Capitolo 4 GESTIONE DEL PROCESSO E PROGRAMMAZIONE PARTECIPATA

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Capitolo 4

GESTIONE DEL PROCESSO E PROGRAMMAZIONE PARTECIPATA

Abstract: Come abbiamo osservato fino ad ora, dare il via a progetti di sviluppo di waterfront urbani è una operazione complessa e richiede una forte struttura organizzativa, leadership nei processi decisionali e, soprattutto, la capacità di saper gestire con successo tutto il lungo processo di realizzazione di queste opere attraverso una visione strategica proiettata nel lungo termine e che parta proprio da una corretta impostazione della fase iniziale. Non vi è dubbio che per non dimenticare tutti gli aspetti che entrano in gioco, occorre procedere mediante processi decisionali inclusivi che sappiano tenere in conto di tutti gli interessi di natura diversa che confluiscono in queste aree e che altrimenti rischierebbero di non essere presi in considerazione, con grave pregiudizio di soluzioni di valore. Nel momento in cui occorre portare contemporaneamente tutti i problemi all’interno del processo, dato lo stretto legame che si genera tra questi, diventa necessario portare all’interno del processo anche tutti gli attori che rappresentano le differenti istanze. Consapevoli che dalla corretta impostazione di questo passaggio dipenda il successo delle politiche intraprese, l’obbiettivo di questo capitolo è quello di individuare i ruoli, le risorse, le procedure e le azioni strategiche che stanno alla base del processo di programmazione degli interventi di trasformazione dei waterfront.

4.1 Il processo collaborativo

La complessità e molteplicità delle problematiche che confluiscono all’interno dei programmi di riqualificazione dei waterfront fino a qui analizzate e la necessità di promuovere strategie di governance che mirino a costruire una integrazione di obbiettivi, azioni e traguardi tra i vari livelli di governo del territorio richiede da parte di tutti i soggetti coinvolti l'adozione di una prospettiva di efficienza programmatica, di efficacia attuativa e prestazionalità di risultato, che porta a dover riflettere attentamente sull’importanza delle forze di partenariato all’interno dei processi decisionali e delle politiche messe in atto.

Nel momento, infatti, in cui occorre portare contemporaneamente tutti i problemi all’interno del processo, dato lo stretto legame che si genera tra questi, diventa necessario portare all’interno del processo anche tutti gli attori che rappresentano le differenti istanze; e questo si configura in genere come un primo passo per l’avvio di un dialogo che possa divenire poi un vero processo negoziale.

121 In un’ottica negoziale, all’interno della quale l’attore pubblico assume necessariamente un ruolo radicalmente diverso da quello consueto, il coinvolgimento di tutti i soggetti rilevanti è un nodo delicatissimo dell’intero processo. Infatti, l’attore pubblico centrale deve almeno in parte abbandonare il proprio ruolo tradizionale legato alla direzione di un processo di piano, all’interno del quale agli attori privati è in genere demandata l’attuazione; in questo senso, risulta fondamentale il rapporto che si viene a stabilire tra l’attore pubblico, generalmente nella veste di iniziatore e di gestore di processi negoziali, e i differenti portatori di interessi. Dalla corretta impostazione di questo passaggio, sia che si tratti di un coinvolgimento che proviene "dall’alto", sia che si tratti di costruzione "dal basso" di network decisionali ed operativi, dipende in buona sostanza il successo delle politiche intraprese.

In tal senso, il successo delle operazioni di recupero e trasformazione delle aree di waterfront dovranno confrontarsi con numerosi aspetti riferibili a:

– capacità e potere decisionale delle autorità competenti e delle strutture organizzative;

– corretta programmazione e gestione delle risorse economico-finanziarie, tecniche ed operative, incluso il rafforzamento di forme di partenariato pubblico-privato;

– definizione di approcci innovativi ed azioni strategiche per la gestione dei progetti urbani e loro implementazione;

– coinvolgimento partecipativo della cittadinanza per una costruzione comune della priorità degli interventi e la condivisione delle responsabilità

– promozione del marketing territoriale come strumento strategico per lo sviluppo

4.2 Processi decisionali e strutture organizzative

Dare il via a progetti di sviluppo di waterfront urbani richiede una forte struttura organizzativa, leadership nei processi decisionali e, soprattutto, la capacità di saper gestire con successo tutto il lungo processo di realizzazione di queste opere attraverso una visione strategica proiettata nel lungo termine e che parta proprio da una corretta impostazione della fase iniziale.

Le amministrazioni che programmano queste iniziative devono spesso confrontarsi con anni di studi, analisi e proposte, prima ancora di poter arrivare ad una

122 definizione univoca delle strategie da mettere in atto; la fase iniziale, infatti, è caratterizzata da numerosi dibattiti e confronti tra i diversi livelli amministrativi e di governo (nazionale, statale, regionale, provinciale, metropolitano/locale) che fanno capo alle aree in esame e i vari portatori d’interesse rappresentati di vola in volta dalle autorità portuali, dal settore privato e dai comitati/gruppi cittadini.

A Boston, New York, Londra, Toronto ci sono voluti tra i 10 e i 15 anni per trovare il consenso tra i rappresentanti politici, developer e i vari portatori di interesse prima di poter iniziare i maggiori progetti di waterfront e approvarne i piani.

Sono pochi, infatti, i casi in cui gli sviluppi di un waterfront – data la portata dei progetti, la loro importanza strategica e l’elevato ammontare dei finanziamenti necessari – sono totalmente demandati alle autorità locali.

Per questa ragione, in molti casi è stato importante definire delle agenzie o enti incaricati della gestione e dello sviluppo dei processi di trasformazione dei waterfront al fine di avere un punto di riferimento per tutti i portatori di interesse e, di conseguenza, una coordinazione generale del tavolo di lavoro.

Generalmente l’istituzione di queste strutture fa capo all’amministrazione che ha più potere o da cui dipendono la maggior parte degli investimenti necessari; per esempio, nel caso dei Docks di Londra, il passato Greater London Council – cui competeva la pianificazione strategica nell'area londinese - e i cinque Boroughs nei quali ricadevano i Docklands si accordarono per la costituzione di una struttura comune, il Docklands Joint Commitee (DJC) al fine di elaborare un piano strategico

per la riqualificazione di queste aree e coordinarne l'attuazione1. Successivamente,

con l’avvento di Margaret Thatcher e le politiche di innovazione radicale nel sistema dei governi locali, della pianificazione e delle iniziative per la rivitalizzazione urbana messe in atto intorno agli anni ’80 dalla sua

amministrazione2_{, vi fu un passaggio di mano istituzionale e venne fondata la}

London Docklands Development Corporation (LDDC) proprio da parte del governo centrale. Anche nel caso della riqualificazione del waterfront di Toronto fu il

1 _{Tuttavia, per quanto i cinque Boroughs, e poi lo stesso GLC, gli deleghino molte funzioni di} pianificazione, tra le quali il rilascio delle "planning permission", il DJC rimase una agenzia non esecutiva, bensì di pianificazione e coordinamento.

2

Tra i primi atti del nuovo governo proposta di legge "Local Government, Planning and Land Act” che introduceva innovazioni radicali nel sistema dei governi locali, della pianificazione e delle iniziative per la rivitalizzazione urbana.

123 governo nazionale ad instituire il Toronto’s Harbourfront Corporation, mentre a Manhattan, il Battery Park City Authority (BPCA) ricadeva sotto il controllo dello stato di New York.

L’importanza di avere una struttura organizzativa di riferimento risulta evidente soprattutto se pensiamo al fatto che progetti come quelli di waterfront richiedono processi di lunga durata e che spesso, durante l’arco di tempo necessario alla loro attuazione, si possono verificare dei cambiamenti all’interno delle coalizioni politiche che sponsorizzano gli interventi, accompagnati da mutamenti nelle visioni strategiche di sviluppo della città, che possono ritardare se non compromettere l’intero processo di realizzazione degli interventi, nonché perdite economiche notevoli, soprattutto quando sono già stati stanziati ingenti investimenti.

Per esempio, quando nel 1966 l’attuale governatore di New York, Nelson Rockefeller, prese l’iniziativa di Battery Park City, il risultato del confronto con il neo-eletto sindaco Lindsay e le sue politiche portò ad un ritardo nel progetto di quattro anni, nonostante entrambi facessero parte del partito repubblicano.

Risulta evidente, quindi, che una intelligente gestione dei cambiamenti politici nel lungo termine è fondamentale per il successo degli interventi sui waterfront e che questa dipenda necessariamente dalla capacità di saper promuovere processi decisionali inclusivi proprio nella fase iniziale del procedimento in modo che la stesura degli obbiettivi sia definita univocamente.

Infatti, proprio per minimizzare eventuali ritardi causati da cambi di rotta si deve poter assicurare che le varie coalizioni ed intese avvengano già nella fase iniziale in modo che gli enti incaricati dello sviluppo dei waterfront abbiano la forza necessaria (anche economica) per portare avanti le iniziative. Per questa ragione l’istituzione di agenzie finalizzate ai progetti di sviluppo dei waterfront debbono avere una certa autonomia e una struttura organizzativa capace di garantire la continuità degli accordi presi nella fase iniziale dei processi decisionali; inoltre, sembra importante sottolineare come la previsione di un processo decisionale sistematico, continuato e trasparente possa generare anche una maggiore fiducia da parte dei possibili investitori privati e quindi una maggiore attratività di capitali. Un altro punto fondamentale è dato dalla capacità degli enti di offrire a coloro a cui verranno demandate la presentazione delle proposte progettuali ed economiche,

124 tutti gli elementi necessari alla corretta definizione e attuazione delle fasi di realizzazione delle opere ipotizzate, compresi gli aspetti finanziari e gestionali. L’esperienza sui waterfront ha, infatti, messo in evidenza l’importanza di avere una chiarezza sia sulla distinzione delle strutture organizzative, dei ruoli e delle figure professionali, per avere chiare responsabilità ai vari livelli, che sulla definizione delle attività di programmazione, progettazione, realizzazione, gestione, il cui prodotto è rispettivamente rappresentato dal programma, progetto, opera, e gestione della stessa nella vita utile per essa ipotizzata [fig.1].

In questo senso, il Responsabile Unico del Procedimento (RUP), prima di procedere alla fase di progettazione, dovrà prendere visione dello Studio di Fattibilità e disporre del Documento preliminare all’avvio della progettazione (Dpp), che dovrà contenere: finalità, obiettivi, esigenze, vincoli (leggi, norme cogenti e prestazioni attese), i requisiti, le risorse economiche che si intende investire nell’iniziativa presa in considerazione, sia per la produzione e la gestione dell’opera nel ciclo di vita per essa ipotizzato, e le possibili condizioni per la finanza di progetto (L109/94, art.16, comma 1 «limiti di spesa prestabiliti).

Il progettista, sulla base del Dpp e del disciplinare di incarico, dovrà presentare elaborati completi e tali da mostrare la conformità alle norme ambientali e urbanistiche, il soddisfacimento dei requisiti definiti dal quadro normativo comunitario e nazionale, la fattibilità dell’opera in condizioni di sicurezza per i lavoratori e l’efficacia e l’efficienza dell’opera durante tutto il suo ciclo di vita. Essendo la progettazione la fase di attuazione dei contenuti del Dpp, ovvero traduzione delle scelte programmatiche in elaborati preliminari, definitivi, esecutivi ed operativi (questi ultimi ottenuti con l’apporto dell’impresa che si è aggiudicata l’appalto), risulta evidente, quindi, l’importanza di prevedere a monte del processo qualsiasi forma di partecipazione degli attori in gioco; in questo senso, è molto importante che il settore privato venga coinvolto già in fase di programmazione degli interventi.

Gli enti che hanno dimostrato una maggiore efficienza si sono distinti per strutture organizzative caratterizzate da gruppi di lavoro ben selezionati, diretti, a loro volta, da un numero limitato e forte di registi/responsabili del procedimento, e per strategie mirate a rendere più snelli i processi di approvazione dei piani, a

125 conservare la fiducia degli investitori privati e quindi ad implementare forme di partenariato pubblico-private.

Fig.1 – Attività, figure, risultati attesi nelle quattro fasi del processo d’intervento sul territorio (Legge 109:1994 e successive integrazioni e modifiche)

4.2.1 Esperienze internazionali

Sulla scorta delle esperienze realizzate e tenendo conto delle diverse caratteristiche degli interventi - in termini di dimensioni delle aree interessate, loro natura giurisdizionale, natura delle operazioni di recupero/trasformazione, strategie di implementazione dei progetti – le strutture organizzative ricorrentemente incaricate dello sviluppo dei waterfront possono essere così individuate:

126 a. Società semi-pubbliche di sviluppo dei waterfront

Questo tipo di società hanno rappresentato un importante ruolo nell’evoluzione dei processi di trasformazione dei fronti d’acqua; esse vengono create ad hoc da parte degli enti governativi promotori delle iniziative (Comune, Provincia, Regione) con lo scopo di coordinare gli interventi di sviluppo delle aree di waterfront, nonché attrarre e gestire capitali da parte di investitori privati. Pur agendo attraverso un

meccanismo definito “delivery system”3 in cui la struttura organizzativa si comporta

come un’entità le cui competenze e efficacia seguono i principi di funzionamento propri dell’impresa privata, essa rimane pur sempre soggetta alle politiche ed al controllo fiscale delle amministrazioni pubbliche in carica.

A seconda del tipo di regolamentazioni tipiche di ogni realtà e paese, queste entità possono assumere forme di organizzazione diverse e stabilire accordi specifici relativi ai compiti ad esse demandati. In questo senso, sembra importante citare l’esperienza attuata a Baltimora, dove più di 40 anni fa venne creata l’agenzia Charles Center - Inner Harbor Management [CCIH] proprio con il fine di implementare il Master plan per l’Inner Harbor e che nel 1991 venne successivamente incorporata con altre due agenzie speciali per dar vita alla Baltimore Development Corporation [BDC]. In questo caso, la municipalità di Baltimora optò per la creazione di una società ad hoc responsabile del processo di sviluppo dei due progetti da cui essa stessa prendeva il nome (Charles center e Inner Harbour). Nello specifico, le funzioni principali demandate all’agenzia prevedevano:

- coordinare le funzioni normalmente demandate all’amministrazione pubblica per l’area oggetto d’intervento: acquisizione delle terre, programmazione e realizzazione delle infrastrutture di base, gestione dei finanziamenti pubblici e stanziamenti privati;

- fare da portavoce dei programmi e dei progetti, attivando tavoli di confronto con i rappresentati delle istituzioni e dei vari portatori di interesse al fine di favorire un dialogo costruttivo tra tutte le parti coinvolte nel processo;

3

Millspaugh, Martin L., Waterfronts as catalysts for city renewal, in Waterfronts in Post-Industrial Cities (edited by Marshall R.), Spon Press, New York 2001, pp.82-83.

127 - reclutare gli investitori ed impresari – privati, pubblici o non-profit – per

l’attuazione dei progetti previsti dal Master Plan e gestirne gli accordi;

- coordinare e valutare le proposte progettuali, verificarne la compatibilità con gli strumenti di pianificazione territoriale e garantire la qualità di esecuzione delle opere durante tutto il processo e il rispetto dei tempi previsti per l’avanzamento delle opere;

- monitorare possibili cambiamenti nel mercato ed identificare possibili variazioni da poter effettuare nel master plan.

Ora risulta evidente che questi tipi di società, essendo istituite da parte delle amministrazioni pubbliche, dovrebbero cercare di conservare una certa autonomia di potere all’interno della loro organizzazione; infatti, per poter affrontare il loro mandato nel lungo termine, anche in caso di cambiamenti politici all’interno delle amministrazioni sponsor degli interventi è di fondamentale importanza che a capo di queste agenzie si abbiano responsabili e professionisti politicamente neutrali. b. Comitato/Commissione/Ente per lo sviluppo dei waterfront

L’istituzione di un ente responsabile dello sviluppo dei waterfront è spesso l’organizzazione più semplice da mettere in piedi soprattutto per gestire le prime fasi del processo, ovvero quelle destinate agli studi di fattibilità iniziali e alla selezione delle proposte.

Questi enti sono costituiti da un gruppo di esperti in materia di sviluppo dei waterfront e da eventuali rappresentanti dei vari portatori di interessi nominati dalle amministrazioni o dagli uffici responsabili della pianificazione territoriale.

Tuttavia, comitati come quelli attuati a Londra (Docklands Joint Commitee) o a Toronto (Waterfront Regeneration Trust) hanno avuto un modesto successo nelle complicate operazioni di trasformazione dei waterfront, soprattutto quando gli interessi di molti stakeholders premono sulle aree oggetto d’intervento e quando gli interventi prevedono strategie a lungo termine.

Infatti, questi enti possono essere utili a coordinare solo alcune azioni o progetti specifici, in quanto non hanno né il potere di acquisire le aree attraverso operazioni di esproprio per pubblica utilità, ne di gestire i finanziamenti.

128 c. Autorità Portuali

Nonostante numerosi waterfront canadesi e britannici sono stati largamente implementati da singole iniziative di agenzie pubbliche, tradizionalmente negli Stati Uniti le Autorità portuali di città come New York, Los Angeles, San Francisco e

Seattle4 sono state molto attive nelle operazioni di riqualificazione dei waterfront e

hanno giocato un ruolo fondamentale nel coordinare i diversi livelli di giurisdizione interessati nelle operazioni di sviluppo. Inoltre, soprattutto in quelle realtà dove le trasformazioni delle aree di waterfront sono strettamente connesse ad operazioni di sviluppo di porti turistici e commerciali, nonché ad altre funzioni connesse più specificatamente alle attività portuali, sembra evidente l’importanza di queste autorità nel coordinare la pianificazione operativa delle strategie ipotizzate.

I limiti dati dalla scelta di demandare alle Autorità Portuali l’intera gestione del processo può ricercarsi nel fatto che gli interessi relativi alle funzioni del porto possono prevalere, se non talvolta contrastare, quelli più connessi alle attività di interesse pubblico. In questo senso sono auspicabili forma d’intesa e partenariato tra Autorità Portuali e istituzioni che possano creare un tavolo di lavoro congiunto al fine di poter condividere e portare avanti visione strategiche di sviluppo condivise. Un esempio di questo tipo di approccio è riscontrabile nella caso del waterfront genovese, il cui progetto di sviluppo di porto e città, elaborato da Renzo Piano e presentato nel 2004 come “l’affresco”, ha aperto la strada a numerosi confronti che hanno portato le Istituzioni e l’Autorità Portuale a firmare un

protocollo d’intesa sul waterfront. Infatti, l’Agenzia per il Waterfront ed il Territorio5

è stata istituita dall’Autorità Portuale di Genova d’intesa con la Regione Liguria, la Provincia e il Comune di Genova, con delibera del Comitato Portuale nella seduta del 14 luglio 2004, proprio con il fine di intraprendere congiuntamente un percorso operativo per la trasformazione ed il riassetto portuale, urbanistico e infrastrutturale delle waterfront.

4

City Planning, “Administering, Financing & Implementing. Seattle’s Central Waterfront Vision”, City Design, May 2005.

5

L’Agenzia per il Waterfront ed il Territorio ha sede a Molo Cagni, area Riparazioni Navali, e svolge le funzioni attribuite con la supervisione del Segretario Generale di Autorità Portuale, Erido Moscatelli. Operano presso l’Agenzia: Marco Manzitti (Coordinamento generale), M. Francesca Meloni (Relazioni Esterne ed Istituzionali), Annalisa Croce (Segreteria di Progetto), Daniela Peppino (Project Controller).

129 A tale struttura organizzativa, per la quale l’Architetto Piano ha operato come

coordinatore progettuale, sono stati affidati i seguenti compiti6_:

- supporto alla predisposizione, supervisione, controllo e monitoraggio della fattibilità del disegno complessivo, in particolare con riferimento agli aspetti tecnico-urbanistici (pianificazione territoriale, di livello regionale, provinciale e comunale rispetto al Piano Regolatore Portuale), economico-finanziari e giuridico-amministrativi; valutarne la compatibilità con i programmi ed i progetti di opere ed interventi già approvati o in corso di approvazione

- predisporre ed aggiornare la documentazione descrittiva e cartografica relativa al progetto allo scopo di consentire all’Autorità Portuale la corretta valutazione delle proposte elaborate e di sviluppare così i relativi approfondimenti tecnici - attivare tavoli di confronto con i rappresentanti delle Istituzioni per le verifiche

delle linee programmatiche; con gli operatori portuali e le associazioni di categoria per la verifica delle esigenze operative e la conseguente armonizzazione delle stesse con le linee programmatiche; con il personale competente dell’Autorità Portuale per le valutazioni di natura tecnica; con le associazioni e gli enti rappresentativi della cittadinanza per favorire un dialogo costruttivo sui temi oggetto di pianificazione

- coordinamento tecnico-progettuale attraverso la collaborazione operativa tra i referenti tecnici degli Enti

- attivazione di specifiche risorse finanziarie dedicabili alla progettazione e progressiva attuazione dello scenario delineato

- sviluppo di azioni di comunicazione e promozione delle quali la progettazione ha bisogno per potersi attuare

d. Altre strutture: Società pubbliche di sviluppo ad hoc, Società private di sviluppo for-profit, Società non-profit, Partnership pubblico-private

Tra le altre varie ipotesi di modelli di gestione degli interventi relativi allo sviluppo dei waterfront, risulta difficile poter generalizzare, in quanto questi sono strettamente connessi alla natura delle aree in cui si va ad operare in termini di caratteristiche legale, politiche ed economiche.

130 Tra le più ricorrenti citiamo:

- Società pubbliche di sviluppo ad hoc

Questo tipo di società pubbliche, costituite ad hoc con lo scopo di coordinare e gestire le operazioni di sviluppo relativo esclusivamente alle aree d’intervento sui waterfront, hanno pieni poteri sul piano degli strumenti urbanistici, nonché amministrativi e legali. Basti pensare alla strategia attuata a Barcellona per la gestione di progetti complessi che ha visto proprio la costituzione di società pubbliche dedicate; dapprima, nel 1987, con le tre società municipali AOMSA, VOSA e IMPULSA, poi fuse nell’89 in un’unica holding tra Stato e Regione, la Holsa. In questo caso, infatti, le società municipali ebbero il duplice compito di dare operatività ai grandi progetti, di realizzarli nei tempi previsti e di favorire un processo di decentralizzazione amministrativa che permise di non togliere risorse alle attività ordinarie del Comune.

In Italia, possiamo citare il caso di Napoli, dove Autorità Portuale, Comune, Provincia e Regione Campania hanno costituito una società a capitale interamente

pubblico – la Nausicaa s.p.a.7 – incaricata proprio della gestione del processo di

riqualificazione dell'Area Monumentale del Porto di Napoli. (dal Molosiglio all’Immacolatella Vecchia). Il primo atto della holding pubblica è stato quello di promuovere il concorso internazionale di progettazione per la “realizzazione della riqualificazione urbanistica, architettonica e funzionale” dell’area, che ha visto vincitrice la proposta del gruppo italo-francese Sarl d’Architecture guidato da Michel Euvè.

- Società privata di sviluppo di natura for-profit

Questo tipo di società sono appropriate se la dimensione dei waterfront sono abbastanza contenute e se la pubblica amministrazione non possiede le competenze o le risorse necessarie ad affrontare questo tipo di operazioni.

Nel caso di piccoli interventi, può avere senso sviluppare un piano e poi richiedere proposte da parte di società private per sviluppare l’intervento in una o due fasi. Nel caso, invece, di interventi di waterfront di grandi dimensioni, potrebbe essere auspicabile una strategia che preveda di affidare ad una unica società tutte le operazioni connesse allo sviluppo e alla gestione delle aree, tenendo però conto

7

131 dei possibili rischi. Ne è un esempio il caso di Canary Wharf a Londra, dove Olympia & York8 _{(O&Y) - fino ai primi anni ’90 una delle più grandi società di} sviluppo immobiliare al mondo - si prese interamente carico dell’intervento; nel 1992, infatti, O&Y entrò in bancarotta, portando ad un iniziale fallimento del progetto di Canary Wharf dovuto anche alla compresenza di altri fattori.

La recessione che investì la Gran Bretagna negli anni ’90, il ritardo nella costruzione della Jubilee Line che avrebbe dovuto collegare la city al nuovo progetto di espansione, la conseguente mancanza di nuovi locatari unite alle difficoltà finanziarie a cui incorse l’impresa portarono infatti a completare il progetto solo nel 2002.

- Società di sviluppo non-profit

Questo tipo di entità, indipendenti dal governo, sono legalmente autorizzate a stipulare contratti con il settore pubblico e, a seconda della loro struttura organizzativa, possono essere anche in grado di rilasciare obbligazioni esentasse per finanziare progetti pubblici, che diverranno poi proprietà dello Stato. Operando come organizzazioni indipendenti, queste offrono l'opportunità di diminuire i rischi finanziari associati alla realizzazione di grandi progetti, e di beneficiare maggiormente delle competenze e dei principi di funzionamento propri dell’impresa privata. Inoltre, essendo tecnicamente al di fuori del governo, possono godere di un livello di agilità operativa non sempre fattibile nel settore pubblico e la loro indipendenza dai possibili cambiamenti ai vertici politici durante l’evolversi dei progetti offre una garanzie aggiuntiva al buon successo e alla continuità delle operazioni di sviluppo nel lungo termine.

- Società a partecipazione pubblica-privata

Le società miste pubblico-private hanno caratterizzato invece la maggior parte degli interventi di recupero delle aree di downtown delle principali città nord-americane degli ultimi 25 anni.

La struttura di queste società può variare ampliamente: da accordi in cui la funzione del settore pubblico è limitata all’acquisizione delle aree e la realizzazione delle infrastrutture di base, fino ad arrivare a vere proprie joint-venture immobiliari.

8

Olympia & York è stata responsabile della costruzione di numerosi progetti di trasformazione connessi ad interventi sulle aree di waterfront, tra cui il World Financial Center di New York.

132 Attraverso questi accordi, le competenze e le attività di ciascun settore (pubblico e privato) sono finalizzate a fornire un servizio o opera di interesse pubblico generale. Oltre alla condivisione delle risorse, ogni parte condivide i rischi ed i potenziali benefici dati dalla fornitura del servizio e /o dell’opera.

L’importanza della partecipazione del settore privato - come vedremo dettagliatamente in seguito - non solo risulta fondamentale in fase di realizzazione/finanziamento delle opere; infatti, la costruzione di un dialogo costruttivo tra pubblico e privato già nella fase iniziale crea le condizioni per poter effettivamente ed efficacemente programmare interventi fattibili sia dal punto di vista economico e gestionale che della qualità dei servizi da rendere, data la competitività caratteristica del settore privato e gli ingenti capitali necessari per poter attuare queste opere.

Per esempio, durante la prima fase del processo di sviluppo dei Docks di Londra, l’amministrazione incaricata creò un Commitee per negoziare gli accordi politici per i piani senza coinvolgere significativamente i privati nel processo. Come conseguenza, nel 1976 il London Docklands Strategic Plan prevedeva obbiettivi di sviluppo irrealistici, che hanno portato successivamente a forti difficoltà di attrazione degli investimenti.

Inoltre, in assenza della partecipazione del settore privato anche il consenso politico per lo sviluppo del waterfront fu ridotto rispetto ad altri casi in cui le partnership pubblico-private hanno, per esempio, dato il via agli sviluppi commerciali delle aree di downtown delle maggiori città nord-americane.

Rimanendo in Italia, sembra importante citare la scelta fatta dall'amministrazione comunale di Brindisi, che ha promosso e sta realizzando una società di diritto privato con i principali enti che hanno competenze nel governo del territorio (autorità portuale, regione, provincia, camera di commercio) e che prende il nome

di “Società per la Trasformazione del Waterfront di Brindisi”9

.

La scelta di costituire una società operativa che si occupi della trasformazione del sistema urbano portuale è il risultato di uno specifico studio di fattibilità, che ha evidenziato la maggiore sostenibilità degli interventi previsti attraverso questo strumento rispetto ad altre ipotesi.

133 Lo scopo è quello di coordinare, velocizzare e snellire le procedure amministrative e gestionali per la riqualificazione del waterfront, rendendolo attraente per gli investitori. Nello statuto è stabilito l'ingresso di capitali privati e il partenariato potrà avvenire sia sull'intero progetto del nuovo waterfront, che su singoli interventi, siano essi di carattere immobiliare ed economici in senso più ampio. La fondamentale importanza attribuita alla presenza di partner privati è conseguenza della rilevante entità del progetto complessivo, che spazia dalla riorganizzazione e potenziamento delle funzioni portuali, allo sviluppo delle funzioni attrattive, alla riqualificazione di spazi pubblici ed al recupero e valorizzazione economica di grandi immobili dismessi.

Per questi obiettivi, per l'alto apporto di innovazione che è richiesto, per una gestione efficace, efficiente ed economica, il coinvolgimento degli imprenditori privati è fortemente stimolato con l'attribuzione alla società anche di funzioni amministrative pubbliche, capaci di programmare e velocizzare tutte le iniziative necessarie. In particolare la missione della società sarà quella di prevedere, progettare, coordinare e sviluppare gli interventi inerenti al sistema portuale marittimo di Brindisi e alle aree del waterfront, con la promozione e lo sviluppo della intermodalità e della logistica. E' previsto perciò che si occupi del reperimento e della gestione di finanziamenti e risorse, e della gestione di attività di natura commerciale, turistica, diportistica, di ristorazione, di trasformazione urbana dell'area e delle zone contigue.

In conclusione, sembra importante sottolineare come la scelta di una struttura organizzativa rispetto ad un’altra dovrebbe essere basata su analisi sistematiche che sappiano evidenziare i pro e i contro che i modelli di gestione presi in considerazione possono offrire, tenendo anche conto degli scenari futuri ipotizzabili per le aree oggetto degli interventi, incluso le possibili implementazioni e la loro gestione nel tempo [fig.2]. Infatti, a seconda del ciclo di vita utile delle opere, nonché delle loro caratteristiche, non è detto che ci debba essere un solo modello/agenzia di sviluppo, ma bensì si possano prevedere anche strutture organizzative diverse che rispondano al meglio alle diverse fasi attuative delle opere. Per esempio, un'unica agenzia incaricata dello sviluppo dei waterfront potrebbe essere la più adatta soprattutto nella fase iniziale, quando vi è la necessità di acquisire le aree e gestire i finanziamenti; mentre una società

non-134 profit può rappresentare il modello più efficace in una seconda fase, per mantenere e gestire gli spazi pubblici.

Inoltre, come abbiamo visto fino ad ora, in molti casi le aree di waterfront interessate fanno capo a livelli di giurisdizione diversa; anche in questo caso è possibile prevedere la compresenza di strutture organizzative indipendenti, se pur connesse tra loro, ciascuna rispondente alle specifiche attività previste dal programma di sviluppo dei waterfront.

MODELLO VANTAGGI SVANTAGGI

Semi-pubblica

+ Efficiente sviluppo dei waterfront purché si abbiano le seguenti condizioni:

- certa indipendenza politica - vision largamente condivisa nonostante cambi al potere

- Cambi al potere politico ne possono indebolire l’efficacia - Nomine possono essere compiute

per sostegno politico piuttosto che su reali qualità dei candidati

Comitati/enti incaricati dello sviluppo dei waterfront

+ Facile da istituire

+ Particolarmente utile in fase iniziale di un progetto per stabilire una visione strategica condivisa

- Potere limitato, in quanto non può vendere obbligazioni o acquisire proprietà

Autorità portuali

+ Possono reperire aree che la città non può recuperare

+ Esperienza nel campo

- Possono prevalere gli interessi settoriali a scapito dei valori urbani

Partnership pubblico/private

+ Il settore pubblico può esercitare un maggior controllo

+ La struttura organizzativa può variare flessibilmente da caso a caso

- Potrebbero esserci dei problemi legali relativi a cosa la città può effettivamente fare

Società non-profit

+ Indipendente dai cambiamenti politici e di governo

+ L’indipendenza permette all’organizzazione di essere più agile nelle sue prestazioni + Può emettere obbligazioni

- Non può acquisire terre attraverso l’esproprio per pubblica utilità - La troppa autonomia può portare

ad abusare della fiducia pubblica se vi è una cattiva

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Società di sviluppo private for-profit

+ Utile nel caso di dimensioni ridotte delle aree di waterfront

interessate dagli interventi + Utile nel caso le amministrazioni

interessate abbiano competenze limitate per questo tipo di interventi + Utile nel caso le compagnie di

costruzione locali non abbiano particolari competenze

- Possibilità di controllo limitato - Le priorità da parte degli

promotori/imprenditori possono cambiare soprattutto nel caso di cambiamenti nel mercato immobiliare

- I promotori/imprenditori

potrebbero procedere lentamente a causa delle mancata capacità di gestione dei progetti o per mancanza di fondi

Fig.2 – Modelli di gestione utilizzati nello sviluppo di progetti di waterfront (Gordon, 200410)

4.3 Risorse finanziarie e partenariato pubblico-privato

Come abbiamo sottolineato, il sistema in considerazione comporta di dover prendere in esame attività che coinvolgono il “pubblico” ed il “privato”.

Trattandosi di interventi nei quali deve essere riconosciuta l’importanza di avere un partenariato tra queste due realtà, occorre operare fin dagli inizi in modo da evidenziare quale possa essere il ruolo delle due componenti e in quali forme esso si possa esplicitare al fine di ottenere il massimo risultato sociale ed economico possibile, a condizioni ragionevolmente utili ad entrambe, e nell’interesse della comunità servita.

Sembra importante, quindi, fare alcuni riflessioni, peraltro già accennate, sul rapporto che si viene ad instaurare tra l’ente pubblico e quello privato e sulle ragioni dell’importanza delle forme di partenariato nel finanziamento di opere pubbliche quali quelle finalizzate allo sviluppo dei waterfront urbani.

La modificazione del ruolo del soggetto pubblico, unita alle mutate esigenze del mercato, ha dato avvio ad un complesso procedimento di riforma degli strumenti attraverso cui realizzare e/o gestire le opere infrastrutturali ed i servizi pubblici. In particolare, la necessità del coinvolgimento del capitale privato, dovuta alla continua crescita del debito pubblico, ha determinato a livello nazionale ed internazionale il diffondersi di strumenti di cooperazione tra soggetti pubblici e privati, che vanno sotto il nome di partenariato pubblico-privato (PPP).

10

Gordon D. L.A., Implementing Urban Waterfront Redevelopment, in Remaking the Urban Waterfront, ULI, Washington 2004, pp.81-84.

136 Nel corso dell'ultimo decennio, il fenomeno del PPP si è sviluppato in molti settori rientranti nella sfera pubblica, tra i quali quello dei trasporti, sanità, istruzione, sicurezza, e l’aumento del ricorso a operazioni di partenariato è riconducibile a vari fattori. Innanzitutto, la disponibilità esigua di fondi pubblici in presenza delle restrizioni di bilancio cui le amministrazioni devono fare fronte, vede il contributo di finanziamenti privati come una occasione importantissima per poter attuare programmi d’interesse prioritario per sviluppo del paese.

Inoltre, il fenomeno è spiegabile anche con la volontà di beneficiare maggiormente delle competenze e dei principi di funzionamento propri dell’impresa privata nel quadro della vita pubblica. Le forme di collaborazione tra settore pubblico e privato, infatti, garantiscono significativi vantaggi, tra i quali:

- incremento del potenziale di dotazione di opere infrastrutturale e servizi a parità di risorse pubbliche impegnate;

- miglioramento dell‘efficacia della fase di programmazione degli interventi; - miglioramento della qualità complessiva delle infrastrutture realizzate e dei

servizi erogati;

- introduzione di meccanismi che stimolano un‘effettiva concorrenza sui costi di realizzazione e gestione delle opere e/o servizi.

Lo sviluppo del PPP va, altresì, inquadrato nell'evoluzione più generale del ruolo dello Stato nella sfera economica, che passa da un ruolo d'operatore diretto ad un ruolo d'organizzatore, di regolatore e di controllore.

Tramite l’uso del PPP, dunque, il settore privato può dare un grosso contributo mettendo a disposizione del settore pubblico le sue capacità di gestione, la sua efficienza, il suo potenziale di finanziamento e investimento, lasciando alla pubblica amministrazione il compito di assicurare la fornitura dei servizi pubblici, la regolamentazione dell’economia e ovviamente la condivisione del rischio con il settore privato.

4.3.1 Normativa Europea ed Italiana in materia

In tale nuovo contesto, anche l’Unione Europea riconosce le opportunità

rappresentate dalle forme di PPP ed la pubblicazione del Libro Verde11 sul

11

Commissione Europea, Libro Verde relativo ai partenariati pubblico-privati ed al diritto comunitario degli appalti pubblici e delle Concessioni, Bruxelles, 30.4.2004.

137 partenariato pubblico-privato da parte della Commissione rappresenta il primo passo per l’eventuale adozione di una direttiva ad hoc che disciplini il fenomeno a livello comunitario.

Tralasciando i possibili sviluppi, l’interesse del Libro Verde risiede nella puntualizzazione di alcune regole di base affinché le forme di partenariato pubblico-privato possano considerarsi coerenti con i principi generali di diritto comunitario, superando di fatto l’estrema eterogeneità dei rapporti e degli istituti giuridici che sono riconducibili alle molteplici forme possibili di partnership.

Come abbiamo detto, il PPP riguarda le diverse forme di cooperazione possibile tra settore pubblico e privato, attraverso le quali le rispettive competenze e risorse si integrano al fine di garantire il finanziamento, la costruzione, il rinnovamento, la gestione o la manutenzione di un’infrastruttura o la fornitura di un servizio.

Il PPP costituisce una operazione complessa, un contratto tra l’amministrazione e l’operatore privato, caratterizzata dalla coesistenza di tutti o parte dei seguenti elementi chiave: la progettazione (Design); il finanziamento (Finance); la costruzione (Build); la gestione (Operate); la manutenzione (Maintenance).

Nello specifico, gli elementi che caratterizzano le diverse forme di partenariato pubblico-privato possono essere così sintetizzati:

- la durata relativamente lunga della collaborazione, che implica una cooperazione tra il partner pubblico ed il partner privato in relazione a vari aspetti di un progetto da realizzare;

- la modalità di finanziamento del progetto, garantito da parte dal settore privato, talvolta tramite relazioni complesse tra diversi soggetti;

- il ruolo importante dell'operatore economico, che partecipa a varie fasi del progetto (progettazione, realizzazione, attuazione, finanziamento). Il partner pubblico si concentra principalmente sulla definizione degli obiettivi da raggiungere in termini d'interesse pubblico, di qualità dei servizi offerti, di politica dei prezzi, e garantisce il controllo del rispetto di questi obiettivi.

- la ripartizione dei rischi tra il partner pubblico ed il partner privato, identificando i soggetti più idonei a sopportarne gli effetti.

In particolare, a seconda della ripartizione del rischio tra il partner pubblico ed il partner privato possono distinguersi due grandi tipologie di progetti realizzabili attraverso forme di PPP:

138 a) Progetti dotati di un intrinseca capacità di generare reddito, tra cui:

- i progetti che generano ricavi da utenza (soggetti terzi), in pratica il partner privato consegue un integrale recupero dei costi sostenuti nell’arco della durata della concessione;

- i progetti in cui il privato fornisce direttamente servizi alla PA come nel caso di tutte quelle opere pubbliche per le quali il soggetto privato che le realizza e gestisce trae la propria remunerazione esclusivamente (o principalmente) da pagamenti effettuati dalla pubblica amministrazione.

b) Progetti che richiedono una contribuzione pubblica

- in cui rientrano gli interventi i cui ricavi da utenza sono di per sé insufficienti a generare adeguati ritorni economici e, quindi, in tali casi per coprire i costi si rende necessaria una contribuzione pubblica. La realizzazione di tali interventi trova la propria ratio nella capacità di determinare delle esternalità positive in termini di benefici sociali.

Inoltre, il Libro Verde ha analizzato il fenomeno del PPP alla luce del diritto comunitario degli appalti e delle concessioni, e delle pratiche in materia che si incontrano negli Stati membri, delineando una prima distinzione tra:

- i PPP di tipo puramente contrattuale, nei quali il partenariato tra settore pubblico e settore privato si fonda su legami esclusivamente di tipo contrattuali tra i vari soggetti. Esso definisce vari tipi di operazione, nei quali uno o più compiti più o meno ampi (tra cui la progettazione, il finanziamento, la realizzazione, il rinnovamento o lo sfruttamento di un lavoro o di un servizio) vengono affidati al partner privato. I modelli di partenariato di tipo puramente contrattuale più conosciuti sono l’appalto e la concessione. In particolare, la differenza tra questi due modelli sta nel fatto che nella concessione, l’impresa concessionaria eroga le proprie prestazioni al pubblico e, pertanto, assume il rischio della gestione dell’opera o del servizio, in quanto si remunera, almeno per una parte significativa, presso gli utenti mediante la riscossione di un prezzo; nell’appalto, invece, le prestazioni vengono erogate non al pubblico, ma all’amministrazione, la quale è tenuta a remunerare l’attività svolta dall’appaltatore per le prestazioni ad essa rese. L’impresa che fornisce l’opera o il servizio non sopporta, quindi, l’alea connessa alla gestione dell’opera o del servizio, sicché, venendo a mancare l’elemento

139 rischio, la fattispecie non è configurabile come concessione, bensì come appalto di lavori o di servizi.

- i PPP di tipo istituzionalizzato, che implicano una cooperazione tra il settore pubblico ed il settore privato attraverso la costituzione di un'entità autonoma partecipata congiuntamente dal soggetto pubblico e dal soggetto privato (es. società miste).Tale società ha la missione di fornire un servizio o la realizzazione di un opera a favore del pubblico. Negli Stati membri, le autorità pubbliche ricorrono a volte a queste strutture, in particolare per la gestione di servizi pubblici a livello locale. La cooperazione diretta tra il partner pubblico ed il partner privato nel quadro di un ente dotato di personalità giuridica propria permette al partner pubblico di conservare un livello di controllo relativamente elevato sullo svolgimento delle operazioni, che può adattare nel tempo in funzione delle circostanze, attraverso la propria presenza nella partecipazione azionaria e in seno agli organi decisionali dell'impresa comune. Essa permette inoltre al partner pubblico di sviluppare un’esperienza propria riguardo alla fornitura del servizio in questione, pur ricorrendo al sostegno di un partner privato. In particolare, la creazione di un PPP istituzionalizzato può avvenire in due modi:

a) creazione di un’entità detenuta congiuntamente dal pubblico e dal privato: l’operazione consiste nel creare un’impresa a capitale misto; in tale tipo di operazione occorre il rispetto dei principi comunitari di cui all’art 43 e 49 del trattato UE che impongono: trasparenza, proporzionalità, mutuo riconoscimento e parità di trattamento. Inoltre, la scelta del soggetto privato destinato a svolgere gli incarichi deve avvenire nel pieno rispetto del principio di non discriminazione.

b) passaggio a controllo privato di un’impresa pubblica già esistente: tale operazione si verifica quando si assiste ad una modifica della partecipazione azionaria di un’impresa pubblica. Tale scelta è una scelta esclusivamente politica e come tale è di competenza esclusiva dello Stato. Anche questa forma di PPP istituzionale deve avvenire nel pieno rispetto dei principi del trattato.

In ogni caso, affinché il finanziamento di progetti di pubblico interesse mediante partenariato possa effettivamente rappresentare una opzione utile, si devono rispettare una serie di condizioni essenziali, che la Commissione individua in: - la “chiara” definizione del progetto in questione;

140 - la volontà politica che deve essere di “lungo respiro, per evitare di rimettere in

causa le decisioni iniziali”;

- la trasparenza e la tutela della concorrenza nella gestione delle procedure di gara;

- un ambiente giuridico preciso e stabile;

- la definizione di opportune garanzie finanziarie;

- il coerente dimensionamento economico del progetto in esame; - ritorni finanziari entro lassi temporali ragionevoli;

- la previsione di “una ripartizione delle entrate al di là di un importo congiuntamente deciso – importo minimo di entrate garantito dallo Stato (senza però che esse possano essere collegate ad aiuti mascherati)”;

- la chiara e dettagliata definizione dei rischi connessi al progetto;

- la trasparenza dei costi, delle condizioni di concessione e di esercizio e più in generale di progetto.

Nel caso specifico dei progetti di recupero e riqualificazione dei waterfront urbani, data la loro importanza strategica all’interno delle politiche di sviluppo di molte città, la pluralità di funzioni ed attività di interesse pubbliche che in queste aree possono trovare spazio e l’elevato ammontare dei finanziamenti necessari all’attuazione dei programmi ipotizzati, la possibilità di ricorrere a forme di partenariato pubblico-private per la realizzazione e gestione di queste opere deve essere valutata attentamente e rappresenta un punto cruciale nei processi decisionali.

Una valutazione complessiva dell’uso di forme di PPP deve confrontare tali pratiche con l’alternativa dell’investimento pubblico diretto in relazione, soprattutto, ai seguenti aspetti: efficienza produttiva e innovazione; selezione dei progetti; allocazione del rischio; governance dei progetti e scelta delle forme di partenariato più adeguate alla natura di queste opere.

La massimizzazione dei profitti perseguita dal settore privato implica generalmente una riduzione dei tempi di sviluppo dell’opera, al fine di avvicinare il momento dello sfruttamento commerciale e, quindi, di aumentare i profitti attesi, ridurre la durata dell’indebitamento necessario ed anche i rischi che possono emergere nella fase di sviluppo; inoltre, i privati sono tendenzialmente volti a innovare maggiormente per ridurre i costi. In aggiunta, quando i privati assumono un’iniziativa di investimento pubblico sono tipicamente scelti dagli enti appaltanti sulla base di gare o aste che

141 selezionano preliminarmente i candidati più efficienti e li vincolano anche a garantire certi risultati, almeno in via parziale. In questo senso, le procedure di gara pubblica forniscono una garanzia di efficienza produttiva a parità di risultato ed i privati che si specializzano in certe attività acquisiscono un know-how ed economie di scala da riutilizzare per più progetti simili; risulta evidente, quindi, come questo capitale di competenze peculiari sarebbe difficile da perseguire e conservare all’interno del settore pubblico.

Per contro, occorre evidenziare anche alcuni limiti dell’intervento privato nel campo degli investimenti pubblici. In primo luogo, il settore privato potrebbe manifestare la tendenza ad un’eccessiva riduzione dei costi, con effetti negativi sulla qualità del prodotto finale o sui benefici sociali dell’investimento.

Infatti, oltre alla efficienza produttiva, a parità di progetto, è naturale chiedersi se i progetti attuabili e attuati con forme di PPP combacino con quelli che risulterebbero ottimali nell’interesse della comunità servita.

Nella scelta dei progetti, possono, infatti, emergere forme di adverse selection12

che portano a non sviluppare alcuni progetti socialmente desiderabili o addirittura a svilupparne alcuni socialmente non desiderabili. Pertanto, diventa rilevante il ruolo propositivo e decisionale del settore pubblico in merito alla scelta degli interventi. Da ultimo, occorre sottolineare una componente fondamentale nella scelta dei progetti per infrastrutture pubbliche, ossia la complementarietà fra più progetti. Dal punto di vista sociale, la desiderabilità di un’infrastruttura pubblica dipende dalle altre esistenti in modo assai rilevante, per cui la programmazione dell’investimento pubblico dovrebbe essere naturalmente ad ampio raggio.

È chiaro che forme di PPP che assegnano diversi progetti ad imprese diverse, in quanto limitate nelle capacità di investimento o specializzate tecnologicamente, possono indurre scelte che non tengono adeguatamente conto della complementarietà fra progetti. Anche per questo motivo, un ruolo propositivo e di coordinamento da parte del settore pubblico è auspicabile nella scelta dei progetti da affidare a forme di PPP.

Occorre, tuttavia, notare che l’investimento pubblico diretto può essere soggetto ad altre distorsioni non meno gravi seppure di diversa natura.

12

Etro F., Public – Private Partnership, Università degli Studi di Milano – Bicocca, No. 120, 2007, p.12 (http://dipeco.economia.unimib.it/web/pdf/pubblicazioni/wp120_07.pdf)

142 Gli investimenti pubblici possono rientrare nell’ambito di scelte politiche, soggette a vincoli di visibilità e di scadenze elettorali che ne condizionano l’adozione e la scelta a seconda del calendario politico. Ciò talvolta rende difficile attuare investimenti che forniscono visibilità solo nel lungo termine e supporta quelli che incontrano un riconoscimento più vasto nel breve termine.

Per quanto riguarda l’allocazione del rischio soprattutto per opere di interesse collettivo può rivelarsi efficiente allocare i diversi tipi di rischio, connessi a progetti specifici, fra istituzioni specializzate presenti nel settore privato, in base alle diverse capacità di gestire i rischi stessi. Questi, nella fase di costruzione, sono principalmente di natura tecnica, relativi ai costi effettivi di realizzazione, di modifica in corso d’opera, nonché di approvvigionamento e fornitura, e connessi ai tempi di completamento.

Nella fase di gestione, invece, emergono rischi di natura diversa, associati alle effettive possibilità di utilizzazione dell’opera, all’andamento dei tassi di interesse e di cambio - che diventano tanto più rilevanti quanto più ampio è l’orizzonte temporale - e ai mutamenti dello scenario politico, con effetti sulle relazioni con gli Enti pubblici appaltanti. L’allocazione di questi rischi richiede, quindi, un’attenta e dettagliata negoziazione.

Risulta, quindi, chiaro che l’opportunità di una collaborazione tra settore pubblico e privato e la scelta tra le diverse forme di partenariato possibili nel finanziamento, costruzione, riqualificazione, gestione o manutenzione di opere infrastrutturali e servizi pubblici non possano essere decise aprioristicamente, ma debbano essere valutate caso per caso ed a seconda delle caratteristiche dell’intervento pubblico. Il quadro attuale degli strumenti di PPP contempla numerose forme di cooperazione tra Pubblica Amministrazione e privati, nelle quali la PA gioca un ruolo fondamentale per favorire la partecipazione dei privati, predisponendo studi di fattibilità delle opere; definendo un contesto politico-amministrativo in grado di assicurare uno scenario di certezza per i finanziatori del progetto; predisponendo un ambiente fiscale favorevole alle iniziative; concedendo i terreni sui quali l’opera deve essere costruita; contribuendo finanziariamente, sotto forma di sovvenzioni, mutui agevolati o garanzie, ovvero contribuendo alla copertura di specifici rischi, difficilmente allocabili sulle controparti commerciali partecipanti all’iniziativa.

143 In Italia, oltre alle direttive comunitarie 2004/18/CE e 2004/17/CE, il quadro normativo di riferimento per i progetti realizzati attraverso forme di PPP si basa principalmente sulla Legge n. 109/04 e successive modificazioni; sulla Legge Obiettivo n. 443/2001, che si ispira alla stessa strategia di impulso degli investimenti infrastrutturali, con l’individuazione da parte del Governo centrale, di concerto con le Amministrazioni locali, di un complesso di infrastrutture ritenute strategiche per lo sviluppo del Paese; e sul D.lgs. n. 190/02 che ha introdotto e disciplinato la nuova figura del General Contractor. Oltre alle tipologie disciplinate dalla Legge Merloni, dalla Legge, dal D.lgs. n. 190/02, il mercato del PPP è costituito da una varietà di schemi contrattuali atipici, da modelli concessori che vanno dalla costituzione di partnership per la gestione di piani di trasformazione urbana a sponsorizzazioni di restauri e riqualificazioni urbane.

A tal fine e per completezza di analisi si rimanda alla tabella sottostante per una descrizione sintetica delle diverse forme giuridiche attraverso le quali si possono realizzare operazioni di PPP sia nell’ordinamento italiano sia nella prassi internazionale.

Forme di PPP nell’ordinamento giuridico nazionale

Fattispecie tipiche Caratteristiche

Concessione di lavori pubblici (art. 19, II comma L.109/1994 e art. 7 d.lgs

190/2002)

contratto tra un soggetto privato e una P.A. avente ad oggetto la progettazione, l’esecuzione delle opere unitamente alla loro gestione. Il corrispettivo per il privato è rappresentato dal diritto di gestire il bene. Il contributo pubblico può essere finalizzato solo al riequilibrio economico-finanziario, infatti il rischio della gestione deve essere in capo al privato.

Concessione di servizi (art. 1, par. 4, direttiva 2004/17/CE)

contratto tra la PA ed un privato per la gestione di un servizio, il corrispettivo per il privato è rappresentato unicamente dal diritto di gestire il servizio, eventualmente accompagnato da un prezzo, purché il rischio resti sempre in capo al soggetto privato.

Concessione a terzi per la gestione di un servizio pubblico locale

(art.113, V comma, lett. a TUEL)

contratto tra la PA ed una società di capitali individuata in base ad una procedura ad evidenza pubblica.

Project Financing (art 37 bis e ss. L 109/94)

operazione di finanziamento di una particolare iniziativa imprenditoriale, che è valutata da un finanziatore (soggetto privato) fin dallo stato iniziale in funzione della redditività e del flusso di cassa (cash flow) che essa è in grado di generare, che costituiscono la garanzia primaria per il rimborso del debito ed il capitale di rischio.

144 Contraente generale

(art. 9 d.lgs. 190/02)

contratto tra un soggetto privato e la PA avente ad oggetto la progettazione, l’esecuzione con qualsiasi mezzo ed il prefinanziamento dell’opera a fronte di un corrispettivo pagato dalla PA in tutto o in parte a lavori ultimati. Il prefinanziamento può avere un limite massimo pari al 20% dell’importo posto a base di gara.

Società mista TUEL

(artt.113, V comma, lett. b, 116 e 120 del TUEL)

è una società tra la PA ed un soggetto privato per la gestione di un servizio pubblico locale a rilevanza economica, oppure per la realizzazione di opere connesse al servizio pubblico o ancora per progettare e realizzare interventi di trasformazione urbana.

Società mista ai sensi del codice civile (art.2247 e ss. Cod. civ.)

società tra la PA ed il soggetto privato per la realizzazione e/o gestione dei LL.PP.

Fondazione di partecipazione (art. 14 e ss. Cod. civ.)

negozio tra PA e privato per la gestione dei servizi pubblici.

Società di trasformazione urbana S.T.U.

(art. 120 del TUEL)

le Città Metropolitane ed i Comuni possono costituire, per la progettazione e la realizzazione di interventi di trasformazione urbana, per la commercializzazione delle aree riqualificate e per la gestione degli eventuali servizi pubblici, società di capitali miste pubblico-privato.

Acquisto di cosa futura (art. 1472 Cod. civ.)

contratto avente ad oggetto l’acquisto della proprietà di un bene immobile appena questo viene ad esistenza.

Global Service (norma UNI 10685/98)

contratto di esternalizzazione basato sui risultati, che comprende una pluralità di servizi sostitutivo delle normali attività di manutenzione di un immobile o di un patrimonio immobiliare con piena responsabilità dei risultati da parte dell’assuntore.

Leasing operativo

contratto tra una società concedente che produce o gestisce il bene e la PA utilizzatrice del bene. La PA utilizzatrice corrisponde un canone alla società concedente comprendente gli oneri relativi alla disponibilità, la quota di ammortamento e gli oneri finanziari e le spese di manutenzione.

Sale & Leaseback

contratto con cui la PA cede la proprietà di un bene ad un privato che glielo concede in godimento a fronte di un canone mensile. La PA può alla fine del periodo di godimento riscattarsi il bene pagando la rata finale.

145 Forme di PPP nella prassi internazionale

Forme Caratteristiche

Contracting Out

contratto con un soggetto privato per la progettazione e costruzione di opere pubbliche che vengono finanziate e restano in capo al soggetto pubblico. Si ha un trasferimento del rischio di costruzione e di progettazione in capo al privato, un contenimento dei tempi di realizzazione, non si coinvolgono i capitali privati. Tale operazione risulta essere particolarmente adatta a situazioni in cui il soggetto pubblico preferisce ritenere la responsabilità operativa.

D.B.F.T.

(Design, build, finance and transfer)

contratto con cui un’azienda privata progetta e costruisce una nuova infrastruttura e quindi la trasferisce alla stessa P.A. Tale operazione prevede il coinvolgimento del capitale privato, il privato assume il rischio di progettazione e costruzione. Adatta alla realizzazione di progetti con elevati requisiti, quali infrastrutture stradali.

D.B.F.O.

(Design, Build, Finance and Operate)

modello in cui una azienda privata progetta e costruisce una nuova infrastruttura, la gestisce per un numero determinato di anni e poi la trasferisce al soggetto pubblico. Tale operazione prevede il coinvolgimento del privato a due livelli: economico e di gestione dell’opera . Adatta a progetti dai requisiti progettuali e gestionali elevati, in quanto il rischio di progettazione, costruzione e gestione è a capo del privato.

B.L.T.

(Build Lease and Transfer)

un’azienda privata a fronte di un canone concordato acquisisce i diritti dei ricavi di un servizio pubblico, in cambio della gestione dello stesso. Tale operazione determina il trasferimento del rischio commerciale a carico del privato ed è particolarmente adatta ad operazioni complesse.

B.O.T.

(Build Operate and Transfer)

contratto di concessione di costruzione e gestione di una nuova infrastruttura a tempo determinato con trasferimento finale dell’opera alla P.A. Tale operazione si caratterizza per il coinvolgimento del capitale privato e per il trasferimento del rischio di progettazione e costruzione in capo al privato medesimo. E’ una operazione adatta a progetti con elevati requisiti gestionali (es. settore idrico e gestione rifiuti).

Service Contracts

contratto attraverso il quale il privato viene coinvolto esclusivamente per la prestazione di specifici servizi (es. manutenzione e contabilità). E’ una operazione adatta a situazioni in cui il soggetto pubblico preferisce trasferire la responsabilità operativa, avvalendosi dell’apporto dell’esperienza del privato.

Management Contract

trasferisce la responsabilità della gestione e della manutenzione di servizi pubblici di proprietà del settore pubblico al settore privato. Tale operazione è adatta in tutte le fattispecie in cui una previa analisi costi-benefici ne evidenzi l’utilità, il corrispettivo del privato può essere correlato al raggiungimento di determinati standard qualitativi.

146 Concession

contratto di concessione di gestione che trasferisce al privato la responsabilità della gestione e della manutenzione degli investimenti, lasciando che la proprietà degli asset resti pubblica. E’ adatto ai progetti in cui è possibile una tariffazione.

I Comuni, sceglieranno di utilizzare le diverse opportunità a seconda dell’opera da realizzare, ma anche in base ad altri fattori quali la complessità delle operazioni, l’inserimento delle opere in programmi e piani a finanziamento nazionale o regionale, oltre alla propria capacità di accesso e alla disponibilità di risorse finanziarie. Infatti, le differenze tra i diversi schemi sono di «contenuto», ovvero attengono al diverso peso della costruzione e gestione di un’opera rispetto alla fornitura di un servizio o ad altre opportunità connesse a specifiche procedure diverse dalla concessione, spesso legate ad interventi di riqualificazione di parti di territorio o ad opere con specifiche caratteristiche.

Con riferimento ai programmi di investimento della PA, si segnala, in particolare, il Programma delle Infrastrutture Strategiche, che si concretizza in una declinazione puntuale degli interventi infrastrutturali ritenuti di preminente interesse nazionale, da realizzare per accelerare lo sviluppo del Paese in un’ottica di recupero di competitività dello stesso verso l'esterno e di riequilibrio socioeconomico fra le aree del territorio nazionale; esso si caratterizza per una significativa concentrazione degli investimenti sul settore dei trasporti e della mobilità in genere.

Peraltro, l'esistenza di una notevole disparità tra le risorse attualmente disponibili e il fabbisogno finanziario complessivo connesso alla realizzazione delle opere inserite nel Programma delle Infrastrutture Strategiche sottolinea sia le rilevanti dimensioni complessive e sia la necessità di reperire risorse addizionali rispetto a quelle oggi disponibili. In effetti, anche il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ipotizza che una percentuale importante degli interventi previsti possa essere realizzata con un supporto finanziario diverso dal bilancio dello Stato. In merito a queste osservazioni, sembra importante riferirci ancora una volta al caso del waterfront Genovese. Le forme di finanziamento attivabili prese in considerazione per la realizzazione complessiva del progetto (15-18 anni per un costo complessivo stimato intorno ai 5 miliardi di euro) sono riconducibili a diverse fonti: risorse pubbliche statali, regionali, private (anche attraverso procedure di project financing) e miste, grazie anche all’intervento di primari gruppi bancari

147 nazionali e internazionali che si sono dichiarati interessati allo sviluppo del progetto. In questo caso specifico, data l’importanza strategica ed infrastrutturale del porto di Genova per l’economia del Paese, il progetto del waterfront firmato da Renzo Piano è stato inserito nella programmazione delle grandi opere del Ministero delle Infrastrutture e attraverso i fondi previsti dall’Accordo di Programma Quadro in materia di “Salvaguardia e tutela del territorio” - a seguito dell’intesa istituzionale stipulata dalla Regione Liguria con i Ministeri dell’Ambiente, Beni Culturali, Economia ed Infrastrutture in data 30 novembre 2005 – verrà finanziata la seconda fase della pianificazione operativa del progetto waterfront che riguarda la zona di Voltri. Il documento prevede un finanziamento complessivo di 2.255.461 Euro, di cui 1 milione di euro stanziati per la progettazione preliminare del waterfront, cifra che evidentemente rappresenta una minima parte rispetto ai fondi

necessari a realizzare l’opera. In questo senso, il ruolo della Filse Spa13 – la

Finanziaria Ligure per lo Sviluppo Economico - sarà fondamentale per poter attrarre gli investimenti destinati alla realizzazione dei grandi progetti che la Regione Liguria si appresta a portare avanti.

4.3.2 Modelli di PPP per i waterfront urbani

Con riferimento alle modalità utilizzabili per attivare le collaborazioni tra pubblico e privato per il finanziamento delle infrastrutture pubbliche nel nostro Paese, sono stati individuati sette possibili modelli di PPP. Tali modelli sono: il Project Finance ex. Art. 37bis e seguenti Legge 109/94; la Concessione di costruzione e gestione; altre Concessioni di gestione; la Società mista pubblico-privato; la Società di trasformazione urbana; lo Sponsor pubblico; il Leasing immobiliare.

Nel caso specifico dei waterfront urbani, sia per le esperienze realizzate sia per l’importanza a livello di collettività rappresentata da queste opere, l’analisi si concentrerà principalmente su i PPP relativi ai modelli di Project Financing, di Società mista pubblico-privato e di Società di trasformazione urbana.

La disciplina del Project Finance è stata introdotta nel sistema italiano dalla Legge 415/1998, che ha aggiunto dopo l’art. 37 della Legge 109/1994 gli articoli da 37bis a 37nonies. Essa ha lo scopo di favorire il ricorso alla particolare forma di

13

Filse è una Società per Azioni. Il capitale sociale è sottoscritto per la maggioranza dalla Regione Liguria e, in parti minori, dalle quattro Province liguri e dai Comuni capoluogo, dalle quattro Camere di Commercio liguri e dalle tre Autorità portuali della regione.