazi verdi pubblici sono, generalmente, di proprietà dei Comuni, ma cospicuo in alcune città è anche il verde di ville e giardini privati. Spetta comunque ai Comuni la regolamentazione e la pianificazione dei propri spazi verdi, anche se di proprietà privata. Le Regioni e le Province dovrebbero svolgere una funzione di coordinamento per la costruzione di una strategia unitaria da parte dei Comuni, in grado di accelerare la diffusione delle migliori pratiche di pianificazione, progettazione, gestione e manutenzione degli spazi verdi urbani (OCS, 2003).

Gli strumenti a disposizione delle amministrazioni per la pianificazione e regolamentazione del verde sono diversi e comprendono ordinanze e delibere ad hoc, oppure veri e propri regolamenti o allegati afferenti alle normative urbanistiche ed edilizie (Piani Regolatori, Norme Tecniche di Attuazione, Regolamenti Edilizi,

etc.). Dati ISTAT rivelano che solo il 18,6% dei capoluoghi di provincia campionati risulta dotato di un piano del verde (ISTAT, 2006).

Sanesi (2001) riporta un’interessante indagine sullo stato dell’arte della regolamentazione del verde urbano in un campione che comprende 84 dei 106 capoluoghi di provincia italiani (79% del totale). L’analisi riguarda quelle norme che, a diverso titolo (regolamenti di settore, ordinanze sindacali, deliberazioni comunali, norme di carattere edilizio ed urbanistico) interessano la realizzazione e la gestione del verde urbano. I dati, ottenuti tramite questionario, rivelano che solo 19 amministrazioni, pari al 23%, si sono datate di un regolamento del verde, strumento che risulta essere diffuso al Centro-Nord dove interessa 16 Comuni (14 al Nord e 4 al Centro. Inoltre, quasi il 60% dei comuni dichiara di volersi dotare di un regolamento del verde urbano, ma anche l’importanza di definire un quadro pianificatorio e gestionale di cui il regolamento puo’ rappresentare uno dei capisaldi. L’analisi ha riguardato anche i contenuti e la natura dei vari strumenti adottati: gli obiettivi perseguiti risultano essere generalmente di tipo vincolistico, finalizzati prevalentemente alla salvaguardia passiva delle alberature, i limiti previsti per abbattimenti, potature ed utilizzo di determinate specie. Pertanto, nonostante molti provvedimenti riportino tra gli obiettivi dichiarati “la tutela del paesaggio e della vegetazione“…”delle fondamentali funzioni che le piante possono assolvere nell’ambiente”, dalla lettura delle diverse norme difficilmente si riesce ad evincere un quadro organico di misure coese a delineare una vera e propria politica del verde basata, oltre che sul vincolo, anche su incentivazioni e sinergie con altri strumenti della pianificazione.

Ma vediamo ora nel dettaglio alcuni tra gli strumenti adottabili dalle amministrazioni preposte (i Comuni) per il governo del verde. Alcuni di essi sono previsti dalla normativa e si configurano come strumenti complementari alla pianificazione generale, altri sono di natura volontaria e lasciati alla spontanea iniziativa dei singoli enti, anche attraverso l’adesione a progetti specifici (come Agenda 21, ad esempio).

I

P

V

Il Piano del Verde è uno strumento di pianificazione integrativo del Piano Regolatore Generale, finalizzato alla definizione di un “sistema del verde” per garantire una matrice naturale quanto piu’ connessa e funzionale tra i vari frammenti di aree

naturali urbane e peri-urbane. Istituito con apposita delibera comunale, esso consente di determinare un programma organico di interventi per quanto concerne lo sviluppo quantitativo e qualitativo del verde, oltre che la sua manutenzione e gestione, in relazione agli obiettivi e alle esigenze specifici dell’area urbana. E’ un documento progettuale che si occupa dell’ organizzazione e pianificazione del verde urbano e che in molte città estere è conosciuto come piano di “ urban forestry”.

Il Piano del Verde è lo strumento di tutela, di controllo e di pianificazione per il mantenimento e la formazione del verde pubblico. In rapporto alla situazione locale il Comune decide la qualità, la quantità, la composizione e la conformazione delle essenze floreali, arbustive ed arboree da introdurre negli spazi destinati ad aiola, prato, giardino, parco e simili.

I

Il censimento del verde dovrebbe contenere una rilevazione ed un’ analisi di dettaglio sulle caratteristiche del verde privato e pubblico delle aree urbane e peri-urbane, con identificazione delle principali specie utilizzate, delle principali tipologie dispositive, corredato di carta di rilievo del verde urbano, in cui siano riportate le principali rilevazioni tipologiche. Il censimento del verde fornisce quindi dati quantitativi e qualitativi delle aree verdi e degli alberi presenti sul territorio comunale. Per essere leggibili, gestibili ed aggiornabili tali dati vanno riportati su di una cartografia computerizzata che permette di individuare ciascuna area con i relativi confini, ed all’interno di essa avere la mappatura delle piante presenti. La mappatura delle aree verdi e delle alberature puo’ essere fatta ricorrendo a vari strumenti, tra cui il rilievo topografico, le carte tecniche comunali, mappe catastali, immagini satellitari, attributi georeferenziati con sistemi di GPS (Geographical Positioning System). Si ottiene cosi’ una massa di informazioni a disposizione dei tecnici per la programmazione dei lavori (normalmente su base GIS), ma anche per la compilazione dei bilanci, per la gestione della contabilità dei lavori, per la progettazione di interventi di manutenzione straordinaria, e per il monitoraggio di situazioni a rischio (questa parte è successiva ed è propria della pianificazione e successiva programmazione).

I

R

V

Il Regolamento del Verde Urbano costituisce uno degli strumenti di pianificazione comunale da collegarsi direttamente agli altri documenti integrativi del P.R.G. (Piano Regolatore Generale11) al fine di ottenere un'organica gestione del verde cittadino. Il Regolamento ha carattere prevalentemente prescrittivo e nella quasi totalità dei casi contiene norme sulla progettazione, l’attuazione, la manutenzione del verde pubblico e privato, descrivendo le modalità di realizzazione delle nuove realizzazioni pubbliche e private, le specie e le tipologie dispositive suggerite per le diverse funzioni ornamentali (strade, parchi, giardini pubblici, ecc.) e per i diversi soggetti fruitori. Esso contiene inoltre disposizioni relative alle modalità di abbattimento, potatura, scavi e danneggiamenti, aree di cantiere, individuando anche sanzioni e norme finanziare in caso di inadempienze.

L

Alcuni Comuni hanno sottoscritto la Carta del Verde Urbano, documento di natura piu’ divulgativa ed informativa e meno prescrittiva rispetto agli strumenti precedentemente descritti, ma comunque adottato con Delibera comunale e utile a sensibilizzare i vari attori responsabilizzandoli su un tema comune. Si tratta di una sorta di “manifesto” in cui i soggetti promotori dichiarano principi e valori, nonché obiettivi e linee guida di intervento per la tutela e la promozione del verde, anche attraverso la partecipazione pubblica, l’attivazione di forum locali per la “partecipazione responsabile del verde” (vedi Comuni di Venezia, di San Benedetto del Tronto, Palermo) o l’attivazione di consulte del verde. Il Comune di S. Benedetto del Tronto (AP) ha istituito una “Conferenza dei servizi permanente sul verde urbano” costituita da numerosi Servizi/Uffici comunali competenti (Comune San Benedetto del Tronto). Molte iniziative per la promozione e tutela del verde cittadino sono state promosse e attivate nell’ambito dei processi di Agenda 21 locale, tramite la partecipazione e il coinvolgimento degli attori locali.

11

2.3 CRITICITA’

Nei paragrafi precedenti si è cercato di fornire una panoramica sommaria del contesto normativo di riferimento per la tematica del verde in città e degli strumenti adottabili per la sua gestione. Per quanto sommaria e parziale, questa breve rassegna ci fornisce elementi sufficienti per tentare una valutazione critica della situazione attuale, sulla cui base formulare proposte di lavoro verso una maggiore sostenibilità delle politiche in materia. Per quanto riguarda gli strumenti di pianificazione e gestione del verde pubblico sopra descritti, è bene rilevare che questi costituiscono sicuramente un momento fondamentale d’indubbio valore per la regolamentazione e la vigilanza sul verde cittadino, il contenimento degli abbattimenti abusivi e la sensibilizzazione pubblica. Essi vanno per questo assolutamente sostenuti e, ove assenti, realizzati ed implementati quanto prima. Occorre tuttavia, rivelare alcune criticità. Tra queste:

▪ l’essere spesso poco conosciuti dai cittadini, nonché altrettanto spesso sconosciute e disattese dai progettisti (e a volte dagli stessi addetti comunali)12; ▪ i rapporti fra patrimonio edilizio, sviluppo edilizio urbano e verde urbano sono

complessi, e dipendenti da una molteplicità di fattori, fra i quali la tipologia del costruito, le caratteristiche degli spazi urbani non edificati, la sensibilità e la formazione di progettisti ed enti pubblici, ed anche fattori sociali e culturali. Tali rapporti non possono essere risolti con un impianto normativo che ingabbia entro rigidi parametri quantitativi e planimetrici le dotazioni di verde a servizio dei complessi edilizi, né con un regolamento del verde che promuova una generica e generalizzata tutela del verde;

▪ assenza di riferimento agli strumenti della pianificazione urbanistica e del governo del territorio: si cita la costituzione, si affrontano i temi generali della tutela del verde e dell’ambiente, ma non vi è un legame diretto fra lo strumento di gestione del verde e lo strumento principale di sviluppo urbano, come si evince anche dalla classificazione del verde, fatta spesso su categorie senza riscontro urbanistico. Il rapporto fra regolamento del verde e strumenti di pianificazione è invece essenziale sia per evitare problemi applicativi o interpretativi, sia per creare una

12 D a u n ’ i n d a g i n e c o n d o t t a d a l S e r v i z i o G i a r d i n i d e l C o m u n e d i R o m a e m e r g e c h e s o l o p o c h i c o n o s c o n o l ’ e n t i t à d e l p a t r i m o n i o v e r d e e d e i s e r v i z i o f f e r t i n e l l e a r e e v e r d i d e l l a c a p i t a l e , m a m o l t i c h i e d o n o u n a m a g g i o r e c u r a , p u l i z i a e t u t e l a d e l l e p i a n t e d e l l ’ h a b i t a t n a t u r a l e a d i s p o s i z i o n e d e l p u b b l i c o ( C o m u n e d i R o m a , 2 0 0 7 )

sinergia fra tutti gli strumenti di amministrazione del territorio che porti verso il comune obiettivo della qualità urbana ed ambientale;

▪ mancanza di un riferimento normativo certo che regolamenti il verde urbano, uniforme sul territorio e – soprattutto – calato nelle realtà d’oggi, adeguato a fronteggiare le nuove sfide dei cambiamenti ambientali in atto;

▪ le sanzioni amministrative sono in genere applicate prevalentemente nei parchi pubblici, ed in parte agli abbattimenti abusivi, mentre sono quasi inesistenti per i danneggiamenti alle alberature, sul territorio e nei cantieri; il controllo sul verde privato è infatti scarso e le sanzioni derivano prevalentemente da segnalazioni di cittadini. Inoltre, molte delle istanze portano alla richiesta di abbattimento di piante “sane” dal punto di vista della sicurezza statica, per le quali non si rileva pericolo di schianti, crolli, o caduta di rami, ma esprimono esigenze di diversa natura, più o meno condivisibili13.

Il contesto normativo in cui si inserisce la materia è disomogeneo e legato a un impianto legislativo vecchio di quasi 30 anni che lo considera tra gli standard urbanistici affidandogli dei parametri dimensionali da rispettarsi nella pianificazione generale, al pari di edifici, parcheggi e altre opere pubbliche. La disciplina urbanistica ha generato una classificazione del verde cittadino in varie tipologie a seconda della relativa destinazione d’uso cui corrispondono anche diversi oneri di urbanizzazione (il verde attrezzato per esempio ricade tra le opere di urbanizzazione primaria – al pari di strade, fogne e rete idrica, mentre le aree verdi di quartiere tra quelli di urbanizzazione secondaria – al pari di scuole, mercati e impianti sportivi)14. Manca in tale contesto il riferimento alle mutate condizioni ambientali delle città e alle nuove esigenze di adattamento dettate dai cambiamenti climatici in atto15. Gli ormai accertati servizi svolti dal verde urbano devono trovare riscontro concreto in indirizzi operativi e strumenti di pianificazione locale che ne valorizzino i benefici per la collettività. Occorre, cioè, superare la visione classica che intende il verde urbano come componente addizionale di semplice arredo e servizio e considerarlo come vero e proprio strumento di mitigazione ambientale volto a ristabilire - per quanto possibile - condizioni di naturalità in contesti sempre piu’ urbanizzati.

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CAPITOLO III – VERDE URBANO E MULTIFUNZIONALITA’

Nel capitolo precedente si è cercato di fornire un quadro sintetico della situazione relativa ad approcci e strumenti adottati in Italia e all’estero per la gestione del verde urbano. Se ne deduce un quadro concettuale disomogeneo e scarsamente standardizzato, privo di un approccio metodologico comune. Per quanto eterogeneo, tuttavia, il bagaglio conoscitivo, i dati raccolti, e le esperienze maturate in Italia e nel mondo nell’ambito del verde urbano costituiscono un patrimonio importante da capitalizzare e riprodurre.

Sembra tuttavia nel bagaglio di conoscenze, dati ed esperienze acquisiti a livello nazionali un riferimento teorico e scientifico comune, una base condivisa di strumenti – analitici, metodologici, gestionali - volti a valutare nel particolare le varie funzioni del verde e i sui benefici per l’equilibrio ecologico, lo sviluppo socio-culturale e la vivacità economica delle città. Quando si dice che le aree verdi svolgono importanti funzioni per la qualità della vita e dell’ambiente lo si fa quasi dando per scontato e per acquisito quello che invece forse piu’ oggi occorre sapere: a cosa serve veramente il verde nelle città, quanto “valgono” i suoi servizi, quanto “producono” le sue funzioni in termini di ricchezza immateriale, di miglioramento della vivibilità e della qualità ambientale, e quanto “ci guadagna” la società nel mantenerlo, nell’accrescerlo e nel valorizzarlo?

Il passaggio critico da fare è forse quello di passare da una valutazione meramente quantitativa del verde urbano come componente “passiva” del tessuto urbanistico, semplice “vuoto urbano” e spazio inedificato, ad una lettura in chiave ecosistemica, piu’ integrata (qualitativa e quantitativa) di tutti quei flussi di servizi e funzioni che esso produce per la società. Questo ci aiuterebbe a capirne i molteplici benefici e a considerarli con maggiore attenzione nei processi decisionali.

Il modello analitico dei “beni e servizi ambientali” presentato al paragrafo successivo ci consentirà di tradurre queste interazioni e processi in termini di flussi di beni e servizi forniti dalla vegetazione delle nostre città (prati, arbusti, alberi d’alto fusto). Questo passaggio analitico puo’ aiutarci a rendere piu’ incisiva la politica del verde a livello locale.