(1)Sezioni specializzate in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell’unione europea a seguito del decreto-legge 17 febbraio 2017

Sezioni specializzate in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell’unione europea a seguito del decreto-legge 17 febbraio 2017.

(Delibera di Plenum in data 1° giugno 2017)

Sezioni specializzate in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell’unione europea a seguito del decreto-legge 17 febbraio 2017.

1. INQUADRAMENTO NORMATIVO

2. EFFICACIA TEMPORALE DELLE DISPOSIZIONI

3. LA STRUTTURAZIONE DELLE SEZIONI SECONDO IL PRINCIPIO DI AUTONOMIA ORGANIZZATIVA

4. SPECIALIZZAZIONE, NON ESCLUSIVITA’ E FLESSIBILITA’

5. MODALITA’ DI COMPOSIZIONE DELLE SEZIONI 6. IL DIVIETO DI PERMANENZA ULTRADECENNALE

7. LA MAGISTRATURA ONORARIA E L’UFFICIO DEL PROCESSO PER L’IMMIGRAZIONE

8. L’ARTICOLO 5 E LE COMPETENZE PRESIDENZIALI

9. IL PIANO DI APPLICAZIONI STRAORDINARIE DISPOSTE DAL CONSIGLIO 10. LE MODIFICHE ALLA NORMATIVA DELLA CIRCOLARE IN MATERIA DI

ORGANIZZAZIONE TABELLARE

1. Inquadramento normativo.

Con il Decreto-legge 17 febbraio 2017, n. 13, pubblicato sulla G. U. del 17 febbraio 2017 ed entrato in vigore il giorno successivo, il Legislatore si è proposto di dettare una serie di disposizioni volte a far fronte alla situazione emergenziale dovuta alla crescita esponenziale delle domande per il riconoscimento della protezione internazionale e alla conseguente esigenza di riaffermare, così anche in conformità con il dato costituzionale, sovranazionale e euro-unitario, il principio di effettività ed efficacia della risposta giurisdizionale.

Il Decreto legge è stato, quindi, convertito in legge 13 aprile 2017, n. 46.

L’articolato normativo si compone di 23 articoli, distribuiti in quattro capi.

Il primo capo reca le norme occorrenti all’istituzione delle sezioni specializzate in materia di immigrazione e asilo nonché alla semplificazione del ricorso giurisdizionale avverso le decisioni delle Commissioni territoriali per il riconoscimento della protezione internazionale. L’art. 3 disciplina la competenza delle sezioni specializzate per le controversie di seguito enumerate, nonché per quelle connesse:

- in materia di mancato riconoscimento del diritto di soggiorno sul territorio nazionale in favore dei cittadini degli altri Stati membri dell'Unione europea o dei loro familiari di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 6 febbraio 2007, n. 30;

- aventi ad oggetto l'impugnazione del provvedimento di allontanamento dei cittadini degli altri Stati membri dell'Unione europea o dei loro familiari per motivi imperativi di pubblica sicurezza e per gli altri motivi di pubblica sicurezza di cui all'articolo 20 del decreto legislativo 6 febbraio 2007, n. 30, ovvero per i motivi di cui all'articolo 21 del medesimo decreto legislativo, nonche' per i procedimenti di convalida dei provvedimenti previsti dall'articolo 20-ter del decreto legislativo 6 febbraio 2007, n. 30;

- in materia di riconoscimento della protezione internazionale di cui all'articolo 35 del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25, per i procedimenti per la convalida del provvedimento con il quale il questore dispone il trattenimento o la proroga del trattenimento del richiedente protezione internazionale, adottati a norma dell'articolo 6, comma 5, del decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142, e dell'articolo 10-ter del decreto

legislativo 25 luglio 1998, n. 286, come introdotto dal presente decreto, nonche' dell'articolo 28 del regolamento UE n. 604/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, nonche' per la convalida dei provvedimenti di cui all'articolo 14, comma 6, del predetto decreto legislativo n. 142 del 2015;

- in materia di riconoscimento della protezione umanitaria nei casi di cui all'articolo 32, comma 3, del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25;

- in materia di diniego del nulla osta al ricongiungimento familiare e del permesso di soggiorno per motivi familiari, nonche' relative agli altri provvedimenti dell'autorita' amministrativa in materia di diritto all'unita' familiare, di cui all'articolo 30, comma 6, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286;

- aventi ad oggetto l'impugnazione dei provvedimenti adottati dall'autorita' preposta alla determinazione dello Stato competente all'esame della domanda di protezione internazionale, in applicazione del regolamento (UE) n. 604/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013;

- in materia di accertamento dello stato di apolidia e dello stato di cittadinanza italiana.

Chiarisce altresì l’art. 3 che devono essere trattate in composizione collegiale le controversie in materia di riconoscimento della protezione internazionale di cui all'articolo 35 del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25, e quelle aventi ad oggetto l'impugnazione dei provvedimenti adottati dall'autorita' preposta alla determinazione dello Stato competente all'esame della domanda di protezione internazionale, ferma restando la composizione monocratica per le residue competenze.

Il secondo capo contiene disposizioni volte, secondo l’intenzione del legislatore, ad accelerare i tempi per la definizione delle procedure amministrative e giurisdizionali per il riconoscimento della protezione internazionale, nonché interventi in materia di esecuzione penale esterna e messa alla prova.

Il terzo capo è composto da disposizioni destinate a garantire le operazioni di identificazione dei cittadini stranieri, con particolare riguardo alle operazioni di rilevamento fotodattiloscopico e segnaletico, nonché l’effettività dei provvedimenti di allontanamento dal territorio nazionale dei cittadini stranieri che non hanno diritto a soggiornarvi.

Il quarto capo prevede che il Governo relazioni al Parlamento per i primi tre anni dopo l’entrata in vigore del decreto sullo stato di attuazione delle norme di cui si tratta e porta disposizioni transitorie, finanziarie, indicando anche la data di entrata in vigore.

2. Efficacia temporale delle disposizioni.

L’articolo 1, come modificato dal Parlamento nel corso della conversione in legge, prevede l’istituzione presso ventisei tribunali (ossia presso quelli distrettuali) di sezioni specializzate in materia di immigrazione.

Esse sono attributarie di una competenza allargata sia ratione materiae, giusta la disposizione dell’articolo 3, sia ratione loci, estendendosi questa ex articolo 4, comma primo, verso una competenza non circondariale secondo le regole ordinarie, ma distrettuale.

Benvero, proprio tali previsioni, in uno ad altre di stampo più prettamente processuale, si applicano, in virtù della disposizione transitoria di cui all’articolo 21, comma 1, alle cause e ai procedimenti giudiziari sorti dopo il centottantesimo giorno dalla data di entrata in vigore del decreto de quo. E’ ragionevole ritenere in via interpretativa che anche l’articolo 5, rinviando alle materie di cui all’articolo 3, acquisti efficacia solo dopo tale data.

Viceversa è di immediata applicazione, limitandosi qui l’esame alle norme di tipo prettamente ordinamentale, l’articolo 1, che istituisce presso i tribunali ordinari distrettuali le sezioni specializzate in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell’Unione europea.

Del pari è a dirsi con riguardo alla disposizione di cui all’ articolo 2, secondo cui i giudici che compongono le sezioni specializzate sono scelti tra i magistrati dotati di specifiche

competenze,con i conseguenti oneri formativi della Scuola, tenuta ad assicurare la costante formazione del corpo magistratuale.

Al riguardo, come anche evidenziato nelle linee guida in tema di organizzazione e buone prassi per la trattazione dei procedimenti relativi alla protezione internazionale (delibera del 15 marzo 2017), è necessario operare una lettura combinata dell’intero intento riformatore, posto che la ratio di tali sezioni specializzate risiede proprio nel cennato ampliamento della competenza oggettiva e territoriale delle stesse.

Pertanto, va ritenuto che il legislatore abbia inteso istituire immediatamente le sezioni specializzate presso gli elencati tribunali, salvo intendere che esse acquistino concreta operatività solo dopo il centottantesimo giorno dalla data di entrata in vigore del decreto de quo. In altri termini, vuolsi che a tale data le sezioni siano immediatamente funzionanti senza che si incorra in ritardi per istituirle e destinarvi magistrati. Così si spiega anche il portato dell’articolo 2, comma 2, in base al quale il Consiglio Superiore deve dettare disposizioni organizzative entro il detto termine dilatorio.

Occorre, dunque, che le nuove proposte di organizzazione degli uffici giudicanti contengano disposizioni relative all’istituzione e alla concreta organizzazione delle sezioni specializzate, proprio al fine di assicurare che, come detto, le stesse siano immediatamente operative già al dì indicato dal legislatore all’articolo 22 del decreto legge in parola.

Va altresì evidenziato che restano fermi e devono intendersi qui richiamati i principi di specializzazione, non esclusività, flessibilità, già declinati con la delibera del 15 marzo 2017 inerente le Linee guida in tema di organizzazione e buone prassi per la trattazione dei procedimenti relativi alla protezione internazionale.

3. La strutturazione delle sezioni secondo il principio di autonomia organizzativa.

Il tenore legislativo (comb. disp. articoli 1, co. 2; 2, co. 2) lascia intendere che non si tratti di sezioni dotate di un organico ulteriore rispetto a quello dell’ufficio di appartenenza. Esse, infatti, hanno natura tabellare e così si assicura, come richiesto dall’ultima parte dell’articolo 1, che l’istituzione delle sezioni avvenga “senza oneri aggiuntivi per il bilancio, né incrementi di dotazioni organiche”, con la conseguenza che i magistrati da assegnare alla sezione specializzata restano compresi nella dotazione organica dell’ufficio.

All’organizzazione concreta delle sezioni provvede il Consiglio Superiore della Magistratura (e sul punto si richiama la citata delibera del 15 marzo 2017 sulle linee guida in tema di organizzazione e buone prassi per la trattazione dei procedimenti relativi alla protezione internazionale): non è previsto il numero minimo di magistrati da assegnare, anzi il legislatore ha cura di precisare che, fermo il principio di specializzazione, è possibile derogare alle disposizioni vigenti relative al numero dei giudici da assegnare alle sezioni. Il riferimento è evidentemente all’articolo 46, co. 5, R.D. n. 12/41, aggiunto dall’articolo 2, co. 1, D.Lgs. 4 maggio 1999, n. 138, secondo cui “i giudici destinati a ciascuna sezione non possono essere comunque in numero inferiore a cinque”. Il che, comunque, non esonera dal rispetto dell’articolo 46, co. 4, R.D. n.12/41 a norma del quale “nella formazione delle tabelle ai sensi dell’articolo 7-bis, sono destinati giudici nel numero richiesto dalle esigenze di servizio, tenuto conto del numero dei processi pendenti, dell’urgenza della definizione delle controversie, nonché del numero delle controversie sulle quali il tribunale giudica in composizione collegiale”.

Gli uffici dovranno quindi modulare la consistenza numerica delle istituende sezioni specializzate in modo tale da assicurare il raggiungimento degli obiettivi fissati dal legislatore in termini di rapidità e qualità della risposta giudiziaria a siffatta particolare tipologia di domanda di giustizia. Nondimeno, il Consiglio reputa opportuno fissare il numero minimo di magistrati che

compongono la sezione in non meno di tre magistrati togati, onde garantire una minima turnazione e maggiore circolarità della giurisprudenza.

In assenza di un incremento della relativa dotazione organica, spetta, quindi, al Consiglio provvedere alla maggior copertura degli uffici distrettuali giudicanti di primo grado, al fine di garantire la trattazione prioritaria prevista dalla disciplina vigente.

Va premesso che, come in seguito sarà compiutamente precisato, non è conforme alla novità normativa la scelta organizzativa di distribuire in modo indifferenziato tra le diverse sezioni i procedimenti di cui all’art. 3 della legge in parola.

E’ necessario quindi concentrare la trattazione di tutti tali procedimenti presso un’unica sezione o eventualmente presso più sezioni specializzate.

La diversità tra le varie situazioni esistenti, come emersa nell’ambito delle plurime occasioni di confronto con i dirigenti e del monitoraggio svolto dalla settima commissione presso gli uffici giudiziari, consiglia di evitare l’indicazione di un modello organizzativo unico, che comporterebbe, per la sua applicazione in tutti gli uffici, possibili stravolgimenti della composizione delle sezioni esistenti ed il rischio, già prospettato, di creare strutture scarsamente specializzate.

Va, peraltro, tenuto conto che diversi saranno i flussi di lavoro e i conseguenti carichi di lavoro che caratterizzeranno gli uffici giudiziari operanti in territori dove inevitabilmente vi sarà una presenza non omogenea dei richiedenti asilo e, conseguentemente, delle decisioni assunte dalle Commissioni territoriali.

Appare, quindi, opportuno elaborare una disciplina secondaria elastica, che contempli moduli organizzativi alternativi e consenta al singolo dirigente di scegliere tra tali moduli il più confacente alla realtà del proprio ufficio.

Fermi, quindi, i limiti imposti dalla normativa primaria, dei quali si è dato conto, e nell’ambito della delega attribuita dal legislatore al Consiglio dall’articolo 2, co. 2 della citata legge, l’attività dei giudici specializzati in materia di protezione internazionale potrà essere modulata attraverso l’adozione di diversi modelli organizzativi.

a) L’istituzione della sezione specializzata in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell’Unione Europea per coincidenza con quella tabellarmente già destinata alla trattazione dei ricorsi ex art. 35 d.lgs. 28 gennaio 2008, n. 25.

Va da subito rilevato che non è imposta dalla normativa primaria, né deve essere richiesta dal Consiglio per le indicate ragioni, l’istituzione necessitata di una nuova sezione.

In effetti, laddove i tribunali, nella loro organizzazione tabellare, abbiano già previsto una trattazione specializzata del contenzioso da protezione internazionale presso un’unica sezione, comunque nominata, e anche se ivi abbinata ad altre materie, ben può ricorrere una mera conformazione della sezione già esistente.

Del pari, è a opinarsi anche qualora solo la parte maggioritaria (e non la totalità) del contenzioso de quo sia stato assegnato a una specifica sezione. Anche in tal caso si è in presenza di una conformazione della precedente sezione sotto il profilo della distribuzione degli affari, restando, infatti, inteso che presso la stessa, mediante lo strumento della variazione tabellare, dovrà necessariamente essere concentrato tutto il contenzioso di cui alla legge in esame in applicazione del principio di specializzazione ispiratore della normativa di nuovo conio.

Tale soluzione è favorita dalla preesistente organizzazione e risolve il problema di garantire la specializzazione dei giudici, che hanno già acquisito una specifica professionalità con la precedente competenza in tema di contenzioso da protezione internazionale.

Per tali ragioni, tale opzione non comporta necessariamente una modificazione sostanziale del modello preesistente, bensì richiede solo un’eventuale rimodulazione del numero di magistrati addetti alla sezione o al gruppo specializzato, alla luce delle nuove competenze assegnate alla sezione dall’articolo 3 della legge citata.

A tal proposito, va evidenziato che tutte le materie di cui all’articolo 3 del nuovo ordito normativo vanno assegnate al settore civile, con conseguente esclusione della possibilità di ogni coinvolgimento delle sezioni penali.

In questo caso, peraltro, diventa più agevole anche la soluzione del problema relativo ai procedimenti secondo il <vecchio rito> da protezione internazionale, sorti prima del centottantesimo giorno dalla entrata in vigore del decreto legge n. 13/17, perché gli stessi saranno pendenti dinanzi ai giudici che già si occupavano della protezione internazionale e che, con gli opportuni accorgimenti in ordine alla perequazione dei carichi, dovrebbero continuare a trattarli, contemperati i principi di non dispersione del bagaglio professionale e della specializzazione.

b) La sezione specializzata istituita ex novo, a seguito di scorporo o separazione di altre sezioni, ovvero di unione di sezioni preesistenti .

Giova precisare che qualora, invece, i capi degli uffici intendano procedere alla diversa opzione dell’effettiva istituzione di una nuova sezione, per scorporazione o separazione da altre sezioni, devono indire, per la sua formazione, un concorso interno aperto a tutti i magistrati dell’ufficio, anche non legittimati a presentare domanda (art. 139 della Circolare sulla formazione delle tabelle per il triennio 2017/19).

Se, invece, la nuova sezione risulti dalla unione di sezioni preesistenti, quindi con la fusione di due o più sezioni nella nuova sezione specializzata, i magistrati delle sezioni originarie sono a essa assegnati di diritto, salva l’esclusione, in caso di sovrabbondanza, dei magistrati con minore anzianità di servizio (articolo 140 della circolare citata).

c) Previsione di due sezioni specializzate fra loro coordinate, anche a seguito di scorporo o separazione di altre sezioni, ovvero di unione di sezioni preesistenti.

Qualora il flusso in entrata sia di entità da giustificare tale scelta, è possibile anche l’adozione di un modulo organizzativo che distribuisca il contenzioso de quo a due sezioni specializzate, ciascuna con il suo presidente. La possibilità di mantenere le due sezioni, creando un modulo organizzativo fondato sul coordinamento al fine di garantire unicità di indirizzi giurisprudenziali, risulta coerente e non contrasta con il dettato normativo primario, che fa riferimento a un giudice specializzato, senza escludere affatto l’articolazione in una o più sezioni, che si giustifica proprio allorquando per razionalità organizzativa le competenze vengano ripartite in modo netto fra due sezioni, anche in continuità con l’organizzazione preesistente (ad esempio una sezione ha competenza per i ricorsi ex art. 35 d.lgvo 25/08, l’altra per i procedimenti di convalida e le residue competenze attribuite dall’art. 3 del d.l. 13/17).

Le due sezioni vanno poi coordinate da uno dei presidenti delle due sezioni, all’uopo nominato in conformità con le regole di cui all’articolo 92 della vigente circolare. Tale coordinamento è tanto più necessario, ove si tenga conto che non è legittima la scelta di attribuire contemporaneamente a entrambe le sezioni l’intero contenzioso di cui al menzionato articolo 3, che, quindi, va rigidamente ripartito fra le stesse distinguendo l’oggetto in modo da assicurare la più efficiente risposta giurisdizionale.

4. Specializzazione, non esclusività e flessibilità.

La scelta dell’uno o dell’altro modello organizzativo può essere operata in sede di predisposizione del progetto tabellare, tenendo conto dei flussi e della situazione attuale delle sezioni, anche in relazione alle pendenze ed all’arretrato attualmente gravante sulle stesse, nonché alla luce delle risorse amministrative e di cancelleria disponibili; elementi in base ai quali il dirigente può individuare tra i modelli prospettati quello che meglio possa adattarsi alla situazione logistica, di carico di lavoro e di organico del singolo ufficio.

L’opzione sul modello da adottare deve essere funzionale a garantire la priorità ex lege nella trattazione dei procedimenti in esame (ribadita nelle linee guida in tema di organizzazione e buone prassi per la trattazione dei procedimenti relativi alla protezione internazionale, cfr. la più volte richiamata delibera del 15 marzo 2017). Tale obiettivo può essere raggiunto con l’attribuzione della materia a una sezione autonoma (di mera conformazione di quella precedente o di nuova istituzione) in via esclusiva o con

associazione ad altre materie. Nel primo caso è possibile la distribuzione dei fascicoli a tutti i magistrati della sezione ovvero l’assegnazione solo ad alcuni di essa, mediante la creazione di gruppi di magistrati destinati alla trattazione prevalente, se non esclusiva, di tali procedimenti. Nel secondo caso è, come visto, ipotizzabile anche la previsione di due sezioni coordinate fra loro, all’interno delle quali possono essere creati gruppi di magistrati che trattino in via esclusiva o prevalente la materia.

In linea generale, in conformità con l’articolo 2, co. 1 del nuovo testo legislativo, va garantita la specializzazione nella trattazione dei procedimenti di cui all’articolo 3 dello stesso. In tale ottica occorre che la sezione sia composta da un numero proporzionato di magistrati, in quanto, se eccedente, il contenzioso verrebbe in ultima analisi distribuito “a pioggia”.

D’altronde deve trovare applicazione quanto già previsto dall’articolo 55 della nuova circolare in tema di tabelle, poiché la specializzazione assicura una risposta più efficace, qualitativamente e quantitativamente, nonché più celere, oltre la prevedibilità ed omogeneità degli orientamenti.

L’opzione per la istituzione di una sezione specializzata i cui giudici trattino in via esclusiva tali procedimenti, non è l’unica percorribile, anzi deve tener conto della caratteristica, pur nella stabilità, dei flussi variabili nel tempo del fenomeno migratorio.

Invero, il dato legislativo è a oggi declinabile nel senso che a tali sezioni possono essere assegnate anche altre materie: infatti l’incipit dell’articolo 3 manca della locuzione in via esclusiva o dell’avverbio esclusivamente.

Valga qui la notazione per cui anche la sezione specializzata agraria deve essere obbligatoriamente istituita presso i Tribunali e le Corti d’appello ed è competente, in via esclusiva, per le controversie in materia di contratti agrari. Il che non impedisce che la sezione che tratta di siffatta materia sia competente anche per la definizione di altri tipi di controversie.

Qualora si pratichi un auspicabile percorso organizzativo di associazione ad altre materie, in ossequio al declinato principio di non esclusività, non necessariamente il contenzioso elencato dall’articolo 3 del testo normativo in esame deve essere attribuito alla sezione che stabilmente tratta il diritto di famiglia latamente inteso. Infatti, nulla osta a che siffatta materia, afferente alla tutela dei diritti della persona, sia associata anche con competenze ulteriori e non omogenee, pur se altrettanto specializzate e tecniche (si evidenzia che in alcuni uffici la materia della protezione internazionale è stata assegnata ai magistrati della cd. sezione impresa; non è escluso che la stessa possa essere utilmente combinata con altre tipologie di contenzioso: ad es. materia successoria o responsabilità civile o professionale).

La scelta è rimessa alla discrezionalità dei dirigenti, nell’ambito e all’esito del procedimento tabellare partecipato. Deve essere tesa a garantire la concreta possibilità, per il giudice della protezione, di una trattazione efficiente, celere e di qualità, avendo in conto l’orizzonte teleologico dell’istruttoria richiesta dai procedimenti di protezione internazionale e la sostenibilità delle altre forme di contenzioso assegnate al medesimo magistrato.

In tale prospettiva è preferibile l’opzione di associare la materia della protezione internazionale a procedimenti contenziosi non caratterizzati dalla particolare complessità in punto di acquisizione delle prove. Infatti, se è vero che l’audizione del richiedente non è più obbligatoria, è altrettanto vero che proprio la singolare tipologia dei procedimenti fondati sulla credibilità delle dichiarazioni da quest’ultimo rese lascia ipotizzare in via prognostica che tale opzione istruttoria potrebbe avere un connotato non meramente residuale nella viva realtà degli uffici giudiziari.

Come pure va valutato con cura – anche alla luce delle pendenze complessive degli affari – se collegare strettamente la materia della protezione internazionale a quella tutelare, in ragione del particolare coinvolgimento della sfera personale e dell’urgenza che caratterizza entrambe.

Sempre nella indicata prospettiva di flessibilità, il Consiglio vede con favore la creazione all’interno della sezione destinataria anche di tali procedimenti di un gruppo di magistrati destinato, per un congruo, ma non illimitato, periodo di tempo, alla trattazione prevalente degli stessi. Il che va ovviamente accompagnato dalla ponderata modulazione dell’assegnazione ai medesimi dei restanti procedimenti di competenza sezionale.

Inoltre, qualora sussista l’esigenza di abbattere l’arretrato, il principio di tendenziale non esclusività può essere derogato, prevedendo gruppi di magistrati che trattino esclusivamente per un periodo limitato la materia in esame.

Si ribadisce che non è conforme alla novità normativa la scelta organizzativa di distribuire in modo indifferenziato, “a pioggia”, i procedimenti di cui all’articolo 3 del decreto legge 13/2017.

Il che non esclude che sia possibile recuperare energie ricorrendo allo strumento della coassegnazione, di gruppi tabellarmente e stabilmente previsti per far fronte a picchi di sopravvenienze, sia anche ad applicazioni in sede distrettuale, su base eminentemente volontaria (è, ad esempio, possibile procedere a una coassegnazione di un giudice del settore penale o della sezione lavoro, su base volontaria, qualora si tratti di settori con minore sofferenza).

L’accento posto sull’esigenza di un’accentuata specializzazione nella trattazione di siffatti procedimenti impone che i provvedimenti di coassegnazione e di applicazione abbiano una durata almeno annuale, onde evitare una dispersione di conoscenze e di energie professionali.

5. Modalità di composizione delle sezioni.

I concorsi interni per la scelta dei magistrati da assegnare alle sezioni di cui al citato decreto legge devono obbligatoriamente seguire i criteri indicati nell’ articolo 2 dello stesso, che privilegiano la previa maturazione di una specifica competenza: costituisce motivo di preferenza l’essere stati già addetti alla trattazione dei procedimenti de quibus per almeno due anni ovvero l’aver partecipato ai corsi organizzati dalla S.S.M. o l’aver acquisito una particolare competenza per altra causa non specificata. Inoltre, costituisce ulteriore motivo di preferenza, anche se leggermente subordinato rispetto a quelli appena indicati, la conoscenza della lingua inglese o francese.

Rientra nei poteri consiliari graduare fra i vari criteri attitudinali indicati dal legislatore quali di essi abbiano valenza maggiore rispetto ad altri: in tal senso sicura prevalenza va riconosciuto al criterio attitudinale della trattazione, in via esclusiva o prevalente, dei procedimenti de quibus per almeno due anni, anche in occasione della applicazione straordinaria.

Rilievo subordinato ha la partecipazione ai corsi organizzati dalla Scuola superiore, così come l’aver acquisito una particolare competenza per altra causa non specificata, ma congruamente giustificata. E’ da chiarire sul punto che va preferito il magistrato che abbia con profitto partecipato a un numero maggiore di corsi rispetto ad altri aspiranti, ovviamente sempre a parità delle restanti attitudini.

Il criterio attitudinale, dunque, rappresenta, così come delineato dal legislatore, quello sempre preminente; solo a parità di tutti i criteri attitudinali potranno operare in via succedanea i criteri dell’anzianità di servizio e di ufficio, così come more solito operativi, giusta la Circolare sulla formazione delle tabelle di organizzazione degli uffici giudiziari per il triennio 2017/2019 (Circolare n. P.-1318 del 26 gennaio 2017 - Delibera del 25 gennaio 2017).

6. Il divieto di permanenza ultradecennale

Il tema della permanenza decennale nella fase di prima applicazione della riforma (e, quindi, di riorganizzazione degli uffici secondo i moduli ritenuti più confacenti alle singole situazioni) deve essere trattato in concreto, prevedendosi che il divieto di svolgere attività nella stessa materia per oltre dieci anni si applichi a chi continui ad occuparsi in maniera esclusiva o prevalente della materia già trattata precedentemente.

Quindi, qualora si opti per non costituire ex novo una sezione, bensì per continuare ad assegnare il contenzioso alla sezione previgente, senza apportare alcuna modifica, se non meramente nominalistica o di mera distribuzione degli affari, della situazione esistente, trova applicazione il principio del divieto della permanenza decennale.

In altri termini, il fatto che le sezioni di cui all’articolo 1 del decreto legge 13/2017 possano essere concretamente declinate come la “prosecuzione” delle vecchie sezioni comporta che il divieto di svolgere attività nella stessa materia per oltre dieci anni si applichi anche a chi abbia continuato a occuparsi in maniera esclusiva o prevalente della materia già trattata precedentemente dalla sezione conformata a seguito della novità legislativa.

Non può condividersi una soluzione che colleghi il limite della permanenza decennale al mero dato formale di considerare le sezioni in materia di immigrazione come la “prosecuzione”

delle vecchie sezioni o come sezioni “nuove”, poiché ciò potrebbe comportare in concreto la violazione del divieto di ultradecennalità.

Il criterio sopra individuato, che interpella a una valutazione in concreto del superamento del termine decennale, risponde ai principi generali in materia, come delineati nel Regolamento in materia di permanenza nell’incarico presso lo stesso ufficio, alla luce della modifica introdotta dal Decreto Legislativo 160 del 30 gennaio 2006 come modificato dalla Legge 30 luglio 2007, n. 111 (deliberazione del 13 marzo 2008), recepiti nella previsione della circolare attualmente vigente in materia di organizzazione tabellare (cfr. articolo 56 Circolare per la formazione delle tabelle 2017/19).

Non va trascurato, sotto tale profilo, che la normativa secondaria consiliare privilegia il criterio di specializzazione anche interna alle sezioni, prevedendo che, per i soli tribunali organizzati con una sola sezione civile e una sola sezione penale, alla scadenza del termine di permanenza massimo nella medesima posizione tabellare, di cui all’articolo 60, è possibile la permanenza all’interno della stessa sezione, a condizione che il nuovo ruolo tratti materie diverse almeno per il 60 % del carico complessivo.

Ciò in quanto si vuole determinare un effettivo e prevalente cambiamento della specializzazione che, compatibilmente con l’analisi dei flussi, deve essere tendenzialmente il più ampio possibile (articolo 60 della circolare in materia di organizzazione tabellare 2017/19).

E’ ovvio che una volta che l’istituzione delle sezioni specializzate andrà a regime si applicheranno le regole generali in materia di permanenza nella stessa posizione tabellare, sicché il divieto di ultradecennalità non potrà che rapportarsi al dato temporale della decennalità di appartenenza alla medesima sezione.

7. La magistratura onoraria e l’ufficio del processo per l’immigrazione.

Il legislatore, giusta l’inserimento del comma 4 bis all’articolo 3 operato in sede di conversione, ha attribuito al tribunale in composizione collegiale la trattazione delle controversie in materia di riconoscimento della protezione internazionale di cui all’articolo 35 del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25 e quelle aventi ad oggetto le impugnazioni dei provvedimenti adottati dall’autorità preposta alla determinazione dello stato competente all’esame della domanda di protezione internazionale.

Per la trattazione del “vecchio rito”, in conformità all’articolo 188 della vigente circolare sulla formazione delle tabelle di organizzazione degli uffici giudiziari per il triennio 2017/2019 (circolare n. P.-1318 del 26 gennaio 2017 - delibera del 25 gennaio 2017), come modificato con delibera del 5 aprile 2017, ove le complessive esigenze organizzative dell’ufficio tanto giustifichino, può ritenersi ammesso il ricorso alla magistratura onoraria.

Viceversa, successivamente all’operatività delle sezioni specializzate, a far data dal 17 agosto, tenuto conto di quanto previsto dall’articolo 2, comma 5, lettera b) della legge delega 28 aprile 2016, n. 57, per quanto attiene ai procedimenti trattati collegialmente, i magistrati onorari possono essere inseriti nell’ambito di una struttura di supporto funzionale ad una pronta decisione dei procedimenti.

Per i restanti procedimenti, per i quali è rimasta ferma la monocraticità, la lettera della legge consente la possibilità di adibire alla trattazione degli stessi i magistrati onorari in sede di composizione dell’ufficio del processo .

In entrambi i casi di trattazione collegiale e monocratica degli affari è comunque possibile prevedere che, nell’ambito della struttura dell’ufficio del processo, il giudice onorario possa coadiuvare il giudice professionale a supporto del quale la struttura organizzativa è assegnata. In particolare, sotto la direzione e coordinamento del giudice professionale egli può compiere tutti gli atti preparatori utili per l’esercizio della funzione giurisdizionale, provvedendo tra l’altro allo studio dei fascicoli, all’approfondimento giurisprudenziale e dottrinale e alla predisposizione delle minute dei provvedimenti.

Al fine di assicurare la ragionevole durata del processo, il giudice professionale può, poi, delegare al giudice onorario inserito in tale struttura compiti e attività, anche a carattere istruttorio, ritenuta dal medesimo magistrato togato utile alla decisione dei procedimenti.

Va da sé che i criteri attitudinali delineati dalla legge all’articolo 2, co. 1, sono validi anche per la scelta dei magistrati onorari da adibire alla sezione. In ogni caso, essi devono essere scelti fra coloro che, per la particolare competenza maturata, anche a seguito della frequenza di corsi della Scuola Superiore della Magistratura, si siano specializzati nella trattazione di siffatta particolare tipologia delle controversie.

E’ auspicabile l’istituzione dell’ufficio per il processo per l’immigrazione, con il coinvolgimento dei giudici onorari, in tirocinio e non, come anche dei tirocinanti ex art. 73 decreto legge 69/2013, convertito, con modificazioni, nella legge 98/2013 e del personale di cancelleria, con funzione di supporto per la miglior trattazione dei procedimenti di competenza della sezione specializzata.

Già con la delibera del 15 marzo 2017 si faceva riferimento alle possibili competenze ausiliarie dell’ufficio per il processo. In particolare, è possibile configurare l’ufficio per il processo, così composto, funzionale non solo al singolo magistrato, ma anche come complessivamente addetto al gruppo specializzato di magistrati che si occupano della materia. Par altro verso ben può ipotizzarsi l’istituzione di un Ufficio per il Processo dell’Immigrazione (UPI) con la finalità di favorire, nell’immediatezza, la definizione dell’arretrato e per far fronte al carico di lavoro conseguente all’attività di cancelleria connesso alle pratiche di gratuito patrocinio.

8. L’articolo 5 e le competenze presidenziali.

Nel seguire il modello normativo di cui al decreto legislativo n. 168 del 2003, in tema di sezioni specializzate in materia di impresa, il legislatore ripropone l’articolo 5, secondo cui, nelle materie devolute alle sezioni specializzate, le competenze che la legge riserva al Presidente del Tribunale spettano al Presidente delle rispettive Sezioni.

Il dettato legislativo impone che le sezioni, indipendentemente dalla loro consistenza numerica e dalla loro conformazione sotto il profilo delle attribuzioni ratione materiae, siano dirette da un presidente di sezione titolare e non già da un mero coordinatore. Nel caso di due sezioni coordinate tra loro, le competenze di cui all’articolo 5 in esame sono esercitate da ciascun presidente per gli affari attribuiti rispettivamente al suo collegio o alla sua sezione.

Ciò posto, non è chiara la portata effettuale della disposizione: non si comprende, in altri termini, se si tratti di disposizione a contenuto ordinamentale (così come depone la relazione tecnica) ovvero di stampo processuale. Anche all’esito del procedimento di conversione, nonostante le predette perplessità evidenziate fossero contenute nel parere reso dal Consiglio con delibera del 15 marzo 2017, nulla è mutato. Allo stato deve ritenersi che le competenze possano riguardare quelle tipiche ordinamentali assegnate al Presidente di sezione da estendersi anche al coordinamento dei magistrati onorari nell’ambito dei procedimenti di competenza della sezione specializzata.

9.Il piano di applicazioni straordinarie disposte dal Consiglio.

Il legislatore, dando seguito a quanto auspicato dal Consiglio con la delibera del 16 luglio 2015, in sede di conversione del decreto legge, la l. 6 agosto 2015, n. 132, ha introdotto l’art. 18 ter, che regola le applicazioni straordinarie e affida al Consiglio il relativo piano straordinario.

Tale disposizione ha avuto immediata attuazione da parte del Consiglio, il quale, sin dalla delibera del 23 settembre 2015, ha avviato il piano straordinario di applicazioni extradistrettuali, diretto a fronteggiare l’incremento del numero di procedimenti giurisdizionali connessi con le richieste di accesso al regime di protezione internazionale e umanitaria da parte dei migranti presenti sul territorio nazionale. Piano di applicazione che ha trovato completa esecuzione con i provvedimenti riguardanti i singoli magistrati, che hanno consentito finora l’applicazione di 18 giudici destinati a

far fronte alle emergenze in sede civile e penale connesse ai flussi migratori, tenendo conto del peculiare sistema della ripartizione territoriale della competenza in materia e dell’aumento esponenziale delle procedure impugnatorie sottoposte al vaglio dell’autorità giurisdizionale.

Il Consiglio ha disposto la destinazione quasi esclusiva dei magistrati applicati in via straordinaria al settore civile – e non penale – proprio per facilitare la trattazione delle procedure di protezione internazionale.

Data la straordinarietà dello strumento e la necessità di giustificare il “sacrificio” della perdita temporanea di un magistrato per gli uffici cedenti, il Consiglio ha richiesto ai dirigenti degli uffici giudiziari di destinazione una relazione semestrale sugli esiti della applicazione, anche al fine di valutare se prorogarla ulteriormente.

Si tratta di uno strumento che alla fine del quinto mese di applicazione a partire dal 18 gennaio 2016 ha visto i primi magistrati, quelli destinati ai Tribunali di Bari, Brescia, Catania, Milano, Napoli, Palermo, Reggio Calabria e Roma, divenire assegnatari complessivamente di 5620 procedimenti pendenti, già provvedendo costoro alla definizione per circa il 30% dei procedimenti.

Dalla seconda relazione semestrale emerge che nel primo anno di applicazione i magistrati presso i Tribunali di Bari, Catania, Napoli, Palermo, Reggio Calabria e Roma hanno definito 3669 procedimenti, con una media di 610 procedimenti per ciascun applicato.

Questi dati confermano, sia pure con alcune criticità, la bontà dello strumento, per quanto non risolutivo, che il legislatore ha fornito al Consiglio.

Dovrà darsi valore, nella procedura di selezione, alla partecipazione a corsi di formazione nonché ad esperienze professionali specialistiche pregresse.

Peraltro, al fine di non disperdere l’acquisita specializzazione e di non arrestare programmi organizzativi virtuosi già in atto, potrà senz’altro essere favorita la rinnovazione delle applicazioni in essere, ferma, naturalmente, la verifica comparativa fra le esigenze degli uffici, la disponibilità del magistrato applicato e la richiesta del dirigente dell’ufficio di applicazione.

In tale linea si è, peraltro, posto il legislatore che, con il citato decreto legge n. 13/2017, all’articolo 11 consente applicazioni straordinarie di magistrati per l’emergenza connessa con i procedimenti di riconoscimento dello status di persona internazionalmente protetta e altri procedimenti giudiziari connessi ai fenomeni dell'immigrazione.

Nel caso, invece, di partecipazione del magistrato già applicato all’interpello per l’applicazioni presso un altro ufficio, la precedente esperienza costituirà un obiettivo titolo preferenziale di cui il Consiglio terrà conto in sede di selezione degli aspiranti.

10. Le modifiche alla normativa della circolare in materia di organizzazione tabellare.

Il sistema organizzativo sopra delineato, che si articola nei diversi modelli cui possono far ricorso i Dirigenti degli uffici, nonché l’istituzione per legge delle sezioni specializzate in materia di immigrazione, implica che siano apportate delle modifiche all’attuale disciplina secondaria contenuta nella Circolare in materia di organizzazione tabellare per il triennio 2017- 2019.

Articolo 66 bis

Sezioni specializzate in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell’Unione Europea

Per le materie previste dall’articolo 3 decreto legge 17 febbraio 2017, n. 13, convertito, con modificazioni, in L. 13 aprile 2017, n. 46, operano le sezioni specializzate presso i Tribunali distrettuali.

Articolo 66 ter

Composizione delle sezioni in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell’Unione Europea

1. Le sezioni specializzate in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell’Unione Europea sono composte da non meno di tre magistrati, di cui due giudici e un presidente di sezione.

2. Quando operano due sezioni coordinate tra loro, le competenze di cui all’articolo 5 del decreto legge 17 febbraio 2017, n. 13, convertito, con modificazioni, in L. 13 aprile 2017, n. 46 sono esercitate da ciascun presidente per gli affari attribuiti rispettivamente al suo collegio o alla sua sezione.

3. Restano ferme le disposizioni di cui agli artt. 86 e 93.

Articolo 66 quater

Assegnazione degli affari e tendenziale competenza non esclusiva in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell’Unione Europea.

1. Nell’organizzazione delle sezioni specializzate vanno favorite la non esclusività e la trattazione in via prevalente delle materie di cui all’art. 3 del DL n. 13/2017, anche attraverso la costituzione di gruppi di magistrati.

2. L’attribuzione di ulteriori competenze ai giudici delle sezioni specializzate avviene con l’assegnazione di materie omogenee e, in ogni caso, in modo da garantire una trattazione efficiente, celere e di qualità dei procedimenti in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell’Unione Europea.

Articolo 134 bis

Valutazione delle attitudini per l’assegnazione dei magistrati alle sezioni specializzate in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini

dell’Unione Europea

I criteri di cui all’articolo 131 valgono per l’assegnazione dei magistrati alle sezioni specializzate in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell’Unione Europea, regolamentate con DL 17 febbraio 2017 n. 13, convertito con modificazioni dalla L. 13 aprile 2017 n. 46, per la quale sono tenute in considerazione anche l’aver partecipato ai corsi di formazione organizzati dalla Scuola Superiore della Magistratura, in collaborazione con l'Ufficio Europeo di sostegno per l'asilo e con l'Alto commissariato delle Nazioni unite per i rifugiati, o la particolare competenza in materia acquisita per altra causa.

Emendamenti integrativi:

All’articolo 133

Nella rubrica, dopo “società e fallimento” aggiungere “, di immigrazione”

Nel testo, dopo “società, fallimento” aggiungere “, di immigrazione”

All’Articolo 135

dopo “134” aggiungere “134 bis”