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La némesis del estatuto local de Francesco Armenante
Sumario: 1. Principales aspectos. 2. Clasificación de modelos de estatutos: fuentes autónomas o de legislación; estatutos ejecutivos, estatutos tipo y estatutos de autoorganización. 3. El estatuto local en la primera ley de reforma: el anacronismo del modelo de tipo regulador del estatuto. 4. El modelo de estatuto en la modificación de la reforma: desde el límite de los principios ineludibles derivados de la legislación nacional, hasta el límite implícito, de los estatutos homologados. 5. El modelo constitucional; la declinación normativa a nivel local de la subsidiariedad, de la diferenciación y de la adecuación. 6. La elección de la ley de implementación: el deseo de la valorización de la potestad local y la novedad del sistema de los controles internos. 7. La némesis de la fuente del estatuto en el revirement del Tribunal Supremo. 8. Conclusiones finales.
1. Principales aspectos.
La ley de revisión constitucional n. 3/2001 ha innovado el sistema administrativo: ha influido sobre la relación entre los niveles institucionales del gobierno; ha redefinido el ámbito y la naturaleza de las fuentes normativas regionales y locales.
Por un lado, la potestad legislativa regional se eleva a fuente principal y exclusiva, en las materias no reservadas al Estado, actuando en favor suyo el c.d. criterio residual, por otro lado, a los entes locales ha sido reconocido un papel prioritario a nivel institucional, en ámbito de los principios de subsidiariedad, diferenciación y la idoneidad.
El corolario de este último texto(ley) es la constitucionalización de la potestad del estatuto y regulador de los ayuntamientos y de las provincias, cuyos ámbitos de actuación se presentan indefinidos.
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Todo el marco normativo relativo a las autonomias locales se basa en el D.leg. 18 de agosto de 2000 n. 267, que representa la ley general de la Republica habilitada en determinar principios y funciones para los ayuntamientos y las Provincias, según la formulación del art. 128 Cost.. Pero la derogación de esta disposición constitucional, junto con la atribución a las Regiones de la poTestad legislativa en materia de ordenamiento local, considera que la “delimitación” de los entes locales depende del legislador regional. Materias como las formas asociativas de los entes locales, las modalidades de gestión de los servicios públicos, los controles, burocracía pueden ajustarse de manera diferente según el ámbito al que está relacionado.
Sin embargo, prima facie1,hay un problema de coordinación,
interpretativo y de aplicación, entre la definición y la atribución de dichas funciones y la devolución de la generalidad de las funciones administrativas a los ayuntamientos (en virtud del art. 118, parráfo 1, Cost.), ademas de la “sanción” constitucional de la potestad del estatuto y regulador de los entes locales menores.
Puesto que la subsidiariedad obliga a considerar de competencia directa de estos entes todas las funciones administrativas, excepto los que necesitan de un ejercicio unitario, y que la potestad normativa de lo mismos entes cuenta con una cobertura constitucional, se pregunta si el legislador estatal sea llamado a individuar las funciones y a organizarlas de forma ánalitica, es decir si debería limitarse en dictar los principios que constituyen lìmites ineludibles, si podría perjudicar al plan organizativo y de las competencias.
1 Prima Facie: Locución latina de uso frecuente en las actuaciones judiciales, que quiere decir a primera vista o en principio, con lo que se da a entender la apariencia de un derecho o de una situación, pero sin que con ello se prejuzgue el asunto.
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Por tanto es necesario, que las aclaraciones normativas y de las contribuciones interpretativas tanto doctrinarias como jurisprudenciales, analizar la potestad normativa local, para describir su alcance y naturaleza siguiendo, criterios y nomenclaturas de la tradición jurisprudencia pública.
La crisis del Estado y de las metodologías tradicionales (piénsese en los conceptos de autonomía y autarquía como originariamente concebidos y descritos); así que la resolución de los problemas de aplicación requiere por un lado la identificación de los modelos innovadores, y por otro lado la finalización del proceso de reforma en plan constitucional.
2. Clasificación de los modelos de estatuto: fuentes autonomas y eteronome; estatutos ejecutivos, estatutos tipo y estatutos de autoorganización.
Una de las novedades de la reforma de las autonomías locales incluye la naturaleza jurídica y la clasificación del estatuto en el sistema de las fuentes. Esto explica porqué resulta imprescindible aclarar el nivel ontologíco del termino “autonomía del estatuto”, inclusive sus innumerables versiones.
Aúnque la tesis que se disputan este ámbito son varias, es màs verosimil la clasificación de las autonomías del estatuto como la potestad atribuida a un ente que establece disposiciones normativas asociadas a las estatales.
En un sentido diacronico(temporal), la regulación del estatuto ha desempeñado, y aun desempeña, conotaciones y fórmulas diferentes: hay estatutos formulados por completo y/o modificados por el legislador o por las Autoridades de gobierno de orden superior, que representan actos
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organizativos-normativos impuestos (fuentes eteronome), y frente a esto, están modelos de estatutos deliberados de los órganos de autogobierno del ente, en el ámbito de los principios constitucionales y de las disposiciones legislativas.
Los actos de los estatutos en cualquier caso, autonomos o eteronomos, siempre tiene como objecto definido la organización del ente y tal vez la disciplina de los momentos elementales de la actividad.
La doctrina propuso una clasificación que aunque no se pudiera considerar exhaustiva, tiene el mérito de sintetizar y reconducir al sistema las multiples tipologias de los estatutos que se pueden encontrar en nuestro ordenamiento.
Se definen “ejecutivos” : los estatutos que realizan y actúan sobre las leyes estatales o regionales, por medio de una fijación de normas de tipo derivado, que en el sistema de las fuentes se coloca a un nivel condicionado (secundario o terciario, sugún el Estado o la Región hayan emitido también normas reglamentares).
Los “estatutos tipos” en caso de que sea establecido un modelo de estatuto que constituya un parámetro normativo para un ente. Los órganos competentes deberían limitarse a integrar las disposiciones “en blanco” (ejemplo paradigmático es el estatuto establecido por la Región para las instituciones autónomas, casas populares).
Los “estatutos de autoorganización”, en la hipotesís en que el legislador se limita a establecer los principios generales en temas de organización estructural y de desarollo de las funciones, mientras la disciplina está encargada de los propios entes.
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3. El Estatuto local en la primera legislación de reforma: el anacronismo del modelo de tipo regulador del estatuto
En esta última clase se inscribe la potestad de estatuto local en la ley 8 de junio de 1990 n. 142, modificada de la l. n. 81/93.
Sin embargo, si es verdad que esta legislación ha actuado, por primera vez, el art. 128 Cost., es también verdad que la ley se puede encontrar en el uso de un esquema de normas basado en un proyecto organizativo. Segun el dictado legislativo, el estatuto tiene una naturaleza regoladora. Las novedades se ecuentran en las disciplinas de la estructura organizativa, heterogenio para cada ente, pero diferente según las dimenciones y las caracteristicas economicas, sociales y culturales de cada realidad local.
En orden a la relación con las fuentes estatales y constitucionales, el art. 4 de la ley n. 142/90 atribuía a los estatutos una posición secundaria, sobre todo en la hípotesis de “competencia de disciplinas” sobre el mismo objecto o relación.
También la jurisprudencia, de forma unívoca, ha sostenido que los estatutos del pueblo, aunque considerados como actos normativos atipicos, diferentes de las normas locales, debian calificarse como actos normativos secundarios legislativos.
Análogicamente se declara que los principios-limites a la autonomía del estatuto no podía ser contenido en las leyes regionales, siendo la relación constitucional relativa a la ley general de la Republica.
Excepto que a el estatuto local se reconocía una posición peculiar y privilegiada, puesto que el art. 128 de la Cost. limitaba la intervención del legislador ordinario a la fijación de los “principios”, con la consecuencia que la supremacía de la ley sobre el estatuto no habría podido extenderse también a la disciplina.
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Referente al “principio de la competencia” se permitía a los estatutos exteriorizar la potestad normativa, en un ámbito diferente y reducida respecto a la legislativa. En el mismo sentitdo, se denunciaba de incostitucionalidad (por contra con el art. 128) la legislación analitica y especializada, capaz de validar cualquier expresión de la esfera de autonomía de los entes.
Utilizando preguntas faciles de confirmar, se especificaba que la relación con las leyes no se pudo definir de subordinación: el marco de referencia antes descrito, se relaciona con el estatuto a la fuente “subprimaria”, contribuye a determinar el ordenamiento local en el ámbito de la “ley enmarcada” de la Republica.
Otros, al contrario, consideran que el estatuto debe representar la fuente normativa primaria del ordenamiento republicano en cuanto a la comunidad local, debe entenderse “la parte que llega primero” y sin duda no el elemento que “está encima” y que, por eso, es jerarquicamente superior a los demas.
Posturas opuestas se registraban también en orden a la clasificación del estatuto como fuente del derecho.
Según algunos, la capacidad de los estatutos de crear normas juridicas iba funcionalmente reintroducido a la existencia de una “norma sobre la reglamentación (o sobre la producción del derecho) que conectase a su emanación y publicación, el nacimiento de normas jurídicas válidas y eficaces en el ordenamiento general. En otras palabras, la potestad del estatuto, en tanto podía existir y ser ejercitada por un ente, en cuanto se hubiese encontrado un fundamento, expresado o tácito, en disposiciones legislativas o constitucionales.
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A causa de la falta de una disposición en cuanto a los juristas públicos dudaban sobre la inclusión del estatuto en el ámbito del sistema de las fuentes.
La doctrina predominante como la jurisprudencia, se orientaba diferente. Se afirmaba que la falta de indicaciones de estas fuentes en el art. 1 de las pre-leyes al codigo civil no era decisivo, dado que el carácter no era exhaustivo de la enumeración en el mismo y el previsto del ordenamiento constitucional. Se precisaba que el estatuto, no encontraba “fuerza de ley”, ya que nunca hubiera podido derogar un acto legislativo o equiparado a él.
4. El modelo de estatuto en la modificación de la reforma: desde el límite de los principios ineludibles derivados de la legislación nacional, hasta el límite implícito, de los estatutos homologados. En este ámbito, el debate seguia existiendo sobre la efectiva incidencia del estatuto en el sistema de las fuentes, intervino la ley 3 de agosto de 1990, n. 265, y como primero (sobre normas de revisiones del ordenamiento de las autonomías locales) estableció que la legislación regula el ejercicio de las funciones atribuidas a los Ayuntamientos y Provincias, debería indicar los limites ineludibles para las autonomias del estatuto.
La ley por establecer una disciplina diferente de la del estatuto, hubiera tenido que afirmar, desde su entrada en vigor hubiera derogado las normas del estatuto que pasaron a ser incompatibles.
No solo se reforzaba el criterio que consideraba las normas locales subordinadas solo a los principios legislativos y no a las disposiciones sobre lo que se considera “principio” a la actividad interpretativa para ser reservada al órgano legislativo.
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Con independencia de las sospechas de la constitucionalidad de la disposición de las normativas en cuestión, que en parte hace eco al sistema de las fuentes empleado en materia de empleo público (id.est, art. 2, párrafo 2, del d.leg. n. 165/2001), el texto legislativo habilitaba de por si a las siguientes conclusiones:
Resultaba indiscutible atribuir a el estatuto del ente local la naturaleza de norma jurídica, capaz de crear situaciones jurídicas, subjetivas y formar el derecho positivo, su violación habría constituido un vicio de legitimidad, concebido por el Juez administrativo y por el Tribunal Supremo con arreglo al art. 360 del c.p.c. .
Siempre desde el punto de vista procesal la equiparación del estatuto a la fuente legislativa parece haber influido también sobre las modalidades de impugnación del mismo. Llamando en este lugar los temas sugestivas cuanto provocatorias, desarrolladas en tema de violación de los reglamentos delegados (emanado en virtud del art. 17, párrafo 2, l. n. 400/88) puede considerarse como las decisiones cumplidas de los órgano del gobierno local, que no consideren a la mera actuación de disposiciones normativas y que se refieran a normas que no puedan derogarlas, no puedan ser impugnadas de quien sospeche de la legitimidad constitucional, delande del Juez administrativo, necesita excluir el recurso al Juez de las Leyes, por la aparente exclusión de demandantes en el art. 134 Cost. .
Básicamente análogas son las consideraciones que puedan desarrollarse a causa de la entrada en vigor del (T.U.E.L.) Texto único sobre los entes locales (D.leg n. 267/2000 cit.), en virtud de la formulación prácticamente resumida de la relativa previsión.
En especial, el art. 1, párrafo 3, del T.U.E.L. repite que solo los principios calificados expresamente como “ineludibles” comportan el
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efecto de derogación de las normas de estatuto, mientras el art. 6, según la categoría “estatuto comunal y provincial”, reproduce la precedente formulación según la cual ayuntamientos y provincias adoptan el “proprio” estatuto.
Las novedaes en principio introducida de la leye n. 265/99 enriquecen los contenidos y el carácter de la “especifica” de la normas de estatuto donde se prevée expresamente la adopción de un estatuto “proprio”. En virtud de esta previsión, que descalifica formulas-tipos o impuestos el estatuto es llamado a cumplir un proceso de calificación de las principales finalidades institucionales en relación al territorio y al cuerpo social, de manera que la acción administrativa se conecta a un normativo propio capaz de diferenciar el ente local sobre la base de la previa identificación de sus intereses “fundamentales”.
Con la necesaria precisación que el estatuto no asume la conotación de norma excepcional, sino ocupa los caracteres de norma especial expresión di ius proprium, opuesto al ius commune, sin perjuicio el ámbito de los principios establecido por la ley (art. 4, párrafo 2, cit.) y los limites ineludibles que el legislador debería indicar expresamente (art. 4, párrafo 2 bis, cit.).
5. El modelo costitucional; la declinación normativa a nivel local de la subsidiariedad, de la diferenciación y de la adecuación. La evolución de la naturaleza y de la clasificación del estatuto, al interior del sistema de las fuentes, ha alcanzado el punto de maxima expansión a causa de la citada reforma constitucional del Titulo V.
A fin de reconocer y garantizar de manera efectiva la autonomía local, la potestad del estatuto ha encontrado expresada la sanción en la “fuente de
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las fuentes”, hasta parecer subordinada solo a los principios establecidos por ella.
El nuevo art. 114, despues de haber establecido el “Estado de las autonomías” poniendo antes los entes locales menores a las Regiones y al Estado (en un volcado institucional que conduce desde el modelo piramidal de la concepción estatal a aquel basado en las realidades institucionales más cercanas a los ciudadanos administrados), reafirma, que los Ayuntamientos, Provincias y Regiones son autónomas con sus estatutos, poderes y funciones.
Sin sacar conclusiones precipitadas y sin embargo parciales, visto el estado inicial de la reforma, no puede someterse la relevancia de dicho precepto constitucional, por lo menos bajo una dualidad de aspectos. El reconocimiento constitucional preserva la fuente de estatuto local de cualquier intervención de modificación o de derogación por parte del legislador.
Solo la previsión con ley ordinaria equiparada a la potestad del estatuto local, a pesar de la contextual sanción de la eficaz reforzada (en base a la que algunas modificaciones pudieran imaginarse) no quitaba la expresión de la “sovranidad” local a posibles interferencias directivas, o sea a las sucesivas intervenciones modificadivas.
En segundo lugar, hay de hecho, una equiparación entre todas las fuentes del estatuto de los entes autonomos, al cual corresponde el efectivo reconocimiento de fuente primaria a el estatuto local, por lo menos en ámbito de la autonomia de estos entes.
¿Pero de que manera esta hipotesis se puede explicar? ¿Cuáles son sus posibles situaciones?
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Las respuestas a dichas preguntas se pueden encontrar en el mismo detalle constitucional, como reformado.
El art. 118 establece la atribución a los Ayuntamientos de la generalidad de las funciones administrativas, excepto para las que necesita asegurarse el ejercicio unitario, sobre la base de los principios de subsidiariedad, diferenciación y adecuación.
La vis innovadora de la fuente del estatuto consistirá en aplicar o explicar estos principios.
En primer lugar la subsidiariedad no se entiende bajo este perfil, es decir como participación de sujetos individuales o asosiados, a el ejercicio de servicios y funciones administrativas (véase, a este respecto, el art. 118, párrafo ad finem, donde se habla de la actividad de interes general). Sin embargo, en el àmbito del estatuto, el ente local puede modular varias formas de participación, dictando las modalidades, los terminos y las condiciones para la asignación de estas funciones. En otras palabras, si la amplitud de la participación de los sujetos administrados, a la gestión de la “cosa” pública pudiera depender de las decisiones politicas-institucionales, nunca ellos podrìan ser inhibidos imponiéndose a el Ente de la previsión, aunque limitada de la participación popular (art. 8 del T.U.E.L.).
En esta lugar se pueden reafirmar las consideraciones realizadas sobre los intereses fundamentales que el Ente es llamado a individuar en el estatuto, es decir la vocación institucional al igual del “proprium” normativo deseado del mismo legislador.
En resumen, la diferenciación impone la indicación de cuales perspectivas se proponen el Ente en terminos de programación y planificación.
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El abandono de la cultura institucional del poco claro juridico, influye sobre la configuración y sobre la clasificación de los entes también en sentido de aptitud respecto a la funciones.
Así como es indiscutible que no todos los Entes son iguales, es también verdad que no todos estan en condiciones de ejercitar las funciones administrativas.
Clases organizativas cuyo ámbito territorial aspira a la individuación de una dimensión adecuada para el ejercicio de una función especifica. Por otra parte, puesto que el ejercicio de una función depende de alcanzar estos parametros, al Ente individual se impone una decisión de ordenamiento, las de optar para posibles formas asociativas, según lo previsto y disciplinado de los artt. 30 y ss. del T.U.E.L..
En cuanto al estatuto se podría configurar una estrategia institucional muy concreta en orden al an y al quomodo de asociacionismo, a fin de “mantenimiento” o del correcto ejercicio de la función.
6. La elección de la ley de implementación: el deseo de la valorización de la potestad local y la novedad del sistema de los controles internos.
Las consideraciones elaboradas deben reafirmarse con la entrada en vigor de dicha ley n. 131/2003, llamada a aplicar la reforma constitucional excepto inovaciones especificas emite cada previsión especifica al legislador delegado.
El legislador ordinario delega a la potestad normativas del Gobierno con la actuación de las previsiones constitucionales descritas, se ocupa de la podestad normativa local en dos posiciones diferentes, pero sin introducir innovaciones significativas u ofrecer las deseadas aclaraciones.
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Precisamente, el art. 2, al conferir al Gobierno la delegación para la identificación, al igual que el art. 117, según el párrafo lett. P), de la Cost., de las funciones fundamentales de los entes locales, esenciales para su funcionamiento y para el cumplimiento de las necesidades primarias de las comunidades de referencia, establece entre los criterios relativos y los principios directivos, la valorización de los principios de subsidiariedad, de adecuación y de diferenciación, por último la atribución a la autonomía de estatuto de la potestad de individuar sistemas de control interno, con el fin de garantizar el funcionamiento del ente con criterios eficaces y economicos de la acción administrativa. En un primer sumario el escrutinio de dichos criterios se puede mostrar, que si el termino “valorización” parece un valor de ordenamiento – en cuanto el detalle ya atribuia un papel prioritario a la potestad normativa local y a los principios de subsidiariedad, de adecuación y de diferenciación- constituye una novedad la individuación el ambito del estatuto del sistema de los controles internos en lugar de la tradiccional legislación ordinaria.
El legislador delegado, está llamado a disciplinar la atribución a la fuente del estatuto de un sistema de controles internos adecuado a garantizar el funcionamiento del ente según los criterios de eficacia y economía, más que las formas de intervención, según criterios de neutralidad, subsidiariedad y adecuación, para algunos casos concretos obligatoriamente previstos, es decir la rescisión de los consejos municipales y provinciales por falta de la disposición del modelo de balance (art. 141 TUEL) y por falta de la adopción de las disposiciones de reequilibrio (art. 193), incluido por algunos incumplimientos de entes que se encuentren en una situación de desequilibrio (artt. 243, 247 y 251 del TUEL).
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Más exacta se presenta el dictado del art. 4 de la l. n. 131/2003.
En primer lugar se reafirma el resultado de la norma constitucional como revisada: la potestad normativa local está subordenada exclusivamente a los principios establecido de la Constitución. Al mismo tiempo se establece que dicha potestad puede articularse en la norma del estatuto y en la norma reguladora; una puntualización relativa a un perfil por el que no se registraban dudas especificas o divergencias importantes.
De indudable interés es el segundo párrafo del art. 4, donde el legislador trata de “limitar/bloquear”la eficacia y el objeto del estatuto.
En cuanto a la relación con las demás fuentes, el uso de la expresión “ en armonía con la Constitución” parece ser poco feliz también porqué paradójicamente, parece ser más restrictiva (en cuanto su generalidad y indeterminación podrían habilitar a aplicaciones restrictivas) de aquella prevista en el vigente dictado constitucional y mencionadas en el primer párrafo del mismo articulo (“según los principios dictados de la Constitución”).
De todos modos de una interpretación sistemática considerada también la naturaleza de la norma en cuestión, no es previsible una tesis que reduzca la fuente del estatuto a una norma generalmente subordinada o secundaria.
Es verdad que en el mismo párrafo se encuentran los limites a la potestad de estatuto: los principios generales en materia de organización pública y la normativa estatal exclusiva, de actuación del art. 117, párrafo 2, ltra p, de la Cost..
Probablemente la indicación sólo de los “principios en materia de organización” con respeto a la previa y genérica previsión de los
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“principios establecido por la Constitución” corresponde y se encaja con la delimitación del contenido real del estatuto.
Puesto que el ámbito de dicha fuente se limita por lo que se establecen los principios de organización y el funcionamiento del ente a las formas de control, también sustitutivo así como la identificación de instrumentos de garantía de las minorías y para las formas de participación popular, en consecuencia los limites deben encontrarse en la normativa de sector correspondiente y en los principios relativos.
En contra de lo que afirman los demas, no tendría sentido afirmar que los principios fundamentales del artt. 1-12 de la Constitución constituyen limites a la potestad del estatuto. La afirmación, se presenta irrelevante en cuanto a estas materias que el estatuto no debe y no puede ocuparse. Por el contrario los principios establecidos del D.leg. n. 165/2001 constituyen un limite en especial el art. 4 que establece la dicotomía política-gestión por la que la potestad de la gestión y de la mera ejecución se inscribe en la competencia exclusiva de la burocracía. Asimismo, la norma del estatuto ha de cumplir los principios en el ámbito de organización de las administraciones públicas, dictados por el art. 2 del mismo decreto legislativo.
Se puede registrar una indicación del posible contenido del estatuto, con omitida previsión de materia- como las competencias del órgano superior- remitidas a la competencia legislativa obligada e ineludible, o de materias- como la disciplina del acceso a los actos – a reconducir mucho mejor a la fuente reglamentaria.
La perplejidad da energía a la competencia en materia de control, también es sustitutivo en cuanto al mencionado art. 2 (relativo a los controles internos), el legislador parece referirse a cualquier tipo de control, también sobre los actos y los órganos de los entes operativos
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mientras se puede excluir una disciplina, en el ámbito de estatuto de un control sobre los actos y sobre los órganos del mismo ente local.
7. La némesis de lo estatuto en el revirement del Tribunal Supremo A la espera de la intervención del legislador – aplazado en diversas ocasiones se ha registrado una orientación a la jurisprudencia que apoyado hasta este momento han rediseñado el papel de la potestad del estatuto local.
Precisamente en el estudio de la evolución descrita anteriormente, el Tribunal supremo de la Apelación (SS.UU. civiles, 16 de junio de 2005, n. 12868) ha propuesto una revisión profunda del enfoque tradicional. Previamente, se reafirma que constituyen limites ineludibles a la autonomía del estatuto sólo los principios establecidos como estos en la legislación en materia de ordenamiento de los entes locales (así encargando al Legislador y privando al intérprete la identificación de los principios marcados por ineludibilidad).
Se ha podido trazar un ámbito juridico general en el que los estatutos pueden exprimirse libremente e impulsar la autonomía de los entes y realizar un marco adecuado a las peculiaridades del contexto social y economico de referencia. En consecuencia mientras cada disposición legislativa constituia un limite insuperable a la actividad del estatuto, en la nueva disciplina (ahora fijado del TUEL) el estatuto puede derogar a las disposiciones legislativas que no incluyan principios ineludibles; esto está vinculado sólo al respeto de estos últimos principios, como para trazar la relación entre ley y estatuto no tanto desde el punto de vista jerárquico, pero sobre todo desde el punto de vista de competencia – es decir de jerárquia limitada a los principios – así que califica al estatuto no más como una disciplina de actuación, pero de incorporación y de
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adecuación de la autonomía local a los principios ineludibles establecidos por la ley.
Las S.U. han observado que el art. 6 del mencionado varia veces D.leg. n. 267 del 2000 prevé, el párrafo primero que los ayuntamientos y las provincias adopten el estatuto propio y el párrafo segundo que en el ámbito de los principios fijados por el Texto Unico, establece las normas fundamentales de la organización del ente: el contenido prescriptivo de las normas deja claro que todos los ayuntamientos deben dotarse de un estatuto proprio, designado a dictar las normas fundamentales de la organización del gobierno, a establecer los criterios generales sobre la organización administrativa y el funcionamiento del ente, describir la estructura superior y sus articulaciones. las modalidades de interrelación entre los varios departamentos las formas de cooperación con la Provincias, a orientar las demas materias establecidas así para representar la identidad institucional de cada comunidad local.
En opinión del Tribunal, con este sistema se ha realizado una importante liberación en orden a la organización y al funcionamiento del ente territorial, por medio de la trasferencia de la relativa disciplina de la ley nacional y una fuente autonoma, encargada al estatuto en el respeto de los principios generales fijados por el mismo texto unico y de otros principios enunciados expresamente en la leyes siguientes, así como las leyes que confieran funciones a los entes locales.
Dicho sistema ha influido profundamente en la relación entre ley estatal y estatuto mientras cada disposición de ley constituia un limite insuperable a la actividad del estatuto en la nueva disciplina el estatuto puede derogar a las disposiciones de ley que no incluyen principios ineludibles.
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La relación entre fuentes normativas estatales y locales resulta afectada de la modificación del Titulo V de la Parte II de la Constitución, en virtud de la ya mencionada delimitación en sectores especificamente y obligatoriamente determinados de los ámbitos en la intervención de la ley estatal (art. 117, párrafo 2, letra p), y en virtud del efecto de la identificación constitucional de las potestades del estatuto y la reglamentación de los Ayuntamientos.
En particular, el párrafo 2 del art. 114 establece que los Ayuntamientos son entes autonomos con estutos propios poderes y funciones segun los principios fijados por la Constitución ( y entonces no más segun los principios enunciados expresamente como ineludibles de la ley estatal), mientras al párrafo 6 del art. 117 reconoce a los Ayuntamientos la podestad reglamentar segun la disciplina de la organización y del desarrollo de las funciones atribuida a ellos.
En el nuevo marco constitucional del estatuto la doctrina está generalmente orientada a considerar como acto formalmente administrativo, como acto normativo atípico con aspectos especificos, de categoría paraprimaria o subprimaria, puesto que en posición primaria en respeto a las fuentes secundarias de los reglamientos y por de bajo de las leyes de principio como directo a fijar las normas fundamentales de la organización del ente y colocar los criterios generales por su funcionamiento para que se desarrolle en ámbito regulador.
Resulta así reforzada la inercia de la potestad del estatuto al principio de la autonomía establecida del art. 5 Cost. y la configuración del estatuto como expresión de existencia misma y de la identidad del ordenamiento juridico local.
19 8. Consideciones finales
El requerimiento es doble: por un lado que este revirement pueda consolidarse y no sea destruido por otro lado que la vis propulsora derivada de el que pueda contagiar también la actividad de adecuación del estatuto en que son llamados los entes locales.
Una cosa (lamentablemente no positiva) está clara.
La experiencia ha registrado hasta hoy modelos de estatutos homologados que aportan un generico contenido politico que no ha sido la voz natural y sufrida de las experiencias propia de cada una de las comunidades.
Ellos hubieran debido representar la Grund Norm del Ente local, pero en muchos casos han sido descritos con un crudo e implacable oxímoron de estatutos “nacidos muertos”.
La nueva intervención legislativa permite formar el sistema de las fuentes locales en base a las exigencias de cada realidad filtradas por los parámetros de la gente y el territorio establecidos de los artt. 9 y 14 de la l. n. 142/90.
Sin embargo, como bien señalado con el fin de que esto pueda traducirse es necesario en primer lugar una postura cultural diferente y una posición civil más intensa.
