VI RAPPORTO
2016 I COMUNI E LE POLITICHE DI ACCOGLIENZA
DEI MINORI STRANIERI NON ACCOMPAGNATI
CITTALIA– Fondazione Anci ricerche Via delle Quattro Fontane, 116 00184 Roma
TELEFONO06-7680811
E-MAIL[email protected]
www.cittalia.it
ANCI– Associazione Nazionale dei Comuni Italiani
Via dei Prefetti, 46 00186 Roma
TELEFONO06-680091
www.anci.it
A cura di Monia Giovannetti
I C O M U N I E L E P O L IT IC H E D I A C C O G L IE N Z A D E I M IN O R I S T R A N IE R I N O N A C C O M P A G N A T I
UN’ANALISI LONGITUDINALE A GUIDA DEI PERCORSI FUTURI
V I R A P P O R T O A N C I / C IT T A L IA
A cura di Monia Giovannetti
UN’ANALISI LONGITUDINALE A GUIDA DEI PERCORSI FUTURI
I COMUNI E LE POLITICHE DI ACCOGLIENZA
DEI MINORI STRANIERI NON ACCOMPAGNATI VI RAPPORTO
2016
Direzione: Luca Pacini e Annalisa Giovannini Coordinamento scientifico e cura: Monia Giovannetti
I contributi al testo sono di: Alessandra Caldarozzi, Monia Giovannetti, Chiara Minicucci Le elaborazione statistiche sono state realizzate da Nicolò Marchesini.
Si ringraziano per il sostegno e la collaborazione: Luca Pacini, Annalisa Giovannini, Camilla Orlandi, Virginia Costa, Barbara Slamic, Daniela Di Capua, Cristina Passacantando ed in particolare Catia De Luca per l'attività di help desk nell'ambito dell'indagine censuaria, così come un vivo ringra- ziamento va ad Andrea Rufo e a Marco Incitti per l'assistenza tecnica.
Un sentito ringraziamento lo vogliamo inoltre rivolgere a tutti gli enti locali che attraverso i propri funzionari e dipendenti hanno gentilmente messo a disposizione il proprio patrimonio informativo e ci hanno permesso di ricostruire il quadro fenomenologico e quello relativo agli interventi prestati ai minori stranieri non accompagnati in Italia.
Progetto grafico e impaginazione:
HaunagDesign, Roma
Stampa:
Tipografia Grasso, Roma - Luglio 2016 isbn 978-88-6306-048-5
Prefazione 5 matteo biffoni
Introduzione 9
monia giovannetti, luca pacini
CAPITOLO 1 27
I Comuni italiani e le politiche di accoglienza
Introduzione 29
1.1 I Comuni rispondenti: dal grado di copertura dell’indagine
alla modalità di gestione del servizio 30
CAPITOLO 2 41
Il fenomeno dei minori stranieri non accompagnati in Italia 2.1 I minori stranieri non accompagnati contattati
e/o presi in carico dai servizi sociali 43
2.1.1 I minori stranieri non accompagnati contattati
e/o presi in carico per fascia d’età, sesso e nazionalità 56
Focus A 68
I minori stranieri non accompagnati vittime di tratta e di grave sfruttamento
Focus B 73
I minori stranieri non accompagnati comunitari contattati o presi in carico dai servizi sociali
Indice
2.2 I minori stranieri non accompagnati in prima/pronta accoglienza 80 2.2.2 I minori stranieri non accompagnati accolti in prima accoglienza
per fascia d’età, sesso e nazionalità 91
2.2.3 I minori stranieri non accompagnati e la permanenza nelle strutture 109
2.2.4 I minori stranieri non accompagnati affidati 126
2.3 I minori stranieri non accompagnati in seconda accoglienza 135 2.3.1 I minori stranieri non accompagnati accolti in seconda accoglienza
per fascia d’età, sesso e nazionalità 145
2.3.2 I minori stranieri non accompagnati e la permanenza
nelle strutture di seconda accoglienza 151
2.3.3 I minori stranieri non accompagnati: dalla tutela, all’affido,
al permesso di soggiorno. 156
2.4 I minori stranieri non accompagnati richiedenti o titolari
di protezione internazionale 180
2.4.1 I minori stranieri non accompagnati richiedenti o titolari protezione
internazionale contattati/presi in carico 180
2.4.2 I minori stranieri non accompagnati richiedenti
o titolari protezione internazionale accolti in prima accoglienza 195 2.4.3 I minori stranieri non accompagnati richiedenti
o titolari protezione internazionale accolti in seconda accoglienza 201
Tabella di sintesi del fenomeno dell’accoglienza dei msna in Italia 212
CAPITOLO 3 215
Gli interventi attivati a livello locale in materia di assistenza e protezione dei minori stranieri non accompagnati
3.1 Gli interventi e i servizi 217
Indice
Dopo molti anni nei quali l’ANCI “osserva” l’evoluzione del fenomeno e interloquisce sulle relative politiche di accoglienza, il valore di una analisi decennale, come quella contenuta in questo Rapporto sta proprio nella possibilità di fermarsi a riflettere, a partire proprio dagli elementi di conoscenza del fenomeno e degli strumenti messi in campo dai territori, per tentare di affrontarlo in maniera omogenea e strutturata.
Questo ultimo rapporto ANCI sui minori stranieri non accompagnati esce in un mo- mento particolarmente complesso in relazione alla gestione dei flussi migratori, ma anche strategico in merito alla definitiva strutturazione del sistema di accoglienza dei minori stranieri che giungono soli in Italia.
In questo lungo periodo, in più occasioni di confronto, i Comuni hanno evidenziato con forza la necessità di un Sistema nazionale che operi in un’ottica di ottimizzazione delle risorse evitando duplicazione di interventi, che innalzi il livello di protezione per tutti i minori che giungono soli sul territorio dello Stato assicurando un’accoglienza basata su standard omogenei definiti da precise linee guida nazionali.
Tale richiesta faceva riferimento all’esempio dello SPRAR, un sistema nazionale basato sull’adesione volontaria dei Comuni, che conta su un circuito di accoglienza specializzato e dotato di risorse nazionali dedicate. Questa posizione era sostanzial- mente motivata dall’esigenza di una governance unica del fenomeno che non prati- casse differenze tra minori soli che richiedono o non richiedono protezione inter- nazionale e che fosse in grado di far fronte ai bisogni specifici di ogni singolo minore (stranieri, vulnerabili e inespellibili) a prescindere dal loro status.
Questi ultimi due anni hanno reso più che mai necessario, anche alla luce della rapida evoluzione dei flussi migratori in arrivo nel nostro Paese, un ripensamento delle po- litiche di accoglienza nel quadro di strategie complessive, che nel rispetto delle diverse responsabilità istituzionali scongiurasse il rischio di scaricare sugli enti locali la gestione di emergenze facilmente prevedibili.
In tutte le sedi istituzionali, l’ANCI ha chiesto che i Comuni potessero essere sostenuti con azioni di sistema nell’adeguare i propri interventi ai bisogni di migranti vulnerabili, in special modo se minori soli, al fine di predisporre e valorizzare le forme di acco- glienza, protezione e integrazione più rispondenti alle necessità proprie di questa particolare categoria di soggetti vulnerabili.
L’Intesa sancita in Conferenza Unificata a luglio 2014 ha segnato un passaggio d’epoca:
in quella sede si è dichiarata la necessità di ricondurre a una governance di sistema
Prefazione
matteo biffoni
Sindaco di Prato e delegato Anci all’immigrazione
la presa in carico dei MSNA, impegnando il Ministero dell’Interno ad aumentare la capienza dei posti nel Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati (SPRAR), per garantire l’accoglienza di tutti i minori, richiedenti asilo e non e a predisporre procedure finalizzate all’immediata accoglienza degli stessi. Successivamente il D.lgs.
142/2015 ha definitivamente normato le fasi dell’accoglienza evidenziando nel det- taglio il ruolo dei diversi attori coinvolti.
Di pari importanza è stata l’istituzione del Fondo nazionale per i minori non accom- pagnati, cui accedono i Comuni che assicurano attività di accoglienza, che ha raggiunto una capienza di 170 milioni di euro solo per il 2016, garantendo un sostegno impor- tante ai Comuni che accolgono minori fuori dai circuiti nazionali di accoglienza.
Allo stato attuale, seppure il sistema di accoglienza sia oramai stato delineato, risultano ancora necessari e urgenti interventi pubblici correttivi, come viene specificato nella Introduzione al Rapporto, per strutturare e definire puntualmente la filiera dell’ac- coglienza dedicata ai minori stranieri non accompagnati: dall’incremento della di-
• Dall’inizio degli arrivi di minori stranieri non accompagnati in Italia e fino all’avvio del Programma nazionale di protezione dei minori stranieri non accompagnati i Comuni hanno sostenuto interamente con risorse proprie i costi della loro accoglienza. Nell’ambito del Comitato per i minori stranieri i rappresentanti dell’ANCI hanno più volte sollecitato l’inter- vento dello Stato a sostegno dei Comuni che manifestavano forti difficoltà a sostenere da soli tutto il peso economico e sociale derivante dall’accoglienza dei msna evidenziando che, trattandosi di una presenza collegata all’arrivo di flussi migratori, lo Stato deve necessaria- mente intervenire a sostegno dei Comuni.
• 29 febbraio 2008: viene dato avvio al Pro- gramma nazionale di protezione dei msna che rappresenta la prima occasione in cui risorse dello Stato centrale arrivano direttamente ai Comuni per sostenere interventi a favore di msna (10 milioni per la prima fase e 15 milioni per la seconda fase che termina il 31 dicembre
2012). La Segreteria tecnica del Programma elabora le Linee guida per l’accoglienza dei msnache saranno parte integrante del bando pubblicato dall’ANCI rivolto ai Comuni per la partecipazione al Programma. Le Linee guida, prendendo spunto dai Comuni maggiormente coinvolti dall’accoglienza dei msna, defini- scono gli elementi essenziali e qualitativa- mente più significativi al fine di operare per rendere omogenee le attività destinate alla tu- tela e accoglienza dei msna sull’intero terri- torio nazionale. Inoltre la Segreteria tecnica elabora anche la prima Banca Dati sull’acco- glienza dei minori stranieri non accompagnati nella quale vengono raccolti non solo dati anagrafici, ma anche dati dai quali desumere informazioni sulla qualità dell’accoglienza e sugli interventi volti a favorire l’integrazione, compilata direttamente dai comuni che han- no in carico i minori. Dopo la prima fase 2008- 2009 il MLPS stabilisce di finanziarne una se- conda fase che si protrarrà con successive pro- roghe fino alla fine del 2012.
Gli interventi a sostegno dei Comuni che ospitano i minori stranieri non accompagnati: gli ultimi 10 anni…
** A cura di Virginia Costa e Maririna Tuccinardi.
sponibilità complessiva di posti sia nella primissima accoglienza che nello SPRAR alla deroga al blocco del turn-over per il personale dei servizi collegati alla gestione dei progetti SPRAR, a partire dai servizi sociali.
Pur consapevoli che il percorso non sia dunque ancora terminato, siamo però certi che solo portando a compimento il disegno prefigurato nell’Intesa e ripreso dal d.lgs.
142/2015 sarà possibile non inseguire le “emergenze” e contare finalmente su un si- stema di accoglienza e integrazione strutturato e realmente diffuso su tutto il territorio nazionale, che permetta da un lato di dare sollievo a tutti i Comuni, a partire da quelli in aree di frontiera e di sbarco, particolarmente provati dall’arrivo contemporaneo di numeri molto elevati di minori e, dall’altro, di non cedere a tentazioni di “gestione straordinaria”, attraverso circuiti paralleli di accoglienza, certamente non adatti a un Paese come l’Italia, che ha dimostrato e sta dimostrando di saper far fronte alle sfide poste dai fenomeni migratori senza rinunciare a garantire dignità e protezione alle persone più fragili.
• Febbraio 2011: viene decretato lo stato di emergenza umanitaria nel territorio nazionale per l’eccezionale afflusso di cittadini prove- nienti dai Paesi del Nord Africa, situazione resa ancora più complessa dal conflitto nel territorio libico e dall’evoluzione degli assetti politico- sociali nei paesi della fascia del Maghreb e in Egitto. Il Commissario delegato, con decreto del 18 maggio 2011, indica nel Direttore gene- rale del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, il Soggetto attuatore per l’assistenza ai minori stranieri non accompagnati. Viene pre- disposta un’apposita procedura per il colloca- mento degli stessi sul territorio nazionale e sta- bilito di contribuire con 80 euro pro-capite pro- die alle spese sostenute dai comuni per l’acco- glienza dei minori stranieri non accompagnati accolti nell’ambito della cd. Emergenza Nord Africa. La Segreteria tecnica del Programma collabora con il Soggetto attuatore per i msna e con tutta la Direzione Generale Immigrazione del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali nelle attività collegate al coinvolgimento dei Comuni per il reperimento di posti di acco- glienza per msna.
• Agosto 2012: l’art. 23 della legge 135/2012 isti- tuisce il Fondo nazionale per l’accoglienza dei
minori stranieri non accompagnati, dispositivo normativo che rende stabile l’intervento dello Stato a sostegno dei comuni che accolgono msna (non più solo per quelli rientranti nella cd. Emergenza Nord Africa). L’entità del Fondo nel 2012 è di 5 milioni di euro che serviranno a fornire ai Comuni un contributo di 20 euro pro- capite prodie per l’accoglienza dei msna extra ENA fino al 30 settembre 2012. Nel frattempo, la Spending review del governo Monti stabilisce la soppressione degli organi collegiali in regime di proroga per cui viene soppresso il Comitato per i minori stranieri. Conseguentemente, pres- so il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali viene istituito un Tavolo di raccordo istituzionale per trattare in maniera congiunta le questioni inerenti i minori stranieri non accompagnati.
E’ nell’ambito degli incontri di questo Tavolo che vengono stabiliti i criteri di ripartizione del Fondo msna e che viene accolto il documento elaborato dall’ANCI attraverso la Segreteria tec- nica del Programma minori “Riflessioni e pro- poste per la definizione di procedure standard comuni per l’accoglienza dei minori stranieri non accompagnati in Italia”in cui sono indicate gli elementi essenziali del nuovo assetto del- l’accoglienza dei msna. Tale documento viene
approvato anche dalla Conferenza delle Regio- ni, oltre che dall’UPI a dicembre 2012.
• 31 dicembre 2012: l’ordinanza del Capo Di- partimento della Protezione Civile n. 33 del 28 dicembre 2012 regolamenta la chiusura dello stato di emergenza umanitaria per l’eccezionale afflusso di cittadini provenienti dai Paesi del Nord Africa e il rientro nella gestione ordinaria a partire dal 1° gennaio 2013.
• Dal 1° gennaio 2013 per i Comuni che accol- gono minori stranieri resta il Fondo nazionale per l’accoglienza dei minori stranieri non ac- compagnati, che dispone all’inizio dell’anno solo di 5 milioni di euro e a ottobre 2013, viene incrementato di altri 20 milioni di euro e viene riconosciuto ai Comuni un contributo di 20 eu- ro pro-capite pro-die per tutti i msna presenti anche se entrati nell’ultimo trimestre dell’anno precedente. Nell’ambito delle attività del Tavolo di raccordo istituzionale, ANCI sviluppa ulte- riormente la proposta dell’accoglienza e redige il documento “Modalità operative per l’acco- glienza dei msna nell’ambito del Fondo nazio- nale istituito dall’art.23 della legge 135/12”
proponendo al Ministero del lavoro e politiche sociali e agli altri componenti del Tavolo di as- sumerlo come documento di riferimento per l’accesso al Fondo.
• Per il 2014 il Fondo nazionale per l’accoglien- za dei minori stranieri non accompagnati non ha capienza ma, in seguito ad accordi tra ANCI e Ministero del lavoro e delle politiche sociali, viene alimentato da 30 milioni di euro prove- nienti dal Fondo di solidarietà dei Comuni.
Inoltre, in seguito all’intesa sancita in Confe- renza Unificata (10 luglio 2014) sul Piano na- zionale per fronteggiare il flusso straordinario di cittadini extracomunitari, adulti, famiglie e minori stranieri non accompagnati vengono destinati al Fondo altri 60 milioni di euro e ven- gono erogati ai Comuni dal Ministero del La- voro e delle Politiche Sociali (dai 20 ai 45 euro pro-capite pro-die a seconda delle strutture).
Contestualmente il Ministero dell’Interno, al quale viene attribuita la responsabilità dell’or- ganizzazione dell’accoglienza anche dei msna
superando il precedente regime che distingue- va i minori non accompagnati richiedenti asilo dai non richiedenti asilo, inizia a predisporre quanto previsto dal Piano: avvia la creazione di Centri di primissima accoglienza utilizzando i Fondi europei FAMI e contemporaneamente si adopera per l’ampliamento dei posti di ac- coglienza dedicati ai minori stranieri non ac- compagnati nello SPRAR che, in applicazione di quanto sancito dall’art. 183 della legge 190/2014, si configura come il sistema nazio- nale di seconda accoglienza per tutti i msna (richiedenti asilo e non.
• Nel 2015 il Fondo nazionale per l’accoglienza dei minori stranieri non accompagnati viene trasferito al Ministero dell’Interno (L. 190/2015, art. 1, co. 181-182) con una disponibilità ini- ziale di 20 milioni di euro ai quali se ne aggiun- gono altri 12,5 milioni con la Legge di stabilità 2014 e altri 47,5 milioni in fase di assestamento di bilancio, raggiungendo così la quota di 80 milioni di euro. Tali risorse vengono erogate ai Comuni, tramite le Prefetture, nella misura di 45 euro pro-capite pro-die attraverso tranche trimestrali, in base alle liste dei minori che i Comuni dichiarano di avere accolto. Il 27 aprile 2015 viene pubblicato il Decreto Ministeriale per l’ampliamento della rete SPRAR destinata all’accoglienza dei msna e il 4 dicembre pub- blicata la graduatoria con gli enti locali am- messi a contributo: 73 progetti per un totale di 1.010 posti con i quali la capienza complessiva dei posti dedicati all’accoglienza dei msna sfiora i 2000 posti. Nel mese di settembre entra in vi- gore il d. lgs. 142/2015 che consolida tale de- scrivendo le diverse fasi dell’accoglienza dei msna ed evidenziando nel dettaglio il ruolo dei diversi attori coinvolti.
Con Decreto del 28.12.2015 (Ripartizione in capitoli delle Unità di voto parlamentare rela- tive al bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2016 e per il triennio 2016- 2018), il Ministero dell’Economia e delle Fi- nanze ha stabilito uno stanziamento per il Fon- do per l’accoglienza dei msna pari a 170 milioni di euro per l’anno 2016.
1. Il fenomeno dei minori stranieri non accompagnati
Negli ultimi dieci anni, la presenza dei minori soli negli spostamenti umani, è divenuto un fattore comune delle migrazioni a livello mondiale. Il loro numero è drammati- camente aumentato e costituiscono in molti paesi di destinazione, un segmento im- portante della popolazione alla ricerca di protezione e asilo1.
I minori e i giovani “in movimento” sono diventati, nel panorama internazionale, i nuovi protagonisti dei processi legati agli spostamenti umani e costituiscono, a partire da questo secolo, un vero e proprio soggetto migratorio (Jiménez e Vacchiano, 2011).
Questo nuovo fenomeno globale, che interessa indistintamente paesi di vecchia e nuova migrazione, ha portato diversi paesi, soprattutto europei, a porre il tema dei
“minori soli” al centro dell’azione pubblica e dell’agenda politica2, e al contempo, ha spinto molti ricercatori ad interrogarsi sulla propensione dei giovani all’emigrazione e a comprendere i fattori che li orientano a lasciare i propri Paesi di origine3. La migrazione di giovani, non ancora maggiorenni, che intraprendono il viaggio da soli, si è manifestata nel panorama italiano durante gli anni Novanta, contestualmente all’intensificarsi dei movimenti migratori globali. Il profilo tracciato dall’analisi delle
1 L’Alto Commissariato delle nazioni Unite per i rifugiati, stima che circa la metà delle persone rifugiate al mondo sono minorenni ed in particolare i minori soli rappresentano da un minimo del 4% ad un massimo del 15% della popolazione richiedente asilo nei paesi di destinazione. In particolare nel 2015 le domande di protezione inter- nazionale presentate in 78 Paesi sono state 98.400 (in particolare da afghani, eritrei, siriani e somali) mentre ri- sultavano 34.300 nel 2014 e 25.300 nel 2013. Si veda: UNHCR (2002, 2012, 2014, 2015, 2016); Mougne (2010);
Troeller (2010); Boland (2010).
2 Il piano d’azione individua vari problemi e presenta una serie di soluzioni relative alla situazione dei minori non accompagnati e propone tre linee d’azione principali: prevenzione, programmi di protezione e soluzioni durature.
Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio - Piano d’azione sui minori non accom- pagnati (2010-2014). A questo proposito si veda anche la Relazione sulla situazione dei minori non accompagnati nell’UE Commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni (2012/2263(INI)) del 26 agosto 2013 e la Risoluzione del Parlamento europeo del 12 settembre 2013 sulla situazione dei minori non accompagnati nell’UE (2012/2263(INI)). Per un’analisi dello stato dell’arte nei diversi Paesi europei si rinvia a Reps (2011); Senovilla Her- nández (2008; 2013); Keith, L., Levoy (2015); Spanda Foundation (2014); Unhcr/Council of Europe (2014); European Migration Network (2015); Dimitrova-Stull A. (2015); Nisrine Eba N. (2015).
3 In Marocco, da un sondaggio condotto nel 2012, emerge che il forte desiderio di emigrare riguarda il 33% dei giovani marocchini i quali hanno preso almeno una volta in seria considerazione l’ipotesi di lasciare il proprio paese, così come, in pari numero hanno dichiarato di aver già predisposto un vero e proprio piano o una strategia di emigrazione. Da un altro sondaggio condotto in Egitto ugualmente risulta che un giovane su tre nella fascia di età tra i 15 e i 29 anni abbia espresso la volontà di emigrare. A tal proposito si veda: L’Opinion (2012); Population Council (2010) e Elbadawy (2011).
Introduzione
Monia Giovannetti
Coordinatrice Scientifica del Rapporto ANCI sui minori stranieri non accompagnati Luca Pacini
Responsabile Area Welfare dell’ANCI e
Direttore di Cittalia - Fondazione Studi e Ricerche dell’ANCI
storie di vita di minori stranieri non accompagnati raccolte nell’ambito di alcune ri- cerche qualitative4volte ad esplorare e analizzare le spinte motivazionali, il percorso e l’evoluzione migratoria dei minori, ritrae adolescenti e giovanissimi perlopiù di sesso maschile provenienti specialmente dall’Albania, Marocco, Afghanistan, Ban- ghladesh, Egitto, Tunisia, Eritrea, Gambia, che giungono nel nostro Paese, da soli, spinti dalla speranza di trovare un lavoro ed un futuro migliore.
Le motivazioni sono frammentate e rappresentano, in un quadro corale, un riassunto delle più antiche e delle più moderne aspirazioni migratorie (Melossi, Giovannetti, 2002): dalla fuga dalla guerra, alla ricerca di nuove opportunità lavorative, fino al- l’inquietudine generazionale che spinge verso la sperimentazione di nuovi modelli di vita. Senza trascurare, infine, il ruolo dei comportamenti e l’importanza della filiera migratoria, ovvero per seguire l’esempio di amici o parenti che prima di loro avevano abbandonato il paese. A queste motivazioni, si connette la “costruzione sociale” del- l’Italia nell’immaginario dei minori in base a diverse fonti di conoscenza spesso com- binate tra loro: da quelle più ricorrenti di natura parentale o amicale a quelle “me- diatiche o esemplari”5.
Dalle biografie dei minori migranti, a partire delle cause della migrazione attraverso i cosiddetti fattori di spinta o di attrazione (push and pull factors), possiamo vedere delineati quattro profili di minori non accompagnati in Italia (Giovannetti, 2008a;
2008c):
• minori in fuga da guerre, persecuzioni, conflitti-In questi casi, il percorso di arrivo dei minori che provengono dall’Afghanistan, dall’Eritrea, dal Gambia o dalla Somalia è caratterizzato da una molteplicità di tappe e dal susseguirsi di cambiamenti nelle aspettative e da una ridefinizione continua della meta da raggiungere. Il caso dei minori afghani è esemplare: una diaspora individuale consumata nel cuore del- l’adolescenza per sfuggire conflitti e persecuzioni interminabili che li inseguono anche al di fuori del proprio paese. Nel loro viaggio questi minori attraversano l’Af- ghanistan, il Pakistan, l’Iran, la Turchia per arrivare sino in Grecia, da dove poi - o via mare o via terra - si dirigono verso l’Italia. La Grecia è considerata da tutti i migranti provenienti da Est come l’ultimo paese da oltrepassare per arrivare in Europa continentale, ma oltre a rappresentare la frontiera aperta per le successive migrazioni verso l’Italia, essa è descritta anche come il luogo di detenzione, rimpatri arbitrari, di violenze istituzionali e di solitudine assoluta (Amnesty International, 2010; Human Rights Watch, 2012, 2013; Medu 2013);
• minori mandati dalle famiglie, emigrati per ragioni economiche, alla ricerca di oppor- tunità lavorative- In questo caso, la decisione di emigrare viene spesso maturata nell’ambito familiare e la scelta dell’Italia come paese in grado di offrire opportunità di lavoro è il punto di arrivo di un processo informativo ed esperienziale indiretto, cioè mediato dalle reti sociali e dalla cultura dell’emigrazione in cui si sono formati
4 Si permetta di rinviare alle ricerche qualitative condotte da Giovannetti (2000, 2002, 2007); Campani, Lapov, Carchedi (2002); Campani, Salimbeni (2006); Candia, Carchedi, Giannotta, Tarzia (2009); Bosisio (2011); Vacchiano (2012). Per uno sguardo più letterario ma altrettanto significativo per comprendere la situazione dei minori stranieri in movimento: Shiri e Abbate (2007); Affinati (2008); Geda (2010); Mismetti Capua (2011).
5 In quest’ultimo caso si intendono gli immigrati che fungono da testimonial, ovvero che attraverso i loro compor- tamenti in occasione dei rientri nei Pesi di origine, costituiscono l’immagine dell’immigrato che in Italia ha saputo sfruttare le opportunità offerte e agire favorevolmente per un innalzamento della propria qualità della vita.
nei loro paesi d’origine6. Spesso le famiglie di questi minori investono importanti risorse per pagare il viaggio, con la convinzione che le rimesse dei ragazzi potranno effettivamente modificare le condizioni dell’intero nucleo familiare. Ai molti giovani provenienti dal Marocco7, si sono affiancati in questi ultimi anni i flussi dei minori egiziani che arrivano sul nostro territorio via mare e tendono ad insediarsi, dap- prima, nelle relative regioni meridionali dove maggiore è la richiesta di lavoro sta- gionale e poi si spostano verso le medie e grandi città del centro nord alla ricerca di una opportunità lavorativa nel settore dei servizi e della ristorazione. Questi giovani, i quali provengono prevalentemente dalle aree rurali e povere situate lungo il Delta del Nilo, in particolare da Asyut, Sharkya, Kaloubya (Kanatir), Al Fa- yum (Tatun), Gharbya, Shibin el Kom (Monoufeya), affrontano il viaggio verso l’Italia per ragioni di natura economica. Infatti, la crisi e le riforme politiche attuate negli ultimi anni, che hanno colpito soprattutto le zone agricole dell’Egitto, hanno determinato condizioni di estrema povertà ed incentivato la ricerca di una con- dizione di vita migliore all’estero al fine di poter contribuire al mantenimento della propria famiglia (Save the children, 2014) .
• minori attratti da “nuovi modelli e stili di vita”-Si tratta di una porzione minoritaria di giovani che emigrano principalmente per il desiderio di sperimentare un nuovo modo di vivere. Sono giovani attratti non solo dal supposto benessere economico vigente nei nostri paesi, ma soprattutto dallo stile di vita occidentale, da un modello di vita che vedono non segnato dalla deprivazione in termini esistenziali ancora prima che economici. Sia per i giovani albanesi che emigrano oggi in Italia, sia nel caso dei tunisini giunti sulle coste siciliane nell’ultimo triennio, possiamo dire che
“è dalla produzione e dallo scambio continuo di informazioni che i miti nascono e si alimentano. È nell’interazione che il sogno, il desiderio di vivere un’altra vita e quindi di essere una persona diversa, si materializza e diventa una presenza co- stante, un vero e proprio “convitato di pietra” nel quotidiano di questi giovani”
(Calvi, Sacco, Valpolicelli, 2012).
• minori spinti dalla destrutturazione sociale-In alcuni casi, la partenza del minore è legata sostanzialmente al fatto che il proprio contesto di socializzazione viene pro- gressivamente svuotato dall’emigrazione. In altre parole, il numero dei potenziali membri dei gruppi dei pari si assottiglia progressivamente sino ad obbligare so- stanzialmente anche gli ultimi rimasti a “spegnere la luce” e partire a loro volta.
I minori entrano in Italia utilizzando una miriade di rotte, di mezzi e di strategie: via mare, via terra, a piedi, nascosti su traghetti, camion e autobus, in macchina accom- pagnati da “passeur” che falsificano i documenti di viaggio. Dalle storie dei minori si evidenziano diverse tipologie di arrivo in base ai diversi agenti utilizzati e alle spe- cifiche modalità di spostamento e di ingresso, la cui unica caratteristica comune è la
6 La cultura dell’emigrazione in cui si sono formati, è radicata e incastonata nel tessuto sociale, ne definisce “la quo- tidianità, l’immaginario collettivo, il vissuto personale e familiare, l’evoluzione dell’habitat culturale e urbano.
L’emigrazione costituisce la scelta della quotidianità e una pratica che diventa sempre più pervasiva nella storia e nell’evoluzione della città stessa e dei suoi abitanti” (Fantanuzzi, 2009).
7 In particolare provenienti da Khouribga, Beni Mellal e Beni Meskine. Si vedano in particolare gli interessanti lavori sulla migrazione dei giovani harraga di Francesco Vacchiano (2007; 2010). Harraga è la parola in dialetto marocchino e algerino che si usa per chiamare quelli che viaggiano senza documenti. Viene dalla radice della parola araba haraqa, che significa bruciare. In arabo anziché dire ho fatto un viaggio clandestino, si dice ho bruciato la frontiera.
capacità di eludere il sistema di controllo delle frontiere. La loro esperienza, in altre parole, riflette e illumina i processi di specializzazione, diversificazione e segmenta- zione dei servizi di favoreggiamento dell’ingresso irregolare, come vedremo diventare via via evidente procedendo nell’analisi dei loro vissuti.
Una prima distinzione che salta agli occhi è tra coloro che effettuano il viaggio in condizioni autonome e autogestite (self-made traveler) - che spesso non prevedono il pagamento di alcun servizio offerto da imprenditori illegali - e coloro che per at- traversare i confini acquistano i servizi di organizzazioni specializzate nell’immigra- zione irregolare. La scelta rispetto all’una o all’altra soluzione dipende da una com- plessa serie di fattori che vanno dal costo del viaggio, alla rotta da compiere, alle dif- ficoltà specifiche dell’ingresso clandestino, alle modalità di finanziarlo, al grado di condivisione da parte delle famiglie sulla decisione di lasciare il proprio paese.
I primi giorni sul territorio italiano rappresentano, un momento cruciale dell’esperienza migratoria dei minori non accompagnati, nel quale le aspettative e le conoscenze ac- cumulate sul paese di destinazione vengono più duramente testate nel contatto con l’esperienza diretta. Si tratta del periodo nel quale vengono elaborate le prime strategie di sopravvivenza, costruite frequentemente a partire dagli incontri casuali, ma soprat- tutto è la fase nella quale risulta intenso lo scarto tra le aspirazioni che li hanno motivati a partire e le opportunità strutturalmente presenti nel paese d’arrivo.
La maggior parte dei minori non dispone di figure amicali o familiari che siano in grado di accoglierli. Fin da subito il loro inserimento nel contesto d’arrivo si manifesta come un’avventura essenzialmente individuale, segnata da un alto il livello di «erranza»
territoriale. I giorni successivi all’ingresso in Italia sono quelli nei quali i minori mag- giormente soffrono della frammentarietà e dei limiti delle informazioni in loro pos- sesso. Gli arrivi sono caratterizzati da avventure al limite del rocambolesco, così che la stessa destinazione del viaggio viene più spesso determinata dai mezzi di trasporto che hanno usato e dagli incontri che fanno man mano, piuttosto che da una precisa e precedente decisione di giungere in un preciso luogo o città del nostro paese.
Gli incontri che prendono piede nel corso di questa fase, si rivelano determinanti per affrontare le situazioni di isolamento e di marginalità contingenti, ma soprattutto nel condizionare il percorso di inclusione del minore straniero. In generale, si possono riconoscere due tipi di inserimento nel nuovo contesto che caratterizzano la fase ini- ziale: il primo, che avviene attraverso le forze di polizia, gli operatori sociali, gli operatori del volontariato locale, o i connazionali integrati, conduce il minore verso un ingresso rapido nel sistema dei servizi offerti dall’amministrazione e dal volontariato locale. Il secondo, che attraverso i legami con i connazionali, conduce il minore ad un “inserimento rapido nelle reti dell’immigrazione irregolare”. Questo secondo per- corso prevede la rapida acquisizione del «sapere migratorio irregolare» attraverso il contatto e la dipendenza da altri migranti – generalmente connazionali – che cono- scono già il territorio e che risultano disponibili ad agire da guide, segnalando le op- portunità e le risorse che possono essere utilizzate e combinate in vario modo per affrontare la condizione di precarietà e vulnerabilità nella quale versano. Si può dire che l’accesso ad una rete di contatti – e al sapere che incorporano - sia la principale risorsa che viene precocemente acquisita, dal cui controllo dipende il successo o il fallimento dell’esperienza stessa.
Gli interventi messi in campo a livello locale dalle realtà interessate alla protezione e tutela dei minori risultano centrali e determinanti per intervenire positivamente sulle biografie di questi giovani. Promuovere, progettare, realizzare interventi rivolti ai minori stranieri non accompagnati, centrati sull’accoglienza, l’orientamento, l’ac- compagnamento, il supporto a percorsi di inclusione sociale e lavorativa significa offrire le condizioni di base perché il giovane possa avere un raggio di azioni più ampio e dunque poter concretamente “agire” sui loro corsi di vita promuovendone fattivamente l’acquisizione di pari opportunità di cittadinanza.
2. La presenza dei minori stranieri non accompagnati, l’impatto sul sistema di accoglienza e il ruolo degli enti locali
I flussi migratori contemporanei si caratterizzano come processi complessi ed in con- tinua evoluzione, sui quali incidono i grandi fenomeni strutturali (dai fattori espulsivi presenti nei paesi di origine, povertà, guerra, persecuzione politica, sovrappopola- mento, ecc., a quelli attrattivi presenti nei paesi di arrivo: presenza di comunità di connazionali, domanda di manodopera ecc.), così come le scelte individuali intrecciate a quelle familiari e amicali (Ambrosini, 2006). Questa complessità rende estremamente difficili i tentativi di governo e di gestione del fenomeno da parte delle istituzioni dei paesi di arrivo e rende sempre più rilevante il ruolo dei governi locali, chiamati non più solo a gestire problemi di accoglienza sul territorio (Caponio, 2004), ma ad in- tervenire direttamente sui fenomeni e sulle conseguenze dei “flussi non programmati”, ovvero la presenza non programmata né prevedibile di migranti, non rientranti nelle quote di ingresso annuali, ma che dovrebbero avere accesso secondo il diritto ad una condizione di soggiorno regolare8.
In Italia, la centralità del governo locale nell’ambito delle politiche migratorie e in particolare nella gestione dell’accoglienza e dell’integrazione sociale sul territorio di segmenti particolarmente vulnerabili (profughi, minori non accompagnati e vittime di tratta), è andata aumentando di pari passo con i processi di decentramento, ovvero con le riforme istituzionali e amministrative che, nel corso degli anni Novanta, ha assegnato ai Comuni un’autonomia sempre maggiore anche nell’ambito delle politiche dei servizi9. Un impegno ed un lavoro che necessariamente si confronta quotidiana-
8 Sono flussi migratori particolari che si situano in una zona d’ombra dei dispositivi legislativi, a metà strada tra l’ingresso illegale e il soggiorno legale “successivo”, in virtù di condizioni di protezione assicurate dal diritto inter- nazionale e nazionale. Nello specifico si tratta “di flussi che presentano tre caratteristiche particolari, e cioè: a) sono composti da soggetti entrati illegalmente ma non espellibili, in quanto rientrano in una serie di categorie tutelate dal diritto nazionale e internazionale, come i richiedenti asilo, i minori e le vittime della tratta; b) non hanno uno sbocco immediato sul mercato del lavoro e quindi sono flussi non immediatamente produttivi sul piano economico; c) infine, sono flussi migratori che presentano un costo particolarmente elevato per il sistema di welfare locale, il quale è chiamato a farsi carico dell’assistenza di soggetti particolarmente vulnerabili” (Caponio, 2004).
9 Si vedano in particolare la legge n. 142/1990 e la legge n. 59/1997. “Nel settore specifico delle politiche sociali, questo processo ha trovato compimento nella legge n. 328/2000, “Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali”. L’obiettivo di creare un sistema di servizi “a rete”, si concretizza di fatto nel- l’affermazione di principi di sussidiarietà verticale – attraverso l’assegnazione ai Comuni di funzioni di program- mazione e realizzazione dei servizi sul territorio in accordo con le altre istituzioni interessate (ASL, Regioni ecc.) – ma anche orizzontale, attraverso il riconoscimento delle funzioni svolte dalle associazioni del terzo settore e la loro integrazione in un sistema il più possibile coerente e coordinato sul territorio” (Caponio, 2004,13). La nuova
mente con fenomeni sociali articolati e densi di problematicità legate, da un lato, ai progetti migratori quasi sempre fragili e precari, dall’altro lato alle dinamiche e alle effettive opportunità di inserimento nel contesto locale (Chiodini e Milano, 2010).
Per i Comuni, in qualità di soggetti deputati all’accoglienza del minore e all’attivazione della rete dei servizi sociali, il tema dei giovani stranieri non accompagnati è divenuto centrale. La questione dell’accoglienza e della protezione dei minori stranieri soli si è imposta per il forte impatto sul sistema del welfare locale, condizionandone gli aspetti organizzativi e professionali e segnando di fatto la storia stessa dei servizi so- cio-educativi rivolti ai minori. La legge 328 del 2000 stabilisce, infatti, che siano gli enti locali a fornire piena assistenza a tutti i minori, e quindi anche ai minori stranieri non accompagnati, ai quali si applicano, per analogia, le norme generalmente destinate alla protezione dei minori in difficoltà (in stato di abbandono, allontanati dalle famiglie, vittime di abuso)10. I Comuni si sono ritrovati, in questi ultimi 15 anni, a gestire una realtà complessa e dirompente, che ha richiesto grossi investimenti in termini di risorse (dal punto di vista economico, sociale ed operativo) e li ha costretti a ripensare il proprio sistema di welfare (Giovannetti, 2008c; Belotti, 2010; Commis- sione di indagine sull’esclusione sociale, 2011; Accorinti, 2013, 2014; Giovannetti, Pacini, 2014).
Da una parte, la complessità della condizione dei minori stranieri non accompagnati è determinata dal loro status, che li situa all’incrocio di appartenenze giuridiche mul- tiple: il loro essere minori, stranieri, richiedenti asilo, vittime di tratta, rende articolato e problematico il rapporto e la relazione fra i diversi rami del diritto. Ne sono esempio pratico le difficoltà che si incontrano per un’efficace protezione e presa in carico che richiede l’intervento coordinato e la collaborazione tra i molteplici attori (in campo giuridico, amministrativo e sociale) che partecipano al percorso d’integrazione del minore (Giovannetti, 2008b). Dall’altra, un quadro normativo ove, nonostante la pre- senza di misure altamente tutelanti per i minori (sia italiani che stranieri), la coesi- stenza di molteplici disposizioni, disorganiche e in parte contrastanti tra loro, ha reso il contesto di riferimento complicato ed ambiguo dando luogo a enormi difficoltà di orientamento e alle più disparate prassi giudiziarie e sociali11.
A tutto questo, si aggiungono le difficoltà legate alla non prevedibilità dei flussi e con- seguentemente dell’onere economico destinato ai percorsi di accoglienza dei minori:
una spesa evidentemente non pianificabile, poiché legata alle dimensioni e alle di- namiche del flusso migratorio dei minori stranieri medesimi, alle modalità di ingresso in Italia e ai loro successivi movimenti all’interno del nostro Paese. In particolare, come vedremo in seguito, maggiormente investite dalla presenza dei minori stranieri
normativa sui servizi sociali delinea un modello di governance che riconosce ai livelli di governo sub-nazionali, più vicini ai problemi sul territorio, un ruolo centrale nell’ambito delle politiche di welfare e di accesso ai diritti sociali determinando una redistribuzione dei compiti normativi ed attuativi tra i vari livelli istituzionali (Gargiulo, 2008).
10 Legge 8 novembre 2000, n. 328, “Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali” è la legge per l’assistenza, finalizzata a promuovere interventi sociali, assistenziali e sociosanitari che ga- rantiscano un aiuto concreto alle persone e alle famiglie in difficoltà.
11 Per una disamina delle controversie questioni normative e giurisprudenziali che hanno determinato una condizione giuridica a geometria variabile dei minori stranieri non accompagnati si rimanda a Turri (1999); Miazzi (1999);
Miazzi (2002); Moyersoen e Tarzia (2002); Miazzi (2006); Tarzia (2008); Miazzi (2008a); Miazzi (2008b); Perin (2008), Miazzi (2009); Miazzi e Perin (2009); Consoli, Giovannetti, Zorzella (2010); Consoli, Giovannetti, Zorzella, (2011); Biondi Dal Monte (2013) Anzaldi A., Guarnieri T., (2014); Matarese, (2014); Biondi Dal Monte (2014).
risultano essere le aree di ingresso situate ai confini terrestri e marittimi così come le medie e grandi città, che spesso costituiscono la tappa immediatamente successiva del percorso dei minori dopo il loro arrivo in Italia. In ciascuna di queste zone il fe- nomeno assume caratteristiche specifiche in relazione ai Paesi d’origine e alle modalità di ingresso dei giovani, oltre ad essere naturalmente soggetto alla continua evoluzione dei contesti di partenza, di transito e di arrivo in cui si determinano i flussi migratori in generale.
In questi anni, sino alla realizzazione del Programma nazionale di protezione minori stranieri non accompagnati (avviato nel 2008 e concluso nel 2011)12, i comuni italiani sono stati costretti ad affrontare da soli le problematiche relative alla gestione e presa in carico dei minori stranieri non accompagnati. In particolare si sono fatti carico dell’assenza di procedure standardizzate a livello nazionale, della mancanza di un adeguato raccordo interistituzionale, dell’assenza di qualsiasi sostegno dal governo centrale all’elaborazione e implementazione delle politiche, e della mancanza di strumenti e risorse sufficienti, per poter seguire adeguatamente la gestione dei singoli casi (dal primo contatto fino alla decisione in merito al rimpatrio assistito o all’inte- grazione). Ogni realtà territoriale, ha sviluppato prassi diversificate nella gestione di- retta dei minori stranieri non accompagnati e sofferto per la difficoltà nei rapporti, in termini di rapidità, efficienza e concertazione, con i vari soggetti coinvolti nel per- corso di protezione e tutela del minore (Comitato minori stranieri, questure, prefetture, tribunali per i minori, giudici tutelari ecc.).
Inoltre, l’estrema complessità insita tra gli obblighi di protezione della minore età e la specificità socio-culturale dei msna e del loro mandato migratorio ha contrastato talvolta con l’insufficienza di strumenti e risorse dedicate. Con tale consapevolezza ANCI ha negli anni rappresentato alle istituzioni centrali l’urgenza che il tema del- l’accoglienza dei msna fosse affrontato in un quadro di interventi ordinari e stabili a sostegno dei Comuni coinvolti, uscendo definitivamente da una logica di tipo emer- genziale.
3. La protezione e tutela dei minori stranieri non accompagnati: dalla go- vernance condivisa alla configurazione di un sistema di accoglienza e inte- grazione a livello nazionale
In questo lungo decennio l’ANCI ha sollecitato il Governo in ogni sede istituzionale e in particolare nell’ambito del Tavolo di coordinamento nazionale, ad assumere piena responsabilità degli interventi a favore dei msna. In tal senso con il Piano na-
12 Il Programma, promosso dal Ministero del lavoro e delle Politiche Sociali in collaborazione con l’ANCI (Associazione nazionale Comuni Italiani), era volto a sperimentare un sistema nazionale, decentrato e in rete, di presa in carico e integrazione dei minori stranieri non accompagnati, con particolare riguardo alla fase della pronta accoglienza.
Per una ricostruzione e disamina delle attività si veda: Costa, Tuccinardi, Calabrese (2012) ma ci sia consentito richiamare un passaggio contenuto nel documento conclusivo dell’Indagine conoscitiva sui minori stranieri non accompagnati promossa dalla Commissione bicamerale per l’infanzia e l’adolescenza e approvato nella seduta del 27.3.2012, dove si afferma che: “L’efficacia di questo modello deriva dalla capacità dei territori di attivare concreti percorsi di integrazione, attraverso strumenti quali l’affidamento familiare e percorsi di integrazione socio lavorativo, e dal fatto che è stata garantita grazie al coinvolgimento preventivo e consapevole dei servizi sociali locali, in direzione della sostenibilità sociale dell’accoglienza e della migliore integrazione possibile per i minori.”
zionale per fronteggiare il flusso straordinario di cittadini extracomunitari adulti, famiglie e minori stranieri non accompagnatiapprovato in Conferenza Unificata il 10 luglio 2014 si è inaugurato un nuovo approccio per l’accoglienza dei minori stranieri non accompagnati, attribuendo al Ministero dell’Interno la responsabilità dell’orga- nizzazione della loro accoglienza, superando il precedente regime che distingueva i minori non accompagnati richiedenti asilo dai non richiedenti asilo.
Il 2014 si è infatti caratterizzato non solo per l’arrivo di oltre 170.000 migranti via mare (ovvero in media 14.200 persone giunte in Italia ogni mese e oltre 460 persone al gior- no), ma anche per una serie di interventi a carattere istituzionale volti a ridefinire il sistema di accoglienza dei minori stranieri non accompagnati rintracciati sul territorio nazionale. In particolare, con l’Intesa sancita in Conferenza Unificata, si è ribadita la necessità di ricondurre a una governance di sistema la presa in carico dei MSNA, impegnando il Ministero dell’Interno ad aumentare la capienza dei posti nel Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati (SPRAR), per garantire l’accoglienza di tutti i minori, richiedenti asilo e non e a predisporre procedure finalizzate all’immediata accoglienza degli stessi13.
Il Piano nazionale prevedeva l’accoglienza dei msna in due fasi:
Primissima accoglienza- attivazione di strutture governative ad alta specializzazione con funzioni di identificazione, di eventuale accertamento dell’età e dello status, anche al fine di accelerare l’eventuale ricongiungimento con parenti presenti anche in altri Paesi dell’UE, individuate ed autorizzate dalle Regioni con il coordinamento del Ministero dell’Interno;
Secondo livello di accoglienzadi tutti i minori stranieri non accompagnati nell’ambito dello SPRAR, adeguatamente potenziato e finanziato.
In sostanza questo sistema, che attribuisce la competenza al Ministero dell’Interno e non più al Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, si articola attraverso l’at- tivazione di strutture governative dislocate sul territorio e deputate all’accoglienza di brevissima durata, per la fase di primo rintraccio (con funzioni di identificazione, eventuale accertamento dell’età e dello status), e attraverso la pianificazione dell’ac- coglienza successiva con un adeguato potenziamento dei posti della rete SPRAR, nell’ambito degli specifici progetti territoriali. Pertanto, in applicazione di quanto sancito dall’art. 183 della legge 190/2014, lo SPRAR si configura progressivamente come il sistema nazionale di accoglienza per tutti i minori stranieri non accompagnati, dopo il periodo di primissima accoglienza trascorso nelle strutture governative ap- positamente predisposte.
Tale assetto è stato successivamente confermato dal d. lgs. 142/2015 “Attuazione della
13 Con la Circolare del 25 luglio 2014, avente in oggetto i “Minori Stranieri Non Accompagnati”, si sono definiti i costi e le procedure finalizzate all’immediata accoglienza degli stessi. La circolare ha previsto che “il Ministero dell’Interno coordini la costituzione di strutture temporanee per l’accoglienza, individuate e autorizzate dalle Regioni, di concerto con le Prefetture e gli Enti Locali, e al contempo si impegni ad aumentare in maniera congrua la capienza di posti nella rete SPRAR specificamente dedicati all’accoglienza di tutti i minori stranieri non accompagnati (non solo richiedenti asilo), sulla base di procedure accelerate, in attesa di emanazione di specifico bando”; e inoltre che “nel rispetto della normativa vigente in materia di autorizzazione e accreditamento delle strutture di accoglienza per minori, le Regioni e le Province Autonome nella propria autonomia potranno adottare misure finalizzate ad aumentare fino al 25% le potenzialità di accoglienza delle strutture autorizzate o accreditate nel territorio di com- petenza, come avvenuto durante l’emergenza Nord Africa”.
direttiva 2013/33/UE recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, nonché della direttiva 2013/32/UE, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale”, nel quale vengono ampiamente descritte le fasi dell’accoglienza evidenziando nel dettaglio il ruolo dei diversi attori coinvolti.
Già in seguito all’approvazione del Piano nazionale, a partire dalla fine del 2014, il Ministero dell’Interno ha attivato strutture di primissima accoglienza altamente spe- cializzate destinate ad accogliere i msna appena sbarcati. Attualmente, in base ai dati resi disponibili dal Ministero, sono 13 le progettualità con queste finalità attive sul territorio nazionale per 641 posti complessivi (finanziati a valere sul Fondo Asilo, Mi- grazioni e Integrazione 2014-2020 FAMI). Contestualmente, per ciò che riguarda la seconda fase di accoglienza il Ministero dell’Interno, con specifico bando, ha ampliato la rete dei progetti destinati ad ospitare msna nell’ambito dello Sprar, per un totale di 1010 posti. La capacità ricettiva della rete SPRAR destinata ai MSNA è attualmente di 1838 posti.
In caso di temporanea indisponibilità nelle strutture di cui sopra, l’assistenza e l’ac- coglienza del minore sono temporaneamente assicurate dal Comune dove si trova il minore, secondo gli indirizzi stabiliti dal Tavolo di coordinamento nazionale. Il Ta- volo, istituito ai sensi dell’articolo 15 del d.lgs. n. 142/2015 presso il Ministero del- l’Interno, ha il compito di programmare gli interventi del sistema di accoglienza. I Comuni che assicurano l’attività di accoglienza accedono ai contributi disposti dal Ministero dell’Interno a valere sul Fondo nazionale per i minori non accompagnati.
Il Fondo, istituito dalla legge di stabilità 2015 (L. 190/2015, art. 1, co. 181-182) nello stato di previsione del Ministero dell’Interno14, è erogato ai Comuni attraverso le Pre- fetture sulla base delle giornate di accoglienza erogate nel corso dell’anno.
Da quanto descritto risulta evidente come si stia delineando il percorso per una pro- gressiva realizzazione della prospettiva indicata dal Piano in base alla quale tutti i minori stranieri non accompagnati, dopo un primo periodo di accoglienza presso strutture governative, vengono accolti nello SPRAR. Al termine di questo percorso, sarà possibile contare su un sistema di accoglienza e integrazione strutturato e real- mente diffuso su tutto il territorio nazionale che permetterà al nostro Paese di non inseguire di volta in volta le varie “emergenze”.
4. Dalla configurazione alla definitiva strutturazione del sistema di acco- glienza per minori stranieri non accompagnati
Dai dati rilevati in questi anni e raccolti nei rapporti ANCI precedenti15, appare sempre più rilevante l’impegno delle Amministrazioni nell’accogliere e collocare in luoghi sicuri i minori stranieri non accompagnati. Un impegno che coinvolge non più e non
14 Nel nuovo fondo sono confluite le risorse dell’analogo Fondo nazionale per l’accoglienza dei minori stranieri non accompagnati istituito presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali dal decreto-legge 95/2012 (convertito dalla L. 135/2012) che è stato contestualmente soppresso.
15 Per una visione completa relativa ai rapporti ANCI sui minori stranieri non accompagnati usciti in questo decennio si veda: Giovannetti, Orlandi (2006); Giovannetti (2008d; 2009; 2012; 2014).
solo i Comuni metropolitani, i quali confermano un forte impegno nella presa in carico dei minori soli, ma che sempre di più interessa i Comuni appartenenti alle fasce demografiche sotto i 100.000 abitanti. Questo fatto, di per sé positivo in quanto conferma il “modello diffuso” dell’integrazione italiana che vede nei contesti terri- torialmente e amministrativamente più “ristretti” migliori chance nei processi e nelle dinamiche di inserimento, va indubbiamente incoraggiata ma senza sottovalutare le difficoltà sostenute dagli enti locali, in termini di risorse umane e finanziarie, e la complessità sottesa nei difficili equilibri di bilancio. La dimensione dell’impegno e dello sforzo sostenuto dai comuni medi e piccoli emersa dai dati raccolti, sottolinea la necessità di sostenerli ed affiancarli in questi interventi volti a garantire tutela ai minori soli.
Seppure il sistema di accoglienza sia oramai stato delineato (sia nell’Intesa del 2014 sia nel d.lgs. 142 del 2015), allo stato attuale il percorso di accoglienza risulta ancora non strutturato e definito. La presa in carico dei minori non accompagnati in Italia si caratterizza ancora oggi, per la forte eterogeneità delle politiche sociali e socio- educative, per l’assenza di un unico modello sociale di riferimento e per la ricaduta differenziata a livello locale del fenomeno stesso. A livello locale, dal punto di vista delle politiche sociali si confermano modelli d’intervento eterogenei, anche se appare più uniforme l’iter d’intervento, che vede nell’immediato “ricovero” e nella richiesta di nomina del tutore i principali strumenti di protezione e tutela, cui fanno seguito le segnalazioni alle autorità competenti, la richiesta del permesso di soggiorno, l’ac- certamento dell’età e l’attivazione di un contatto con la famiglia di origine. La difficoltà ad individuare un modello unico d’intervento sta nella forte dinamicità e nell’evo- luzione continua del fenomeno, così come nelle modalità differenziate di presa in carico strutturatasi a livello locale, viepiù condizionate dal rapporto e dall’interazione dei soggetti coinvolti nella presa in carico del minore, piuttosto che determinate da protocolli e indirizzi condivisi.
Al fine di giungere effettivamente ad un sistema di accoglienza e integrazione strut- turato, gli aspetti per i quali appaiono più urgenti interventi pubblici correttivi sono i seguenti:
Aumento di posti nelle reti strutturate di prima e di seconda accoglienza
La disponibilità complessiva di posti sia nella primissima accoglienza che nello Sprar risulta ancora non commisurata all’entità degli arrivi, che si sommano ai mi- nori stranieri non accompagnati già presenti sul territorio. Risulta purtroppo ancora frequente il collocamento immediato da parte delle Prefetture o dei Comuni dei luoghi di sbarco al di fuori dei circuiti istituzionali. A tal proposito è necessario se- gnalare che negli ultimi mesi molti minori stranieri non accompagnati giunti at- traverso gli sbarchi sono stati trattenuti nei centri di primo soccorso ed accoglienza di Lampedusa, Pozzallo e Taranto, oggi trasformati in Hotspot, in attesa di essere trasferiti in strutture loro dedicate. Così come, molto spesso, viene segnalata la presenza di minori stranieri non accompagnati all’interno dei CAS per adulti, con il rischio di ritardare gli interventi di tutela e protezione, soprattutto quando tali strutture sono collocate sul territorio di piccoli Comuni, le cui capacità di intervento non sono commisurate alla complessità delle situazioni su cui intervenire, in par-
ticolare quando si tratta di numeri elevati impropriamente inseriti in strutture ina- datte senza il coinvolgimento del Sindaco sul quale ricade ex lege tutta la respon- sabilità.
Rapida e corretta identificazione e accertamento dell’età nel rispetto dei diritti fondamentali del minore
L’ordinamento giuridico prevede plurime forme di tutela dei minori, anche stranieri, la cui applicazione presuppone innanzitutto la corretta identificazione delle persone come infradiciottenni, tenendo conto che, in caso di dubbio, la minore età è sempre presunta.
L’accertamento dell’età anagrafica è particolarmente rilevante nei confronti dei minori stranieri, spesso non accompagnati, privi di documenti di identificazione o di riconoscimento. In questo ambito risulta ovviamente centrale lo strumento utilizzato, tenendo conto di vari fattori: non esiste un unico metodo che dia risposte univoche, con conseguente scontro tra le esigenze della scienza giuridica, che ne- cessita di certezze, e quelle delle scienze biologiche, che offrono risposte in termini probabilistici. La normativa di settore non offre per ora particolare ausilio, posto che non v’è una disposizione di legge che individui espressamente un metodo, singolo o integrato con altri, ritenuto corretto, né si indicano i presidi di elezione in cui operare l’accertamento dell’età, né, tantomeno, la legge obbliga ad indicare il margine di errore, sistemico o biologico, di ogni singolo referto.
Il rischio di fornire false certezze alle autorità giudiziarie o amministrative che chiedono l’accertamento è evidente e purtroppo la mancanza di una chiara se- quenza condivisa tra diversi soggetti istituzionali di atti/azioni da compiere per la valutazione dell’età anagrafica nel rispetto dei diritti del minore, ha determinato una grande variabilità di comportamenti assunti dalle varie istituzioni nel territorio nazionale. Il rischio è che falsi minori usufruiscano fraudolentemente delle tutele che l’ordinamento prevede per gli infradiciottenni e, per converso, che minorenni vengano erroneamente identificati come maggiorenni, venendo così esclusi da diritti fondamentali.
Riconoscere, laddove è necessario in considerazione di particolare vulnerabilità, quote di contributo statale superiore ai 45 euro
Anche quest’anno i Comuni possono accedere alle risorse del Fondo nazionale per i minori stranieri non accompagnati, destinato a contribuire alle spese sostenute per l’accoglienza dei msna, nella misura di 45€ procapite/prodie. In molti casi questa cifra rappresenta solo una parte dei costi sostenuti per l’accoglienza, con- siderato che le rette delle strutture sono mediamente intorno agli 80€ al giorno, soprattutto per l’accoglienza dei minori più piccoli e fragili che negli ultimi tempi sono sempre più numerosi.
Si deve infatti evidenziare l’aumento di problematicità nei minori in arrivo: egiziani ed eritrei con età inferiore ai 14 anni e a volte anche di 12, ragazzi che presentano disagi psico-sociali anche legati a stress post traumatici che necessitano di presa in carico e servizi specifici, ragazze evidentemente vittime di tratta, giovani con patologie gravi che richiedono interventi specialistici e prolungati.
Evitare la creazione di circuiti speciali di accoglienza dedicati esclusivamente ai minori stranieri non accompagnati
Al fine di rispondere adeguatamente ai bisogni del singolo minore accolto, sia esso italiano o straniero, è necessario prevedere, nell’ambito del sistema delle strutture residenziali per minori, un’offerta diversificata sulla base dei servizi offerti in grado di accogliere i minori dopo una accurata valutazione caso per caso che tenga conto della situazione e dei bisogni del singolo individuo. Il problema della sostenibilità economica dell’accoglienza dei minori rappresenta certamente un problema estre- mamente serio, che va affrontato, ma non può essere risolto creando circuiti “spe- ciali”, con standard diversi, per le strutture di accoglienza dedicate ai minori stranieri non accompagnati. E’ invece necessario garantire con mezzi differenti pari tutela dei diritti a minori caratterizzati da bisogni differenti.
Accorciare i tempi di nomina del tutore e di rilascio del permesso di soggiorno
È infine importante garantire la massima tempestività nelle pratiche per la nomina del tutore e per il rilascio del permesso di soggiorno. Purtroppo l’immediata apertura della tutela e la conseguente tempestiva nomina del tutore non avviene sui territori in modo uniforme e rimane ancora una criticità sulla quale intervenire. Dall’ultima rilevazione Anci, risulta infatti che i minori accolti in seconda accoglienza per i quali vi è stata l’apertura della tutela costituiscono circa l’84% dell’universo degli accolti e nella maggioranza dei casi è stato nominato quale tutore definitivo del minore un soggetto istituzionale, rappresentante un ente di assistenza (55,3%), a cui segue, a distanza, la nomina di un tutore volontario (20,7%) e solo in percentuale minima parenti prossimi o affini al minore (3,3%).
Così come, rispetto alla titolarità di un permesso di soggiorno, si confermano le criticità rilevate anche nei Rapporti passati. Infatti, se nel 2012 poco più del 60%
dei minori accolti in seconda accoglienza era provvisto di un permesso di soggiorno, dall’ultima rilevazione risulta che, seppur in lieve crescita, i minori titolari di un permesso di soggiorno sono di poco superiori al 65%.
Derogare al blocco del turn over al 25% del personale per i Comuni che accoglono i minori stranieri non accompagnati nell’ambito dello SPRAR
I bisogni e le problematicità di cui i minori non accompagnati sono portatori sono gli elementi che i servizi sociali comunali devono tenere in considerazione nella valutazione della risposta educativa più appropriata per ogni singolo minore. Si tratta di un’attività delicata in quanto è necessario evitare il rischio che una som- maria valutazione delle caratteristiche dei minori possa indirizzarli verso strutture non adatte alle loro esigenze con la conseguenza di compromettere un adeguato sviluppo fisico, mentale, spirituale, morale e sociale cui ogni minorenne ha diritto anche in base a quanto affermato dalla Convenzione sui diritti del Fanciullo (Artt.
23, 24, 27), senza contare le ricadute negative che dovranno essere gestite dal Co- mune in quanto responsabile dei minori soli ad esso affidati. La complessità delle azioni da mettere in campo e l’esigenza di coinvolgere personale con alta profes- sionalità collide non solo con la costante diminuzione delle risorse finanziarie de- stinate alla piena attuazione dei diritti dei minori (da quelle del Fondo per le po-
litiche sociali a quelle del Fondo nazionale per l’infanzia e l’adolescenza) ma anche con il blocco del turn over al 25% del personale nelle amministrazioni territoriali, che ha creato, specie nei Comuni di piccole dimensioni, una grave sofferenza e difficoltà nel rispondere ai bisogni sociali sempre più pressanti. A tal proposito l’ANCI sta elaborando una proposta volta a derogare al blocco del turn-over per il personale dei servizi collegati alla gestione dei progetti SPRAR, a partire dai servizi sociali. Se tale proposta venisse accolta, sarebbe un incentivo molto efficace al- l’adesione alla rete, perché metterebbe i Comuni nelle condizioni di far fronte con adeguate risorse umane (oltre che finanziarie) alla complessità del fenomeno, raf- forzando nel contempo servizi rivolti all’insieme della popolazione.
Questo nuovo rapporto sui minori stranieri soli in Italia nel quale sono ritratti i dati salienti dell’evoluzione decennale del fenomeno, chiude la sua analisi sul 2014, anno, come abbiamo visto, particolare e cruciale per la configurazione del “sistema di ac- coglienza e protezione”. Il 2014, rappresenta dunque uno spartiacque sia per la ride- finizione del sistema di accoglienza ma anche per il sistema di osservazione e rile- vazione che ANCI ha attivato da oltre 10 anni su questo particolare segmento dei flussi migratori.
Risulta infatti evidente, da quanto sopra esposto, che il nuovo sistema preposto al- l’accoglienza dei msna è variamente articolato e suscettibile di ulteriori modifiche che si andranno a delineare con maggiore compiutezza solo nel corso dei prossimi mesi mentre per l’implementazione degli interventi così definiti dovremmo quasi certamente attendere un periodo più lungo. Queste considerazioni hanno portato l’ANCI ad attivare un gruppo di lavoro interno a Cittalia volto alla formulazione di una nuova pianificazione delle attività di ricerca che tenga conto di una duplice esi- genza: A. accompagnare l’evoluzione delle modifiche, normative ed organizzative, che intervengono sul sistema msna; B. fotografare e restituire un’analisi attualizzata del fenomeno. Si tratta quindi di approntare una nuova lettura del fenomeno in grado di ricostruire, alla luce delle innovazioni introdotte, il sistema di accoglienza nel suo complesso: dall’evoluzione del quadro legislativo alla identificazione della nuova rete di attori (politico-istituzionali e del terzo settore) che più direttamente sono coin- volti nella gestione del fenomeno. Ciò sarà possibile solo rinnovando la struttura del- l’indagine: attraverso la rivisitazione dello stesso strumento di indagine e coinvolgendo nella rilevazione tutti i soggetti che a vario titolo sono coinvolti nell’accoglienza e presa in carico dei minori stranieri non accompagnati.
Riferimenti bibliografici
ACCORINTI M. (2013), Minori stranieri non ac- compagnati e intervento sociale: l’Emergenza Nord Africa 2011, IRPPS WPs n. 52, 2013.
ACCORINTI M. (2014), Politiche e pratiche so- ciali per l’accoglienza dei minori non accom- pagnati in Italia, CNR, Roma, in http://www.li- bertaciviliimmigrazione.interno.it/dipim/ex- port/sites/default/it/assets/pubblicazioni/EMN _-_Accorinti_2014_online.pdf
AFFINATI E. (2008), La città dei ragazzi, Mon- dadori.
AMBROSINI M. (2006), Delle reti e oltre: processi migratori, legami sociali e istituzioni, Working papers del Dipartimento di studi sociali e po- litici.
AMNESTY INTERNATIONAL (2010), Greece:
Irregular migrants and asylum seekers routinely detained in substandard conditions, in http://www.amnesty.org/en/library/asset/EUR 25/002/2010/en/07291fb2-dcb8-4393-9f13- 2d2487368310/eur250022010en.pdf.
ANZALDI A. E GUARNIERI T. (2014), Viaggio nel mondo dei minori stranieri non accompa- gnati: un’analisi giuridico-fattuale, Edizioni Fondazione Basso.
BICHI R. (a cura di), (2008), Separated chil- dren. I minori stranieri non accompagnati, F.
Angeli.
BIONDI DAL MONTE F. (2013), Cittadinanza e minori stranieri. Le future generazioni di ita- liani, in MARCELLI F. (cura di), Immigrazione, asilo e cittadinanza universale, Editoriale Scien- tifica.
BIONDI DAL MONTE F. (2014), Il sistema di accoglienza dei minori stranieri non accompa- gnati: profili giuridici e politiche di integrazione, in VALTOLINA, G. G. (ed.), Unaccompanied Minors in Italy. Challenges and Way Ahead, McGraw-Hill Education, Milano 2014.
BOLAND K. (2010), Children on the move: a re- port on children of Afghan origin moving to we- stern countries, UNICEF Kabul.
BOSISIO R. (2011), Diritti e bisogni dei giovani migranti. Una ricerca empirica sulle opinioni e percezioni dei minori stranieri non accompa- gnati, in Materiali per una storia della cultura giuridica, n. 1.
CALVI G., SACCO V., VOLPICELLI S. (2012), La mobilità giovanile tunisina all’indomani della
“rivoluzione dei gelsomini, Report Finale, OIM.
CAMPANI G., LAPOV Z., CARCHEDI F. (a cura di) (2002), Le esperienze ignorate, F. Angeli.
CAMPANI, G., SALIMBENI O. (a cura di) (2006), La fortezza e i ragazzini, F. Angeli.
CANDIA G., CARCHEDI F., GIANNOTTA F., TARZIA G. (a cura di), (2009), Minori erranti.
L’accoglienza ed i percorsi di protezione, Ediesse Edizioni.
CAPONIO T. (2004), Governo locale e gestione dei flussi migratori in Italia. Verso un modello di governance multilivello, Policy paper CeSPI.
CHIODINI L., MILANO R. (2010), I volti del- l’Integrazione. Il ruolo delle comunità locali, dei cittadini e dei mass media nei processi di inclusione dei rifugiati in Italia, ANCI-Cittalia.
COMMISSIONE DI INDAGINE SULL’ESCLU- SIONE SOCIALE (2011), Rapporto sulle politi- che contro la povertà e l’esclusione sociale - an- no 2009-2010, Roma.
CONSOLI D., GIOVANNETTI M., ZORZELLA N.
(2010), Il nuovo art. 32 del TU immigrazione: esiste ancora il principio di parità per i minori stranieri?, in Diritto, immigrazione e cittadinanza, 3.
CONSOLI D., GIOVANNETTI M., ZORZELLA N., (2011), La conversione del permesso di sog- giorno del cittadino straniero alla maggiore età:
le modifiche dell’art. 32 n. 286/98 e il ruolo del Comitato minori stranieri, in Diritto, immigra- zione e cittadinanza, 3.
COSTA V., TUCCINARDI M., CALABRESE M.
(2012), Il Programma nazionale di protezione dei minori stranieri non accompagnati, in Mi- nori stranieri non accompagnati. Quarto rap- porto Anci 2011, Anci-Cittalia.
