della concessione di valorizzazione:
un modello di analisi
UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI PARMA
Coordinamento
Francesco Monaco - Responsabile Dipartimento Progetti Speciali IFEL Claudio Cacciamani - Professore Ordinario di Economia degli Intermediari finanziari Università di Parma, Dipartimento di Economia
Curatori
Simona Elmo - Project Manager del Piano IFEL per lo sviluppo del PPP Chiara Del Fante - Avvocato e consulente IFEL
Il presente lavoro è stato chiuso con dati disponibili al Settembre 2014 Progetto grafico e illustrazioni:
Pasquale Cimaroli, Claudia Pacelli - www.backup.it
Introduzione di Francesco Monaco - IFEL / 5
Prefazione di Claudio Cacciamani - Università degli Studi di Parma / 9 Parte Prima
La concessione di valorizzazione: inquadramento giuridico di Filippo Brunetti - Chiomenti Studio Legale
1. Premessa / 13
2. Gli strumenti di valorizzazione diversi dalla concessione di valorizzazione / 16 3. Profili generali / 31
4. Tratti differenziali rispetto alla concessione di costruzione e gestione di lavori pubblici ed ipotesi di strutturazione della procedura di selezione / 36
5. La procedura amministrativa per l’avvio della gara per l’affidamento della concessione di valorizzazione / 40
6. La fase di esecuzione del rapporto concessorio (cenni) / 44
Parte Seconda
La valutazione economico-finanziaria della concessione di valorizzazione:
un modello di analisi
di Claudio Cacciamani e Sonia Peron - Università degli Studi di PARMA
1. La concessione di valorizzazione: problematiche economico-finanziarie 1.1. Premessa / 51
1.2. Inquadramento teorico / 52 1.3. Metodologia di analisi / 53 1.4. Conclusioni / 55
2. Il Modello
2.1. Premessa / 56
2.2. Ipotesi metodologiche e utilizzo del modello / 57 2.3. Riepilogo risultati / 60
APPENDICE 1
Normativa di riferimento / 65
APPENDICE 2 Sitografia / 75 Gli Autori
Filippo Brunetti, Claudio Cacciamani, Sonia Peron / 79
L’ordinamento giuridico italiano prevede una congerie di strumenti cui gli enti lo- cali possono fare ricorso per raggiungere specifici obiettivi in relazione al proprio patrimonio immobiliare. Il novero di tali strumenti si è ampliato in modo sensibile negli ultimi anni grazie al susseguirsi di interventi normativi riguardanti singoli am- biti di disciplina della materia. Assistiamo da tempo ad una stratificazione norma- tiva che impone agli studiosi, ma soprattutto agli operatori delle amministrazioni locali, un costante e continuo sforzo di aggiornamento delle proprie conoscenze.
Il panorama normativo si è arricchito di strumenti nuovi, disegnati di volta in volta per rispondere alle mutate esigenze delle amministrazioni pubbliche, la cui cono- scibilità da parte di soggetti destinatari non risulta sempre facile ed agevole. Al contempo, il patrimonio immobiliare pubblico è assurto a “bene principe”, sempre più frequentemente invocato quale risorsa essenziale per consentire la riduzione dell’ingente debito pubblico che grava sul nostro Paese, nonché per fungere da importante volano per la crescita. Si guarda al patrimonio immobiliare pubblico come fattore strategico per far ripartire gli investimenti pubblici nell’attuale con- testo di carenza di risorse e in quest’ottica si approntano strumenti e si apportano modifiche al quadro normativo di riferimento finalizzate ad agevolare i processi di ottimizzazione delle risorse rinvenienti dai beni immobili pubblici. In tale contesto, appare evidente lo sforzo richiesto agli amministratori locali per fronteggiare le sfide che si prospettano davanti a loro.
l’art. 58, comma 6, del D.L. 112/2008) per gli immobili di Regioni, Province, Comuni ed altri enti locali (nonché di società o enti a totale partecipazione dei predetti enti), si propone di rispondere alle esigenze delle amministrazioni proprietarie di immobili che necessitino di ingenti interventi di riqualificazione e riconversione (da attuare tramite recupero, restauro, ristrutturazione, nuova costruzione, manutenzione or- dinaria e straordinaria etc.). Attraverso detto strumento l’amministrazione proprie- taria può attribuire il bene in concessione (o locazione) a soggetti privati, per un periodo la cui durata sarà parametrata al raggiungimento dell’equilibrio economico finanziario del piano degli investimenti, affinché questi ultimi effettuino gli inter- venti necessari a rendere l’immobile suscettibile di una utilizzazione economica. Si tratta quindi di una nuova forma di partenariato pubblico privato potenzialmente molto importante per tutte quelle amministrazioni che non dispongano delle risorse necessarie per la riqualificazione di alcuni dei propri cespiti immobiliari. Una possi- bilità ulteriore offerta, dunque, alle amministrazioni pubbliche e che le amministra- zioni pubbliche possono trovarsi a voler valutare in relazione a determinati beni del proprio portafoglio immobiliare. In quest’ottica la Fondazione IFEL, con il prezioso contributo scientifico del Dipartimento di Economia dell’Università di Parma, ha ri- tenuto utile elaborare un modello che permetta alle amministrazioni di effettuare una valutazione economico-finanziaria della concessione di valorizzazione, rispetto al singolo caso di specie ed in comparazione con altri interventi attuabili in relazione ai beni medesimi (i.e. locazione, vendita, mantenimento dello status quo).
Il presente volume unitamente all’allegato modello rappresentano dunque il frutto del lavoro di approfondimento ed elaborazione svolto da IFEL ed Uniparma per consentire alle amministrazioni di ricorrere allo strumento della concessione di va- lorizzazione avendone valutato ex ante i benefici attesi e la convenienza rispetto ad altre scelte attuabili.
Il lavoro rientra in un piano avviato da IFEL negli ultimi anni per lo sviluppo del par- tenariato pubblico privato, articolato in una serie di Programmi Operativi caratte-
ma operativo denominato “Comuni e comunità finanziaria”, finalizzato a rafforzare il dialogo tra le Amministrazioni comunali ed il mondo bancario; b) il Programma
“Sperimentazione”, incentrato sull’organizzazione di occasioni di affiancamento/
collaborazione con le amministrazioni locali per la costruzione, sperimentazione e verifica “sul campo” di modelli e processi specifici dedicati ai vari strumenti, e c) il Programma Partenariati istituzionali, mirato al consolidamento dei rapporti tra le amministrazioni locale ed i soggetti istituzionali che si occupano di PPP.
L’obiettivo ultimo che si intende perseguire attraverso il Piano è quello di dare un contributo fattivo alla nascita di una cultura del partenariato che favorisca la rela- zione tra il mondo pubblico e quello privato, in un contesto di regole e strumenti chiari e condivisi.
La concessione di valorizzazione è un’operazione che non può essere considerata in modo asettico, standing alone, ma che deve essere strettamente connessa alle alternative, giuridiche ed economico-finanziarie, rispetto alle quali essa si pone.
Questo implica che la valutazione della convenienza dell’operazione debba essere effettuata in modo relativo e non assoluto.
Di conseguenza, a livello metodologico, il primo passo da compiere consiste nell’ef- ficace identificazione delle alternative, in termini sia di strumenti che di istituti. Suc- cessivamente, diventa essenziale utilizzare una metodologia che fornisca risultati circa la convenienza economica dell’operazione non solo in sé, ma rispetto alle al- ternative, verificando, di volta in volta, il singolo output rispetto a quelli dedotti dalle diverse possibilità identificate. Infine, la comparazione dei risultati non può limitarsi alle problematiche solo ed essenzialmente economiche, ma anche, se non soprattutto, finanziarie, apprezzando il valore creato o distrutto in ogni scenario di intervento.
Quanto descritto pone nuove sfide alle Istituzioni proprietarie di immobili, in parti- colare i Comuni, che possono ricorrere alla concessione di valorizzazione in modo consapevole con riguardo a tutte le tipologie di beni di cui siano proprietari. Allo stesso modo, dall’altra parte, una valutazione efficace della bontà dell’Istituto può essere un valido strumento per attrarre operatori privati disponibili a essere coin- volti nelle operazioni nelle fasi sia di sviluppo sia, successivamente, di gestione. Ciò
prassi corrente di decisione, l’ulteriore frontiera di lavoro consiste nel valutare non solo l’operazione rispetto alle alternative esistenti, ma anche la convenienza giuri- dica, tributaria e economico-finanziaria degli strumenti giuridici mediante i quali gli immobili possono divenire oggetto di valorizzazione: società veicolo, fondi immo- biliari, società emittenti titoli da cartolarizzare e altri ancora. Ciò giova soprattutto ai concessionari e permette, forse, un’ancora maggiore attenzione allo strumento da parte non solo di operatori privati, ma anche, magari in congiunzione ai primi, di investitori istituzionali nazionali ed esteri.
Tuttavia, quanto sopra può attuarsi solo a condizione che si abbia una maggiore certezza e stabilità in campo sia normativo, sia, soprattutto, tributario. Solamente in questo modo investitori di standing possono essere in grado di investire in opere da valorizzare con ritorni forse non estremamente elevati rispetto alle alternative di mercato, ma con gradi di rischio di certo accettabili.
inquadramento giuridico
di Filippo Brunetti
Chiomenti Studio Legale
lorizzazione” (per come delineato dall’art. 3 bis del D.L. 25 settembre 2001, n. 351 e s.m.i.), con particolare riferimento all’utilizzo del medesimo da parte degli enti locali (in primis: Comuni), ai sensi dell’art. 58 del D.L. 25 giugno 2008, n. 112.
Tale istituto s’inserisce però in una vasta congerie di norme che offrono all’ope- ratore pubblico una serie di “strumenti di valorizzazione” del proprio patrimonio immobiliare.
Onde orientarsi in tale contesto (ed onde potere correttamente iscrivervi la c.d.
“concessione di valorizzazione”) è necessaria, sia sul piano logico che su quello metodologico, una sorta di operazione preliminare volta ad illustrare quali sono, in astratto, le operazioni finalizzate ad una migliore fruizione ed utilizzo socio-econo- mico del bene pubblico(1).
Appare infatti evidente che l’ente selezionerà il singolo strumento di valorizzazio- ne basandosi anzitutto su di una propria scelta di carattere strategico che ha come
1 Cfr Progetto R.E.Mi - Studio delle Opzioni Strategiche per la Valorizzazione del Patrimonio Immobiliare Comunale Rapporto Conclusivo (studio di pre-fattibilità) del Gruppo di Lavoro Integrato istituito ai sen- si del Protocollo di Intesa del 14 giugno 2007 Milano, luglio 2007 (e integrazioni successive settembre 2007), disponibile all’indirizzo: http://www.affaritaliani.it/upload/im/0002/immobili_asta_milano.pdf
suo oggetto principale l’individuazione dell’opzione gestionale che si vuol impri- mere ad un determinato bene.
Le diverse strategie di valorizzazione si distinguono, quindi, a seconda dell’opzio- ne di scelta gestionale prescelta dall’ente. Più in dettaglio, al singolo ente è con- sentito: (i) mantenere la gestione diretta del bene senza ulteriore aggravio di costi (gestione pubblica); (ii) attribuire la gestione a privati (gestione privata), ovvero (iii) decidere di conservare la proprietà del bene, optando per una gestione mista (gestione pubblico-privata).
Nel primo caso la proprietà e la gestione restano in capo all’ente locale, che, nella lo- gica economico-privatistica dell’efficientamento, è chiamato a predisporre un piano di razionalizzazione contenente previsioni relative al cambiamento di destinazione d’uso del bene, alla riduzione dei costi ovvero al miglioramento dei servizi, attuabi- li dall’ente attraverso le previsioni normative sull’indebitamento degli enti pubblici previsti dalla normativa vigente (i.e. patto di stabilità, vincoli di indebitamento, etc.).
Le operazioni che contemplano una gestione privata sono, invece, principalmente:
la vendita; la locazione; la concessione di un diritto reale di godimento o la costi- tuzione di un fondo immobiliare.
Nella prima ipotesi, obiettivo principale dell’ente è quello di monetizzare diretta- mente il valore del bene facente parte del proprio patrimonio disponibile. E’ chiaro che, se il bene è già disponibile per la vendita, l’ente dovrà solamente determinare un prezzo di mercato che tenga conto dei possibili usi, delle caratteristiche dell’im- mobile e delle condizioni esistenti sul libero mercato.
Qualora, invece, si rendesse necessario un previo intervento migliorativo sul bene, bisognerà predisporre un’analisi di fattibilità e convenienza economica dell’ope- razione nel suo complesso, tenendo quindi in considerazione i costi sostenuti, le possibilità di reperimento delle risorse finanziarie per la copertura degli investi- menti ed il possibile ricavo derivante dalla vendita.
Un’operazione di questo tipo, se da un lato ha il vantaggio di avere un immediato riflesso positivo sui bilanci dello Stato, dall’altro, a causa del mutamento del sog-
getto proprietario, si traduce in una diminuzione della consistenza del patrimonio immobiliare.
Non solo. È ben possibile che, in virtù di errori commessi in sede di valutazione, il bene sia venduto ad un prezzo ben al di sotto di quello di mercato, così perdendo anche i benefici connessi all’opzione strategica scelta.
In alternativa alla vendita, alla gestione privata sono anche riconducibili la locazio- ne e la Concessione di un diritto reale di godimento.
Nell’ambito di un’operazione di locazione, il soggetto privato non solo acquisisce il diritto personale di godimento del bene ma si impegna anche a portarne avanti la gestione a fronte del pagamento di un canone periodico, determinato sulla base delle caratteristiche tecniche del bene. Per converso, all’ente è garantito un flusso di reddito costante, che tuttavia non implica la rinuncia alla proprietà del bene; ciò costituisce elemento di rilievo se è plausibile che, in un’ottica di lungo periodo, il bene possa essere considerato nuovamente strategico.
Vantaggi analoghi sono rinvenibili anche nell’ipotesi in cui l’ente decida di accor- dare al privato un diritto reale di godimento sul bene pubblico, per mezzo di un atto unilaterale ed autoritativo, appunto la concessione, integrata nei contenuti da una convenzione, avente natura privatistica, in forza della quale ente concedente e privato concessionario si impegnano al rispetto di obblighi e diritti reciproci.
I titolari della concessione esercitano diritti speciali su beni ed attività usualmente indisponibili ai privati e riservati ai pubblici poteri. In alcuni casi, i concessionari ottengono dei veri e propri diritti di monopolio sui beni che vengono loro conferiti.
Ne consegue che chi utilizza, in via particolare, il bene pubblico in base ad un atto di concessione è titolare nei confronti dei terzi di un diritto di esclusione dall’utiliz- zazione dello stesso bene.
Residua, infine, l’ipotesi in cui il soggetto pubblico, pur mantenendo la proprietà del bene, decida di optare per una forma di gestione mista, cioè pubblico privata.
Tale scelta di valorizzazione si addice, in particolare, alle ipotesi di realizzazione e gestione di infrastrutture ed opere pubbliche complesse, che richiedono impegni
finanziari considerevoli, di cui il privato si fa quindi parzialmente o totalmente cari- co a fronte della gestione dell’opera.
Una menzione autonoma merita, invece, lo strumento del fondo immobiliare.
In questa sede è sufficiente rilevare che, come per la vendita, anche l’apporto del bene ad un fondo immobiliare rappresenta una forma di dismissione del bene, la cui proprietà viene trasferita in capo al fondo, il quale emette quote che saranno poi sottoscritte dall’ente.
Si tratterà, in questo caso, della trasformazione di un investimento immobiliare diretto in un investimento immobiliare indiretto(2) e la scelta dell’apporto ad un fondo immobiliare potrà essere utilizzata sia per perseguire finalità di più agevole dismissione del bene o dei beni oggetto di apporto (mediante alienazione delle
“quote” del fondo immobiliare, piuttosto che mediante alienazione diretta del ce- spite immobiliare), sia per realizzare una più efficiente gestione e/o valorizzazione del bene medesimo (per il tramite della società di gestione del risparmio titolare della gestione del fondo cui il bene o i beni sono stati apportati).
2. Gli strumenti di valorizzazione diversi dalla concessione di valorizzazione L’interesse del legislatore finanziario per i beni pubblici (3) conobbe un primo mo-
2 Ai sensi dell’art. 11 della legge n. 104/1996 e dell’art. 2, commi 488 e 490, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, la sottoscrizione di quote di fondi immobiliari è da considerarsi alla stregua di investimen- to immobiliare indiretto.
3 Sulle norme delle leggi finanziarie che si occupano dei beni pubblici non risulta esserci una trattazio- ne organica. Senza pretesa di completezza, è qui utile fare riferimento alla dottrina che si è più in ge- nerale occupata dei beni stessi: O. Ranelletti, Concetto, natura e limiti del demanio pubblici, in Giur. it., 1897, IV, p. 425 ss.; M.S. Giannini, I beni pubblici, Roma, 1963; S. Cassese, I beni pubblici. Circolazione e tutela, Milano, 1969; G. Zanobini, Dei beni appartenenti allo Stato, agli enti pubblici e agli enti eccle- siastici, in Commentario al codice civile, diretto da M. D’Amelio, Libro della proprietà, Firenze, 1942, pp.
42 ss.; A.M. Sandulli, Beni pubblici, in Enc. dir., V, Milano, 1959, p. 277 ss; V. Cerulli Irelli, Beni pubblici, in Dig. disc. pubbl., II, Torino, p. 273 ss.; V. Caputi Jambrenghi, Premesse per una teoria dell’uso dei beni pubblici, Napoli, 1979; Id., Beni pubblici, in Enc. dir., V, Roma, 1988; G. Cammarano, Saggio sulla pubblicità dei beni pubblici, Padova, 1972; P. Virga, Beni pubblici e di interesse pubblico, Palermo, 1962;
G. Palma, I beni pubblici, in Trattato di diritto privato, a cura di P. Rescigno, VII, Torino, 1982, p. 95 ss.; R.
mento significativo con la L. n. 579/1993, recante “Norme per il trasferimento agli enti locali ed alle Regioni di beni immobili demaniali e patrimoniali dello Stato”. In forza di tale legge il Ministero dell’Economia e delle Finanze è stato autorizzato a trasferire, con propri decreti, agli enti locali territoriali i beni del demanio pubblico
Resta, Beni pubblici, in Commentario al codice civile, a cura di V. Scialoja e G. Branca, III, Bologna, 1962, p. 63 ss.; M. Renna, La regolazione amministrativa dei beni a destinazione pubblica, Milano, 2004; G.
Zanobini, Il concetto di proprietà pubblica e requisiti giuridici della demanialità, in Scritti vari di diritto pubblico, Milano, 1955; E. Guicciardi, Il demanio, Padova, 1934 Id., Il concetto di demanio pubblico nel nuovo Codice civile, in Studi in onore della Cedam, Padova, 1953; V. Cerulli Irelli, Proprietà pubblica e diritti collettivi, Padova, 1983; G. Palma, Beni di interesse pubblico e contenuto della proprietà, Napoli, 1971; G. Ingrosso, Demanio, in Nov. Dig. It. IV, s. d., Torino, 1938, p. 683 ss.; Id., Patrimonio dello Stato, in Nov. Dig. It. IX, s. d., Torino, 1939, p. 566 ss.; S. Valentini, I beni comunali, in I Comuni, a cura di M.S.
Giannini, Roma, 197, p. 415 ss.; M.S. Giannini, Diritto pubblico dell’economia, Bologna, 1977; L. Blotta, Sull’effettività del vincolo di indisponibilità dei beni pubblici destinati ad un pubblico servizio, in Foro amm., 1976, III, p. 1200 ss.; F. Di Renzo, I beni degli enti pubblici, Milano, 1978; G. Correale, Patrimonio dello Stato e degli enti pubblici, in Dig. disc. pubbl., in Enc. giur., XXII, Roma, 1990; A. Buscema, Pa- trimonio dello Stato e degli enti pubblici, in Dig. disc. pubbl., XI, Torino, 1996, p. 27 ss.; G. Colombini, Demanio e patrimonio dello Stato e degli enti pubblici, in Dig. disc. pubbl., V, Torino, 1990, p. 1 ss.; S.
Cassese, Organi e procedure per l’amministrazione della proprietà pubblica: situazione attuale e pro- poste di modificazione, in Riv. trim. dir. pubbl., 1971, p. 1373 ss.; S. Cassarino, La destinazione dei beni degli enti pubblici, Milano, 1962; V. Cerulli Irelli, Profili dominicali e profili funzionali nel rapporto Stato - regioni in materia di beni pubblici, in Regioni, 1987, p. 250 ss.; G. Caia, Oltre l’esclusività di competen- ze: beni pubblici e leale cooperazione, in Regioni, 1989, p. 889 ss.; V. Caputi Jambrenghi, Beni pubblici (uso dei), in Dig. disc. pubbl., II, Torino, 1987, p. 304 ss.; L. Orusa, Beni d’interesse pubblico, in Eng.
giur., V, Roma, 1988; S. Cassese, Relazione conclusiva della commissione di indagine sul patrimonio immobiliare pubblico, in Riv. trim. dir. pubbl., 1988, p. 171 ss.; V. Cerulli Irelli, Utilizzazione economica e fruizione collettiva dei beni, nell’Annuario 2003 dell’Associazione Italiana dei Professori di Diritto Am- ministrativo cit, p. 3 ss.; G. Corso, I beni pubblici come strumento essenziale cit., p. 29 ss.; G. Colombini, Privatizzazione e obiettivi di finanza pubblica, Ibidem, p. 77 ss.; F. Francario, Privatizzazioni, dismis- sioni e destinazione «naturale» dei beni pubblici, Ibidem, p. 191 ss.; S. Amorosino, L’amministrazione del patrimonio immobiliare degli enti pubblici: programma di cessione ed affidamento della gestione a società specializzate, in Foro amm., 1997, p. 2927 ss.; S. Trebeschi, La dismissione del patrimonio pubblico, in Giornale dir. amm., 1996, p. 705 ss.; A. Monti, A. Paolucci, La politica di privatizzazione del patrimonio immobiliare dello Stato, Napoli, 1992; G. Conti, Criteri di valutazione della consistenza del patrimonio pubblico, in Econ. pubbl., 1990, p. 519 ss.; E Bani, Lo Stato «possidente»: immobili statali e loro gestione dinamica, in Diritto pubblico dell’economia, a cura di M. Giusti, Padova, 1994; F. Garri, L’alienazione dei beni della pubblica amministrazione. Le tematiche giuridiche, in Finanza loc., 1993, p.
785 ss.; A. Mari, G. Pasquini, Patrimonio dello Stato S.p.a. e Infrastrutture S.p.a.: strumenti innovativi per lo sviluppo, in Giornale dir. amm., 2002, p. 817 ss.; I. Borrello, La cartolarizzazione dei proventi delle dismissioni immobiliari, in Giornale dir. amm., 2002, p. 132 ss.; M. Dugato, Ruolo e funzioni di Infrastrutture S.p.a., in Titolarità pubblica e regolazione dei beni. La dirigenza nel pubblico impiego, An- nuario 2003 dell’Associazione Italiana dei Professori di Diritto Amministrativo, Milano, 2004, p. 119 ss.;
G. Napolitano, Il patrimonio dello Stato S.p.a. tra passato e futuro: verso la scomposizione del regime demaniale e la gestione privata dei beni pubblici?, Ibidem, p. 251 ss.; M. Renna, Beni « pubblici » degli enti «privatizzati», Ibidem, p. 295 ss. Di recente, B. Tonoletti, Beni pubblici e concessioni, Padova, 2008, e M. Vaccarella, Titolarità e funzione nel regime dei beni civici, Bologna, 2008.
e del patrimonio indisponibile dello Stato, dei quali gli enti suddetti avessero fatto richiesta per la realizzazione di opere o per lo svolgimento di attività di interesse pubblico di propria competenza, e che fossero risultati, alla data di emanazione del decreto, non utilizzati in conformità al soddisfacimento degli interessi pubblici cui fossero stati destinati.
Sin da allora(4) si manifestò quindi la tendenza, confermata nella legislazione del decennio successivo, a preferire interventi volti alla riduzione della spesa e al per- seguimento di utilità a carattere prettamente finanziario, piuttosto che all’incre- mento del “valore sociale” del bene(5).
In quest’ottica altre numerose disposizioni di ordine finanziario hanno nel tempo favorito la “depubblicizzazione” del patrimonio pubblico, proponendo modelli di dismissione diretta, ovvero di dismissione tramite un soggetto gestore terzo che acquisisca partecipazioni nei fondi immobiliari pubblici di cui il Ministero del Teso- ro abbia sottoscritto quote mediante apporto dei beni patrimoniali conferiti (L. 23 dicembre 1996, n. 662), (6) o di dismissione tramite soggetti terzi che s’impegnano
4 Sulle dismissioni, previa eventuale valorizzazione, dei beni pubblici nella legislazione degli anni novanta può essere utile leggere in Codice civile commentato fondato da P. Schlesinger, diretto da F.
Busnelli, Giuffrè, 2010, I beni pubblici, artt. 822 -830, E. Castorina - G Chiara, pp 371 e ss. Ivi vengono richiamate le norme dell’epoca e viene fatto anzitutto riferimento all’art. 2 del DL 5 dicembre 1991, n.
386 con cui è stato avviato il processo di dismissione dei beni pubblici, sancendo l’alienazione (even- tualmente previa valorizzazione) e la gestione economico produttiva dei beni in mano pubblica. Sul punto si veda anche G. Montedoro, Beni pubblici e dismissioni, in Urb. e app., 2003, 5, pp 510 e ss..
5 I termini della questione erano già stati sintetizzati da illustre dottrina. Sul punto si veda F. Cammeo, voce Demanio, in Dig. it., IX, Torino, Utet, 1898, ove si legge “Questi beni vanno alienati ogni qualvolta sembri che il farli rientrare nel patrimonio dei privati e il ritrarne ed utilizzarne il prezzo in contanti sia più vantaggioso all’economia generale del paese, ed all’economia finanziaria degli enti pubblici”.
6 L’art. 3, commi 86-119, della l. 23 dicembre 1996, n. 662 prevede che il Ministero del tesoro possa sottoscrivere quote di fondi immobiliari istituiti ai sensi dell’art. 14-bis della l. 25 gennaio 1994, n. 86 (fondi d’investimento immobiliare chiusi costituiti con l’apporto di beni immobili o diritti reali su im- mobili da parte di soggetti pubblici in misura superiore al 51 %) ed apportare ai fondi i beni immobili ed i diritti reali su immobili appartenenti al patrimonio dello Stato e suscettibili di valorizzazione e di proficua gestione economica, secondo un elenco predisposto dal Ministro delle Finanze. L’elenco deve riportare la descrizione dei beni e dei diritti, con tutti i dati necessari alla loro individuazione e classi- ficazione, compresi la natura, la consistenza, la destinazione urbanistica, il titolo di provenienza con la relativa certificazione catastale ed una sintetica relazione sull’attuale condizione di fatto e di diritto del bene; tutte le amministrazioni dello Stato che utilizzino o detengano a qualunque titolo, anche per usi governativi, beni immobili dello Stato o siano titolari di diritti reali su tali beni, devono comunicare
ad alienare determinati compendi entro un certo termine ed a corrispondere al Mi- nistero la differenza tra il prezzo di rivendita ed il prezzo d’acquisto, al netto di una commissione percentuale progressiva calcolata sulla differenza (L. 23 dicembre 1999, n. 488).
In caso di conferimento o vendita a società per azioni di compendi o singoli beni immobili, rimane in ogni caso fermo il presupposto che si tratti di assicurare la proficua gestione di beni non destinati “ad usi governativi”, ma di per sé destinati a produrre reddito. Diversamente, se sono conferiti beni che non possono essere alienati, le società ne curano l’esercizio e la valorizzazione, corrispondendo allo Stato un compenso annuo a titolo di corrispettivo per la loro utilizzazione (art. 19, L. 23 dicembre 1998, n. 448).
Tralasciando altri diffusi richiami normativi, occorre evidenziare un’altra tra le fonti più risalenti e ancora oggi tra le più rilevanti sul tema, ovvero il già citato D.L. n.
351/ 2001.
Il decreto si apre in realtà con disposizioni relative all’attività di ricognizione del patrimonio immobiliare pubblico.
L’art. 1 prevede, infatti, che l’Agenzia del Demanio(7) individui, mediante propri de-
entro due mesi i dati predetti, pena la presunzione di cessazione delle esigenze di pubblico interesse all’utilizzazione del bene.
Si prevedono inoltre la costituzione di apposite società di gestione dei fondi, con partecipazione pub- blica e di banche, sim, assicurazioni e società immobiliari ed il ricorso a conferenze di servizi peculi- armente disciplinate deputate all’approvazione dei progetti di utilizzazione e valorizzazione dei beni.
7 L’Agenzia del Demanio è stata istituita dal d.lgs. 30 luglio 1999, n. 300 con lo specifico compito di amministrare i “beni immobili dello Stato, con il compito di razionalizzarne e valorizzarne l’impiego, di sviluppare il sistema informativo sui beni del demanio e del patrimonio, utilizzando in ogni caso, nella valutazione dei beni a fini conoscitivi ed operativi, criteri di mercato, di gestire con criteri imprendito- riali i programmi di vendita, di provvista, anche mediante l’acquisizione sul mercato, di utilizzo e di manutenzione ordinaria e straordinaria di tali immobili”. Sulla natura e le funzioni attribuite all’Agenzia del Demanio si veda C. Franchini L’organizzazione statale per la gestione dei beni pubblici in Foro amm.
TAR 2006, 10, 3389. Il ruolo di promotore delle iniziative di valorizzazione trasformazione, gestione e alienazione del patrimonio immobiliare pubblico, non solo di proprietà dello Stato e degli enti vigilati, ma soprattutto degli enti territoriali. attribuito all’Agenzia del Demanio è stato di recente definito e implementato dall’art. 33bis del decreto legge del 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011 n. 111, introdotto dall’articolo 27, comma 1, del decreto legge 6 dicembre
creti dirigenziali, singoli beni facenti parte del Patrimonio dello Stato (distinguen- doli tra beni demaniali e beni patrimoniali), beni degli enti pubblici non territoriali, beni non strumentali in precedenza attribuiti a società a totale partecipazione pub- blica, diretta o indiretta, riconosciuti di proprietà dello Stato, e infine beni ubicati all’estero, da sottoporre ai processi di riordino, gestione e valorizzazione.
I successivi artt. 2 e 3 dettano, invece, specifiche disposizioni in tema di privatiz- zazione del patrimonio immobiliare pubblico e di modalità per la cessione degli immobili che, nell’evidente intento di realizzare immediati flussi di cassa, tendono a sganciare la dismissione dalla previa ricognizione.
In particolare, l’art. 3 rubricato “Modalità per la cessione degli immobili” al com- ma 1 prevede che i beni immobili “individuati ai sensi dell’art. 1” possano essere trasferiti, a titolo oneroso, “con uno o più decreti di natura non regolamentare del Ministro dell’economia e delle finanze, da pubblicare nella Gazzetta Ufficiale”, a società appositamente costituite al fine di realizzare operazioni di cartolarizza- zione(8). Un secondo capoverso, aggiunto dalla legge di conversione, precisa che
“l’inclusione nei decreti produce il passaggio dei beni al patrimonio disponibile”.
Con la tecnica della cartolarizzazione è possibile, infatti, convertire attività non agevolmente negoziabili (ad es. gli immobili di proprietà pubblica), in strumenti
2011, n. 201 convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011 n. 214. Tale ruolo propositivo dell’Agenzia del Demanio, letto in maniera integrata con le previsioni di cui al nuovo articolo 3-ter del d.l. n. 351/2001, all’articolo 33 del d.l. n. 98/2011 e all’articolo 6 della legge n. 183/2011, si traduce innanzitutto nella possibilità di proporsi come “facilitatore” nella costruzione delle condizioni della concertazione istituzionale tra tutti quei soggetti pubblici interessati a mettere a sistema i propri pa- trimoni immobiliari, nell’ambito di un progetto comune di sviluppo, valorizzazione e messa a reddito.
8 La disciplina generale sulla cartolarizzazione è dettata dalla l. 30 aprile 1999, n. 130 (Disposizioni sulla cartolarizzazione dei crediti), la quale all’art. 1 prevede che la disciplina si applichi “alle operazioni di cartolarizzazione realizzate mediante cessione a titolo oneroso di crediti pecuniari, sia esistenti che futuri, individuabili in blocco se si tratta di una pluralità di crediti, quando ricorrono i seguenti requisiti:
a) il cessionario sia una società prevista dall’art. 3” - (abbia cioè per oggetto esclusivo la realizzazione di una o più operazioni di cartolarizzazione dei crediti) – “b) le somme corrisposte dal debitore o dai debitori ceduti siano destinate in via esclusiva dalla società cessionaria al soddisfacimento dei diritti incorporati nei titoli emessi dalla stessa o altra società per finanziare l’acquisto di tali crediti nonché al pagamento dei costi dell’operazione”. Sulla cartolarizzazione in generale v. G. Morbidelli, (a cura di), Cartolarizzazione - Aspetti teorici e applicazione pratica, Torino, 2002; P. Virga, La cartolarizzazione:
un’operazione nuova, anzi antica, ora in www.Lexitalia.it.
finanziari di più facile collocazione sui mercati. I beni vengono ceduti a società veicolo (nella fattispecie indicate con l’acronimo SCIP), che ne versano al cedente il corrispettivo economico ottenuto attraverso l’emissione ed il collocamento di titoli obbligazionari, a titolo di “prezzo iniziale”. In seguito tale società gestisce gli immobili e li rivende sul mercato(9).
Le ulteriori tappe di questo processo di “de-pubblicizzazione” del patrimonio im- mobiliare sono segnate dalla Legge 15 giugno 2002, di conversione del decreto legge 15 aprile 2002, n. 63 che ha istituito la Patrimonio dello Stato S.p.A. per la valorizzazione, gestione ed alienazione del patrimonio dello Stato e la Infrastrut- ture S.p.A. per il finanziamento delle infrastrutture, nonché dalla Legge dicembre 2002, n. 289 che ha esteso la disciplina prevista dalla L. 410/2001 alle Regioni, agli enti locali e agli enti territoriali che ne abbiano fatto richiesta all’ente territoriale di riferimento, nonché alle aziende sanitarie locali e alle aziende ospedaliere.
Non sempre, tuttavia, all’adozione di queste misure è seguito un effetto positivo per gli enti “dismettenti”, cosicchè molte correzioni sono state nel tempo poste in essere, come, ad esempio, l’incorporazione di Infrastrutture S.p.A. in Cassa De- positi e Prestiti S.p.A. disposta dall’articolo 1 comma 79 della Legge 23 dicembre 2005, n. 266.
A partire dalla seconda metà del decennio scorso, l’attenzione del legislatore si è, quindi, gradualmente orientata a favore di interventi volti alla concreta valorizza- zione dei beni pubblici, piuttosto che all’immediata realizzazione di flussi finanziari di cassa. In quest’ottica, il legislatore è intervenuto a più riprese sulla disciplina del patrimonio pubblico immobiliare, delineando nuovi strumenti di valorizzazione.
Segnatamente, l’art. 1, commi 262 della Legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Legge finanziaria 2007), ha riformato l’articolo 3 del D.L. 25 settembre 2001, n. 351, con-
9 La Scip, pur non potendo godere liberamente e disporre dei beni oggetto di cartolarizzazione, ma solo alienarli con l’obbligo di retrocedere i maggiori ricavi conseguiti, è considerata dalla dottrina mag- gioritaria, in seguito alla suddetta procedura, proprietaria di quei beni. A conferma di questo assunto, occorre considerare che le attività necessarie alla realizzazione di operazioni di cartolarizzazione - qua- li, per l’appunto, l’emissione di titoli rappresentativi della proprietà - presuppongono la proprietà dei beni medesimi.
vertito, con modificazioni, dalla legge 23 novembre 2001, n. 410, introducendo il comma 15-bis. La disposizione, seppur contenente in apertura l’espresso rife- rimento alla valorizzazione diretta all’alienazione, è ispirata in realtà ad un’altra prevalente logica, introducendo “per la promozione dello sviluppo locale” i pro- grammi unitari di valorizzazione degli immobili pubblici (puv).
Più in particolare, ciascuno di questi programmi viene concepito come un processo di valorizzazione unico avente ad oggetto una pluralità di beni pubblici, di proprie- tà dello Stato e degli enti locali, suscettibili di valorizzazione “mediante conces- sione d’uso o locazione nonché [mediante] l’allocazione di funzioni di interesse sociale, culturale, sportivo, ricreativo, per l’istruzione, la promozione delle attività di solidarietà e per il sostegno alle politiche per i giovani, nonché per le pari op- portunità”.
Nell’anno immediatamente successivo alla loro introduzione, la Legge finanziaria del 2008 (in particolare i commi 313 e seguenti dell’art. 1, L. n. 244 del 2007(10)) si è di nuovo diffusamente occupata dei puv, meglio specificandone le fasi procedi- mentali e le modalità di coinvolgimento delle amministrazioni.
L’obiettivo, espressamente perseguito per loro tramite, è l’attivazione di “signifi- cativi processi di sviluppo locale attraverso il recupero e il riuso di beni immobili pubblici”. Si tratta di valorizzazione in senso proprio, dunque, in cui il recupero dei beni non solo produce un incremento del valore degli stessi, ma ne consente anche un migliore utilizzo da parte della collettività. In altri termini, il bene costituisce uno strumento di crescita e di soddisfazione degli interessi territoriali.
La “costruzione” di un puv richiede in concreto l’interazione di più soggetti.
Segnatamente, il Ministro dell’Economia, tramite l’Agenzia del Demanio e d’intesa con gli Enti territoriali interessati, “individua ambiti di interesse nazionale nei qua-
10 Il meccanismo è sostanzialmente simile a quello disegnato dall’art. 58 l. n. 133 del 2008, che prevede la predisposizione di un Piano delle alienazioni e valorizzazioni da parte degli enti territoriali, in cui viene compilato un elenco dei beni da vendere o valorizzare. Effetti principali sono la classificazione dei beni elencati nel patrimonio disponibile e la definizione della nuova destinazione urbanistica degli immobili.
li sono presenti beni immobili di proprietà dello Stato e di altri soggetti pubblici per promuovere, in ciascun ambito un programma unitario di valorizzazione di cui all’articolo 3, comma 15 bis, del decreto legge 25 settembre 2001, n. 351”. Nel loro complesso, tutti i programmi di valorizzazione costituiscono “il Piano di valorizza- zione dei beni pubblici per la promozione e lo sviluppo dei sistemi locali”.
Il Piano è approvato d’intesa con la Conferenza unificata e in esso “oltre all’indivi- duazione degli ambiti di intervento, sono determinati gli obiettivi di azione, le cate- gorie tematiche, sociali economiche e territoriali di interesse, i criteri, i tempi e le mo- dalità di attuazione dei programmi unitari di intervento, nonché ogni altro elemento significativo per la formazione dei suddetti programmi”. In questa fase, non si attua alcuna modificazione delle prescrizioni urbanistiche dei piani generali comunali.
Allo Stato spetta quindi la regia del processo, sia sotto il profilo dell’individuazione dei singoli ambiti locali di intervento, sia sotto quello dell’armonia complessiva della loro somma.
Sembra, dunque di poter affermare che il puv, in se e per sé considerato sia in real- tà una vera e propria modalità di pianificazione e razionalizzazione degli interventi aventi ad oggetto un complesso patrimoniale pubblico: fissa gli obiettivi indivi- duati dallo Stato e dagli enti rappresentativi dei sistemi locali coinvolti; definisce le tappe, gli indirizzi e la cronologia dei singoli interventi; coordina l’azione di tutti gli attori del procedimento.
La successiva fase operativa spetta alle Regioni e agli enti territoriali e locali in- teressati, i quali, nel rispetto delle indicazioni del Piano, elaborano “programmi unitari di valorizzazione, individuando gli interventi, le modalità di attuazione, le categorie di destinazioni d’uso compatibili, l’entità e le modalità di attribuzione agli enti territoriali di quota parte del plusvalore da realizzare, nonché ogni altro elemento significativo per l’attuazione di quanto previsto nei programmi medesi- mi”. Alla predisposizione dei programmi si giunge con la partecipazione di tutte le amministrazioni, centrali e locali, interessate (lo strumento è quello della conferen- za di servizi).
I singoli programmi di valorizzazione sono approvati con decreto del Presidente della Regione o della Provincia e sono sottoposti alla ratifica dei consigli comunali.
Gli effetti sono quelli tipici dell’accordo di programma, ivi compresi la variante au- tomatica dei piani urbanistici generali e, ove necessaria, la dichiarazione di pubbli- ca utilità per le opere pubbliche o di interesse generale previste.
A partire dall’avvio del c.d. federalismo fiscale, il legislatore si è, poi, preoccupato di rispondere alla crescente necessità di assicurare maggiore e autonoma dispo- nibilità di risorse agli enti più vicini ai cittadini, e in quest’ottica ha dato avvio ad una vera e propria “devoluzione” del patrimonio dello Stato in favore dei diversi patrimoni degli enti territoriali.
La linea di partenza di questo processo “devolutivo” di beni pubblici è disegnata dalle previsioni dell’art. 119 Cost. e dalla legge 5 maggio 2009, n. 42 recante “Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’art. 119 Costituzione”, che ha attribuito al Governo la facoltà di adottare uno o più decreti legislativi, ispirati a principi e criteri direttivi specifici, tra cui quello del c.d. federalismo demaniale.
Sulla base di tale delega è stato adottato il decreto legislativo 28 maggio 2010, n.
85 recante “Attribuzione a Comuni, Province, Città metropolitane e regioni di un loro patrimonio dell’art. 19 della legge 5 maggio 2009, n. 42”.
In particolare, l’art. 2 comma 4 del sopracitato decreto, stabilisce che l’Ente terri- toriale, a seguito di procedura attributiva a titolo non oneroso, “dispone del bene nell’interesse della collettività rappresentata ed è tenuto a favorire la massima valorizzazione funzionale del bene attribuito, a vantaggio diretto o indiretto della collettività territoriale”. La massima valorizzazione del bene è, in altri termini, consi- derata quale obiettivo a cui l’azione dell’ente deve essere finalizzata, nonché come parametro di valutazione cui deve tener conto il titolare del potere di attribuzione.
Tra i criteri cui lo Stato deve aver riguardo nell’attribuzione dei beni è, infatti, pre- visto che, oltre al criterio di territorialità, si tenga conto dell’adeguatezza, ossia della capacità finanziaria dei Comuni necessaria a soddisfare le esigenze di tutela e valorizzazione dei beni di cui si è detto.
Fermo l’obbligo di valorizzazione del bene, alla luce del disposto normativo l’ente territoriale sembra godere, tuttavia, di ampia discrezionalità in ordine alle moda- lità di valorizzazione, potendosi spingere sino alla decisione di dismettere il bene pubblico(11).
Per questa ragione si è ritenuto che il decreto legislativo in questione possa essere inquadrato come l’ennesimo intervento volto alla “depubblicizzazione” del patri- monio immobiliare ed alla dismissione come misura di risanamento finanziario(12). A conferma di tale assunto si consideri che, da un lato, il legislatore ha previsto espressamente tipologie di beni in relazione ai quali non è possibile il trasferimen- to, dall’altro si è preoccupato di introdurre vincoli procedurali all’alienazione dei beni pubblici(13).
In questa prospettiva, non sono mancate quindi critiche al decreto volte a segna- lare l’assenza di una previsione recante l’indicazione di strumenti che possano as- sicurare la concreta valorizzazione del demanio e del patrimonio pubblico,“al di là delle pompose enunciazioni contenute nei primi articoli del decreto”(14).
Tra le più recenti previsioni normative, occorre poi prender atto della previsione contenuta nell’art. 33 del D.L. 6 luglio 2011, n. 98, convertito con modificazioni in L. 15 luglio 2011, n. 111 (e sottoposto, nel tempo, a varie modifiche succedutesi tra loro), il quale, riformando parzialmente la disciplina sui fondi comuni d’inve-
11 L’art. 2, comma 5, del d.lgs. 85/2010 prevede che in applicazione del criterio di “semplificazione” “i beni possono essere inseriti dalle Regioni e dagli enti locali in processi di alienazione e dismissione secondo le procedure di cui all’articolo 58 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133”.
12 Tra i primi commenti al d.lgs. 85/2010 si veda A. Zanardi, Federalismo demaniale a la carte, in lavoce.
info, 2 febbraio 2010.
13 Per queste osservazioni si v. A.Police, Il federalismo demaniale: valorizzazione nei territori o dismis- sioni locali?, in Giorn. Dir. Amm. 12/2010, 1233 ss.. Quanto ai vincoli procedurali al trasferimento si veda l’art. 4, comma 3 a tenore del quale “I beni trasferiti in attuazione del presente decreto che entrano a far parte del patrimonio disponibile dei Comuni, delle Province, delle Citta’ metropolitane e delle Regioni possono essere alienati solo previa valorizzazione attraverso le procedure per l’adozione delle varianti allo strumento urbanistico, e a seguito di attestazione di congruita’ rilasciata, entro il termine di trenta giorni dalla relativa richiesta, da parte dell’Agenzia del demanio o dell’Agenzia del territorio, secondo le rispettive competenze”.
14 Cosi A. Police, cit.
stimento immobiliare ad apporto pubblico, ha ampliato il profilo funzionale dello strumento normativo nell’ottica del parternariato pubblico-privato.
L’analisi di tale istituto esorbita dall’ambito della presente analisi. In questa pro- spettiva appare però comunque utile evidenziare come l’articolo in questione pre- veda che, con decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze, verrà costituita una Società di Gestione del Risparmio (SGR) per l’istituzione e gestione di uno o più fondi di investimento immobiliare (“Fondo Nazionale”).
A tenore del citato art. 33, il Fondo Nazionale persegue i seguenti obiettivi stra- tegici: (i) partecipa in fondi comuni di investimento immobiliare chiusi, promossi da Regioni, Province e Comuni, anche in forma consorziata, e da altri enti pubblici ovvero da società interamente partecipate dai predetti enti (cosiddetto “Fondi di fondi”), mediante la sottoscrizione di quote da questi ultimi offerte su base com- petitiva; (ii) investe direttamente nell’acquisto di immobili in locazione passiva alle Pubbliche amministrazioni, in ottica di razionalizzazione degli usi governativi;
(iii) partecipa, sulla base dell’eventuale emanazione di uno specifico decreto del ministro dell’economia e delle finanze, a fondi titolari di diritti di concessione o d’uso su beni indisponibili e demaniali; (iv) acquista immobili di proprietà degli enti territoriali ad uso ufficio o già inseriti in programmi di valorizzazione, recupero e sviluppo del territorio.
In tale contesto, un ruolo centrale è attribuito agli Enti territoriali, cui spetta il compito di dare avvio ai processi di valorizzazione dei propri patrimoni immobiliari e di promuovere, quindi, la costituzione di Fondi comuni di investimento (“Fondi territoriali”), in cui potranno essere apportati beni immobili e diritti sulla base di progetti di utilizzo o valorizzazione, approvati con delibera dell’organo di governo dell’Ente apportante.
In questa prospettiva, l’articolo 6, comma 7 della L. n. 183/2011 ha introdotto nel citato articolo 33 il comma 8-bis(15), in base al quale i fondi istituiti dalla società di
15 I successivi commi 8 ter e 8 quater della medesima disposizione prevedono altresì altre tipologie di fondi. Il comma 8 ter in particolare prevede che, il MEF, tramite la SGR da esso costituita, possa istituire uno o più fondi comuni d’investimento immobiliare ai quali trasferire o conferire la proprietà o altro diritto reale inerente immobili di proprietà dello Stato non utilizzati per finalità istituzionali e/o immobili
gestione del risparmio costituita dal Ministero dell’economia e delle finanze pos- sono acquistare immobili ad uso ufficio di proprietà degli Enti territoriali, nonché altri immobili di proprietà dei medesimi enti di cui sia completato il processo di va- lorizzazione edilizio-urbanistico secondo programmi di valorizzazione, recupero e sviluppo del territorio. La medesima disposizione prevede altresì che le azioni del- la SGR statale, interamente detenute dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, possono essere trasferite a titolo gratuito, mediante decreto del Ministro dell’Eco- nomia e delle Finanze, all’Agenzia del Demanio, in considerazione delle competen- ze istituzionali ad essa affidate in materia di gestione e valorizzazione del patri- monio immobiliare statale e della vasta esperienza tecnico-specialistica maturata in tale settore. Nel panorama degli strumenti di governance per il miglior utilizzo degli immobili di proprietà pubblica vanno, inoltre, annoverati i “Programmi Unitari di Valorizzazione del Territorio” (“P.U.Va.T”), introdotti dall’art. 27, comma 2 del D.L. 201/2011, convertito dalla Legge 22 dicembre 2011, n. 214, nell’ambito della disciplina generale in “materia di privatizzazione e valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico e di sviluppo dei fondi comuni di investimento immobiliare”
contenuta nel d.l. n.351 del 2001(16).
di proprietà di società direttamente o indirettamente controllate dallo Stato e/o immobili di proprietà di enti territoriali. Merita evidenziare che, a tenore di detta disposizione, la totalità delle risorse, rivenienti dalla valorizzazione ed alienazione degli immobili di proprietà delle Regioni e degli Enti locali trasferiti ai fondi di cui al comma 8 ter, è destinata alla riduzione del debito dell’Ente e, solo in assenza del debito, o comunque per la parte eventualmente eccedente, a spese di investimento. Il successivo comma 8 quater prevede invece la possibilità di costituzione di uno o più fondi comuni d’investimento immobiliare ai quali trasferire o conferire la proprietà o altro diritto reale inerente immobili di proprietà dello Stato non più utilizzati dal Ministero della difesa per finalità istituzionali e suscettibili di valorizzazione.
16 Per ragioni di completezza, si riporta il testo dell’art. 3 ter, del d.l. 351/2001 cit., aggiunto dall’arti- colo 27, comma 2 del D.L. 6 dicembre 2011, n. 201, rubricato “Processo di valorizzazione degli immobili pubblici”:
“1. L’attività dei Comuni, Città metropolitane, Province, Regioni e dello Stato, anche ai fini dell’attuazio- ne del presente articolo, si ispira ai principi di cooperazione istituzionale e di copianificazione, in base ai quali essi agiscono mediante intese e accordi procedimentali, prevedendo, tra l’altro, l’istituzione di sedi stabili di concertazione al fine di perseguire il coordinamento, l’armonizzazione, la coerenza e la riduzione dei tempi delle procedure di pianificazione del territorio.
2. Al fine di contribuire alla stabilizzazione finanziaria, nonché per promuovere iniziative volte allo svi- luppo economico e alla coesione sociale e per garantire la stabilità del Paese, il Presidente della Giunta regionale, d’intesa con la Provincia e i comuni interessati, promuove, anche tramite la sottoscrizione di uno o più protocolli d’intesa ai sensi dell’articolo 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241, la formazione di “programmi unitari di valorizzazione territoriale” per il riutilizzo funzionale e la rigenerazione degli immobili di proprietà della Regione stessa, della Provincia e dei comuni e di ogni soggetto pubblico,
anche statale, proprietario, detentore o gestore di immobili pubblici, nonché degli immobili oggetto di procedure di valorizzazione di cui al decreto legislativo 28 maggio 2010, n. 85. Nel caso in cui tali programmi unitari di valorizzazione territoriale non coinvolgano più Enti territoriali, il potere d’impulso può essere assunto dall’Organo di governo di detti Enti. Qualora tali programmi unitari di valorizzazio- ne siano riferiti ad immobili di proprietà dello Stato o in uso alle Amministrazioni centrali dello Stato, il potere d’impulso è assunto, ai sensi del comma 15 dell’articolo 3 del presente decreto, dal Ministero dell’economia e delle finanze - Agenzia del demanio, concordando le modalità di attuazione e i reciproci impegni con il Ministero utilizzatore.
3. Nel rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza di cui all’articolo 118 della Costituzione, nonché di leale collaborazione tra le istituzioni, lo Stato partecipa ai programmi di cui al comma 2 coinvolgendo, a tal fine, tutte le Amministrazioni statali competenti, con particolare riguardo alle tutele differenziate ove presenti negli immobili coinvolti nei predetti programmi, per consentire la conclusione dei processi di valorizzazione di cui al presente articolo.
4. Per l’attuazione delle norme contenute nel presente articolo il Ministero dell’economia e finanze - Agenzia del demanio e le strutture tecniche della Regione e degli enti locali interessati possono indi- viduare, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, le azioni, gli strumenti, le risorse, con particolare riguardo a quelle potenzialmente derivanti dalla valorizzazione del patrimonio immo- biliare pubblico, che saranno oggetto di sviluppo nell’ambito dei programmi unitari di valorizzazione territoriale, eventualmente costituendo una struttura unica di attuazione del programma, anche nelle forme di cui all’articolo 33-bis del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111.
5. I programmi unitari di valorizzazione territoriale sono finalizzati ad avviare, attuare e concludere, in tempi certi, autodeterminati dalle Amministrazioni partecipanti, nel rispetto dei limiti e dei principi generali di cui al presente articolo, un processo di valorizzazione unico dei predetti immobili in coe- renza con gli indirizzi di sviluppo territoriale e con la programmazione economica che possa costituire, nell’ambito del contesto economico e sociale di riferimento, elemento di stimolo ed attrazione di in- terventi di sviluppo sostenibile locale, nonché per incrementare le dotazioni di servizi pubblici locali e di quelle relative all’abitare. Restano esclusi dai programmi unitari di valorizzazione territoriale disci- plinati dal presente articolo, i beni già inseriti in programmi di valorizzazione di cui decreto ministeria- le richiamato al comma 5-bis dell’articolo 5 del decreto legislativo 28 maggio 2010, n. 85, nonché di alienazione e permuta già avviati e quelli per i quali, alla data di entrata in vigore del presente articolo, risultano sottoscritti accordi tra Amministrazioni pubbliche, a meno che i soggetti sottoscrittori concor- dino congiuntamente per l’applicazione della presente disciplina.
6. Qualora sia necessario riconfigurare gli strumenti territoriali e urbanistici per dare attuazione ai pro- grammi di valorizzazione di cui al comma 2, il Presidente della Giunta regionale, ovvero l’Organo di governo preposto, promuove la sottoscrizione di un accordo di programma ai sensi dell’articolo 34 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, nonché in base alla relativa legge regionale di regola- mentazione della volontà dei soggetti esponenziali del territorio di procedere alla variazione di detti strumenti di pianificazione, al quale partecipano tutti i soggetti, anche in qualità di mandatari da parte degli enti proprietari, che sono interessati all’attuazione del programma.
7. Nell’ambito dell’accordo di programma di cui al comma 6, può essere attribuita agli enti locali inte- ressati dal procedimento una quota compresa tra il 5% e il 15% del ricavato della vendita degli immobili valorizzati se di proprietà dello Stato da corrispondersi a richiesta dell’ente locale interessato, in tutto o in parte, anche come quota parte dei beni oggetto del processo di valorizzazione. Qualora tali immobili, ai fini di una loro valorizzazione, siano oggetto di concessione o locazione onerosa, all’Amministrazio-
ne comunale è riconosciuta una somma non inferiore al 50% e non superiore al 100% del contributo di costruzione dovuto ai sensi dell’articolo 16 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 e delle relative leggi regio- nali per l’esecuzione delle opere necessarie alla riqualificazione e riconversione, che il concessionario o il locatario corrisponde all’atto del rilascio o dell’efficacia del titolo abilitativo edilizio. La regolamen- tazione per l’attribuzione di tali importi è definita nell’accordo stesso, in modo commisurato alla com- plessità dell’intervento e alla riduzione dei tempi del procedimento e tali importi sono finalizzati all’ap- plicazione dei commi da 138 a 150 dell’articolo 1 della legge 13 dicembre 2010, n. 220. I suddetti importi sono versati all’Ente territoriale direttamente al momento dell’alienazione degli immobili valorizzati.
8. L’accordo deve essere concluso entro il termine perentorio di 120 giorni dalla data della sua promo- zione. Le Regioni possono disciplinare eventuali ulteriori modalità di conclusione del predetto accordo di programma, anche ai fini della celere approvazione della variante agli strumenti di pianificazione urbanistica e dei relativi effetti, della riduzione dei termini e delle semplificazioni procedurali che i sog- getti partecipanti si impegnano ad attuare, al fine di accelerare le procedure, delle modalità di supe- ramento delle criticità, anche tramite l’adozione di forme di esercizio dei poteri sostitutivi previste dal decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, nonché ogni altra modalità di definizione del procedimento utile a garantire il rispetto del termine di 120 giorni anzidetto. Qualora l’accordo non sia concluso entro il termine di 120 giorni sono attivate dal Presidente della Giunta regionale le procedure di cui al com- ma 7 dell’articolo 34 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, che si devono concludere entro i successivi 60 giorni, acquisendo motivate proposte di adeguamento o richieste di prescrizioni da parte delle Amministrazioni partecipanti al programma unitario di valorizzazione territoriale. Il programma unitario di valorizzazione territoriale, integrato dalle modifiche relative alle suddette proposte di ade- guamento e prescrizioni viene ripresentato nell’ambito del procedimento di conclusione dell’accordo di programma. La ratifica dell’accordo di programma da parte dell’Amministrazione comunale, ove ne ricorrano le condizioni, può assumere l’efficacia di cui al comma 2 dell’articolo 22 del decreto del Presi- dente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380.
9. Il Presidente della Giunta Regionale, le Province e i comuni, ovvero l’Amministrazione promuovente per l’attuazione dei processi di valorizzazione di cui al comma 2, possono concludere uno o più accordi di cooperazione con il Ministero per i beni e le attività culturali, ai sensi dei commi 4 e 5 dell’articolo 5 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, anche per supportare la formazione del programma unitario di valorizzazione territoriale, identificando gli elementi vincolanti per la trasformazione dei beni immobili, in coerenza con la sostenibilità economica-finanziaria e attuativa del programma stesso.
10. Gli organi periferici dello Stato, preposti alla valutazione delle tutele di natura storico-artistica, ar- cheologica, architettonica e paesaggistico-ambientale si esprimono nell’ambito dell’accordo di cui al comma 6, unificando tutti i procedimenti previsti dal decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42. Qua- lora tale espressione non avvenga entro i termini stabiliti nell’accordo di programma, il Ministro per i beni e le attività culturali può avocare a sè la determinazione, assegnando alle proprie strutture centrali un termine non superiore a 30 giorni per l’emanazione dei pareri, resi ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, anche proponendo eventuali adeguamenti o prescrizioni per l’attuazione del programma unitario di valorizzazione territoriale. Analoga facoltà è riservata al Ministro per l’ambiente, per la tutela del territorio e del mare, per i profili di sua competenza.
11. Per le finalità di cui al presente articolo, è possibile avvalersi di quanto previsto negli articoli 33 e 33- bis del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111 e delle procedure di cui all’articolo 58 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 convertito dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. Per il finanziamento degli studi di fattibilità e delle azioni di supporto dei programmi unitari di valorizzazione territoriale,
Tali strumenti sono avviati, in via principale, su impulso del Presidente della Giun- ta Regionale, d’intesa con la Provincia e gli Enti locali interessati e necessitano, per poter produrre effetti concreti, del consenso e della convergenza delle diverse istituzioni, statali, regionali e locali coinvolte, le quali devono partecipare alla for- mazione della volontà di agire per il riutilizzo funzionale e la rigenerazione degli immobili di proprietà pubblica e di ogni soggetto pubblico, anche statale, proprie- tario, detentore o gestore di immobili pubblici, nonché degli immobili oggetto di procedure di valorizzazione ai sensi del “federalismo demaniale”(17).
Per questa ragione, è ragionevole ritenere che, più che come strumenti di valoriz- zazione, i P.U.Va.T (al pari dei puv) siano qualificabili come forme di “pianificazione strategica”, “finalizzati ad avviare, attuare e concludere, in tempi certi, autode-
l’Agenzia del demanio, anche in cofinanziamento con la Regione, le Province e i comuni, può provvede- re a valere sui propri utili di gestione ovvero sul capitolo relativo alle somme da attribuire all’Agenzia del demanio per l’acquisto dei beni immobili, per la manutenzione, la ristrutturazione, il risanamento e la valorizzazione dei beni del demanio e del patrimonio immobiliare statale, nonché per gli interventi sugli immobili confiscati alla criminalità organizzata.
12. In deroga a quanto previsto all’ultimo periodo del comma 2, per la valorizzazione degli immobili in uso al Ministero della difesa, lo stesso Ministro, previa intesa con il Presidente della Giunta regionale o il Presidente della Provincia, nonché con gli Organi di governo dei comuni provvede alla individuazione delle ipotesi di destinazioni d’uso da attribuire agli immobili stessi, in coerenza con quanto previsto dagli strumenti territoriali e urbanistici. Qualora gli stessi strumenti debbano essere oggetto di ricon- formazione, il Presidente della Giunta regionale o il Presidente della Provincia promuove un accordo di programma ai sensi dell’articolo 34 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, anche ai sensi della relativa legislazione regionale applicabile. A tale accordo di programma possono essere applicate le procedure di cui al presente articolo.
13. Per garantire la conservazione, il recupero e il riutilizzo degli immobili non necessari in via tempo- ranea alle finalità di difesa dello Stato è consentito, previa intesa con il Comune e con l’Agenzia del demanio, per quanto di sua competenza, l’utilizzo dello strumento della concessione di valorizzazione di cui all’articolo 3-bis. L’utilizzo deve avvenire nel rispetto delle volumetrie esistenti, anche attraverso interventi di cui alla lettera c) del comma 1 dell’articolo 3 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 e delle relative leggi regionali e possono, eventualmente, essere monetizzati gli oneri di urbanizzazione. Oltre alla cor- responsione della somma prevista nel predetto articolo 3-bis, è rimessa al Comune, per la durata della concessione stessa, un’aliquota del 10 per cento del canone relativo. Il concessionario, ove richiesto, è obbligato al ripristino dello stato dei luoghi al termine del periodo di concessione o di locazione.
Nell’ambito degli interventi previsti per la concessione dell’immobile possono essere concordati con l’Amministrazione comunale l’eventuale esecuzione di opere di riqualificazione degli immobili per con- sentire parziali usi pubblici dei beni stessi, nonché le modalità per il rilascio delle licenze di esercizio delle attività previste e delle eventuali ulteriori autorizzazioni amministrative”.
17 Per una dettagliata analisi dei programmi unitari di valorizzazione territoriale si veda. N. Mari, La valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico nelle manovre varate per la crescita, l’equità ed il consolidamento dei conti pubblici, in Urb. App., 4/2012, 377 ss.
