Parere sul progetto preliminare delle norme di attuazione del codice di procedura penale.
Il Consiglio Superiore della Magistratura nella seduta del 15 marzo 1989 ha deliberato di approvare il seguente parere:
“In tema di disposizioni transitorie la Commissione Ministeriale ha licenziato due diverse ipotesi in ordine alla disciplina concernente l'applicazione del nuovo rito ai processi pendenti alla data di entrata in vigore del codice di procedura penale.
Le due ipotesi possono schematicamente riassumersi come segue.
Soluzione A: immediata restituzione al pubblico ministero di tutti i processi pendenti nella fase istruttoria con regolamentazione volta a conservare efficacia probatoria agli atti assunti; immediata applicazione delle norme del nuovo codice; decorrenza del termine per il compimento delle indagini preliminari dal decimo giorno della entrata in vigore del C.P.P. (art.
2).
Soluzione B: prosecuzione dell'istruttoria secondo il vecchio rito quando sia stata compiuta attività probatoria e comunque il fatto sia stato contestato all'imputato ovvero quando sia stato eseguito l'arresto in flagranza o il fermo (art. 2); restituzione degli atti al P.M. decorso inutilmente il termine di sei mesi (art. 3).
Per i processi transitati alla fase dibattimentale entrambe le soluzioni prevedono l'applicazione del vecchio rito ma introducono delle norme volte a consentire l'applicabilità dei riti abbreviati e del pattegiamento (soluzione A artt. 7, 10 e 11, soluzione B artt. 1, 7 e 9).
La soluzione B comporta comunque la immediata applicazione di determinate norme del C.P.P. anche nei processi che proseguono con vecchio rito (art. 4).
La scelta fra le due soluzioni proposte deve avere come criterio ispiratore quello di consentire che il passaggio tra il vecchio ed il nuovo rito si realizzi in modo che l'applicazione del nuovo codice di procedura penale avvenga in condizioni tali che esso possa, fin dal primo momento, trovare una concreta attuazione che ponga in evidenza ed esalti tutti i benefici derivanti dai princìpi ispiratori che stanno alla sua base.
Perchè ciò avvenga è necessario creare le condizioni affinchè la "nuova mentalità" che si richiede ai magistrati (ed in primo luogo a quelli del pubblico ministero) non sia in alcun modo inquinata da fattori condizionanti ma costituisca invece il più sicuro veicolo per la affermazione di quella "nuova cultura del processo" su cui si fonda il codice.
Sulla base di tale premessa è necessario innanzi tutto avere riguardo ai processi pendenti nella fase istruttoria in quanto per quelli già transitati alla fase dibattimentale la soluzione unitariamente accolta da entrambe le ipotesi di progetto (applicazione del vecchio rito con taluni adattamenti) non dà luogo a problemi di particolare rilevanza.
Quanto ai procedimenti in istruttoria appare preferibile la soluzione che prevede la sopravvivenza del giudice istruttore per la durata di sei mesi e ciò perchè la diversa ipotesi che stabilisce la immediata restituzione dei processi stessi al pubblico ministero si pone in contrasto con la fondamentale esigenza enunciata in premessa e presenta segnatamente gli inconvenienti che di seguito si enumerano.
- Ostacolo alla immediata affermazione di una nuova mentalità nei magistrati del P.M. che si troverebbero a dover gestire contemporaneamente processi parzialmente istruiti secondo le vecchie regole e processi da avviare sulla base del nuovo rito. Lo stesso dicasi per i magistrati dell'ufficio del GUP.
- Intralcio dell'attività dei magistrati del P.M. che vedrebbero restituito alla loro competenza un elevato numero di fascicoli processuali con conseguente impossibilità di dedicarsi convenientemente ai processi da trattare con il nuovo rito.
- Intasamento dei ruoli dei giudici dell'udienza preliminare.
- Appesantimento delle procedure nei casi in cui è possibile l'archiviazione (o il proscioglimento) a causa della prevedibile attivazione delle garanzie riconosciute dal C.P.P. alle parti private diverse dall'imputato.
- Dispersione dell'attività istruttoria compiuta in molti ed importanti processi relativi ad ipotesi di criminalità organizzata ed economica.
A tutto ciò si aggiunga che la celebrazione del dibattimento relativo a tali procedimenti
"restituiti" al P.M. avverrebbe solo nominalmente con la immediata applicazione del nuovo rito secondo quanto previsto dall'art. 1 della prima ipotesi di progetto preliminare. In realtà in tali casi sarebbe necessario adattare le regole del nuovo dibattimento alla sopravvivenza di vecchie regole in quanto il codice abrogato conserverebbe validità proprio in uno dei suoi momenti più qualificanti quali quello del regime della prova e ciò perchè l'art. 2 del detto progetto prevede che vengano inseriti nel fascicolo per il dibattimento (e se ne possa quindi dare lettura a norma dell'art. 511 C.P.P.) sia i verbali, la cui lettura era consentita dalle norme del vecchio codice, sia le perizie, depositate ai sensi dell'art. 320 dello stesso codice. La difficoltà di convivenza dei due riti e, quindi, la necessità della creazione di un ibrido che li renda compatibili è di tutta evidenza solo che si consideri che il nuovo codice rimette alla disponibilità delle parti sia l'introduzione che la formazione della prova mentre la sopravvivenza del vecchio regime delle letture, specialmente in tema di esame testimoniale e delle parti private, vanifica, in un punto così centrale, la immediata incidenza della riforma.
E' quindi preferibile, come si è già detto, la soluzione accolta nella seconda ipotesi di progetto preliminare che prevede la sopravvivenza del giudice istruttore per la durata di sei mesi per provvedere allo smaltimento delle istruttorie in corso.
Va però osservato che la validità di tale opzione conserva significato solo ove sia garantito il principio che il regime della prova al dibattimento deve essere volto a consentire la
più ampia utilizzabilità del materiale probatorio raccolto in istruttoria (come peraltro si deduce dall'articolato).
Anche l'ipotesi in esame prevede poi che, decorso il semestre senza che sia stato pronunziato alcun provvedimento terminativo della istruttoria, gli atti vengono restituiti al Pubblico Ministero per cui è evidente che, alla fine di tale periodo, gli inconvenienti enunciati con riferimento alla prima soluzione si porranno nuovamente. Al riguardo però va osservato che se è certamente prevedibile che un certo numero di istruttorie risulteranno ancora in corso è pur vero che comunque, il G.I. avrà notevolmente alleggeriti i propri ruoli trasmettendo al pretore i processi relativi ai reati divenuti di sua competenza e che nella gran parte dei casi sarà già stato disposto il passaggio alla fase dibattimentale ovvero risulteranno emessi provvedimenti di proscioglimento o di archiviazione provvedimenti questi che dovranno essere emessi in misura maggiore di quanto si verifica in atto e di quanto avverrà con l'integrale applicazione del nuovo codice in quanto l'art. 4 bis prevede che per poter richiedere o disporre il rinvio a giudizio, è necessario che le prove raccolte nei confronti dell'imputato siano "sufficienti ai fini della condanna". Ciò comporta che il reflusso verso il pubblico ministero determinerà un appesantimento dei ruoli dei magistrati di tale ufficio e di quello del GUP di dimensioni assai più modeste e quindi tollerabile. Ma, ed è questo ciò che più conta, tale appesantimento interverrà in un momento in cui la "nuova mentalità" dei magistrati si sarà ormai fatta strada e l'ingorgo operativo potrà più facilmente essere tollerato.
Piuttosto va rilevato che i procedimenti di competenza del G.I. ancora non conclusi alla fine del semestre saranno assai verosimilmente, nella gran parte, quelli concernenti ipotesi di criminalità organizzata ed economica (ed altri, al pari di questi, particolarmente indaginosi).
Per tali tipi di processi si suggerisce la introduzione di meccanismi di proroga modellati secondo la previsione degli artt. 406 e 407 del C.P.P. con la attribuzione alla Corte di Appello della competenza a decidere sulla richiesta.
Il meccanismo che si suggerisce trova fondamento, oltre che sulla facile previsione che nell'arco di un semestre non tutte le istruttore più gravi ed impegnative potranno essere concluse, anche sulla considerazione che è necessario impedire che si faccia strada il convincimento che il nuovo rito consente di portare a dibattimento soltanto i processi che non presentino grosse difficoltà istruttorie e tale gravissimo inconveniente potrebbe verificarsi ove l'infruttuoso decorso del semestre dovesse in buona parte vanificare una difficile attività istruttoria portata avanti magari per tanti anni e comunque con tanto dispendio di energie ed a prezzo anche di duri sacrifici.
Va poi sottolineato che l'ipotesi di progetto preliminare in esame non opera alcuna distinzione tra i procedimenti in corso di istruzione avanti al giudice istruttore e quelli in corso di istruzione avanti al pretore ma è pacifico, come risulta dal tenore letterale degli artt. 3 e 4 bis, che la normativa si applica ad entrambe le ipotesi.
Piuttosto sembra opportuno che le disposizioni di cui all'art. 16 concernenti la materia tabellare per i giudici istruttori vengano integrate con un esplicito riferimento anche ai pretori.
Un problema che merita di essere sottolineato è quello concernente i procedimenti pendenti avanti al giudice istruttore relativi a reati per i quali la competenza, con l'entrata in vigore del nuovo codice, passa, ratione materia, al pretore.
L'ipotesi non è esplicitamente contemplata da nessuno dei due progetti preliminari e, mentre nessun problema si pone relativamente alla prima soluzione che comporta la restituzione degli atti al P.M. (ovviamente, in questo caso, al Procuratore della Repubblica presso la Pretura Circondariale), per quanto concerne la seconda soluzione si tratta di stabilire se il passaggio (qualora, s'intende, ricorrano le condizioni di cui all'art. 2 commi 1 e 2) possa avvenire direttamente tra G.I. e pretore ovvero se sia necessario che i processi transitino per l'ufficio del pubblico ministero presso la pretura.
Sembra preferibile la prima soluzione (trasmissione diretta dal G.I. al pretore) essenzialmente per ragioni di speditezza. Peraltro, così riconosciuto che l'intervento del "nuovo"
ufficio del P.M. in tali processi non è necessario, ulteriore motivo di semplificazione e di tempestività nello smaltimento dell'arretrato va individuato nella possibilità che il pretore pronunci l'archiviazione o il proscioglimento senza sentire il pubblico ministero.
Qualora la scelta dovesse cadere sulla prima ipotesi formulata dalla Commissione è opportuno svolgere qualche rilievo con specifico riferimento all'art. 2 lett. c.
Suscita perplessità la previsione dell'inserimento nel fascicolo per il dibattimento dei soli verbali la cui lettura era consentita dalle norme del Codice di procedura penale da abrogare.
Non si tiene conto che la mancanza nell'attuale Codice di una elencazione che ricalchi le formalità rigorosamente stabilite ai fini probatori dagli artt. 357-373, ha sempre indotto la Polizia Giudiziaria ad una libertà di forme ed alla redazione di atti in forme diverse dal verbale, anche se, per il loro contenuto, bene avrebbe potuto farsi ricorso a questa veste più rigorosa.
L'esperienza dimostra che sovente le relazioni di servizio contengono indicazioni riconducibili a veri e propri atti di ispezione e riportano elementi di particolare utilità probatoria ai fini della decisione.
Se questi atti non confluiranno nel fascicolo per il dibattimento, tenuto conto che l'uso di quelli confluenti nel fascicolo del P.M. è particolarmente limitato (v. art. 500), potrà verificarsi l'inconveniente di una perdita di importante materiale che attualmente - e nel momento della sua formazione - riveste valore probatorio diretto.
Lo stesso ragionamento vale per i rapporti di Polizia Giudiziaria inerenti - ad esempio - a sinistri stradali. Soprattutto quelli redatti dalla Polizia Municipale, come dimostra la pratica quotidiana, contengono, in forma riassuntiva, elementi di ispezione ed informazioni testimoniali.
Per evitare rischi analoghi a quelli sopra indicati, sarebbe opportuno prevedere la possibilità di inserimento anche dei rapporti nel fascicolo dibattimentale: ciò sarebbe peraltro
coerente con la impostazione che consente l'inserimento di tutti i verbali la cui lettura è permessa dalle norme del Codice di procedura penale attuale, cioè senza i limiti introdotti dal nuovo rito”.
