3. Tratados internacionales concluidos por España en el marco de la Unión Europea y
como estado soberano
3.1. Acuerdos multilaterales en el marco de la Unión Europea
Con el derrocamiento del régimen franquista en 1975 y la llegada de la democracia nacieron las aspiraciones del Estado español para incorporarse a la Comunidad Económica Europea, tanto que, el 26 julio de 1977, el Gobierno del entonces presidente Adolfo Suárez solicitó la adhesión a ella1. Ocho años después, el 12 junio de 1985, esta aspiración se vio satisfecha, con la firma de Tratado de Adhesión de Madrid y la integración efectiva en la CEE el 1 de enero de 1986.
Desde aquel entonces la cuestión de las olas migratorias a la frontera sur de España dejó de ser un tema meramente nacional para convertirse en una prioridad de orden europeo.
Asimismo, España reforzó su apuesta integracionista suscribiendo en junio de 1991 el Acuerdo de Schengen2 que, ahondando en el concepto de una “Europa sin Fronteras”, supuso la eliminación progresiva de los controles en las fronteras entre Estados miembros y el traslado de éstos a las fronteras exteriores3.
1 España solicitó ingresar en la Comunidad Económica Europea por primera vez el 9 de febrero de 1962 durante la dictadura de Franco. Sin embargo, se vio denegada la adhesión al no ser un régimen democrático. Para ese año se estaban elaborando documentos en donde se exigía que para ser miembro debían ser Estados democráticos, tal y como el informe Birkelbach del 1962, el Memorandum de Saragat del mismo año, y el veto en el Consejo de Ministros de la Comunidad, ya que los Tratados CECA, CEE y EURATOM exigían unanimidad de votos en el Consejo para la incorporación de nuevos Estados. Posteriormente este requisito fue explicitado en 1964 por el Parlamento Europeo, estableciendo que “los Estados cuyos gobiernos carecen de legitimación democrática y cuyos
pueblos no participan en las decisiones del gobierno —ni directa ni por medio de representantes elegidos libremente— no pueden ser admitidos en la Comunidad”. Posteriormente, el Tratado de la Unión Europea (TUE), o
de Maastricht, de 1992 especificó en su artículo 2 que un país solicitante debe respectar y comprometerse al respeto de la dignidad humana, la libertad, la democracia, la igualdad, el Estado de Derecho, los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías, la sociedad pluralista, así como la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres.
Véase: Senante Berendes, H. C., (2002), “España ante la integración europea (1962-1967): el largo proceso para la
apertura de negociaciones”,
https://rua.ua.es/dspace/bitstream/10045/10114/1/Senante%20Berendes,%20Heidy%20Cristina.pdf; y Sotillo Lorenzo, J. A., (1989), “América Latina en las negociaciones del ingreso de España en la Comunidad Europea”, en
Política y Sociedad n.4, págs. 25-32,
http://web.archive.org/web/20111115133520/http://www.ucm.es/BUCM/revistas/cps/11308001/articulos/POSO8989 330025A.PDF.
2 El Acuerdo de Schengen propiamente dicho se firmó el 14 de junio de 1985 y el Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen el 19 de junio de 1990, entrando en vigor el 26 de marzo de 1995. Inicialmente, el Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen fue subscrito únicamente por Alemania, Bélgica, Francia, Luxemburgo y los Países Bajos y se inscribía en el marco de la cooperación intergubernamental en los ámbitos de la justicia y los asuntos de interior.
3 Se estableció un perímetro o cinturón fronterizo exterior en las fronteras terrestres, marítimas y aeroportuarias de los
Estados europeos. Cada Estado europeo debe vigilar con sus cuerpos y fuerzas de seguridad sus fronteras exteriores, aplicando criterios y procedimientos uniformes. En particular, los arts. 6 y 7 del Código Schengen prevén respectivamente que “en el desempeño de sus obligaciones, la guardia de fronteras respetará plenamente la
El Tratado de la Unión Europea (TUE), firmado en Maastricht en febrero de 1992 y en vigor desde noviembre de 1993, marcó una etapa determinante en la integración europea poniendo en marcha la integración política. Estableció una Unión Europea formada por tres pilares: las Comunidades Europeas, ámbitos en los cuales los Estados miembros ejercen conjuntamente su soberanía a través de las instituciones comunitarias y de un proceso denominado “método comunitario”, la política exterior y de seguridad común (PESC), contexto que permite a los Estados miembros emprender acciones comunes en materia de política exterior a través de proceso de toma de decisiones intergubernamental , y la cooperación policial y judicial en materia penal (JAI), a través de un proceso de toma de decisiones también intergubernamental. Asimismo, se estableció la ciudadanía europea4, se reforzaron las competencias del Parlamento Europeo y se puse en marcha la unión económica y monetaria (UEM).
La política europea común de inmigración, sin embargo, nació con la primera modificación aportadas al TUE, es decir, con el Tratado de Ámsterdam de 1999, con el que se “comunitariza” la cuestión, permitiendo, potencialmente, afrontar la cuestión de la inmigración irregular en sus aspectos más relevantes, como las condiciones de entrada y residencia de los ciudadanos de terceros países, la inmigración y residencia irregulares y el retorno de los extranjeros irregulares, de manera concertada entre todos los Estados miembros afectados por ese fenómeno. Se encontraban particularmente detalladas, además, las medidas aplicables en materia de asilo y las referidas a los refugiados y desplazados. Asimismo, un protocolo anejo al Tratado de Ámsterdam dispuso la transferencia del “acervo de Schengen” a los tratados de la UE.
mínima que permita determinar su identidad mediante la presentación de sus documentos de viaje”. El art. 5,
además, establece las condiciones de entrada para los nacionales de terceros países, a saber:
estar en posesión de un documento o documentos de viaje válidos que permitan el cruce de la frontera;
estar en posesión de un visado válido, cuando así lo exija el Reglamento (CE) n. 539/2001 del Consejo, de 15 de marzo de 2001, por el que se establecen la lista de terceros países cuyos nacionales están sometidos a la obligación de visado para cruzar las fronteras exteriores y la lista de terceros países cuyos nacionales están exentos de esa obligación, salvo que sean titulares de un permiso de residencia válido;
estar en posesión de documentos que justifiquen el objeto y las condiciones de la estancia prevista y disponer de medios de subsistencia suficientes, tanto para el período de estancia previsto como para el regreso al país de origen o el tránsito hacia un tercer país en el que su admisión esté garantizada, o estar en condiciones de obtener legalmente dichos medios;
no estar inscrito como no admisible en el SIS;
no suponer una amenaza para el orden público, la seguridad interior, la salud pública o las relaciones internacionales de ninguno de los Estados miembros ni, en particular, estar inscrito como no admisible en las bases de datos nacionales de ningún Estado miembro por iguales motivos.
4 La ciudadanía europea se añade a la nacional, de modo que todo ciudadano en posesión de la nacionalidad de un Estado miembro llega a ser también ciudadano de la Unión. Esta ciudadanía confiere nuevos derechos a los europeos, a saber:
el derecho de libre circulación y residencia en la Comunidad;
el derecho a votar y a ser candidato en las elecciones europeas y municipales en el Estado de residencia; el derecho a protección diplomática y consular de un Estado miembro distinto del de origen en el territorio de
un país tercero en el que Estado de origen no tenga representación;
derecho de petición ante el Parlamento Europeo y a presentar una denuncia ante el Defensor del Pueblo Europeo.
Diez años después, la entrada en vigor del Tratado de Lisboa en diciembre de 2009 dispuso la renovación del marco normativo de referencia también en lo que afectaba al asilo y la inmigración. A la Unión se le autorizó, además, a celebrar acuerdos de readmisión con terceros países que permitían el desplazamiento a los países de origen o de procedencia de los extranjeros que se hallaban irregularmente en un Estado miembro.
El Tratado de Lisboa contenía, así, las bases jurídicas que autorizaban a la Unión a progresar en su proceso de integración en el ámbito de la inmigración y, en particular, en el ámbito de la lucha contra la inmigración irregular; si bien su concreto desarrollo dependió, como siempre, de la efectiva voluntad de los Estados a la hora de crear una verdadera política común europea de inmigración.
Partiendo de las disposiciones contenidas en el Tratado de Ámsterdam y, ulteriormente, en el de Lisboa, la Unión trató de desplegar una acción propia en el ámbito de las políticas migratorias.
3.1.1. Programas europeos de política migratoria
El primer Programa plurianual en la materia fue aquel contenido en las Conclusiones que adoptó el Consejo Europeo de Tempere de 1999. Según lo concordado en ese programa, era necesario, por medio de la coordinación con los países de origen y de “tránsito”, es decir, todos aquellos terceros Estados cuyas fronteras son atravesadas por los inmigrantes que se dirigen a Europa, incrementar:
el enfoque global hacia las migraciones, incorporando el respeto por los derechos humanos y las libertades;
la aplicación de la Convención sobre los Refugiados, sobre todo el principio de “no refoulement”;
las medidas para combatir cualquier forma de trata y explotación económica de seres humanos;
la cooperación y la asistencia recíproca entre autoridades estatales encargadas del control de fronteras, así como entre consulados de la Unión Europa en terceros países para favorecer una política común en materia de visados y crear un servicio de control de fronteras que proporcionase intercambios de programas y tecnología5.
Las instituciones europeas, sin embargo, en los años posteriores no secundaron estas líneas-guía indicadas por el Consejo de Tempere, por tanto, éstas no se tradujeron en una regulación comunitaria plenamente respetuosa con los derechos de los extranjeros. La embrionaria política europea de inmigración se desarrolló así concentrándose esencialmente en las políticas de lucha contra la inmigración irregular, lo cual generó, de modo casi inevitable, críticas por lo que se refería
5 Véase: Veas-Peñalver, C., (2015),“La inmigración irregular en España y la Unión Europea: Retos y desafíos para la protección del ser humano derivados de las denominadas “Devoluciones en Caliente” , Vol. 6, Núm. 01, EJIL - EAFIT Journal of International Law, Universidad EAFIT - Escuela de Derecho de Medellín, Colombia, http://publicaciones.eafit.edu.co/index.php/ejil/article/view/3349/2809; y Mallia, P., (2009), “Migrant Smuggling by Sea. Combating a Current Threat to Maritime Security through the Creation of a Cooperative Framework”, Publications on Ocean Development, Ed. Brill-Nijhoff, cap. 6 y 8, (págs. 200-224).
a la tutela de algunos derechos fundamentales6.
La iniciativa de Tampere continuó con el Programa de la Haya, determinado por la sesión del Consejo Europeo de noviembre de 2004, fijándose en esta ocasión un conjunto de prioridades para establecer un área de libertad, seguridad y justicia en la UE en cinco años. Con el fin de implementar este programa, la Comisión Europea presentó un Plano de Acción en mayo de 2005, convirtiendo las prioridades del programa en medidas concretas con un plazo de tiempo dentro del cual aplicarlas y desarrollarlas7.
En 2002 la misma Comisión Europea con su “Comunicación sobre el Control Integrado de las Fronteras Exteriores de los Estados Miembros de la Unión Europea” creó el Órgano Común de los Expertos en las Fronteras Exteriores, a el que encargó gestionar la cooperación operacional de las fronteras exteriores de los Estados Miembros. Este Órgano fue el predecesor de la actual Agencia Europea para la Gestión de la Cooperación Operativa en las Fronteras Exteriores de los Estados Miembros de la UE, mejor conocida con el nombre de FRONTEX, constituida en 2004 (dos años después la adopción de la UE de un conjunto de normas sobre el tránsito de las fronteras exteriores, llamado Código de Fronteras Schengen) por el Reglamento 2004/2007/CE.
La creación de esta agencia tenía por objetivo mejorar la gestión integrada de las fronteras exteriores de los Estados Miembros y respaldar las autoridades nacionales de estos últimos en el control y la vigilancia de sus fronteras exteriores, proporcionándoles soporte técnico, ayudas en la formación y evaluaciones de riesgos8. FRONTEX fue plenamente operacional desde julio 2005. Tras la realidad migratoria y la delincuencia transfronteriza que sacudió Europa en los últimos años, ese Reglamento de creación se vio modificado sustancialmente en 2007 con la introducción de las intervenciones fronterizas rápidas, y en 2011 a fin de acentuar la responsabilidad de FRONTEX en lo relativo a la protección de los derechos fundamentales.
Sin embargo, la especialmente cruenta crisis migratoria vivida en Europa desde 2015, ha demostrado una grave ineficacia de FRONTEX debido, particularmente, a la falta de voluntad de los Estados miembros de dotarle de medios operativos y humanos, así como a las lagunas existentes en su Reglamento de creación para abordar situaciones de especial complejidad.
Frente a esta realidad, en diciembre de 2015, la Comisión Europea presentó una propuesta de Reglamento para la creación de una Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas que sustituyese y sucediese a FRONTEX con un papel y un mandato más importante, y que formase una Guardia Costera y de Frontera Europea junto con las autoridades nacionales para la gestión de las fronteras. Finalmente, el 14 de septiembre de 2016, y tras las enmiendas presentadas por el Parlamento Europeo y los debates en el seno del Consejo, se aprobó el Reglamento 2016/1624/UE
6 Veas-Peñalver, C., (2015),“La inmigración irregular en España y la Unión Europea: Retos y desafíos para la protección del ser humano derivados de las denominadas “Devoluciones en Caliente” , véase nota 5.
7 Mallia, P., (2009), “Migrant Smuggling by Sea. Combating a Current Threat to Maritime Security through the Creation of a Cooperative Framework”, véase nota 5.
que dio vida a la Guardia Europea de Fronteras y Costas9.
De todos modos, la primera operación conjunta de Frontex fue HERA II, el segundo módulo de la operación “madre” denominada HERA.
HERA se puso en marcha por solicitud del Gobierno español a partir del art. 8 del Reglamento 2007/2004, que prevé el soporte de los Estados Miembros ante circunstancias especiales que requieren asistencia técnica y operacional. Esta operación conjunta se dividía in distintos módulos. HERA I se dedicó, de julio a octubre de 2006, a ayudar a España en la identificación de los migrantes irregulares llegados a las Islas Canarias sin documentación, mientras HERA II, de agosto a diciembre 2006, tuvo como objetivo la prevención de la salidas de los barcos de las costas africanas hacia las Islas Canarias a través de patrullas conjuntas en las áreas costeras de Mauritania, Senegal y Cabo Verde10. Esta fue la primera operación en la que se realizaron patrullas fronterizas como resultado de una iniciativa de la UE y coordinadas por un ente de la UE, representando el primer ejemplo de respuesta coordinada al problema11. Durante esta operación, en la que participaron Senegal y Mauritania, los barcos interceptados desembarcaron en la Islas Canarias y allí se procesaron las solicitudes de asilo. Si se encontraba algún irregular, éste venía devuelto al país de salida. Asimismo, a bordo de cada una de las embarcaciones de los Estados Miembros de vigilancia había un oficial senegalés y uno mauritano que tenían el poder de ordenar a los barcos que llevaban inmigrantes irregulares de dar marcha atrás12.
HERA III, que se desarrolló de febrero a abril 2007, combinó las dos partes correspondientes a las actividades anteriores desarrolladas en HERA I y HERA II: la identificación de los inmigrantes irregulares y las patrullas conjuntas en los países de origen.
Como continuación, HERA 2007 y HERA 2008 involucraron también la vigilancia aérea y marítima de la ruta de migración de África Occidental hacia las Islas Canarias13.
En todas las operaciones HERA han participado Senegal y Mauritania, así como un gran número de Estados miembros de la UE14.
9 Acosta Sánchez, M. A., (2016), “La nueva Guardia Europea de Fronteras y Costas: una necesaria evolución de FRONTEX”, Documento Opinión 108/2016, Instituto Español de Estudios Estratègicos,
http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_opinion/2016/DIEEEO108-2016_GuardaEuropea_FRONTEX__MiguelAcosta.pdf.
10 García Andrade, P., (2010), “Extraterritrorial Strategies to Tackle Irregular Immigration by Sea: A Spanish Perspective”, en Ryan, B., Mitsilegas, V., “Extraterritorial Immigration Control: Legal Changes”, Immigration and Asylum Law and Policy in Europe, Martinus-Nijhoff Publichers, págs. 311-346.
11 Mallia, P., (2009), “Migrant Smuggling by Sea. Combating a Current Threat to Maritime Security through the Creation of a Cooperative Framework”, véase nota 5.
12 Idibem.
13 García Andrade, P., (2010), “Extraterritrorial Strategies to Tackle Irregular Immigration by Sea: A Spanish Perspective”, véase nota 10.
14 Amnistía Internacional, (2015), “Miedo y Vallas. Los planteamientos de Europa para contener a las personas refugiadas” , https://www.amnesty.org/es/documents/eur03/2544/2015/es/ .
Por otro lado, de julio a septiembre 2006, la operación AGIOS se puso en funcionamiento para controlar los pasajeros de transbordadores que viajaban desde Norte de África hacia los puertos de Tarifa, Algeciras, Almería y Alicante, y detectar el utilizo de documentos falsificados.
De manera similar, la operación MINERVA fue lanzada en agosto 2007 con el objetivo de controlar de modo exhaustivo las costas sur de la península española, implicando controles fronterizos en los puertos de Algeciras y Almería, controles de identidad en el puerto de Ceuta, así como el control de las aguas costeras españolas con el número más grande de llegadas de migrantes desde Argelia y Marruecos.
Finalmente, la operación HERMES consistió en la organización de patrullas conjuntas durante septiembre de 2007 para hacer frente a la inmigración irregular procedente de Norte de África, especialmente de Argelia, hacia España e Italia, mientras que INDALO 2007, realizada en noviembre de aquel año, fue orientada al patrullaje de la reabierta ruta migratoria desde Marruecos y Argelia hasta costa levantina española15.
En 2005 España y algunos más de los Estados europeos (Bélgica, Alemania, Francia, Luxemburgo, Holanda y Austria) dieron prueba de su voluntad de cooperación en el ámbito de la Convención Prum (llegada a conocerse como Acuerdo Schengen III).
En 2006 se puso en marcha el programa SEA HORSE Atlántico de la Comisión Europea, liderado por España y operativamente gestionado por la Guardia Civil, con el objetivo de detener la inmigración irregular por mar a través de la cooperación policial (visitas, cursos de formación marítima e inmigración, patrullas mixtas, oficiales de enlace y conferencia policial Europa-África) con países terceros situados en la rutas migratorias hacia España.
Del lado africano participaron Marruecos, Mauritania, Senegal y Cabo Verde, mientras del lado europeo Italia, Alemania, Francia y Portugal.
Entre las actividades planeadas estaba la formación de las guardias de fronteras africanas, una formación especial para ayudar a Mauritania en la creación de los servicios marítimos, la creación de redes de oficiales de enlace en los puertos, la consolidación de la patrullas mixtas con Marruecos y la extensión posterior a los otros países africanos involucrados16.
En mayo 2006 fue activada la Operación NOBLE CENTINELA con el propósito de vigilar el área que abarca Cabo Verde, Senegal, Mauritania, y las Islas Canarias en cooperación con estos países. Esa operación implicó el utilizo de patrullas conjuntas, la implementación de las fuerzas aéreas y la formación de los agentes de los países terceros. El Gobierno español, como resultado de esa intervención, celebró la reducción de las llegadas irregulares por vía marítima17.
3.1.2. Otros instrumentos (Protocolos, Directivas y Convenios)
15 García Andrade, P., (2010), “Extraterritrorial Strategies to Tackle Irregular Immigration by Sea: A Spanish Perspective”, véase nota 10.
16 Idibem. 17 Idibem.
En 2006 la UE firmó el Protocolo de las Naciones Unidas contra el tráfico ilícito de migrantes por tierra, mar y aire (más conocido con el nombre inglés “Smuggling18 Protocol”), que complementó la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional19. Éste es uno de los tres protocolos de Palermo, los otros son el Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños, y el Protocolo contra la Fabricación y el Tráfico de armas de fuego, sus piezas, componentes y municiones.
El Protocolo tiene por objetivo prevenir y combatir el tráfico ilícito de migrantes, así como promover la cooperación entre los países firmantes y proteger los derechos de los migrantes objeto de dicho tráfico.
Casi diez años después de concebirse una política europea común sobre la inmigración, la Directiva 2008/115/CE, conocida como “Directiva de retorno”, introdujo, por primera vez, un conjunto de normas comunes para armonizar en el seno de la Unión las legislaciones nacionales de los Estados miembros en cuanto a la detención, expulsión, uso de medidas coercitivas, internamiento y prohibición de entrada de los extranjeros que se encontrasen dentro de su territorio en situación irregular20.
Además, España y los demás Estados miembros de la Unión Europea, ratificaron en el ámbito internacional una serie de instrumentos que les imponen obligaciones en cuanto a la protección de los derechos fundamentales que es preciso respetar para no incurrir en responsabilidades internacionales. Se estableció así un estándar internacional que asegura y protege al inmigrante en cuanto titular de derechos humanos y al margen de su situación administrativa.Estos instrumentos son esencialmente:
El Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales de 1950, adoptado en el seno del Consejo de Europa;
La Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951;
El Convenio Europeo de Extradición de 1957, adoptado en el seno del Consejo de Europa; La Convención de Viena sobre Relaciones Consulares de 1963;
18 Con el termino “smuggling” se entiende una contratación cuyo objeto es la obtención, directa o indirectamente, de un beneficio económico o de otro tipo, de la entrada ilegal de una persona en un Estado Parte de cual la persona no es nacional o residente permanente. Es, por tanto, un concepto distinto de la trata de personas (o “trafficking in persons”) a la que las Naciones Unidas dedican un protocolo propio. La trata de personas es la contratación, el transporte, el traslado, la acogida, o la recepción de personas, mediante amenazas o uso de la fuerza o una posición de vulnerabilidad o la concesión o recepción de pagos o beneficios para obtener el consentimiento de una persona que ejerce la custodia de otra persona, con fines de explotación. Con explotación nos referimos a explotación de tipo sexual, trabajo forzoso, esclavitud o practicas similares a la esclavitud, servidumbre o extracción de órganos. Obokata, T., (2010), “The Legal Framework Concerning the Smuggling of Migrants at Sea under the UN Protocol on the Smuggling of Migrants by Land, Sea and Air”, en Ryan, B., Mitsilegas, V., “Extraterritorial Immigration Control: Legal Changes”, Immigration and Asylum Law and Policy in Europe, Martinus-Nijhoff Publichers, págs. 151-166.
19 La Convención de Naciones Unidas contra el Crimen Organizado Transnacional fue firmada en Nueva York en 2000 y dirigida a luchar contra la trata de personas, especialmente de mujeres y niños, las redes criminales implicadas en el tráfico ilícito de emigrantes y su explotación, así como contra el tráfico de armas de fuego.
20 Veas-Peñalver, C., (2015),“La inmigración irregular en España y la Unión Europea: Retos y desafíos para la protección del ser humano derivados de las denominadas “Devoluciones en Caliente”, véase nota 5.
El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1996;
La Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes de 1984;
La Convención Internacional sobre los Derechos del Niño de 198921.
El 23 junio de 2000 fue firmado el Acuerdo de Cotonú entre los estados del Acuerdo de Asociación entre los estados de África, del Caribe y del Pacífico, por una parte, y de la Unión Europea y sus Estados Miembros por la otra, que entró en vigor en España el 1 de abril de 2003.
Este Acuerdo de Asociación, cuyos objetivos principales son la reducción y, en el futuro, la erradicación de la pobreza, así como la integración progresiva de los Estados de África, del Caribe y del Pacífico (ACP) en la economía mundial, de forma respetuosa con los objetivos del desarrollo sostenible, contribuyendo a la paz y la seguridad, así como a la estabilidad política y democrática de estos países, abarca un amplio abanico de temas, incluida una disposición dedicada a la cuestión de la emigración y representa una nueva fase en la cooperación22 entre los países ACP y la Unión Europea23.
El artículo 13 del Acuerdo de Cotonú contiene una serie de pautas encaminadas a reforzar el diálogo y la cooperación en materia de emigración en el marco de la Asociación ACP-UE, incluidas las relativas a la prevención y el control de la inmigración ilegal.
Paralelamente a la acción del derecho convencional internacional, tuvieron lugar acciones multilaterales de carácter internacional y no vinculantes propiciadas por los gobiernos, organismos internacionales y regionales y otras instancias internacionales para proceder a una gestión eficaz de las migraciones. Entre estas, la creación de un partenariado entre Europa y África como modelo de diálogo y cooperación en materia migratoria y desarrollo sostenible entre países de origen, tránsito y destino. La iniciativa surgió en la Conferencia Ministerial Euro-Africana sobre Migración y Desarrollo celebrada en Rabat durante los días 10 y 11 de julio de 2006 bajo el impulso de los gobiernos de España y Marruecos con el apoyo activo de Francia y la Comisión Europea. Esta conferencia vino a incorporar “un planteamiento novedoso de la cooperación en materia de gestión de flujos, ya que por primera vez en los países de origen, de tránsito y destino de la inmigración procedente de África Occidental y Central se reunían para constituir un partenariado que abordara todos los aspectos de la emigración sobre la base de la responsabilidad compartida y de íntima relación entre migración y desarrollo24”.
3.2. Acuerdos multilaterales concluidos como Estado soberano
21 Veas-Peñalver, C., (2015),“La inmigración irregular en España y la Unión Europea: Retos y desafíos para la protección del ser humano derivados de las denominadas “Devoluciones en Caliente”, véase nota 5.
22 Cooperación que para algunos de estos países comenzó con la firma del Tratado de Roma en 1957, y se desarrolló con los dos Convenios de Yaundé y los cuatro Convenios de Lomé, todos remplazados por el Acuerdo de Cotonú. 23 Asín Cabrera, M. A., (2008) “Tratados internacionales recientes en materia de inmigración concluidos con países de
África Occidental” , Anuario de la Inmigración de España, CIDOB,
http://www.cidob.org/articulos/anuario_de_la_inmigracion_en_espana/tratados_internacionales_recientes_en_materi a_de_inmigracion_concluidos_con_paises_de_africa_occidental .
En el contexto de las colaboraciones multilaterales con los países de África Occidental por parte de España como Estado soberano se contempla el Plan de Acción para África Subsahariana, aprobado por el Gobierno español el 19 mayo 2006 y más comúnmente denominado Plan África25 (2006- 2008). El objetivo de este plan era adoptar un enfoque global e integral al fenómeno migratorio y acompañar la lucha contra la inmigración ilegal de un impulso de la contratación legal de trabajadores a través de la facilitación de los mecanismos de contratación en origen, de la aplicación de políticas activas de integración y del fomento de acciones de cooperación al desarrollo26.
Con el segundo Plan África (2009-2012) España confirmó su compromiso para impulsar su enfoque en materia de desarrollo y migración tanto de forma bilateral como a través del multilateralismo en la ONU, en la UE y a nivel Euro-africano. Así se creó la Comisión Delegada de Cooperación al Desarrollo para velar por el fomento de la coherencia de las políticas de desarrollo27.
En ese marco España concluyó acuerdos de segunda generación con seis países de origen: Cabo Verde, Guinea, Guinea-Bissau, Mali, Níger y Gambia. Acuerdos similares se planearon con Camerún, Ghana, Costa de Marfil, Nigeria y Senegal. Estos acuerdos proporcionaban un mejor acceso al trabajo para los nacionales de los otros estados partes, teniendo en cuenta la respectiva necesidad del mercado del trabajo. El retorno voluntario y asistido se fomentaba a través de proyectos de desarrollo social y económico, capaz de facilitar la integración de las personas en el país de origen. También se proporcionaban esfuerzos para contribuir al desarrollo económico, la lucha contra la pobreza, el apoyo a las políticas migratorias públicas dirigidas a gestionar los flujos migratorios de una manera ordenada y cooperativa del estado que negociaba con España.
En cuanto a la cooperación en la lucha contra la migración irregular, la trata y el tráfico de seres humanos, los acuerdos de nueva generación proporcionaban asistencia recíproca en relación con el
25 El Grupo de Estudios Africanos de la Universidad Autónoma de Madrid en el documento denominado “El nuevo Plan África o cómo aprovechar una segunda oportunidad para construir una política exterior coherente y justa hacia África Subsahariana” considera que este Plan “presentaba muchas ambigüedades e incoherencias”, una “falta de
priorización” entre los objetivos propuestos, permitiendo “la tradicional instrumentalización de la política de cooperación para el desarrollo por parte de otras políticas estatales”. El resultado fue un “plan fuertemente centrado en los intereses españoles definidos en términos de seguridad, a pesar de la retórica en favor de la coherencia con los retos globales” y “excesivamente centrado en factores endógenos tanto en relación con los problemas del subdesarrollo, las causas de los conflictos, las migraciones, etc. olvidando los factores exógenos (políticas económicas internacionales, reglas y mecanismos de comercio internacional injustas, intereses geopolíticos y económicos de otros países y actores no estatales (empresas multinacionales tanto extractivas, armamentísticas, farmacéuticas, etc.),en la región, etc. “.
Grupo de Estudios Africanos de la Universidad Autonoma de Madrid, “El nuevo Plan África o cómo aprovechar una segunda oportunidad para construir una política exterior coherente y justa hacia frica Subsahariana”, consultado el
27 octubre de 2016 por el sitio web de Hegoa,
http://pdf2.hegoa.efaber.net/entry/content/427/An_lisis_del_GEA_sobre_el_PlanAfrica__MAEC__1_.pdf.
26 Asín Cabrera, M. A., (2008) “Tratados internacionales recientes en materia de inmigración concluidos con países de África Occidental” , véase nota 23.
27 El Mouden, A. M., (2012), “España y África subsahariana: hacia una coherencia entre desarrollo y migración ”, en Del Valle Gálvez, J. A., Acosta Sánchez, M. A., Remi Njiki, M., (2012), “Inmigración, seguridad y fronteras problemáticas de España, Marruecos y la Unión Europea en el área del Estrecho”, Ed. Dykinson, págs. 363- 371.
intercambio de datos, el fortalecimiento de las capacidades necesarias, la asistencia técnica, la formación del personal consular encargado de tareas en asuntos de migración, soporte técnico para la concesión de la seguridad de los documentos de identidad nacionales, y las campañas contra los riesgos específicos de la migración irregular. Las tareas específicas se disponían en caso de readmisión de inmigrantes irregulares que fuesen nacionales de un Estado parte. Sin embargo, los procedimientos de readmisión estaban regulados en profundidad en el anexo del convenio respectivo.
Por lo tanto, se observa que los principales objetivos de los acuerdos de segunda generación celebrados por España con los países de origen estaban pensados para ayudar a reducir las razones que inducen la migración y proporcionan incentivos para el retorno. Sin embargo, la nueva estrategia emprendida por España no implicaba que ésta hubiese abandonado las medidas de vigilancia. De hecho, las últimas mejoraron para impedir que los migrantes se acercasen a las costas españolas tanto como para merecer una atención específica28.
3.2.1. Acuerdos bilaterales
En el plano bilateral, hace más de una década, la cooperación con los países vecinos y los países de origen fue parte importante de la estrategia de España para acabar con la “migración irregular” en sus fronteras meridionales.
El Estado español concluyó formalmente tres tipos o categorías de Acuerdos bilaterales con países africanos en materia migratoria, que podemos sistematizar de la siguiente manera:
1. los “Acuerdos relativos a la regulación y ordenación de flujos laborales”; 2. los “Acuerdos de readmisión de personas en situación irregular”;
3. los “Acuerdos marco de cooperación en materia de inmigración”29.
Acuerdos de readmisión, que permiten el retorno de nacionales de terceros países, son aquellos firmados con:
Marruecos (Acuerdo de 13 de febrero de 1992 relativo a la circulación de personas, el tránsito y la readmisión de extranjeros entrados ilegalmente, BOE núm. 100 de 25 de abril de 1992 y corrección de erratas BOE núm. 130, de 30 de mayo de 1992);
Argelia (Protocolo entre el Gobierno de España y el Gobierno de la República Argelina Democrática y Popular sobre circulación de personas, hecho en Argel el 31 de julio de 2002 (B.O.E. nº 37 de 12/2/2004);
Guinea-Bissau (Acuerdo entre el Reino de España y la República de Guinea-Bissau en materia de inmigración, hecho en Madrid el 7 de febrero de 2003 (B.O.E. nº 74 de 27/3/2003);
28 Marinai, S., (2014), “The Action of Greece and Spain against Irregular Migration by Sea”, en Del Vecchio, A., (Ed.), “International Law of the Sea. Current Trends and Controversial Issues”, págs. 29-58.
29 Asín Cabrera, M. A., (2008) “Los Acuerdos Bilaterales suscritos por España en materia migratoria con países del continente africano: especial consideración de la readmisión de inmigrantes en situación irregular”, ReDCE, nº 10, Julio-Diciembre de 2008, 165-188, https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=3013970.
Mauritania (Acuerdo entre el Reino de España y la República Islámica de Mauritania en materia de inmigración, hecho en Madrid el 1 de julio de 2003 (B.O.E. nº 185 de 4/8/2003). A continuación vinieron los acuerdos marco sobre cooperación en materia de inmigración firmados con:
Gambia (Acuerdo Marco de Cooperación en materia de inmigración entre el Reino de España y la República de Gambia, hecho «ad referéndum» en Banjul el 9 de octubre de 2006 (B.O.E. nº 310 de 28/12/2006);
Guinea (Acuerdo de Cooperación en materia de inmigración entre el Reino de España y la República de Guinea, hecho «ad referéndum» en Conakry el 9 de octubre de 2006 (B.O.E. nº 26, de 30/1/2007 y Corrección de Erratas, B.O.E. nº 80, de 3/4/2007);
Cabo Verde (Acuerdo Marco de Cooperación en materia de inmigración entre el Reino de España y la República de Cabo Verde, hecho «ad referéndum» en Madrid el 20 de marzo de 2007 (B.O.E. nº 39, de 14/2/2008).
Además, se firmaron acuerdos de cooperación menos formales (declaraciones conjuntas, memorandos de entendimiento) resueltos a través de las autoridades administrativas y consulares competentes, al margen, por lo general, de las preceptivas y constitucionalmente necesarias autorizaciones parlamentarias y publicaciones oficiales, y a través de los cuales se vinieron gestionando en la práctica buena parte de las cuestiones asociadas con la regulación de los flujos migratorios, incluidos obviamente los procedimientos de readmisión de inmigrantes irregulares. Se trata de acuerdos concluidos de forma simplificada no publica, ya que en su mayoría se finalizan en forma reservada, sobre todo por lo que respecta a aspectos técnicos y de seguridad, y que deben ser considerados a todos los efectos acuerdos internacionales, ya que sus disposiciones surten efecto jurídico vinculante entre las partes.
A esta categoría corresponden, entre otros:
el Acuerdo administrativo entre España y Marruecos sobre trabajadores de temporada, firmado en Madrid el 30 de septiembre de 1999 –superado aparentemente por la posterior conclusión del Tratado hispano-marroquí sobre mano de obra de 2001;
el Memorándum de entendimiento entre el Reino de Marruecos y el Reino de España sobre repatriación asistida de menores no acompañados, del 23 de diciembre de 2003 –sustituido también por el instrumento jurídicamente vinculante posterior de 2007;
los “memorandos de entendimiento” para luchar contra la inmigración ilegal, concluidos con:
- Ghana, el 7 de diciembre de 2005; - Senegal, el 24 agosto de 2006;
- Malí, el 23 enero de 2007 (BOE núm. 35, de 4 de junio de 2008); - Níger, el 10 de mayo de 2008 (BOE núm. 160, de 3 de julio de 2008)30.
30 González Vega, J. A., (2015), “El control de la inmigración irregular en España: compromisos y desarrollos”,
Revista CIDOB d'afers internacionals, Nº. 111,
http://www.cidob.org/es/articulos/revista_cidob_d_afers_internacionals/111/el_control_de_la_inmigracion_irregular _en_espana_compromisos_y_desarrollos.
Este último género de acuerdos son documentos no publicados en el Boletín Oficial del Estado y cuya divulgación se suele realizar por medios extraoficiales, como por ejemplo la prensa, el acceso al contenido de los mismos es realmente difícil.
Todos estos acuerdos de carácter bilateral parten de la consideración de la gestión de la inmigración como una responsabilidad que debe ser compartida entre los países de origen, tránsito y destino de emigrantes, y no pierden de vista los vínculos positivos y las sinergias que existen entre las políticas de emigración y desarrollo. Por consiguiente, la readmisión deja de ser “una herramienta aislada de la gestión de los flujos migratorios”.
En estos tratados, entre otras consideraciones, se reafirma expresamente “el compromiso con los principios e ideales de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas en lo que se refiere a los derechos de los emigrantes, se reconoce que las migraciones irregulares generan un vínculo vicioso de tráfico de personas, de explotación de trabajadores y de alarma social que debe ser combatido de manera eficaz y con pleno respeto de los derechos humanos y de la dignidad personal de los emigrantes y se resuelve abordar de manera integral, pragmática y cooperativa el fenómeno de las migraciones entre España y los Estados en cuestión, situando a los propios emigrantes en el eje de la acción bilateral en este campo”.
Desde el punto de vista de su aplicación y de conformidad, las disposiciones de estos Acuerdos, con excepción del celebrado con la República de Cabo Verde, se aplican provisionalmente.
Con el objetivo de abordar de manera integral y equilibrada el fenómeno de la inmigración, los instrumentos bilaterales comprenden un conjunto global de medidas de desarrollo que se dividen en seis grandes líneas de actuación:
1. la admisión de trabajadores contratados en origen de nacionales africanos que no se hallen o residan en España en el marco del contingente anual aprobado por el Gobierno español; 2. el retorno voluntario y asistido de personas que residen regularmente en España al país de
origen;
3. la integración de nacionales de terceros países residentes en España; 4. la migración y el desarrollo;
5. la cooperación judicial y policial internacional en la lucha contra la inmigración irregular y el tráfico de seres humanos;
6. la readmisión de nacionales extra-comunitarios que se encuentran en situación irregular en el territorio.
En particular, en materia de cooperación las Partes contratantes se comprometen a asistirse mutuamente por lo que se refiere a:
el intercambio de información entre autoridades competentes sobre el tráfico de seres humanos;
la provisión de asistencia técnica en materia de lucha contra la inmigración irregular; la organización de cursos de formación para personal consular y de inmigración; la cooperación para el refuerzo de los controles fronterizos;
el apoyo técnico mutuo con el objeto de garantizar la seguridad de los documentos nacionales de identidad;
el fortalecimiento de las capacidades en la lucha contra la inmigración irregular y el tráfico de seres humanos;
la realización de campañas de sensibilización sobre los riesgos de la inmigración irregular y el tráfico de seres humanos31.
Garantizar el “alejamiento efectivo” de los inmigrantes de países terceros en situación de irregularidad en una de las Partes contratantes constituye, sin duda alguna, una de las razones principales que ha motivado la conclusión de estos instrumentos bilaterales internacionales por parte del Estado español. A este respecto, hemos de subrayar que todos los Acuerdos asumen la obligación de readmitir a “cualquier persona que no tenga o haya dejado de tener derecho a entrar, permanecer o residir en el territorio de la Parte contratante requirente”, cuando se haya acreditado que la persona es nacional de la Parte contratante requerida32.
El único de estos acuerdos que no prevé la obligación de readmisión a sus nacionales es él concluido con Marruecos.
Este último, en cambio, junto con aquel celebrado con Mauritania en 2003, prevé la readmisión de nacionales de terceros países entrados ilegalmente en el territorios del Estado requerido.
En particular, el Tratado con Mauritania33 es el único Acuerdo celebrado con un país africano que contempla tanto el supuesto de readmisión de nacionales de los Estados Partes Contratantes como el supuesto de readmisión de nacionales de terceros países que no cumplan o hayan dejado de cumplir las condiciones de entrada o permanencia aplicables en el territorio del Estado requirente en dos casos:
1. cuando “se pruebe o acredite” que dicho nacional de un tercer Estado ha “transitado efectivamente por el territorio de la Parte contratante requerida”;
2. cuando “se presuma” que el nacional de un tercer Estado ha “transitado por el territorio de la Parte contratante requerida, previo acuerdo sobre su caso”.
Por otra parte, la readmisión no tendrá lugar cuando:
“el nacional de un tercer país disponga de un visado o de un permiso de residencia en vigor expedido por la Parte Contratante requirente, independientemente de que este visado o permiso de residencia haya sido expedido antes o después de la entrada en el territorio de la Parte Contratante requirente”;
“en el caso de que ambas Partes Contratantes hayan expedido un visado o una autorización para permanecer en su territorio”, sólo procederá la readmisión “si el visado o la autorización de permanencia expedido por la Parte Contratante requerida expira en último
31 Asín Cabrera, M. A., (2008) “Tratados internacionales recientes en materia de inmigración concluidos con países de África Occidental” , véase nota 23.
32 Ibidem.
33 Asín Cabrera, M. A., (2008) “Los Acuerdos Bilaterales suscritos por España en materia migratoria con países del continente africano: especial consideración de la readmisión de inmigrantes en situación irregular”, véase nota 29.
lugar”.
El Acuerdo establece en el artículo X que no existirá la obligación de readmisión cuando “se trate de un nacional de un tercer Estado al que la Parte Contratante requirente haya reconocido el estatuto de refugiado en aplicación de la Convención de Ginebra de 28 de julio de 1951, sobre el Estatuto de los Refugiados, enmendada por el Protocolo de Nueva York, de 31 de enero de 1967, sobre el Estatuto de los Refugiados”.
La ejecución de la medida de expulsión de nacionales de terceros Estados, en principio, debería efectuarse mediante el traslado directo a sus países de origen y sin que la persona sancionada con esta medida de alejamiento tuviera que pasar o “transitar” por el territorio de otro Estado.
No obstante, ello no siempre es factible. En estos casos, la solicitud a otro Estado que autorice el tránsito por vía aérea, terrestre o marítima de esas personas por su territorio resulta del todo necesaria para ejecutar la expulsión.
El Acuerdo hispano-marroquí de 1992 es el único instrumento de los concertados con Estados africanos que regula “el tránsito para la expulsión de extranjeros”34
.
Los Acuerdos de readmisión responden al establecimiento de procedimientos ágiles y eficaces de identificación y de traslado de las personas inmigrantes que se encuentran en situación irregular en una de las Partes Contratantes. A tales efectos, los Acuerdos contienen los procedimientos específicos para efectuar los traslados o “repatriaciones” que empiezan mediante la presentación de una solicitud de readmisión, determinando con mayor o menor fortuna y precisión las autoridades competentes, los plazos de presentación de las solicitudes, las modalidades de los traslados y medios de transporte, el transporte del equipaje permitido o los costes o gastos de transporte ocasionados por este motivo. Habitualmente la asunción de estos últimos corresponde, según se señala en la mayoría de los Acuerdos, al Estado requirente35.
La inserción de disposiciones que obliguen y exijan a las Partes Contratantes el respeto de los derechos humanos es fundamental para que la readmisión de las personas inmigrantes se efectúe con total garantía de la protección de sus derechos. Ya que es preciso no olvidar que un importante número de personas inmigrantes que se encuentran en situación de irregularidad en España provienen de Estados africanos donde se producen abusos y graves violaciones de los derechos humanos36.
Por lo que se refiere a las garantías procesales, es decir, el derecho a la tutela judicial efectiva y el acceso a un tribunal imparcial, y, más concretamente, a la asistencia letrada, al intérprete, al conocimiento de los motivos por los que se procede el traslado de la persona inmigrante para su readmisión en otro Estado y a los recursos que puede interponer contra la decisión de readmisión, garantizadas por el artículo 6 del Convenio Europeo de Protección de los Derechos Humanos y de
34 Asín Cabrera, M. A., (2008) “Los Acuerdos Bilaterales suscritos por España en materia migratoria con países del continente africano: especial consideración de la readmisión de inmigrantes en situación irregular”, véase nota 29 35 Ibidem.
las Libertades fundamentales de 1950 (CEDH), el propio artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, la Constitución Española de 1978, y, más concretamente respecto a las personas extranjeras inmigrantes que se encuentren en el territorio español, por la Ley Orgánica de Extranjería y el Reglamento de Ejecución de este cuerpo legal, estos acuerdos no las contemplan ni hacen mención alguna. Situación que contrasta con el contenido de la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 16 de diciembre de 2008 relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular37 que prevé garantías procesales relativas a la decisión de retorno y/o orden de expulsión.
Cooperaciones entre la Guardia Civil española y las Gendarmerías nacionales han sido desarrollas con Mauritania y Senegal38.
Además, la Guardia Civil española, junto a la Gendarmería Real marroquí, la Gendarmería francesa, los Carabinieri italianos, la Guardia Nacional Republicana portuguesa, la Maréchansée holandesa, la Jandarma Turca, la Gendarmería polaca y la Guardia de Fronteras rumana, pertenece a la Asociación de Fuerzas de Policía y Gendarmerías Europeas y Mediterráneas con Estatuto Militar (FIEP, por las iniciales de las fuerzas de Gendarmería que inicialmente conformaron en 1994 un hábito de reuniones y de diálogo en torno a temas de interés común: Francia, Italia, España, Portugal)39.
En mayo 2006 tuvo lugar el Proyecto ATLANTIS por un periodo de tres meses con el objetivo de contrastar la inmigración irregular por mar proveniente de Mauritania y dirigida al territorio español. Las operaciones incluyeron la formación de agentes de frontera mauritanos por parte de la Guardia Civil española, el aprovisionamiento de dispositivos de vigilancia, el envío de un oficial español de enlace, la implementación de patrullas conjuntas por la Guardia Civil y la Gendarmería mauritana. Ese proyecto fue financiado en un 60 % por la Comisión Europea.
El seguimiento del proyecto fue la llamada “Operación Cabo Blanco” y extendida de agosto a diciembre 200640.
3.2.2. Acuerdos con Marruecos
Pese a la proximidad geográfica y a la presencia de una importante comunidad marroquí en España, el diferencial de renta per cápita (27.865 euros frente a 2.885 euros en 2013, según el Banco Mundial), las diferencias políticas, demográficas y culturales, supusieron desde hace mucho tiempo un terreno abonado para las divergencias y fricciones entre España y Marruecos. Además, las
37 Tal y como subrayado por Asín Cabrera cuando todavía dicha directiva era sólo una propuesta.
Asín Cabrera, M. A., (2008) “Los Acuerdos Bilaterales suscritos por España en materia migratoria con países del continente africano: especial consideración de la readmisión de inmigrantes en situación irregular”, véase nota 29. 38 Echeverría Jesus, C., (2012), “La cooperación entre la Guardia Civil española y la Gendarmería Real marroquí: un
ejemplo de esfuerzo común en la lucha contra los tráficos ilícitos”, en Del Valle Gálvez, J. A., Acosta Sánchez, M. A., Remi Njiki, M., (2012), “Inmigración, seguridad y fronteras. Problemáticas de España, Marruecos y la Unión Europea en el área del Estrecho”, Ed. Dykinson, págs. 363- 371.
39 Ibidem.
40 García Andrade, P., (2010), “Extraterritrorial Strategies to Tackle Irregular Immigration by Sea: A Spanish Perspective”, en Ryan, B., Mitsilegas, V., “Extraterritorial Immigration Control: Legal Changes”, Immigration and Asylum Law and Policy in Europe, Martinus-Nijhoff Publichers, págs. 311-346.
relaciones entre ambos países vinieron marcadas por la existencia de conflictos cíclicos, por la rivalidad entre Marruecos y Argelia por la hegemonía regional y por la competencia entre Francia y España por ejercer su influencia en el Magreb.
No obstante, esas mismas realidades hicieron que también existiesen motivos para cooperar más y buscar fórmulas de complementariedad beneficiosas para ambas sociedades, máxime cuando se solapaban múltiples crisis económicas, sociales y políticas a ambos lados del Estrecho de Gibraltar41.
Es sabido, sin embargo, que en las últimas décadas las relaciones bilaterales entre Marruecos y España se han vuelto más extensas, profundas e interdependientes, debido, en buena medida, a la voluntad de ambos gobiernos de emplear un enfoque práctico y realista en ámbitos económicos, migratorios y de seguridad.
A pesar de esa evolución, en numerosos ámbitos, los niveles de cooperación e intercambios entre los dos vecinos son considerablemente inferiores al potencial que existe entre dos países, también debido al hecho de que están todavía varios contenciosos pendientes, cuya resolución parece lejana incluso en los momentos en los que las relaciones bilaterales son más cordiales. Entre ellos la reclamación marroquí de la soberanía de todas las posesiones españolas en el norte de África, la demarcación de las aguas territoriales entre ambos países, y otros que se consideran como parte de la política nacional española, más que cuestiones pertinentes a las relaciones internacionales (la inmigración, el Sahara Occidental, la amenaza terrorista y el tráfico de drogas, entre otras)42.
Como consecuencia de los atentados terroristas de Casablanca en mayo de 2003, Marruecos empezó a ejercer un control mucho más efectivo de sus fronteras. Este cambio de posición fue consolidado por la firma de convenios de contratación temporal de mano de obra con países europeos y por la reapertura de importantes líneas de negocio entre Marruecos y la UE. A partir de esa fecha, Marruecos ha jugado un papel importante en la estrategia española (que coincide con la de la Unión Europea) de contención de la población procedente de los países subsaharianos43. En particular, desde 2004 el gobierno marroquí ha colaborado estrechamente con él español en el control de la inmigración irregular para evitar que los inmigrantes salgan desde sus costas hacia España. Esta colaboración se ha concretado en múltiples formas entre las que destacan las patrullas conjuntas de la Guardia Civil y la Gendarmería Real de Marruecos y el establecimiento de comisarías conjuntas en Algeciras y Tánger. En particular, esta colaboración más estrecha en 2005 ha producido una reducción del 40 % de las llegadas desde Marruecos y ha hecho que eligiesen, como nuevos puntos de salida, las orillas de África occidental, y, como destinación electiva, las Islas Canarias44.
41 Amirah Fernández, H. (coord), (2015), “Relaciones España – Marruecos”, Real Instituto Elcano, Informe n.19, http://www.iberglobal.com/files/2015/Informe-Elcano-Espana-Marruecos.pdf.
42 Ibidem.
43 Cebrián, J. A., Charef, M., (2012), “La inmigración irregular española procedente de Marruecos”, http://digital.csic.es/bitstream/10261/62432/1/2012-Funciva..pdf.
La principal debilidad española en este terreno es la dependencia de la buena voluntad y las buenas relaciones con el gobierno y las fuerzas de seguridad marroquíes en la zona, puesto que Marruecos dispone de mayor capacidad de influencia según cómo aplique los acuerdos de readmisión y según cómo vigile los accesos a las vallas y la salida de pateras.
El caso más claro es el de Ceuta, Melilla y los islotes despoblados que gestiona directamente el Ministerio de Defensa español. Sin la cooperación marroquí sería imposible impedir un flujo continuo de inmigrantes irregulares subsaharianos desde las áreas circundantes de Ceuta y Melilla, así como las entradas a nado desde el litoral cercano a las islas y peñones de la zona de Alhucemas donde, por ejemplo, la Isla de Tierra se encuentra a escasos 50 metros de la playa.
La debilidad de esa cooperación se puso de manifiesto en agosto de 2014, cuando en dos días entraron en España más de 1.000 inmigrantes subsaharianos, ante la pasividad de las fuerzas marroquíes. Eso ocurrió tras un incidente en el que una patrulla de la Guardia Civil se acercó en una acción rutinaria a una embarcación fondeada en aguas cercanas a Ceuta solicitando la identificación de sus ocupantes, resultando que a bordo se encontraba el rey Mohamed VI, de cuya presencia los agentes no tenían conocimiento previo45.
Por un lado, la presión europea y española ha contribuido a que Marruecos modifique su política migratoria, por lo que ha dejado de aliviar su presión migratoria como en el pasado, endureciendo la represión contra los inmigrantes irregulares subsaharianos que acaban convirtiéndose en residentes en su territorio o expulsándolos a Argelia. A ello se debe la propuesta de fortalecer su frontera con Argelia, principal puerta de entrada de los subsaharianos en territorio marroquí, mediante la construcción de una valla en la parte norte de la frontera. En otro sentido, Marruecos, en parte como resultado de la presión de la UE y en parte como un intento de mejorar sus relaciones con los países subsaharianos, ha comenzado a desarrollar una política de inmigración y asilo, hasta entonces inexistente, y prestar más atención a los derechos humanos de los inmigrantes.
En ese marco ha de entenderse la nueva política migratoria que Marruecos ha emprendido desde septiembre de 2013, ya que ésta comporta sobre todo una serie de medidas destinadas a establecer un marco legislativo acorde con sus compromisos internacionales y a favorecer la integración de las personas migrantes, así como una operación excepcional de regularización de personas en situación administrativa irregular, terminada en 201546.
La cooperación anti-terrorista entre España y Marruecos registró un salto cualitativo después los acontecimientos del 11 de marzo de 2004 en Madrid47.
En paralelo a la cooperación anti-terrorista hispano-marroquí desarrollada entre las respectivas autoridades judiciales y policiales, también se llevó a cabo una discreta y eficaz colaboración bilateral en el ámbitos de los Servicios de Inteligencia (CNI por parte española y DGED/DGST por parte marroquí), cuya actividad iba más allá de la acción represiva sobre la actividad criminal de las
45 Amirah Fernández, H. (coord), (2015), “Relaciones España – Marruecos”, véase nota 41.
46 APDHA, (2015), “Ceuta & Melilla, centro de selección a cielo abierto a las puerta de África. Informe conjunto”, http://www.apdha.org/media/Ceuta-Melilla-Centros-de-seleccion-web.pdf.
47 Una serie de ataques terroristas en cuatro trenes llevados a cabo por una célula terrorista de tipo yihadista, tal como reveló la posterior investigación policial, sentenció la Audiencia Nacional y reiteró el Tribunal Supremo.
células terroristas de tendencia salafista-yihadista, con un carácter preventivo del fenómeno y un alcance estratégico. Dicha colaboración se ejecutó de forma coordinada con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y se centró y se está todavía centrando en el problema de los individuos de origen marroquí desplazados a la “tierra de yihad” en Siria e Iraq. Esta colaboración está enfocada a la obtención de información que permita neutralizar este fenómeno que representa una amenaza para ambos países, aunque España y Marruecos carecen todavía de un convenio que proporcione el marco jurídico para desarrollar más adecuadamente la cooperación bilateral en materia de seguridad, incluyendo la lucha contra el terrorismo.
Dado que la mayoría de las llegadas irregulares a España proceden de Marruecos, España ha tratado de que su vecino actúe como filtro de personas migrantes y refugiadas, y en 1992, los dos gobiernos firmaron un acuerdo bilateral de readmisión. Sin embargo, su publicación y entrada en vigor se produce ¡20 años después!, en 2012.
Como visto anteriormente, este acuerdo no prevé la readmisión de nacionales marroquíes, sino la de personas procedentes de Estados terceros.
En particular, para proceder a la readmisión, además de la prueba por el Estado requirente de la nacionalidad de la persona inmigrante (que no se trate de un nacional marroquí o español), es necesario también que se pruebe o se presuma que el nacional del tercer país ha “entrado” de manera irregular, y más en particular que se acredite la procedencia del Estado requerido.
Esa disposición ha permitido a Marruecos negarse en ocasión a la readmisión, alegando que España no podía probar, en virtud del artículo 2 del Acuerdo, que los extranjeros procedían efectivamente del territorio marroquí48.
En la solicitud de readmisión se han de constar todos los datos disponibles relativos a la identidad, a la documentación personal eventualmente poseída por el extranjero y a las condiciones de su entrada ilegal en el territorio del Estado requirente (España), así como cualquier otra información que se tenga sobre el mismo. En el caso de que la readmisión es aceptada, ha de documentarse mediante la expedición por las Autoridades de frontera del Estado requerido (Marruecos) de un certificado u otro documento en el que se hiciera constar la identidad y, en su caso, la documentación poseída por el extranjero49.
En resumen, para que la readmisión sea aceptada por el Estado requerido, el Estado requirente debe probar los siguientes aspectos: la nacionalidad del extranjero; la entrada ilegal del mismo en el territorio del Estado requirente y; su procedencia del territorio del Estado requerido.
Según el artículo 3 del Acuerdo no hay obligación de readmisión en cuatro supuestos:
1. los nacionales de Estados terceros que tengan fronteras comunes con el Estado requirente; 2. los extranjeros autorizados a permanecer en el territorio del Estado requirente con
48 González García, I. (2006), “El acuerdo España - Marruecos de readmisión de inmigrantes y su problemática aplicación: Las avalanchas de Ceuta y Melilla”. Anuario de derecho internacional. XXII, 255-284, http://hdl.handle.net/10171/22221.
posterioridad a su entrada ilegal;
3. los extranjeros que, en el momento de su entrada ilegal, estén en posesión de un visado o de un permiso de estancia concedido por el Estado requirente, o que lo obtengan de este último con posterioridad a su entrada;
4. las personas a quienes el Estado requirente les haya reconocido la condición de refugiado de acuerdo con la Convención de Ginebra de 28 de julio de 195150.
Este acuerdo es el único instrumento de los concertados con Estados africanos que regula “el tránsito para la expulsión de extranjeros”, que podrá ser denegado en cinco supuestos:
1. cuando el extranjero tenga prohibida la entrada en el Estado requerido;
2. cuando el extranjero pueda ser acusado o esté condenado por un Tribunal Penal en el Estado requerido por hechos anteriores al tránsito;
3. cuando el extranjero pueda ser acusado o esté condenado por un Tribunal penal en el Estado de destino por hechos anteriores al tránsito;
4. cuando el extranjero corra el riesgo de sufrir malos tratos en el Estado de destino;
5. cuando el tránsito se solicite para la expulsión de nacionales de países del Magreb miembros de la Unión del Magreb Árabe (UMA)51.
En todos los restantes casos, el Estado requirente (España) debe readmitir inmediatamente en su territorio a los nacionales de países terceros cuya expulsión estuviera en curso si el país de destino rechazara su entrada, asumiendo también los gastos de regreso de la persona no admitida. Y eso porqué la entrada y el tránsito para la expulsión de los nacionales de terceros países por el territorio de cada una de las partes contratantes, previa petición de la otra, podrá ser aceptada sólo si se cumplen las siguientes condiciones: que la continuación del viaje y la admisión del extranjero en el Estado de destino estén plenamente aseguradas. Por el contrario, en los términos del artículo 10 del Acuerdo, en caso de readmisión, el Estado requirente sólo asumirá los gastos de transporte hasta la entrada en el Estado requerido (Marruecos) de las personas cuya readmisión se solicite, asumiendo en este caso Marruecos, los gastos de devolución a sus países de origen o de comienzo del viaje52. La incorporación en el texto de una referencia expresa sobre la obligación de respeto de los derechos humanos brilla por su ausencia.
Solamente en los supuestos de denegación del tránsito para la expulsión, se señala en el apartado d) del artículo 8 que el tránsito podrá ser denegado “cuando el extranjero corra riesgo de sufrir malos tratos en el Estado de destino”. Sin embargo, este supuesto de denegación no se contempla para la readmisión de extranjeros. Por otra parte, en la redacción del artículo 5 según el cual: “El Estado requerido se asegurará de que los extranjeros readmitidos son enviados lo antes posible a su Estado de origen o al Estado donde comenzaran su viaje, en la medida en que no tengan derecho a permanecer en el territorio del Estado requerido”, tampoco se prevé ningún mecanismo específico
50 Asín Cabrera, M. A., (2008) “Los Acuerdos Bilaterales suscritos por España en materia migratoria con países del continente africano: especial consideración de la readmisión de inmigrantes en situación irregular”, véase nota 29. 51 Ibidem.
52 González García, I. (2006), “El acuerdo España - Marruecos de readmisión de inmigrantes y su problemática aplicación: Las avalanchas de Ceuta y Melilla”, véase nota 48.
de protección y de control por el Estado requirente y requerido53.
En 2003, España y Marruecos llegaron a un acuerdo contra la trata y el tráfico ilícito de seres humanos, organizando patrullas conjuntas en proximidad de las Islas Canarias y del Estrecho de Gibraltar y reduciendo las llegadas desde Marruecos del 40%. Ese tipo de cooperación se reforzó con el acuerdo político firmado en febrero de 2012 por los Ministerios de Interior de los dos países, que creó dos estaciones policiales conjuntas en el territorio español (en Algeciras) y en él marroquí (en Tánger), y con la finalidad de intercambiarse datos operativos y mejores prácticas entre servicios policiales54.
El 6 de marzo de 2007 España firmó en Rabat otro acuerdo de cooperación con Marruecos en el ámbito de la prevención de la inmigración ilegal de menores, su protección y su retorno concertado55.
Por último, cabe destacar que desde 1998 (en concreto, aunque el Acta de Colaboración se firmó dos años antes) la Guardia Civil española y la Gendarmería Real Marroquí cooperan en la lucha contra los tráficos ilícitos. Desde un punto de vista técnico eso se concretiza en medidas como donación de materiales, entrenamiento y formación sobre los medios técnicos en la lucha contra la inmigración irregular por parte de la Guardia Civil a la Gendarmería Real, realización de patrullas conjuntas marítimas a partir de 2004 tanto en el Atlántico como en el Mediterráneo56.
53 Asín Cabrera, M. A., (2008) “Los Acuerdos Bilaterales suscritos por España en materia migratoria con países del continente africano: especial consideración de la readmisión de inmigrantes en situación irregular”, véase nota 29. 54 Marinai, S., (2014), “The Action of Greece and Spain against Irregular Migration by Sea”, nota 30.
55 González Vega, J. A., (2015), “El control de la inmigración irregular en España: compromisos y desarrollos”, véase nota 30.
56 Echeverría Jesus, C., (2012), “La cooperación entre la Guardia Civil española y la Gendarmería Real marroquí: un ejemplo de esfuerzo común en la lucha contra los tráficos ilícitos”, véase nota 38.
