Nei procedimenti riuniti 286/82 e 26/83,
aventi ad oggetto le domande di pronuncia pregiudiziale proposte alla Corte, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, dal Tribunale di Genova nelle cause dinanzi ad esso pendenti fra
GRAZIANA LUISI
e
MINISTERO DEL TESORO
(causa 286/82),
e fra
GIUSEPPE CARBONE
e
MINISTERO DEL TESORO
(causa 26/83),
domande vertenti sull'interpretazione degli artt. 67, 68 e 106 del Trattato CEE onde consentire al giudice di rinvio di pronunciarsi sulla compatibilità dei suddetti articoli con talune disposizioni della normativa italiana in mate- ria di trasferimenti di valute estere,
LA CORTE,
composta dai signori: J. Mertens de Wilmars, presidente, T. Koopmans, K. Bahlmann e Y. Galmot, presidenti di Sezione, P. Pescatore, Mackenzie Stuart, G. Bosco, U. Everling e C. Kakouris, giudici,
avvocato generale: G. F. Mancini cancelliere: P. Heim
ha pronunziato la seguente
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SENTENZA
In fatto
Le ordinanze di rinvio, lo svolgimento del procedimento e le osservazioni pre- sentate in forza dell'art. 20 del proto- collo sullo Statuto (CEE) della Corte di giustizia possono così riassumersi:
I — Gli a n t e f a t t i e il p r o c e d i - m e n t o
1. Gli antefatti delle cause principali si possono riassumere nel modo seguente:
a) Causa 286/82
Con processi verbali in data 28 agosto 1979 e 12 dicembre 1980, l'Ufficio ita- liano dei cambi appurava che Graziana Luisi, attrice nella causa principale, citta- dina italiana, residente in Italia, aveva usato all'estero mezzi di pagamento per il controvalore di Lire 24 906 395 nel 1975 e di Lire 8 464 440 nel 1976. Dai suddetti processi verbali si desume che nel 1975 e nel 1976 la Luisi chiedeva ed otteneva ' da banche italiane l'assegna- zione di valute estere diverse, in partico- lare di dollari USA, di franchi svizzeri, di marchi e di franchi francesi.
Ai sensi della normativa italiana allora vigente, l'esportazione di valuta estera era autorizzata sino a concorrenza del
controvalore di Lire 500 000 annue. Per la trasgressione a detta normativa il Mi- nistro del tesoro infliggeva alla Luisi due pene pecuniarie distinte, pari alla diffe- renza fra l'ammontare delle valute espor- tate e l'importo massimo consentito.
Dinanzi al Tribunale di Genova, la Luisi contestava la legittimità dei decreti che erogavano le pene pecuniarie ed affer- mava di aver esportato la valuta di cui è causa in particolare per alcuni soggiorni turistici nella Repubblica federale di Ger- mania ed in Francia. In quel periodo essa si era altresì sottoposta a varie cure me- diche in Germania. Secondo l'attrice nella causa principale, le disposizioni italiane che limitano l'esportazione di mezzi di pagamento in valute estere a fini turistici sono incompatibili col diritto comunitario in materia di circolazione di capitali e di pagamenti correnti.
b) Causa 26/83
Con processo verbale in data 6 settembre 1979, l'Ufficio italiano dei cambi appu- rava che nel 1975 Giuseppe Carbone, at- tore nella causa principale, cittadino ita- liano, residente in Italia, aveva usato al- l'estero mezzi di pagamento per il con- trovalore di Lire 13 801 310. Dal pro- cesso verbale si desume che il Carbone acquistava nel mese di novembre del 1975 presso una ventina di banche ita- liane dollari USA, franchi svizzeri e mar- chi per l'importo complessivo surripor- tato. Avendo in tal modo superato il con-
trovalore massimo di Lire 500 000 annue allora consentito dalla normativa italiana, il Carbone si vedeva infliggere, con de- creto del Ministero del tesoro 28 novem- bre 1981, la pena pecuniaria di Lire
13 301 310, pari all'ammontare della va- luta esportata eccedente il massimo con- sentito.
Avverso il decreto del Ministro del te- soro il Carbone proponeva opposizione dinanzi al Tribunale di Genova. Assu- mendo di aver usato la valuta estera per un soggiorno turistico di tre mesi nella Repubblica federale di Germania, esso invocava, dinanzi al Tribunale, l'incom- patibilità col diritto comunitario, ed in particolare con gli artt. 3, leu. e), 5, 67, 68, 71 e 106 del Trattato CEE, delle di- sposizioni italiane che limitano i mezzi di pagamento in valuta estera a fini turistici.
La normativa italiana in causa
2. La normativa italiana sui cambi ri- sulta dal decreto legge 6 giugno 1956, n.
476, che introduce nuove norme valuta- rie ed istituisce un mercato libero di bi- glietti di Stato e di banca esteri (Gaz- zetta Ufficiale Repubblica italiana 6. 6.
1956, n. 137) e da vari decreti d'attua- zione.
. Ai sensi dell'art. 1, ultimo comma, di detto decreto legge, sono considerate va- lute estere i biglietti di Stato e di banca esteri aventi corso legale, nonché i titoli di credito che servano ad effettuare pa- gamenti fra residenti e non residenti.
All'art. 8, il decreto legge dispone l'ob- bligo per i residenti di cedere all'Ufficio
italiano dei cambi le valute estere di cui dispongono.
La Banca d'Italia e le aziende di credito abilitate quali agenzie della stessa pos- sono cedere valute estere ai residenti che si recano all'estero a fini turistici, d'af- fari, di studio e di cure mediche, purché venga osservato quanto disposto dal Mi- nistro del Commercio con l'estero (art.
10, leu. a), del decreto legge n. 476).
A norma dell'art. 4, leu. a), del decreto ministeriale 6 giugno 1956 (Gazzetta Uf- ficiale Repubblica italiana 7. 6. 1956, n.
138),
«L'esportazione di biglietti di Stato e di banca esteri da parte di residenti, per scopi di turismo, affari, studio e cura è ammessa fino al limite determinato dal Ministero del Commercio estero».
Detto limite veniva inizialmente fissato dall'art. 12 del decreto ministeriale 26 ot- tobre 1967 (Gazzetta Ufficiale 10. 11.
1967, n. 280) il quale stabiliva per i viaggi a scopo turistico, d'affari, di stu- dio o di cure mediche, il limite di Lire I 000 000 per viaggio. Successivamente il decreto ministeriale 21 marzo 1974 (Gazzetta Ufficiale 22. 3. 1974, n. 77) ha autorizzato l'esportazione di biglietti di Stato e di banca esteri, nonché di titoli di credito in valuta estera, da parte di resi- denti per i summenzionati fini, sino al li- mite massimo del controvalore di Lire 500 000 (art. 13, lett. a)).
Il decreto ministeriale 2 maggio 1974 (Gazzetta Ufficiale 3. 5. 1974, n. 114) che porta modificazioni al decreto mini-
steriale 21 marzo 1974, dispone all'arti- colo unico:
«a) l'esportazione di biglietti di Stato e di banca esteri, nonché di titoli di credito in valuta estera, da parte di residenti per scopi di turismo, affari, studio e cura, è ammessa fino al li- mite massimo del controvalore di lire italiane cinquecentomila per anno so- lare».
Il decreto ministeriale 22 dicembre 1975 (Gazzetta Ufficiale 31. 12. 1975, n. 343) contiene, all'art. 13, una disposizione identica che autorizza il rilascio di valuta ai viaggiatori, che si recano all'estero agli scopi summenzionati, sino al limite mas- simo del controvalore di Lire 500 000 per anno solare.
A norma dell'art. 13 del decreto legge n.
476, possono essere richieste al Ministro del Commercio con l'estero autorizza- zioni speciali per l'assegnazione di valuta estera di importo eccedente il controva- lore di Lire 500 000. Il Ministro può de- legare la propria competenza in materia all'Ufficio Italiano dei Cambi. La circo- lare dell'Ufficio Italiano dei Cambi 3 maggio 1974, n. A/300, ha autorizzato, al n. 3, il rilascio di valuta per importi eccedenti Lire 500 000 solo per i viaggi d'affari, di studio o di cure mediche, sub- ordinatamente al preventivo esame, caso per caso, della documentazione giustifi- cativa da parte dell'Ufficio stesso.
All'epoca dei fatti di causa, per l'esporta- zione di valuta estera eccedente il limite dell'autorizzazione generale odell'even- tuale autorizzazione particolare concessa al residente, era prevista una sanzione amministrativa consistente nel pagamento di una somma fino al quintuplo del va- lore delle valute oggetto della trasgres- sione (art. 15 del decreto legge n. 476).
Successivamente, il decreto legge 4 marzo 1976, n. 31 (Gazzetta Ufficiale Repubblica italiana 5. 3. 1976, n. 60) ha introdotto sanzioni di carattere penale.
La normativa valutaria è stata ancora modificata dal decreto ministeriale 12 marzo 1981 (Suppl. ord. alla Gazzetta Ufficiale Repubblica italiana 24. 3. 1981, n. 82). Con tale decreto il limite massimo generalmente autorizzato per viaggi a scopo turistico o d'affari veniva portato al controvalore di Lire 1 100 000 -al- l'anno; l'autorizzazione speciale per im- porti eccedenti tale limite era prevista solo per viaggi d'affari. In applicazione di detto decreto, modificato dal decreto ministeriale 14 luglio 1982 (Suppl. ord.
Gazzetta Ufficiale Repubblica italiana
29. 7. 1982, n. 207), la circolare dell'Uf-
ficio Italiano dei Cambi 9 maggio 1983,
n. 1/11 (Gazzetta Ufficiale Repubblica
italiana 20. 5. 1983, n. 137) ha quindi fis-
sato come limite massimo annuo consen-
tito per i residenti che desiderano recarsi
all'estero a scopo turistico, il controva-
lore di Lire 1 600 000, di cui Lire
100 000 in banconote e biglietti di Stato
esteri ed il resto nei vari altri titoli di pa-
gamento. Per i residenti che si recano al-
l'estero per affari, cure mediche o studio,
la circolare autorizza la concessione di
valuta estera nei limiti del bisogno effet-
tivo e giustificato, accertato dalle banche
abilitate.
Le disposizioni comunitarie
3. Dinanzi al giudice di rinvio gli attori invocavano gli artt. 67 e 68 del Trattato, relativi ai movimenti di capitali, nonché l'art. 106 del Trattato concernente i pa- gamenti relativi agli scambi di merci, di servizi e di capitali ed anche ai trasferi- menti di capitali e di salari.
L'art. 106 dispone al n. 3:
«Gli Stati membri s'impegnano a non in- trodurre nei loro rapporti nuove restri- zioni per i trasferimenti relativi alle tran- sasioni invisibili, enumerate nell'elenco di cui all'allegato III del presente trattato.
La graduale soppressione delle restrizioni esistenti si effettua conformemente alle disposizioni degli articoli da 63 a 65 in- clusi, sempreché non sia disciplinata dalle disposizioni dei paragrafi 1 e 2 o dal capo relativo alla libera circolazione dei capitali.»
Tra le transazioni invisibili, enumerate nell'elenco di cui all'allegato III del Trat- tato, figurano le seguenti voci:
— viaggi per affari;
— turismo;
— viaggi e soggiorni di carattere perso- nale per motivi di studio;
— viaggi e soggiorni di carattere perso- nale dovuti a motivi di salute;
— viaggi e soggiorni di carattere perso- nale per motivi familiari.
Il Consiglio ha adottato due direttive per l'attuazione dell'art. 67 del Trattato. La
prima risale all'I 1 maggio 1960 (GU del 12. 7. 1960, pag. 921) e la seconda — che completa e modifica la prima — al 18 dicembre 1962 (GU del 22. 1. 1963, pag. 62). Le due direttive contengono, nell'allegato I, l'elenco completo dei mo- vimenti di capitali che rientrano nell'art.
67 del Trattato. Nell'allegato I i movi- menti di capitali sono suddivisi in quattro categorie (elenchi A, B, C e D). Per i ne- gozi di cui all'elenco D, che compren- dono fra l'altro l'importazione e l'espor- tazione materiale di valori, l'art. 7 della prima direttiva fa obbligo agli Stati mem- bri di informare la Commissione delle modifiche apportate alle disposizioni in materia.
Il Consiglio ha adottato, inoltre, due di- rettive per l'attuazione dell'art. 106 del Trattato. Prima, la direttiva 31 maggio 1963, n. 340, basata sugli artt. 63 e 106, n. 2, che è volta ad eliminare ogni di- vieto o impedimento al pagamento della prestazione qualora gli scambi di servizi siano limitati solo da retrizioni ai paga- menti relativi (GU 10. 6. 1963, pag.
1609). L'art. 3 di tale direttiva è del se- guente tenore:
«La presente direttiva si applica ai servizi di cui agli artt. 59 e 60 del Trattato.
Tuttavia, essa non si applica ai servizi in materia di trasporti né alle assegnazioni di valuta ai turisti.»
Poi, la direttiva 30 luglio 1963, n. 474, basata sugli artt. 63 e 106, n. 3, che ri- guarda la liberalizzazione dei trasferi- menti relativi alle transazioni invisibili non connesse con la circolazione delle merci, dei servizi, dei capitali e delle per- sone (GU 17. 8. 1963, pag. 2240). Fra le transazioni invisibili, elencate nell'alle- gato della direttiva, non figurano le spese derivate da viaggi a scopo turistico, d'af- fari, di studio o di cura.
Il procedimento
4. Come si desume dall'ordinanza di rinvio nella causa 286/82, il Tribunale di Genova ritiene che, conformemente alla sentenza della Corte 11 novembre 1981 (Casati, 203/80, Racc. 1981, pag. 2595) le disposizioni comunitarie relative ai movimenti di capitali non comportino la soppressione obbligatoria delle restrizioni imposte dagli Stati membri in materia d'esportazione materiale di valute estere.
Esso ritiene tuttavia che le operazioni svolte nella fattispecie rientrino nelle voci turismo, viaggi per affari, di studio o per cure mediche comprese nelle transazioni invisibili previste dall'art. 106, n. 3, 1°
comma del Trattato ed enumerate nel- l'elenco dell'allegato III del Trattato. Di conseguenza, il giudice nazionale si è chiesto se i cittadini comunitari godano di diritti che gli Stati membri sono tenuti a rispettare in forza delle regole di
«standstill» poste dall'art. 106, ή. 3, 1° comma. Poiché la Corte nella surricor- data sentenza non si è pronunciata sul- l'interpretazione di questa norma rispetto agli artt. 67 e segg. del Trattato, relativi ai movimenti di capitale, il Tribunale con ordinanza 12 luglio 1982, a norma del- l'art. 177 del Trattato, decideva di so- spendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiu- diziale:
«Se nel caso di esportazione da parte di viaggiatori residenti, che si recano all'e- stero a scopo di turismo, affari, studio e cura, di biglietti di Stato e di banca esteri nonché di titoli di credito in valuta estera i soggetti dell'ordinamento comunitario usufruiscano di diritti che gli Stati mem-
bri sono tenuti a rispettare in forza delle norme di "stand-stili" di cui all'art. 106, n. 3, Io comma del Trattato, rientrando detta operazione tra le transazioni invisi- bili elencate nell'allegato III del Trattato medesimo,
ovvero, se per effetto del rinvio operato dall'art. 106, n. 3, 2° comma del Trattato il predetto caso, concretando dal punto di vista obiettivo un trasferimento di va- luta in contanti, rientri tra i movimenti di capitali che, a norma delle disposizioni di cui agli. artt. 67 e 68 del Trattato e delle relative direttive adottate dal Consiglio I'll maggio 1960 ed il 18 dicembre 1962, non devono essere obbligatoriamente li- beralizzati, donde la legittimità in tali settori di misure di controllo e di san- zioni, nella specie amministrative, da parte dello Stato membro.»
5. Nella motivazione dell'ordinanza di rinvio della causa 26/83, il Tribunale di Genova osserva che, a norma dell'art.
106, n. 1, del Trattato, la liberalizza- zione delle prestazioni di servizi ai sensi dell'art. 59 del Trattato doveva compor- tare la soppressione di tutti i controlli re- lativi ai pagamenti connessi a tali presta- zioni. Nella fattispecie, la valuta in mar- chi è stata usata ai fini turistici nel terri- torio di uno Stato membro della Comu- nità ed in particolare per prestazioni for- nite nel settore alberghiero o in settori analoghi. Ritenendo pertanto opportuno che venga interpretata la nozione di cir- colazione dei servizi ai sensi dell'art. 106, n. 1, ed in particolare che siano definiti i trasferimenti di valuta connessi a presta- zioni di servizi' turistici come «pagamenti correnti» o come «movimenti di capitali»,
il Tribunale, con ordinanza 22 novembre 1982, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, decideva di sospendere il procedi- mento finché la Corte di giustizia non si sia pronunciata sulla seguente questione pregiudiziale:
«Se nel caso di esportazione da parte di viaggiatori residenti che si recano all'e- stero a scopo di turismo, di biglietti di Stato e di banca esteri, nonché di titoli di credito in valuta estera, i soggetti dell'or- dinamento comunitario fruiscano di di- ritti che gli Stati membri sono tenuti a ri- spettare in forza della norma diretta- mente applicabile di cui all'art. 106, n. 1, del Trattato, ove si reputi considerare i viaggi per turismo nell'ambito della cir- colazione dei servizi ed i trasferimenti di valuta per sostenerne le spese alla stregua di pagamenti correnti da ritenersi per- tanto liberalizzati come i servizi cui acce- dono;
oppure se, rientrando l'operazione de qua tra le transazioni invisibili elencate nell'allegato III del Trattato medesimo, e per effetto del rinvio operato dall'art.
106, n. 3, 2° comma, concretando l'ope- razione stessa un obiettivo trasferimento di valuta in contanti, essa rientri tra i movimenti di capitali che, a norma delle disposizioni di cui agli artt. 67 e 68 del Trattato e delle relative diretive adottate dal Consiglio I'll maggio 1960 ed il 18 dicembre 1962, non devono essere obbli- gatoriamente liberalizzati, donde la legit- timità in tali settori di misure di controllo e sanzioni, nella specie amministrative, da parte dello Stato membro.»
Le ordinanze di rinvio sono state regi- strate nella Cancelleria della Corte il 27 ottobre 1982 (causa 286/82 e, rispettiva- mente, il 21 febbraio 1983 (causa 26/83).
6. Con ordinanza 8 giugno 1983, la Corte a deciso di riunire le due cause per la fase orale del procedimento e la sen- tenza.
Ai sensi dell'art. 20 del protocollo sullo Statuto della Corte CEE, hanno presen- tato osservazioni scritte
— nella causa 286/82, Graziana Luisi, attrice nella causa principale, con gli avvocati Giuseppe Conte e Gualtiero Timossi, del foro di Genova, ed il Governo della Repubblica francese, all'uopo rappresentato dal sig. Jean- Paul Costes, addetto alla segreteria generale del primo ministro, in qua- lità d'agente,
— nella causa 26/83, Giuseppe Car- bone, attore nella causa principale, con gli avvocati Giuseppe Conte e Gualtiero Timossi, del foro di Ge- nova, ed il Governo del Regno dei Paesi Bassi, rappresentato dal sig.
E. F. Jacobs, in sostituzione del segre- tario generale del ministero degli affari esteri, in qualità d'agente,
— nelle due cause, il Governo della Re- pubblica federale di Germania, rap- presentato dal sig. Martin Seidel, in qualità d'agente; il Governo del Re- gno del Belgio, rappresentato dal sig.
W. Collins (nella causa 286/82) e dal sig. E. de Beer de Laer (nella causa 26/83), in qualità d'agenti; il Go- verno della Repubblica italiana, rap- presentato dall'avvocato dello Stato Marcello Conti, in qualità d'agente; e la Commissione delle Comunità eu- ropee, rappresentata dal sig. Guido
Berardis, membro del suo ufficio le- gale, in qualità d'agente.
Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria. Essa ha tuttavia invitato le parti del procedimento pregiudiziale a chiarire all'udienza la definizione della nozione di «viaggio per affari» ai sensi dell'allegato III del Trattato.
II — Le o s s e r v a z i o n i s c r i t t e p r e - s e n t a t e alla C o r t e
In merito alla valutazione, rispetto al Trattato, delle esportazioni materiali di valuta a fini turistici, le osservazioni pre- sentate in questa causa rivelano tre orien- tamenti globali: anzitutto quello che qua- lifica le operazioni di cui trattasi come movimenti di capitali che rientrano nel- l'art. 67 del Trattato; quello che le consi- dera transazioni invisibili ai sensi dell'art.
106, n. 3, del Trattato; ed, infine, quello che le definisce pagamenti connessi a prestazioni di servizi a norma dell'art.
106, n. 1.
Osservazioni preliminari
Il Governo italiano esprime anzitutto dubbi sulla questione se gli attori abbiano effettivamente usato per scopi turistici in paesi della Comunità tutta la valuta di
cui trattasi nelle due cause. Esso osserva che nelle cause principali gli attori non hanno fornito prove precise in merito.
Ora, i notevoli importi prelevati durante periodi relativamente brevi in ciascuno dei casi considerati superavano di gran lunga il fabbisogno di un turista, sia pure per un lungo soggiorno all'estero. Si tratta, inoltre, di valute espresse, in parte, in moneta di paesi terzi. In propo- sito, ai sensi della normativa valutaria ita- liana, anche la semplice detenzione, da parte di un residente, di valuta estera non ceduta all'Ufficio italiano dei cambi nei termini stabiliti, costituisce un atto il- lecito. Sebbene non spetti alla Corte ac- certare i fatti della causa principale, sa- rebbe tuttavia utile precisare al giudice nazionale che le norme comunitarie rela- tive ai movimenti di capitali, ai paga- menti ed ai trasferimenti connessi alle transazioni invisibili non si riferiscono alla semplice detenzione di valuta estera da parte dei residenti in uno degli Stati membri e che esse non riguardano nep- pure l'esportazione di valuta da parte di residenti che si rechino in paesi terzi.
Nelle sue osservazioni, il Governo ita- liano parte dal presupposto che l'oggetto della causa si limita all'assegnazione ed all'esportazione di valuta non destinata a scopi specifici, ma semplicemente occor- rente ai viaggiatori che si recano al- l'estero per soddisfare i generici bisogni che possono sorgere durante il viaggio.
Osservazioni volte ad applicare l'art. 67
I Governi francese ed italiano sostengono che l'esportazione di valuta a scopi turi- stici costituisce un movimento di capitale che rientra nell'art. 67. A sostegno della
loro tesi, essi assumono che un'esporta- zione del genere costituisce solo uno strumento che consente di fornire ad una persona i mezzi di pagamento in un de- terminato paese. All'atto del passaggio della frontiera, l'uso finale dei suddetti mezzi di pagamento è ancora indetermi- nato. Infatti, al momento dell'esporta- zione, i mezzi di pagamento di cui trat- tasi non sono destinati ad un pagamento preciso come contropartita di una presta- zione determinata; si tratta quindi di un semplice trasferimento di valuta da uno Stato membro all'altro. Sussistono per- tanto tutti i requisiti necessari per classi- ficare l'operazione in causa fra i movi- menti di capitale di cui all'art. 67. Inol- tre, l'esportazione materiale di valori figura nell'elenco D dell'allegato I della direttiva 11 maggio 1960, prima direttiva del Consiglio per l'applicazione dell'art.
67 del Trattato. Le operazioni enumerate in detto elenco rientrano nei movimenti di capitali per i quali non è stato imposto agli Stati membri l'obbligo di liberalizza- zione.
Il Governo italiano aggiunge che tale concezione viene confermata dal fatto che i viaggi privati per turismo non sono compresi fra le transazioni invisibili elen- cate nell'allegato della direttiva del Con- siglio n. 63/474, per la liberalizzazione dei trasferimenti relativi alle transazioni invisibili che non rientrino né fra i paga- menti correnti, né fra i movimenti di ca- pitali. Evidentemente il Consiglio ha rite- nuto che i trasferimenti relativi ai viaggi per turismo rientrano nella categoria dei movimenti di capitali, almeno per la parte in cui non servono a pagare presta- zioni di servizi determinate.
Conformemente alla sentenza 11 novem- bre 1981 (Casati, 203/80, Race. 1981,
pag. 2595), l'art. 71, Io comma, non im- pone agli Stati membri un obbligo di
«standstill», che possa essere fatto valere dal singolo, in merito alle restrizioni al- l'esportazione di valuta da parte dei viag- giatori. Neppure l'art. 67, n. 1, comporta la soppressione automatica, allo scadere del periodo transitorio, di tutte le restri- zioni del genere. La liberalizzazione deve infatti avvenire secondo la procedura del- l'art. 69.
Stando così le cose, sebbene il turismo fi- guri fra le transazioni invisibili di cui al- l'allegato III del Trattato, all'esporta- zione di valuta a scopo turistico non si possono applicare le disposizioni dell'art.
106, n. 3.
L'art. 106, n. 3, ha carattere puramente sussidiario in quanto si applica alle tran- sazioni invisibili elencate all'allegato III del Trattato solo nell'ipotesi in cui esse non trovino la loro disciplina in altre norme del Trattato. Come si desume in- fatti dal 2° comma del n. 3, i trasferi- menti relativi a talune transazioni invisi- bili di cui all'allegato III costituiscono, in realtà, pagamenti correnti che rientrano nell'art. 106, nn. 1 e 2, o movimenti di capitali ai sensi dell'art. 67 del Trattato.
Il rinvio agli artt. 63 e 65 per la graduale soppressione delle restrizioni nei trasferi- menti relativi alle transazioni invisibili vale solo per i trasferimenti non compresi nei pagamenti correnti o nei movimenti di capitali. E ciò si spiega in quanto l'e- lenco di cui all'allegato III del Trattato riproduce integralmente l'allegato B del Codice di liberalizzazione delle transa-
zioni invisibili dell'OECE, la cui reda- zione non tiene conto del sistema concet- tuale del Trattato CEE ed, in particolare, della definizione della nozione di presta- zione di servizi di cui agli artt. 59 e 60 dello stesso.
Sotto questo profilo, seguendo la classifi- cazione abituale dei pagamenti interna- zionali, si distinguono i movimenti di ca- pitali dai pagamenti correnti. Questi con- sistono nel trasferimento di valute in cor- rispettivo di una contestuale contropre- stazione, cioè di un trasferimento di beni o di una prestazione di servizi. Nel primo caso, si ha un pagamento corrente relativo ad una transazione commerciale;
nel secondo, un pagamento corrente re- lativo ad una transazione invisibile, es- sendo le due ipotesi ricomprese, in linea di principio, nell'art. 106, nn. 1 e 2, del Trattato. Tuttavia, alcune delle opera- zioni elencate nell'allegato III del Trat- tato, come per esempio le spese bancarie e le spese di rappresentanza o di docu- mentazione, non rientrano nella nozione di prestazione di servizi ai sensi degli artt. 59 e 60 del Trattato. Infatti, la no- zione di «prestazioni fornite normal- mente dietro retribuzione» presuppone necessariamente l'esistenza di uno speci- fico rapporto fra un determinato presta- tore di servizi ed un determinato utente stabilito in un diverso Stato membro, mentre le summenzionate operazioni ri- guardano piuttosto spese generali senza riferimento ad un rapporto determinato.
I trasferimenti relativi a tali operazioni, il cui elenco completo è contenuto nel- l'allegato della surricordata direttiva n. 63/474, rientrano proprio nell'ambito d'applicazione residuale dell'art. 106, n. 3.
In quanto movimenti di capitali, le espor- tazioni di valuta da parte di viaggiatori a scopo turistico non rientrano quindi nella categoria residuale dei trasferimenti rela- tivi alle transazioni invisibili dell'allegato III, di cui all'art. 106, n. 3. Se, di conse- guenza, la soppressione delle restrizioni esistenti prevista al 2° comma del n. 3 non si applica a tali esportazioni, la me- desima conclusione si impone anche per quanto riguarda la clausola di «stand- stili» di cui al 1° comma dello stesso n. 3.
Infatti, la clausola di «standstill» e la norma che detta la graduale soppressione delle restrizioni esistenti costituiscono un insieme indissolubile, cosicché la limita- zione dell'ambito d'applicazione ai tra- sferimenti residuali, sebbene sia espressa esclusivamente nel contesto del 2°
comma, può solo riferirsi al n. 3 nel suo insième.
Inoltre i trasferimenti di valuta connessi a viaggi turistici non si possono neppure considerare pagamenti relativi a scambi di servizi ai sensi dell'art. 106. nn. 1 e 2.
Conformemente alle conclusione dell'av- vocato generale Trabucchi nella causa
118/75 (Watson, Race. 1976, pag. 1201) l'elemento essenziale della nozione di
«servizi» ai sensi degli artt. 59 e 60 del Trattato consiste nell'esistenza di un rap- porto specifico, determinato almeno nei suoi elementi essenziali, cioè i soggetti, la natura e la durata della prestazione.
Ora, nel caso del turista manca la desti- nazione della valuta esportata ad un uso determinato, essendo il turista solo un utente potenziale di servizi e di altre uti- lità non determinate. Il trasferimento di valuta da parte sua non costituisce un pagamento ai sensi dell'art. 106, ma solo un mezzo per rifornirsi di disponibilità
finanziarie nel paese di destinazione.
L'uso finale di tali disponibilità, essendo ancora indeterminato, può essere il più diverso e riguardare anche settori del tutto estranei a quello dei servizi. Stando così le cose, è inevitabile costatare che un trasferimento del genere senza una con- tropartita predeterminata costituisce un movimento di capitale ai sensi dell'art. 67 e seguenti del Trattato.
L'ipotesi del viaggiatore turista conside- rata nella presente fattispecie, differisce perciò nettamente da quella del cittadino di uno Stato membro che si reca da un determinato medico in un altro Stato membro per ricevere cure mediche, e anche da quella dello studente che si iscrive ad un certo ciclo di studi in un altro Stato membro. Questi due casi con- figurano effettivamente delle prestazioni di servizi ai sensi degli artt. 59 e 60 del Trattato. I pagamenti relativi a siffatte prestazioni determinate devono infatti essere liberi, purché tuttavia siano seguite le procedure, specialmente bancarie, atte a ricollegare con certezza ed in modo controllabile l'uscita di valuta all'opera- zione di cui trattasi.
In proposito, anche se, per ipotesi, i tra- sferimenti di valuta per scopo di turismo dovessero considerarsi pagamenti libera- lizzati ai sensi dell'art. 106, n. 1, non per questo potrebbe contestarsi la potestà de- gli Stati membri di «verificare la natura e l'autenticità dei trasferimenti di mezzi finanziari e dei pagamenti, nonché di prendere tutti i provvedimenti indispen-
sabili per impedire infrazioni alle proprie leggi ed ai propri regolamenti, in partico- lare in materia di assegnazione di valuta ai turisti» (v. Programma generale per la soppressione delle restrizioni alla libera prestazione dei servizi, titolo III, ultimo comma, confermato dall'art. 2 della di- rettiva n. 63/340, dall'art. 2, n. 1, della direttiva n. 63/374 e dall'art. 5 della di- rettiva 11. 5. 1960). Di conseguenza, sa- rebbe in linea di principio consentito dal diritto comunitario anche un sistema che sottoponesse ogni singolo caso di espor- tazione di valuta a specifici controlli. Ciò vale a maggior ragione per l'introdu- zione, analogamente alla legislazione ita- liana, di un'autorizzazione generale ed automatica d'esportazione di valuta, in occasione di un viaggio all'estero, sino a concorrenza di un determinato importo.
La determinazione dell'ammontare di tale franchigia, che corrisponde ai biso- gni normali di un turista medio deve es- sere necessariamente lasciata alla discre- zionalità del legislatore nazionale. Del pari, non sono contrari al diritto comuni- tario l'obbligo di richiedere un'apposita autorizzazione, qualora si superi la fran- chigia, e l'erogazione di adeguate san- zioni. Sotto questo profilo, un sistema del genere non incide affatto sul diritto dei residenti di recarsi all'estero per scopi turistici. Si tratta solo di provvedimenti atti a garantire il controllo al fine di ov- viare al grave problema di individuare, in concreto, una linea di demarcazione fra esportazioni di valuta occorrenti per ef- fettive esigenze di turismo ed esporta- zioni legate ad operazioni speculative di tutt'altro genere.
Tenuto conto del potere discrezionale lasciato in questa materia agli Stati, il singolo non può quindi far valere diritti soggettivi fondati sull'art. 106, n. 1. Qua-
lora peraltro ai trasferimenti di valuta per scopi turistici s'applicasse l'art. 106, n. 3, l'efficacia diretta del 2° comma sarebbe comunque esclusa in quanto tale norma non prevede alcuna scadenza precisa per la graduale soppressione delle restrizioni esistenti. Inoltre, nessuna direttiva del Consiglio ha finora previsto una soppres- sione del genere nel settore del turismo.
La clausola di «standstill» di cui al n. 3, 1° comma, è irrilevante nella presente causa poiché non è stata introdotta al- cuna nuova o più grave restrizione ri- spetto a quelle esistenti nella legislazione italiana in vigore il 1° gennaio 1958.
Il Governo francese, da parte sua, sostiene che il turismo rientra nell'ambito delle prestazioni di servizi ai sensi del Trat- tato. A norma dell'art. 106, nn. 1 e 2, le restrizioni dei pagamenti relativi a scambi turistici dovevano quindi essere soppresse allo scadere del periodo transi- torio. Poiché tuttavia le esportazioni di biglietti di Stato e di banca costituiscono movimenti di capitali ai sensi dell'art. 67 del Trattato, ciascuno Stato membro, nella libertà che mantiene di imporre re- strizioni ai movimenti di capitale, ha però sentito la necessità economica e pratica di fissare un limite ragionevole d'ammissibilità dei movimenti liberi di banconote a fini turistici. I movimenti di banconote sono quindi considerati movi- menti di capitali, ma autorizzati nei limiti di una franchigia, entro la quale si pre- sume che essi siano destinati a pagamenti turistici.
In tal senso il Codice di liberalizzazione delle transazioni invisibili dell'OECE prevede che i viaggiatori residenti sono autorizzati ad acquistare e ad esportare banconote degli Stati membri nei quali si recano sino a concorrenza di 700 diritti speciali di prelievo per viaggio e per per- sona. Sul piano comunitario, sono stati previsti regimi analoghi di franchigia nel settore fiscale e in quello doganale.
Come le franchigie nazionali di capitali, tali regimi rispondono, da un lato, alla preoccupazione di facilitare gli scambi e, dall'altro, alla necessità di procedere a controlli destinati a sventare certi tenta- tivi di frode. Non mancano agli Stati membri gli elementi per determinare l'en- tità della franchigia, ad esempio i prezzi applicati dalle organizzazioni di viaggio per i soggiorni all'estero. È loro consen- tito anche di trattare diversamente i viag- giatori a seconda dello scopo del viaggio (affari, salute o svago) o di concedere particolari agevolazioni in base a pezze giustificative. Inoltre, una parte, tanto maggiore quanto più è costoso il viaggio, viene normalmente corrisposta con mezzi diversi dal versamento di banconote, cioè a mezzo banca dal paese d'origine o me- diante pagamenti ad agenzie di viaggio nel paese di residenza.
Dopo , la fine del periodo transitorio, l'art. 106, n. 3, non aggiunge alcunché a quanto disposto dal n. 1 dello stesso arti- colo, salvo estendere l'ambito d'applica- zione dell'obbligo di liberalizzazione a pagamenti relativi ad operazioni che non rientrano nella libera circolazione delle merci, dei servizi e dei capitali.
In conclusione, gli Stati membri restano liberi di desciplinare le esportazioni ma- teriali di banconote e quindi di ammet- tere che queste, entro certi limiti, pos- sano considerarsi usate per soddisfare spese turistiche. Essi conservano natural- mente il diritto di modificare tale limite e di fare in modo che tali agevolazioni non servano da tramite a movimenti di capi- tale.
Osservazioni volte ad applicare l'art. 106, 'n. 3
Secondo i Governi federale tedesco e belga le restrizioni imposte da uno Stato mem- bro all'esportazione di valuta da parte di un residente che si reca all'estero per tu- rismo, affari, studio o cura non costitui- scono retrizioni ai movimenti di capitali, ma rientrano nell'ambito d'applicazione dell'art. 106, n. 3, del Trattato. I suindi- cati scopi sono infatti compresi nel- l'elenco delle transazioni invisibili di cui all'allegato III del Trattato, cosicché alle esportazioni di mezzi di pagamento ad esse relativi si applica l'obbligo di «stand- stili» posto dal 1° comma dello stesso n. 3.
I due Governi condividono la tesi del Governo italiano secondo cui, a norma del 2° comma, il n. 3 dell'art. 106 riveste solo carattere residuale rispetto ai paga- menti relativi ai negozi connessi alle quattro libertà fondamentali del mercato comune.
In proposito il Governo federale di Ger- mania sostiene che la clausola di «stand- stili» del n. 3, Io comma, non ha lo scopo di modificare il principio del carat- tere accessorio dei pagamenti posto dal- l'art. 106, n. 1. A norma dell'ultima di- sposizione citata, la libertà dei pagamenti va intesa rappresentare una parte di una delle quattro libertà fondamentali. Essa è quindi garantita solo in concomitanza con la realizzazione delle libertà fonda- mentali. Di conseguenza, la clausola di
«standstill» del n. 3, Io comma, si può riferire solo ai trasferimenti relativi a transazioni invisibili non connesse alla circolazione di merci, di servizi, di capi- tali e di persone (v. allegato della diret- tiva n. 63/474). Se ne desume che per i pagamenti relativi a transazioni invisibili connessi ad una delle quattro libertà fon- damentali, la clausola di «standstill» cede il passo alle altre disposizioni del Trat- tato. Pertanto, una restrizione dei paga- menti relativi ad una transazione invisi- bile, che costituisce anche un movimento di capitali, va valutata solo in riferimento agli artt. 67 e seguenti del Trattato.
Ora, l'esportazione di valuta da parte di un viaggiatore residente, a scopo di tu- rismo, d'affari, di studio o di cura costi- tuisce un fatto economico che può ricol- legarsi in parte alla libera circolazione delle merci (viaggi per affari) ed in parte alla libera prestazione di servizi (turismo, viaggi di studio o cure mediche). In con- siderazione della completa liberalizza- zione attuata in questi settori allo sca- dere del periodo transitorio, la valuta- zione della compatibilità col Trattato di eventuali restrizioni non cambia a se- conda che si tratti di restrizioni «esi- stenti» o di restrizioni «nuove». Solo qua- lora l'esportazione in causa superasse le finalità indicate ci si potrebbe trovare di fronte ad un movimento di capitali da va- lutare secondo l'art. 67.
Finché le somme esportate si collocano entro i limiti della loro destinazione, il singolo, a norma del combinato disposto dell'art. 106, n. 3, 1° comma, e degli artt. 30, 31 o 59 del Trattato, può far va- lere dinanzi al giudice nazionale il fatto che l'introduzione di una restrizione dei pagamenti ostacola un obbligo comunita- rio che i giudici nazionali sono tenuti ad osservare. Tale possibilità non riguarda però l'importo eccedente, il quale costi- tuisce un movimento di capitale. Spetta al giudice nazionale di valutare in quale misura l'importo di valuta esportato si ri- ferisca ai fini indicati.
Il Governo belga sostiene che i pagamenti a scopo di viaggi per turismo, affari, stu- dio o cura non rientrano negli scambi di servizi, ma che vanno liberalizzati ai sensi dell'art. 106, n. 3. È tuttavia possi- bile considerare che tali pagamenti si ri- feriscano a transazioni invisibili connesse alla circolazione di servizi liberalizzati ai sensi dell'art. 106, n. 1. L'una o l'altra in- terpretazione porta peraltro alla mede- sima conclusione per quanto riguarda i diritti dei singoli. Nei due casi, dopo lo scadere del periodo transitorio, non è più possibile imporre restrizioni, anche qua- lora esse esistessero precedentemente. In- fatti, nei casi in cui va applicato il n. 3, il rinvio agli artt. 63-65, fatto dal 2°
comma dello stesso paragrafo, non ha più senso dopo la fine del periodo transi- torio, in quanto, da quel momento, il 2° comma ha efficacia diretta.
L'efficacia diretta dell'art. 106, n. 3, non consente agli Stati membri di limitare gli
importi dei pagamenti effettuati per i fini di cui si tratta nella presente causa. Essa non osta però all'adozione di misure di controllo onde limitare, per esempio, l'esportazione materiale di biglietti e di titoli di credito a importi ragionevoli, corrispondenti agli usi in materia di turi- smo, di spostamenti familiari, ecc. Per le somme più consistenti si può imporre il pagamento a mezzo banca. Tali provve- dimenti non devono superare l'ambito di quanto è strettamente necessario e le modalità di controllo non devono essere concepite in modo da ridurre la libertà voluta dal Trattato (v. sentenza 11. 11.
1981, summenzionata).
Osservazioni volte ad applicare l'art. 106, n. 1
La Luisi, attrice nella causa principale di cui al procedimento 286/82, il Carbone, attore nella causa principale di cui al procedimento 26/83, il Governo del Re- gno dei Paesi' Bassi e la Commissione so- stengono la tesi secondo cui, a norma dell'art. 106, n. 1, del Trattato, i trasferi- menti di valuta estera effettuati da resi- denti di uno Stato membro in un altro Stato membro e destinati a coprire le spese derivate da viaggi turistici vanno considerati liberalizzati nella stessa mi- sura dei servizi ai quali si riferiscono.
Nella causa 286/82, la Luisi e la Com- missione adducono una presa di posi- zione analoga per quanto riguarda i tra- sferimenti di valuta per affari, studio o cure.
I viaggi turistici non si possono collocare fra i movimenti di capitali, ma sono in- vece" legati alla libera circolazione dei servizi. Tale opinione è corroborata dai seguenti argomenti.
Si desume anzitutto dal programma ge- nerale per la soppressione delle restri- zioni alla libera prestazione di servizi (GU 1962, pag. 32) che già allora il Consiglio riteneva che il turismo rien- trasse fra le prestazioni di servizi. Infatti, fra le restrizioni da eliminare figurano quelle relative al turismo. Inoltre, la di- rettiva 25 febbraio 1964, n. 221 (GU
1964, pag. 850) e la direttiva 21 maggio 1973, n. 148 (GU L 172, pag. 14) citano espressamente i cittadini di uno Stato membro che soggiornano o desiderano recarsi in un altro Stato membro come destinatari di una prestazione di servizi.
Inoltre, la direttiva 31 maggio 1963, n. 340, volta a sopprimere le restrizioni ai pagamenti di prestazioni di servizi a norma dell'art. 106, n. 2 (GU 1963, pag.
1609), afferma espressamente che essa non si applica alle assegnazioni di valuta ai turisti. Il vocabolo «tuttavia» che pre- cede, all'art. 3, l'elenco dei soli servizi ai quali non si applica la direttiva, dimostra inequivocabilmente che il legislatore co- munitario ha incluso il turismo nelle ca- tegorie di servizi di cui agli artt. 59 e 60 del Trattato. Il Carbone precisa in pro- posito che i «servizi turistici ed alber- ghieri» sono espressamente indicati nel- l'enumerazione delle «prestazioni di ser- vizi» di cui al decreto ministeriale ita- liano 12 marzo 1981 (supplemento della
Gazzetta Ufficiale 24. 3. 1981, n. 82, punto 52).
In terzo luogo, il turista che passa da uno Stato membro all'altro per tascor- rervi la vacanze è destinatario di un ser- vizio soggetto, come tale, alle disposi- zioni del Trattato relative alla libera pre- stazione dei servizi, allo stesso titolo delle prestazioni di quegli stessi servizi.
Non si possono sottoporre a trattamenti diversi due casi assolutamente analoghi:
quello in cui è il prestatore di servizio a recarsi presso il destinatario della presta- ' zione e quello, più frequente, in cui è il destinatario della prestazione a recarsi presso il prestatore dei servizi. Qualun- que altra opinione porterebbe ad esclu- dere dall'ambito d'applicazione del Trat- tato un'attività di notevole portata eco- nomica, quale il turismo.
In tal senso, il Governo del Regno dei Paesi Bassi precisa che il turismo com- prende almeno due elementi importanti della prestazione di servizi. Vi sono anzi- tutto le agenzie di viaggi, gli uffici turi- stici ed altri intermediari che, negli ultimi decenni, hanno dato grande impulso al turismo. Le prestazioni di servizi di que- sto genere correrebbero gravi rischi se non fosse più possibile, o lo fosse solo in misura limitata, effettuare da uno Stato membro all'altro i pagamenti o i trasferi- menti necessari per poter realizzare i viaggi prenotati presso gli intermediari.
Inoltre, durante le vacanze, i turisti si ri- volgono sopratutto al settore dei servizi.
Si possono ricordare, in proposito, i tra- sporti, gli alberghi e i ristoranti, i cam- 393
peggi, ecc. Si può parlare qui di una forma di prestazione di servizi che va ol- tre i confini e che presuppone lo sposta- mento del destinatario, cioè del turista.
Se si ritenesse che solo il prestatore del servizio rientra nel Trattato, molti dei partecipanti agli scambi economici non potrebbero mai profittare dei vantaggi acquisiti dall'attuazione del mercato co- mune.
La Luisi aggiunge che le restrizioni rela- tive ai mezzi di pagamento, limitando la mobilità del turista, sono altresì incompa- tibili con l'art. 2 del quarto protocollo addizionale alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo, che garantisce il di- ritto di lasciare, anche temporaneamente, il proprio paese e di circolare libera- mente sul territorio di un altro Stato.
Tale diritto è tutelato anche nell'ordina- mento giuridico comunitario.
Infine, il Carbone, la Luisi e la Commis- sione assumono che l'esportazione mate- riale di valute può considerarsi movi- mento di capitale solo qualora costituisce fine a sé stessa e non serve quindi da contropartita o da mezzo di pagamento di una operazione o di un'attività sotto- stante. Nel caso del turismo, l'uso di mezzi di pagamento da parte dei viaggia- tori che si recano all'estero, costituisce, invece, una serie di pagamenti correnti, connessi a prestazioni di servizi alle quali i viaggiatori ricorrono in un altro Stato membro. Il Carbone osserva altresì che il turismo non può essere escluso dalla ca- tegoria dei servizi perché la prestazione sarebbe indeterminata in quanto offerta alla generalità degli utenti. D'altra parte, il turista non è sempre un utente poten- ziale: prima di iniziare il viaggio egli può per esempio prenotare, dal proprio paese, l'albergo di sua scelta.
Secondo il Governo olandese, è sintoma- tico del turismo il fatto che nel momento in cui si passa il confine per recarsi nel paese di destinazione, non si è avuta an- cora alcuna prestazione di servizi. Il turi- sta porta con sé il denaro per pagare dei servizi che saranno effettivamente pre- stati a suo vantaggio in un prossimo fu- turo. È per questo che non si tratta di un semplice trasferimento di denaro oltre la frontiera, ma di esportazione, per un fine preciso, del denaro necessario per le pre- stazioni di servizi che consentiranno al turista di trascorrere la vacanze.
In tale ordine d'idee, è evidente che il trasferimento di valuta estera in un altro Stato membro per fini turistici non è di- sciplinato dagli artt. 67 e seguenti del Trattato o dalle direttive concernenti i movimenti di capitali, ma dall'art. 106.
Secondo la Luisi e la Commissione, il re- gime dell'art. 106 si applica anche a co- loro che si recano in un altro Stato mem- bro per ricevervi cure mediche o per se- guirvi, contro pagamento, determinati corsi. La Commissione sottolinea che i viaggi d'affari costituiscono una catego- ria d'attività meno facilmente qualifica- bile data la loro notevole varietà. Si tratta in generale di casi di prestatori di servizi che o si spostano verso i destina- tari o effettuano prestazioni in uno Stato membro diverso da quello in cui sono stabiliti (analogamente all'avvocato che difende, in un altro Stato membro, gli in- teressi di un cliente che risiede nel suo stesso paese, o al giornalista indipen- dente che si reca a fare un reportage al- l'estero per un giornale del proprio paese).
394
La Luisi, il Carbone, il Governo del Re- gno dei Paesi Bassi e la Commissione as- sumono inoltre che i pagamenti relativi alle prestazioni di servizi sono stati ob- bligatoriamente liberati con lo scadere del periodo transitorio. Ora, in quanto negozi legati alla libera circolazione di servizi, i viaggi turistici fruiscono di tale liberalizzazione, ai sensi del n. 1 dell'art.
106 del Trattato. La Luisi e la Commis- sione sostengono la stessa tesi per quanto riguarda i viaggi per affari, studio e cura.
La Commissione osserva che, all'atto della sua adesione, la Grecia ha dovuto chiedere una deroga espressa per poter mantenere, a certe condizioni e fino al 31 dicembre 1985, restrizioni ai trasferi- menti relativi al turismo. Una deroga del genere, contenuta nell'art. 54 del Trat- tato di adesione, si giustifica solo ricono- scendo che tali trasferimenti sono effetti- vamente liberati nei rapporti fra gli Stati membri.
Le quattro parti suddette sostengono di conseguenza che il singolo può far valere l'art. 106, n. 1, in una controversia di- nanzi al giudice nazionale.
In merito all'art. 106, n. 3, il 1° comma della disposizione sancisce in modo asso- luto l'impegno degli Stati membri a non introdurre fra di loro nuove restrizioni dei trasferimenti relativi ai viaggi per tu-
rismo, affari, studio e cura, attività com- prese fra le transazioni invisibili elencate nell'allegato III del Trattato CEE. Poi- ché il contenuto di questa norma ha ca- rattere preciso ed obbligatorio, non pos- sono sorgere dubbi sull'efficacia diretta della stessa. In proposito, la Luisi ed il Carbone sostengono che le restrizioni in- trodotte dal Governo italiano nel 1974 e nel 1975 al fine di limitare l'uso annuo di valute all'estero, sono restrizioni nuove rispetto a quanto esisteva in precedenza.
Prima del 1974 era consentito usare per ciascun viaggio il controvalore massimo autorizzato, indipendentemente dal nu- mero di viaggi effettuati dal residente durante l'anno. A norma della legisla- zione italiana ora in vigore, il cittadino italiano che ha speso integralmente il massimo consentito in occasione di un solo soggiorno turistico in uno Stato membro, non è più libero di ritornarvi per un nuovo soggiorno quanto meno sino all'anno successivo. Tale situazione è manifestamente incompatibile con l'art.
106, n. 3, 1 ° comma. Nel risolvere le questioni pregiudiziali, la Corte deve quindi anzitutto appurare che i soggetti dell'ordinamento giuridico comunitario hanno il diritto di recarsi, a scopo turi- stico, in un altro Stato membro ogni- qualvolta lo desiderano senza che l'eser- cizio di questo diritto sia di fatto ostaco- lato dal limite annuo posto alle spese.
La Commissione osserva altresì che la se- conda parte delle questioni sollevate de- riva da una inesatta impostazione del problema. Il rinvio al capo relativo al movimento di capitali di cui all'art. 106, n. 3, 2° comma, non ha per niente l'ef- fetto di modificare la qualifica di paga- mento corrente, ai sensi dell'art. 106, at- tribuita al trasferimento di valuta a scopo turistico e di qualificare tale trasferi- mento come movimento di capitale ai
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sensi dell'art. 67, con tutte le conse- guenze che ne deriverebbero in materia di liberalizzazione. Le nozioni usate in proposito dal Trattato sono basate sulla netta distinzione fra movimenti di capi- tali (art. 67) e pagamenti correnti (art.
106).
Alla luce delle suesposte considerazioni, il Carbone, la Luisi e la Commissione so- stengono che gli Stati membri sono ob- bligati ad autorizzare i paramenti relativi al turismo e ai viaggi d'affari, di studio o di cura, a norma del n. 1 dell'art. 106 e del rinvio di cui al 2° comma del n. 3 dello stesso articolo. Ciò non significa che siano precluse tutte le misure di con- trollo, che pure intervengono in un set- tore completamente liberato. Richiaman- dosi alla sentenza della Corte 203/80 (Casati, summenzionata), la Luisi ed il Carbone precisano che tali misure non devono esulare dai limiti di quanto è strettamente necessario e non devono es- sere concepite in modo da limitare la li- bertà voluta dal Trattato. È quanto av- viene tutavia se, come nella fattispecie, i controlli vengono esperiti in un ambito discrezionale e se la normativa nazionale limita l'importo dei pagamenti relativi ad operazioni o ad attività liberalizzate in forza del diritto comunitario.
Il Carbone sottolinea ancora un ulteriore elemento. Anche ammettendo che il man- tenimento dei controlli di valuta, in par- ticolare per scopi turistici, sia compati- bile, in sé stesso, con la libera presta- zione di servizi, il diritto comunitario stabilisce però limiti precisi all'esercizio di tali controlli. Detti limiti sorgono nel momento in cui questo esercizio ha l'ef- fetto di rendere illusoria la libera presta- zione di servizi garantita dal Trattato, Una situazione del genere si verifica in
particolare qualora i controlli de quibus consentano di reintrodurre una discre- zionalità amministrativa idonea ad osta- colare la prestazione di servizi stessa. È proprio una discrezionalità di questo tipo che caratterizza la, normativa italiana di cui è causa.
La Commissione osserva, infine, che l'uso di banconote da parte dei turisti co- stituisce la forma di pagamento più cor- rente, poiché consente agli stessi una li- bertà di movimento praticamente asso- luta nel paese visitato. Pertanto, gli Stati membri non possono impedire ai propri cittadini di disporre, per i viaggi turistici, dei quantitativi di banconote che sono loro necessari.' Essi conservano però un potere di verifica e di controllo della na- tura e della realtà dei trasferimenti di va- luta. Tali verifiche possono assumere forme diverse, ma i provvedimenti adot- tati non devono consistere in un divieto di fatto dei pagamenti o portare ad una limitazione arbitraria delle transazioni. È solo in forza delle misure di salvaguardia di cui agli artt. 108 e 109 del Trattato che sono ammesse restrizioni tanto in materia di capitali liberati che di paga- menti correnti. Ora, la Repubblica ita- liana non è mai stata autorizzata, a norma di tali disposizioni, ad adottare o a mantenere le misure restrittive di cui è causa.
Concludendo, la Commissione propone di risolvere come segue le questioni sol- levate dal Tribunale di Genova:
«1. I trasferimenti di valuta, sotto qua- lunque forma, da parte di residenti in uno Stato membro verso un altro Stato membro a fini di turismo, 396
viaggi per affari, studio o cura, costi- tuiscono forme di pagamento in rela- zione a prestazioni di servizi discipli- nati dall'art. 59 del Trattato. Tali operazioni sono rette dalle disposi- zioni dell'art. 106 del Trattato e non costituiscono movimenti di capitali ai sensi della prima direttiva del Consi- glio 11 maggio 1960 per l'applica- zione dell'art. 67 del Trattato.
2. Le disposizioni dell'art. 406 del Trat- tato attribuiscono ai singoli il diritto di trasferire valuta dallo Stato mem- bro ove risiedono ad un altro Stato membro a scopo di turismo, viaggi per affari, studio o cura. Gli Stati membri hanno l'obbligo di astenersi da qualunque misura restrittiva del- l'esercizio di tale diritto, a meno che essa non sia debitamente autorizzata ai sensi dell'art. 108 del Trattato.»
I I I — La fase o r a l e del p r o c e d i - m e n t o
Gli attori nelle cause principali, con l'aw. Giuseppe Conte, del foro di Ge- nova, il Governo della Repubblica ita- liana, rappresentato dall'avvocato dello Stato Marcello Conti, il Governo della Repubblica federale di Germania, rap- presentato dal sig. Martin Seidel, il Go- verno della Repubblica francese, rappre- sentato dal sig. Alexandre Carnelutti, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. Guido Berardis, hanno svolto osservazioni orali all'udien- za del 12 luglio 1983.
L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 15 novembre 1983.
In diritto
1 Con ordinanze 12 luglio e 22 novembre 1982, pervenute alla Corte rispetti- vamente il 27 ottobre 1982 e il 21 febbraio 1983, il Tribunale di Genova ha sollevato, in forza dell'art. 177 del Trattato CEE, svariate questioni pregiudi- ziali relative all'interpretazione dell'art. 106 del Trattato al fine di poter valu- tare la compatibilità con tale norma della legge italiana in materia di trasferi- menti di valuta.
2 Tali questioni sono state sollevate nell'ambito di giudizi di opposizione inten- tati da due cittadini italiani contro i decreti del Ministro del Tesoro con cui venivano loro inflitte pene pecuniarie per avere essi acquistato varie divise estere, al fine di utilizzarle fuori dall'Italia, per un controvalore in. lire supe- riore all'importo massimo consentito dalla legge italiana che, all'epoca, am-
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montava a Lit 500 000 annue per l'esportazione di valute da parte di residenti per scopi di turismo, affari, studio e cura.
3 Dinanzi al giudice nazionale, i due opponenti contestavano la validità delle norme di legge italiane su cui si basavano le pene pecuniarie sostenendo la loro incompatibilità col diritto comunitario. Nella causa 286/82, l'attrice nella causa principale, sig.ra Luisi, affermava di aver esportato la valuta di cui è causa al fine di effettuare alcuni soggiorni turistici in Francia e nella Repubblica federale di Germania e onde sottoporsi a cure in quest'ultimo paese. Nella causa 26/83, l'attore nella causa principale, sig. Carbone, preci- sava che la valuta estera da lui acquistata era stata utilizzata per un sog- giorno turistico di tre mesi nella Repubblica federale di Germania. Le due parti facevano valere che le restrizioni all'esportazione di mezzi di paga- mento in valuta estera a scopi di turismo o di cura erano contrarie alle norme del Trattato CEE in materia di pagamenti correnti e di circolazione dei capi- tali.
4 Nella sua prima ordinanza, in data 12 luglio 1982 (causa 286/82), il Tribu- nale di Genova constata che le operazioni per le quali la legge italiana con- templa un massimale per i trasferimenti di valuta, e cioè i viaggi a scopo di turismo, affari, studio e cura fanno parte delle transazioni invisibili di cui all'allegato III del Trattato. I pagamenti ad esse relativi rientrerebbero quindi nella disciplina di cui all'art. 106, n. 3, 1
°comma, del Trattato, che impone agli Stati membri di non introdurre nuove restrizioni mentre la normativa italiana contestata è stata adottata nel 1974. Sarebbe tuttavia opportuno de- terminare la portata esatta di tali norme nei confronti di quelle che regolano i movimenti di capitali in quanto, in particolare, queste ultime si riferiscono ai trasferimenti materiali di biglietti di banca.
5 Onde ottenere chiarimenti su questo punto, il Tribunale ha sottoposto alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
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«Se nel caso di esportazione da parte di viaggiatori residenti che si recano all'estero a scopo di turismo, affari, studio e cura, di biglietti di Stato e di banca esteri nonché di titoli di credito in valuta estera i soggetti dell'ordina- mento comunitario usufruiscano di diritti che gli Stati membri sono tenuti a rispettare in forza delle norme di "standstill" di cui all'art. 106, n. 3,
1
°comma, del Trattato, rientrando detta operazione tra le transazioni invisi- bili elencate nell'allegato III del Trattato medesimo,
ovvero, se per effetto del rinvio operato dall'art. 106, n. 3, 2° comma, del Trattato, il predetto caso, concretando dal punto di vista obiettivo un trasfe- rimento di valuta in contanti, rientri tra i movimenti di capitali che, a norma delle disposizioni di cui agli artt. 67 e 68 del Trattato e delle relative direttive adottate dal Consiglio l'11 maggio 1960 ed il 18 dicembre 1962, non devono essere obbligatoriamente liberalizzati, donde la legittimità in tali settori di misure di controllo e di sanzioni, nella specie amministrative, da parte dello Stato membro.»
6 Nella sua seconda ordinanza, in data 22 novembre 1982 (causa 26/83), il Tribunale limita il suo esame ai trasferimenti di valuta a scopi di turismo.
Esso si chiede se il turismo, pur costituendo una transazione invisibile ai sensi dell'art. 106, n. 3, del Trattato, non debba essere considerato nel contempo rientrante fra gli scambi di servizi e quindi essere disciplinato dall'art. 106, n. 1, concernente la liberalizzazione dei pagamenti relativi alle prestazioni di servizi.
7 Per questo motivo, il Tribunale ha sottoposto alla Corte una nuova questione pregiudiziale così formulata:
«Se nel caso di esportazione da parte di viaggiatori residenti che si recano all'estero a scopo di turismo, di biglietti di Stato e di banca esteri, nonché di titoli di credito in valuta estera, i soggetti dell'ordinamento comunitario frui- scano di diritti che gli Stati membri sono tenuti a rispettare in forza della
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norma direttamente applicabile di cui all'art. 106, n. 1, del Trattato, ove si reputi considerare i viaggi per turismo nell'ambito della circolazione dei ser- vizi ed i trasferimenti di valuta per sostenere le spese alla stregua di paga- menti correnti da ritenersi pertanto liberalizzati come i servizi cui accedono;
oppure se, rientrando l'operazione de qua tra le transazioni invisibili elencate nell'allegato III del Trattato medesimo, e per effetto del rinvio operato dall' art. 106, n. 3, 2° comma, concretando l'operazione stessa un obiettivo trasfe- rimento di valuta in contanti, essa rientri tra i movimenti di capitali che, a norma delle disposizioni di cui agli artt. 67 e 68 del Trattato e delle relative direttive adottate dal Consiglio I'll maggio 1960 ed il 18 dicembre 1962, non devono essere obbligatoriamente liberalizzati, donde la legittimità in tali settori di misure di controllo e sanzioni, nella specie amministrative, da parte dello Stato membro.»
8 Dal tenore delle questioni pregiudiziali e dalla motivazione delle due ordi- nanze di rinvio risulta che i problemi di interpretazione del diritto comunita- rio sollevati dalle presenti controversie consistono nello stabilire :
a) se il turismo, il viaggio d'affari, il viaggio di studi e le cure mediche ap- partengano alle prestazioni di servizi oppure alle transazioni invisibili ai sensi dell'art. 106, n. 3, del Trattato o contemporaneamente ad entrambe le categorie;
b) se il trasferimento di valuta per queste quattro voci debba essere conside- rato quale pagamento corrente ovverò quale movimento di capitale, in particolare qualora venga effettuato attraverso un trasferimento materiale di biglietti di banca;
e) quale sia il grado di liberalizzazione dei pagamenti relativi a queste quat- tro voci come previsto dall'art. 106 del Trattato;
d) quali provvedimenti di controllo dei trasferimenti di valuta gli Stati mem- bri abbiano eventualmente il diritto di adottare nei confronti dei paga- menti così liberalizzati.
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a) Sulle n o z i o n i di « p r e s t a z i o n i di servizi» e « t r a n s a z i o n i i n v i s i - bili»
9 Secondo l'art. 60 del Trattato, vanno considerate come «servizi» ai sensi del Trattato le prestazioni fornite normalmente dietro retribuzione, in quanto non siano regolate dalle disposizioni relative alla libera circolazione delle merci, dei capitali e delle persone. Nell'ambito del titolo III della parte se- conda del Trattato («Libera circolazione delle persone, dei servizi e dei capi- tali»), la libera circolazione delle persone comprende la circolazione dei lavo- ratori all'interno della Comunità e la libertà di stabilimento sul territorio de- gli Stati membri.
10 In base all'art. 59 del Trattato, le restrizioni alla libera prestazione di questi servizi sono soppresse nei confronti dei cittadini degli Stati membri stabiliti in un paese della Comunità che non sia quello del destinatario della presta- zione. Per consentire l'esecuzione delle prestazioni di servizi, può aversi uno spostamento sia del prestatore che si reca nello Stato membro in cui il desti- natario è stabilito, sia del destinatario che si reca nello Stato di stabilimento del prestatore. Mentre il primo caso è espressamente menzionato nell'art. 60, 3° comma, che ammette l'esercizio, a titolo temporaneo, dell'attività di pre- statore di servizi nello Stato membro in cui la prestazione viene erogata, il secondo ne costituisce il necessario complemento che risponde allo scopo di liberalizzare ogni attività retribuita e non regolata dalle disposizioni relative alla libera circolazione delle merci, delle persone e dei capitali.
1 1 Ai fini dell'attuazione di queste norme, il titolo II del programma generale per la soppressione delle restrizioni alla libera prestazione dei servizi stabilito dal Consiglio, il 18 dicembre 1961, in forza dell'art. 63 del Trattato (GU
1962, pag. 32), contempla, fra l'altro, la soppressione delle disposizioni legi- slative, regolamentari ed amministrative che disciplinano, a fini economici, in ciascuno degli Stati membri, l'ingresso, l'uscita ed il soggiorno dei cittadini degli Stati membri, nella misura in cui esse non siano giustificate da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica e possano ostaco- lare la prestazioni di servizi da parte di questi cittadini.
12 La direttiva del Consiglio 25 febbraio 1964, n. 64/221, «per il coordinamento
dei provvedimenti speciali riguardanti il trasferimento ed il soggiorno degli
stranieri, giustificati da motivi d'ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di
sanità pubblica» (GU 1964, pag. 850), riguarda fra l'altro, a norma del suo
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art. 1, i cittadini di uno Stato membro che si recano in un altro Stato mem- bro «in qualità di destinatari di servizi». La direttiva del Consiglio 21 maggio 1973, n. 73/148, «relativa alla soppressione delle restrizioni al trasferimento ed al soggiorno dei cittadini degli Stati membri all'interno della Comunità in materia di stabilimento e di prestazione di servizi» (GU L 172, pag. 14), garantisce un diritto di soggiorno corrispondente alla durata della presta- zione di un servizio tanto al prestatore quanto al destinatario del servizio.
1 3 Basando il programma generale per la soppressione delle restrizioni alla li- bera prestazione di servizi anche sull'art. 106 del Trattato, gli estensori del programma generale si sono dimostrati consapevoli dell'effetto della libera- lizzazione dei servizi su quella dei pagamenti. Infatti, la norma suddetta, al n. 1, stabilisce che i pagamenti relativi agli scambi di merci e di servizi siano liberalizzati nella misura in cui la circolazione delle merci e dei servizi è liberalizzata tra gli Stati membri.
1 4 Fra le restrizioni alla libera prestazione dei servizi che devono essere sop- presse, il programma generale menziona, al titolo III, lett. C, anche gli impe- dimenti ai pagamenti della prestazione e ciò in particolare, a norma del titolo III, lett. D, ed in conformità all'art. 106, n. 2, qualora gli scambi di servizi siano limitati soltanto da restrizioni ai pagamenti relativi. Dette restrizioni dovevano essere soppresse, in base al titolo V, lett. B, del programma gene- rale, prima dello scadere della prima tappa del periodo transitorio, fatte salve, eventualmente, durante tale periodo, le «assegnazioni di valuta ai turi- sti». Tali disposizioni sono state attuate dalla direttiva del Consiglio 31 mag- gio 1963, n. 63/340, «volta a sopprimere ogni divieto od impedimento al pagamento della prestazione qualora gli scambi di servizi siano limitati sol- tanto da restrizioni ai pagamenti relativi (GU 1963, pag. 1609), il cui art. 3 fa pure riferimento alle assegnazioni di valuta ai turisti.
15 Tuttavia, il programma generale e la direttiva precitata riservano agli Stati membri il diritto di verificare la natura e l'autenticità dei trasferimenti di mezzi finanziari e dei pagamenti nonché di prendere i provvedimenti indi- spensabili per impedire infrazioni alle proprie leggi e ai propri regolamenti,
«in particolare in materia di assegnazione di valuta ai turisti».
16 Ne consegue che la libera prestazione dei servizi comprende la libertà, da parte dei destinatari dei servizi, di recarsi in un altro Stato membro per fruire ivi di un servizio, senza essere impediti da restrizioni, anche in materia di pagamenti, e che i turisti, i fruitori di cure mediche e coloro che effettuano viaggi di studi o d'affari devono essere considerati destinatari di servizi.
17 L'art. 106, n. 3, riguarda la soppressione progressiva delle restrizioni ai tra- sferimenti relativi alle «transazioni invisibili» figuranti nell'elenco che forma oggetto dell'allegato III al Trattato. Come giustamente rilevato dal giudice nazionale, detto elenco comprende, fra l'altro, i viaggi per affari, il turismo, i viaggi e soggiorni di carattere personale per motivi di studio ed i viaggi e soggiorni di carattere personale dovuti a motivi di salute.
18 Tuttavia, dato che tale disposizione, come risulta dal suo 2° comma, ha carattere puramente accessorio rispetto ai nn. 1 e 2 dell'art. 106, non può essere applicata alle quattro operazioni di cui trattasi.
b) Sulle n o z i o n i di « p a g a m e n t i c o r r e n t i » e « m o v i m e n t i di c a p i - tali»
19 Il giudice nazionale ha messo in rilievo che il trasferimento materiale di bi- glietti di banca figura all'elenco D degli allegati alle due direttive adottate dal Consiglio in applicazione dell'art. 69 del Trattato in materia di movimenti di capitali (GU 1960, pag. 921, e 1963, pag. 62). Tale elenco D specifica i mo- vimenti di capitali per i quali le direttive non impongono agli Stati membri alcun provvedimento di liberalizzazione. Si pone pertanto il problema di sta- bilire se il riferimento, su detto elenco, ai trasferimenti materiali di biglietti di banca implica che questi ultimi costituiscano di per se stessi un movimento di capitali.
20 II Trattato non definisce la nozione di movimento di capitali. Tuttavia, le
due direttive summenzionate contengono, in allegato, un'elencazione dei vari
movimenti di capitali accompagnata da una nomenclatura. Non ne risulta che
il trasferimento materiale di valori, in particolare dei biglietti di banca, pur
facendo parte di tale enumerazione, vada in ogni caso considerato un movi-
mento di capitale.
21 Dal sistema generale del Trattato si desume infatti, come conferma un raf- fronto fra gli artt. 67 e 106, che i pagamenti correnti sono trasferimenti di valuta che costituiscono una controprestazione nell'ambito di un negozio sot- tostante mentre i movimenti di capitali sono operazioni finanziarie che ri- guardano essenzialmente la collocazione o l'investimento dell'importo di cui trattasi e non il corrispettivo di una prestazione. Per questo motivo i movi- menti di capitali possono costituire essi stessi la causa di pagamenti correnti, come implicano gli artt. 67, n. 2, e 106, n. 1.
22 II trasferimento materiale di biglietti di banca non può pertanto definirsi un movimento di capitale qualora il trasferimento di cui trattasi corrisponda ad un obbligo di pagamento derivante da un'operazione nell'ambito degli scambi di merci o di servizi.
23 N e discende che i pagamenti a scopi di turismo, per viaggi d'affari o di studi e per cure mediche n o n possono qualificarsi movimenti di capitali anche ove siano effettuati mediante il trasferimento materiale di biglietti di banca.
e) Sul grado di liberalizzazione dei pagamenti contemplati dal- l'art. 106 del T r a t t a t o
24 Per q u a n t o concerne gli scambi di servizi, l'art. 106, n. 1, stabilisce che i pagamenti ad essi relativi d e b b o n o essere liberalizzati nella misura in cui la circolazione dei servizi è essa stessa liberalizzata fra gli Stati membri in appli- cazione del T r a t t a t o . A n o r m a dell'art. 59 del T r a t t a t o , le restrizioni alla libera prestazione del servizi all'interno della C o m u n i t à sono soppresse du- rante il periodo transitorio. Allo scadere di detto p e r i o d o , le restrizioni ai pagamenti relativi alle prestazioni di servizi d e b b o n o quindi risultare sop- presse.
