FEDERAZIONE NAZIONALE COLLEGI IPASVI
Prof. Avv. Massimo Occhiena
La connotazione
pubblicistica dell’ente
“Collegio provinciale IPASVI”
Che cos’è l’IPASVI
• Lo Stato delega alla FNC IPASVI la funzione, a livello nazionale, di tutela e rappresentanza della professione
infermieristica nell’interesse degli iscritti e dei cittadini fruitori delle competenze professionali che l’appartenenza a un
Collegio di per sé certifica
– Interesse al corretto e adeguato esercizio dell’attività professionale elevato al rango di interesse pubblico – Cura doverosa dell’interesse affidata a un ente a base
associativa
• Art. 1, L 1049/1954: in ogni Provincia sono costituiti i Collegi delle infermiere professionali, delle assistenti sanitarie
visitatrici e delle vigilatrici d'infanzia: tenuta degli albi e di disciplina sullo svolgimento della professione, esame di stato (art. 33, Cost. “È prescritto un esame di Stato… per
l’abilitazione all’esercizio professionale”)
Collegi provinciali IPASVI
• Enti pubblici non economici e associativi, ad ap-
partenenza necessaria, esponenziali della categoria di
professionisti che realizzano l’autogoverno della
categoria stessa
• Perché enti pubblici e non mere associazioni?
• Sottoposti alla vigilanza Ministero della Salute e
coordinati nelle loro attività istituzionali dalla
Federazione Nazionale Collegi IPASVI
• Enti autonomi à riflesso della loro natura associativa
(art. 2 Cost.)
– autonomia normativa
– autonomia organizzativa e amministrativa – autonomia finanziaria
Controllo e giurisdizione
della Corte dei conti
• I Collegi godono di autonomia finanziaria: si
finanziano esclusivamente con contributi a carico degli
iscritti all’Albo
à La Corte dei conti non ha potere di controllo nei loro confronti a causa della mancanza di risorse finanziarie di provenienza pubblica (Cass. civ., Sez. I, 14 ottobre 2011, n. 21226)
Art. 100, comma 2, Cost.: “La Corte dei conti esercita il controllo
preventivo di legittimità sugli atti del Governo, e anche quello successivo sulla gestione del bilancio dello Stato. Partecipa, nei casi e nelle forme stabilite dalla legge, al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria. Riferisce direttamente alle Camere sul risultato del riscontro eseguito”.
Segue
• L’esclusione del controllo di gestione non
comporta l’automatica esclusione della
giurisdizione contabile (Cass. civ., Sez. I, 14
ottobre 2011, n. 21226 );
– la diversità delle funzioni di controllo e quelle di
giurisdizione:
– hanno fondamento in distinte norme
costituzionali (artt. 103, comma 2 e 100, comma 2 Cost.)
– hanno distinti presupposti
– soldi che provengono da privati, ma diventano pubblici (non è un problema di come avviene la provvista, ma della destinazione pubblica del denaro e dei beni)
Giurisdizione contabile
• Configurabilità della responsabilità amministrativa
(giurisdizione della Corte dei conti) in capo a:
– Dipendenti dei Collegi provinciali – Presidenti/Vicepresidenti
– Tesorieri e Segretari
– Componenti dei Consigli direttivi – Revisori dei conti
• In senso opposto, Corte conti, Sez. giurisd. Veneto, 12
giugno 2013, n. 199 (superamento del criterio soggettivo)
– impostazione che non tiene in debito conto che, sebbene di provenienza privata, i fondi di cui dispongono i Collegi IPASVI sono vincolati a essere utilizzati per fini pubblici, in coerenza con la natura pubblicistica di tali enti (v. Cass. civ., Sez. un., 17 maggio 1995, n. 5393).
Contabilità
• La legge di contabilità e finanza pubblica
(L 196/2009) si applica ai Collegi IPASVI:
– tale disciplina si applica alle amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, DLGS 165/2001 (tra cui gli enti pubblici non economici)
• Il decreto legislativo n. 91/2011, emanato in
attuazione della legge 196/2009, ha fissato regole e
principi contabili per la tenuta della contabilità
esattamente rispondenti a quelli contenuti nel
regolamento di amministrazione e contabilità di
Federazione e Collegi
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Organizzazione: principi e regole del
diritto amministrativo
• Distinzione tra funzioni di indirizzo politico-amministrativo e funzioni di gestione (distinzione organi di governo / organi burocratici – dirigenza)
• Gli organi di governo “esercitano le funzioni di indirizzo
politico-amministrativo, definendo gli obiettivi ed i programmi da attuare ed adottando gli altri atti rientranti nello svolgimento di tali funzioni, e verificano la rispondenza dei risultati dell'attività amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti” (art. 4, comma 1, DLGS 165/2001)
• nei Collegi a volte è difficile cogliere tale distinzione, poiché sovente i Presidenti, i Tesorieri e i Consiglieri, pur rivestendo cariche “politiche”, si occupano anche della gestione:
• ok se Collegio piccolo e senza dipendenti, ma no se grande e con dipendenti
Il lavoro presso i Collegi IPASVI
• I rapporti di lavoro presso le amministrazioni sono
disciplinati da:
- Codice civile (fatte salve le diverse disposizioni contenute nel DLGS 165/2001)
- Contrattazione sul piano individuale - Contrattazione collettiva
- È dunque lavoro “privatizzato”
Segue
• Restano assoggettati alla disciplina pubblicistica:
- I principi fondamentali dell’organizzazione
- I procedimenti di selezione per l’accesso al lavoro - Infatti:
- “I pubblici uffici sono organizzati secondo le
disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità
dell’amministrazione…
- Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si
accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge” (art. 97 Cost.)
Dovere di esclusività e autorizzazione
per gli incarichi esterni
• Per i dipendenti pubblici con rapporto di lavoro a tempo
pieno o a tempo parziale con prestazione lavorativa superiore al 50% di quella a tempo pieno:
– Art. 1, comma 60, L 662/96 stabilisce il divieto di “svolgere qualsiasi
altra attività di lavoro subordinato o autonomo tranne che la legge o altra fonte normativa ne prevedano l’autorizzazione rilasciata
dall’amministrazione di appartenenza e l’autorizzazione sia stata concessa”
– Art. 53, DLGS 165/2001, esclude per le amministrazioni la possibilità di conferire ai dipendenti incarichi “non compresi nei compiti e nei doveri
d’ufficio, che non siano espressamente previsti o disciplinati da legge o altre fonti normative, o che non siano espressamente autorizzati”
• Ai sensi dell’art 53, comma 6, tale divieto riguarda “tutti gli incarichi, anche
occasionali, non compresi nei compiti e doveri d’ufficio, per i quali è previsto, sotto qualsiasi forma, un compenso”
Dovere di esclusività e autorizzazione
ex art. 53, DLGS 165/2001
• Ratio della disciplina: Concentrazione/ valorizzazione delle risorse umane à efficienza
• Art. 53, DLGS 165/2001:
– comma 7: “In caso di inosservanza del divieto, salve le più gravi
sanzioni e ferma restando la responsabilità disciplinare, il
compenso dovuto per le prestazioni eventualmente svolte deve essere versato, a cura dell'erogante o, in difetto, del percettore, nel conto dell'entrata del bilancio dell'amministrazione di
appartenenza del dipendente per essere destinato ad incremento del fondo di produttività o di fondi equivalenti”
– comma 7 bis (L 190/2012): “L'omissione del versamento del
compenso da parte del dipendente pubblico indebito percettore costituisce ipotesi di responsabilità erariale soggetta alla
giurisdizione della Corte dei conti”
Presidenti e componenti dei
Consigli direttivi:
incompatibilità e inconferibilità
• Le disposizioni di prevenzione della corruzione
di cui alla L 190/2012 si applicano alla FNC e ai
Collegi IPASVI in quanto “amministrazioni” ai
sensi dell’art. 1, comma 2, DLGS 165/2001:
– Pertanto anche la disciplina sulle
incompatibilità posta dal DLGS 39/2013
Inconferibilità
• Per “inconferibilità” si intende “la preclusione,
permanente o temporanea, a conferire gli incarichi
previsti dal presente decreto a coloro che abbiano
riportato condanne penali per i reati previsti dal capo
I del titolo II del libro secondo del codice penale, a
coloro che abbiano svolto incarichi o ricoperto
cariche in enti di diritto privato regolati o finanziati
da pubbliche amministrazioni o svolto attività
professionali a favore di questi ultimi, a coloro che
siano stati componenti di organi di indirizzo
politico” (art. 1, comma 2, lett. g, DLGS 39/2013)
Incompatibilità
• Per “incompatibilità” si intende “l'obbligo per il
soggetto cui viene conferito l'incarico di scegliere, a
pena di decadenza, entro il termine perentorio di
quindici giorni, tra la permanenza nell'incarico e
l'assunzione e lo svolgimento di incarichi e cariche in
enti di diritto privato regolati o finanziati dalla
pubblica amministrazione che conferisce l'incarico, lo
svolgimento di attività professionali ovvero
l'assunzione della carica di componente di organi
di indirizzo politico” (art. 1, comma 2, lett. h, DLGS
39/2013)
Componenti degli organi elettivi:
inconferibilità/incompatibilità?
• Art. 8, comma 2, DLGS 39/2013:
– “Gli incarichi di direttore generale, direttore sanitario e direttore
amministrativo nelle aziende sanitarie locali non possono essere
conferiti a coloro che nei due anni precedenti abbiano esercitato la funzione di Presidente del Consiglio dei ministri o di Ministro,
Viceministro o sottosegretario nel Ministero della salute o in altra amministrazione dello Stato o di amministratore di ente pubblico o ente di diritto privato in controllo pubblico nazionale che svolga
funzioni di controllo, vigilanza o finanziamento del servizio sanitario nazionale”
• Art. 14, comma 2, DLGS 39/2013:
– “Gli incarichi di direttore generale, direttore sanitario e direttore
amministrativo nelle aziende sanitarie locali sono incompatibili con la
Soluzione
• Se anche tali disposizioni si considerassero
applicabili alle cariche elettive dei Collegi
IPASVI (amministratori di ente pubblico),
l’inconferibilità/incompatibilità riguarderebbe
solo la “triade”, espressamente individuata
dalla norma
à Direttore generale, Direttore sanitario,
Direttore amministrativo
Si applica l’art. 53, DLGS
165/2001?
• Nel caso di elezione a cariche di governo dei Collegi,
deve essere richiesta l’autorizzazione
all’amministrazione di appartenenza ex art. 53 DLGS
165/2001?
• Ministero della Salute, parere 23 luglio 2014:
– no con riferimento a cariche elettive di enti pubblici non economici
• Resta comunque fermo il principio costituzionale della
esclusività del rapporto di lavoro con il datore
pubblico:
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L’attività della FNC e dei Collegi
• L’attività che costituisce esercizio di poteri
amministrativi è di regola retta da norme
speciali: L 241/1990 sui procedimenti
amministrativi e discipline di settore
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I principi
del procedimento/attività
• Art. 1, l. 241/1990:
– 1. L’attività amministrativa persegue i fini
determinati dalla legge ed è retta da criteri di
economicità, di efficacia di pubblicità e di
trasparenza secondo le modalità previste dalla
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Il procedimento amministrativo
• Che cos’è e a che cosa serve
• Le fasi del procedimento:
– fase dell’iniziativa/preparatoria – fase costitutiva/decisoria
– fase integrativa dell’efficacia
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Responsabile del procedimento
• L’unità organizzativa responsabile del procedimento • La persona fisica responsabile del procedimento
• Che cosa deve fare (art. 6, L 241/1990)
• Responsabilità “a tutto campo”/responsabilità oggettiva?
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L’istruttoria procedimentale
• Accertamento dei fatti e dei presupposti del
provvedimento
• Acquisizione e valutazione degli interessi implicati
dall'esercizio del potere:
– la partecipazione procedimentale (si v. dopo)
• Interpretazione delle norme
• Al termine…
L’esercizio della partecipazione
• Destinatario provvedimento + controinteressati sostanziali + soggetti che partecipano per previsione di legge
(“partecipazione indotta” = comunicazione di avvio), chi partecipa volontariamente (“partecipazione volontaria”) • Partecipazione = “visione” + “voce”:
– Art. 10 è i partecipanti possono:
• prendere visione degli atti del procedimento • presentare memorie scritte e documenti, che
l’amministrazione ha l’obbligo di valutare ove siano pertinenti all’oggetto del procedimento
– Art. 10-bis è gli istanti possono:
– presentare per iscritto le loro osservazioni, eventualmente corredate da documenti
Come finisce il procedimento?
• Provvedimento = decisione amministrativa con cui
si “chiude” il processo decisionale pubblico (ultimo
atto della serie procedimentale)
• Provvedimento: regola generale
– in un termine predeterminato (art. 2, L 241/1990):
• regola: termine previsto dalla legge o da provvedimenti generali
• eccezione: 30 giorni
• Silenzio-assenso: regola per procedimenti a istanza
di parte à ma si v. eccezioni (art. 20, L 241/1990)
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Pubblicità e trasparenza
• Trasparenza è il genus, attiene al metodo di impostazione dell’organizzazione e dei processi decisionali
– responsabile procedimento, comunicazione di avvio, partecipazione procedimentale
– diritto di accesso – motivazione
• Pubblicità è la species, attiene alle modalità con cui sono conoscibili le decisioni, i provvedimenti, gli atti
amministrativi
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Il diritto di accesso ai documenti
amministrativi
• Accesso è diverso dalle forme di informazione di cui i cittadini possono avvalersi esaminando registri, casellari, albi o altre raccolte di dati compilati e conservati da pubbliche
amministrazioni, di cui la legge consente la consultazione al pubblico
• Diritto di accesso:
– legittimazione soggettiva: non tutti, ma solo chi ha interesse qualificato
– oggetto: documenti amministrativi (anche atti di diritto privato e non solo atti amministrativi)
– modalità di esercizio: acceso informale e accesso formale (la figura dei controinteressati)
Trasparenza:
applicazione DLGS 33/2013
• DLGS 33/2013 si applica alle amministrazioni di cui al DLGS 165/2001à applicazione ai Collegi
• Casi in cui sussiste l’obbligo di pubblicazione
• In presenza di un vincolo normativo la pubblicazione è realizzata nel sito istituzionale dell’amministrazione, ove vengono inseriti informazioni e dati concernenti l’organizzazione e l’attività della PA
• Tutto ciò che va pubblicato deve essere diffuso senza opacità, il legislatore si preoccupa anche della qualità dei dati (le
amministrazioni devono assicurare l’integrità, il costante aggiornamento, la completezza, la semplicità di consultazione, la comprensibilità, la facile accessibilità dei dati)
L'accesso civico
• Riguarda gli atti che devono essere pubblicati
• Legittimazione: spetta a chiunque (perché è pubblicità) • La richiesta è presentata al responsabile della
trasparenza
• L’amministrazione, entro 30 giorni:
– procede alla pubblicazione nel sito del documento, dell’informazione o del dato richiesto e lo trasmette contestualmente al richiedente, ovvero comunica al medesimo l’avvenuta pubblicazione, indicando il collegamento ipertestuale a quanto richiesto.
– se il documento, l’informazione o il dato risultano già
pubblicati, l’amministrazione indica al richiedente il relativo collegamento ipertestuale
Applicabilità della normativa
sui contratti pubblici
• Contratti attivi / contratti passivi (e convenzioni
“neutre” ma sotto il regime della concorrenza)
• I Collegi provinciali IPASVI e i contratti passivi:
– Art. 3, comma 25, DLGS 163/2006: “Le ‘amministrazioni aggiudicatrici’ sono: le amministrazioni dello Stato; gli enti pubblici territoriali; gli altri enti pubblici non economici; gli organismi di diritto pubblico; le associazioni, unioni, consorzi, comunque denominati, costituiti da detti soggetti” – in quanto “amministrazioni aggiudicatrici” rientrano
nell’ambito di applicazione del “codice dei contratti pubblici” DLGS 163/2006
Attività contrattuale
• La “bussola”: assicurare sempre la concorrenza
• La stipula del contratto di diritto privato (per lavori,
servizi, forniture) è preceduta dal c.d. “procedimento a
evidenza pubblica”
• La formazione della volontà del Collegio si
caratterizza per l'emanazione di una serie di atti
amministrativi
• Applicazione della disciplina dettata dal codice dei
contratti
• Il recepimento dello schema di regolamento
predisposto dalla Federazione:
– in particolare: contratti sotto soglia
Tipologia di appalti/contratti
• Appalti di servizi:
– prestazioni in cui la res non viene modificata (ad esempio, pulizie dei locali, manutenzioni degli impianti senza opere strutturali, ecc.)
• Appalti di lavori/opere
:– “esecuzione o, congiuntamente, la progettazione esecutiva e l'esecuzione, ovvero, previa acquisizione in sede di
offerta del progetto definitivo, la progettazione esecutiva e l'esecuzione, relativamente a lavori o opere” che rientrano negli specifici allegati del codice dei contratti
• Appalti di forniture:
– “l’acquisto, la locazione finanziaria, la locazione o
l’acquisto a riscatto, con o senza opzione per l’acquisto, di prodotti”
Principi e regole
• Nell’affidamento e nell’esecuzione di opere e lavori pubblici, servizi e forniture, il Collegio IPASVI deve
garantire la qualità delle prestazioni, nonché il rispetto dei principi di economicità, efficacia, tempestività e
correttezza, libera concorrenza, parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità e pubblicità (art. 55, schema di regolamento)
• Doveri di pubblicazione
• Determinazione a contrattare • RUP
• Stipulazione dei contratti e pagamenti
Acquisizioni in economia
• Lavori pari o < a 200.000 euro
• Servizi e forniture < a 200.000 euro
• Acquisizioni in economia:
– effettuate con materiali e mezzi propri o appositamente acquistati o noleggiati e con personale proprio delle
stazioni appaltanti, o eventualmente assunto per l'occasione, sotto la direzione del RUP
• Cottimo fiduciario
– procedura negoziata in cui le acquisizioni avvengono mediante affidamento a terzi
• Affidamento diretto
– procedura semplificata, per importi < 40.000 euro
Affidamento diretto
• Si tratta dei contratti più utilizzati nei Collegi IPASVI
• Procedura:
– Art. 125, codice appalti: lavori, servizi o forniture inferiori a 40.000 euro, è consentito l'affidamento diretto da parte del RUP
– Schema di regolamento FNC IPASVI • lavori o forniture:
– RUP deve richiedere preventivi ad almeno tre soggetti o imprese a mezzo fax o con altri strumenti telematici
» ma si v. eccezioni
• servizi:
– RUP non è tenuto a richiedere 3 preventivi
(considerazione della natura fiduciaria di numerosi contratti di questa specie stipulati dai Collegi IPASVI) – il rispetto dei principi di non discriminazione, par
condicio e con il supporto di adeguata motivazione
Ricorso al MEPA
• Per gli acquisti di beni e servizi il cui importo sia inferiore alla soglia di rilevanza comunitaria tutte le pubbliche
amministrazioni sono tenute a fare ricorso al mercato
elettronico della pubblica amministrazione (MEPA) ovvero ad altri mercati istituiti ai sensi dell’art. 328, DPR 207/2010. • Tre tipologie di mercati elettronici:
- “il mercato elettronico realizzato dalla medesima stazione appaltante”;
- “il mercato elettronico della pubblica amministrazione
realizzato dal Ministero dell’economia e delle finanze sulle proprie infrastrutture tecnologiche avvalendosi di Consip S.p.A.”;
- “il mercato elettronico realizzato dalle centrali di committenza di riferimento di cui all’articolo 33 del codice”.
MEPA e affidamenti diretti
• L’obbligo MEPA = art. 1, comma 450, L 296/2006 anche per gli affidamenti diretti
• Tuttavia la norma stabilisce: “fermi restando gli obblighi e le facoltà previsti dal comma 449 del presente articolo”:
– tra le facoltà = rivolgersi al libero mercato con il limite imperativo, soggetto a eterointegrazione prevista dall’art. 1339 c.c., dello stesso prezzo, quantità, qualità previsto dal sistema delle convenzioni CONSIP e dei mercati elettronici (Corte conti, Sez. contr. Liguria, parere 64/2014)
• Deroghe ammissibili anche quando il bene/servizio non sia disponibile sul MEPA, ovvero, pur disponibile, sia
inidoneo rispetto alle necessità dell’amministrazione per mancanza di qualità essenziali
I contratti “neutri”: le convenzioni
• La stipulazione di convenzioni che “non
costano”:
– ristoranti, palestre, centri benessere, negozi, broker, assicurazioni, ecc.
