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I PROCESSI DI PRIVATIZZAZIONE
DEL PATRIMONIO IMMOBILIARE DELLO STATO
INDICE
Introduzione V
CAPITOLO I
IL PATRIMONIO PUBBLICO IN UNA VISIONE ECONOMICA
1. Il regime giuridico dei beni pubblici nella disciplina del codice
civile 1
1.1. Inizio e cessazione della natura pubblica dei beni 3
1.2. Le concessioni dei beni pubblici 6
2. I beni pubblici nella disciplina contabile 7
3. Utilizzazione economica del patrimonio pubblico 10
4. Il nuovo concetto di beni pubblici in senso oggettivo e le prospettive di una necessaria riforma 12
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CAPITOLO II
LA PRIVATIZZAZIONE IMMOBILIARE AVVIATA NEGLI ANNI ‘90
1. Le ragioni della privatizzazione 16
2. La valorizzazione nel processo di privatizzazione del patrimonio immobiliare pubblico 20
3. La prima fase del processo di privatizzazione 23
4. La cartolarizzazione immobiliare 31
4.1. La ricognizione del patrimonio immobiliare pubblico 34
4.2. La società veicolo 35
4.3. Le operazioni di cartolarizzazione immobiliare: SCIP 1 e SCIP 2 39
4.4. L’ esito fallimentare delle operazioni di cartolarizzazione e gli effetti sul debito pubblico 42
5. Patrimonio dello Stato S.p.a. 48
CAPITOLO III FEDERALISMO DEMANIALE E PRIVATIZZAZIONE 1. Il federalismo demaniale nell’ambito del federalismo fiscale 56
III
2. Contenuti del decreto legislativo n. 85/2010 59
3. Il nuovo quadro normativo del federalismo demaniale: l’art 56 bis del decreto “Del Fare” 72
3.1. Le condizioni per il trasferimento dei beni immobili dello Stato agli enti territoriali 77
4. Le strategie di valorizzazione funzionale del bene immobile acquisito 80
4.1. La vendita 82
4.2. La concessione di diritti reali di godimento 83
4.3. Il programma unitario di valorizzazione territoriale 84
CAPITOLO IV I NUOVI PROCEDIMENTI DI DISMISSIONE DEL PATRIMONIO IMMOBILIARE PUBBLICO 1. Il sistema integrato dei Fondi immobiliari 88
1.1. Ulteriori strumenti per la gestione di immobili pubblici: l’articolo 33 bis del decreto legge n. 98/2011 96
2. Le modifiche introdotte dal decreto legge n. 95/2012 sulla spending review 2 99
IV
4. La semplificazione dei processi di valorizzazione e vendita del patrimonio immobiliare pubblico prevista dal Decreto Sblocca
Italia 109
Conclusioni 114
Bibliografia 118
V Introduzione
Negli ultimi venti anni è emerso, nel nostro contesto giuridico, il tema della privatizzazione del patrimonio immobiliare pubblico, facendovi rientrare ogni operazione diretta a trasferire a soggetti privati beni immobili facenti parte del patrimonio dello Stato ed enti locali.
In un contesto macroeconomico negativo, l’Italia periodicamente affida alla dismissione e valorizzazione del patrimonio pubblico immobiliare i fragili destini della sua finanza pubblica. L’esigenza di dismettere e valorizzare gli immobili pubblici deriva non solo dalle sempre più pressanti necessità finanziarie dello Stato e degli enti locali, ma anche dall’unanime convinzione che essi costituiscono per la collettività una risorsa sottoutilizzata o insufficientemente sfruttata, ovvero, talvolta, una semplice voce di costo. Anche in tempi recentissimi, è sufficiente leggere qualsiasi quotidiano nazionale per accorgersi di quanto il tema sia attuale e di fondamentale importanza.
La privatizzazione, più che un istituto giuridico, vale a connotare un fenomeno, un indirizzo politico che ha polarizzato l’attenzione degli operatori del diritto e dei mass media a partire dagli anni Novanta, con maggiore attenzione alle normative più recenti: è per questo che si è deciso di farne l’oggetto della tesi, per scendere nel dettaglio ed illustrare la normativa in materia, che negli anni è andata stratificandosi
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ed ha introdotto continue e parziali modifiche ai processi di privatizzazione del patrimonio immobiliare pubblico.
Partendo dall’analisi delle caratteristiche peculiari dei beni pubblici, così come vengono disciplinati nel codice civile, si è messa in evidenza la ratio della normativa in materia, cioè la protezione dell’appartenenza soggettivamente pubblica quale garanzia di soddisfacimento degli interessi pubblici: i beni appartenenti allo Stato, se destinati ad una funzione o servizio pubblico, devono restare di proprietà dello Stato finché la destinazione non cessa. Una volta esaminate le leggi in materia di amministrazione del patrimonio e contabilità generale dello Stato, che iniziarono ad occuparsi della gestione dei beni demaniali e patrimoniali, intesa come loro utilizzazione economica, si mettono in luce i motivi del graduale superamento della nozione tradizionale di bene pubblico, che si è rivelata inadeguata di fronte ai profondi mutamenti causati dal processo di privatizzazione del patrimonio pubblico, fenomeno che ha dato luogo ad una consistente produzione scientifica, approdata ad una nuova nozione di bene pubblico, oggettiva e moderna, che, ponendo al centro del regime dei beni demaniali la loro destinazione, ammette il loro trasferimento dall’ente pubblico ad un soggetto privato.
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La trattazione prosegue, nella seconda parte, definendo gli scopi e le ragioni della privatizzazione. La pressante esigenza di risanamento dei conti pubblici derivante dalle regole dell’eurosistema ha impresso una forte accelerazione al processo di privatizzazione del patrimonio immobiliare pubblico, che viene concepito come fonte di entrata da utilizzare per la riduzione ed il contenimento del disavanzo pubblico.
Si definisce, inoltre, il concetto di valorizzazione che si inserisce nel processo di dismissione del patrimonio immobiliare pubblico, intesa come gestione produttiva dei beni, e che attribuisce centralità al momento conoscitivo della consistenza del patrimonio immobiliare dello Stato ed enti locali, mettendo in luce le problematiche della preliminare ricognizione dei beni stessi.
È stato poi inevitabile, per capire la normativa più recente, studiare il passato: cioè la prima ondata italiana di privatizzazioni, avvenuta tra gli anni ’90 e il 2005, periodo in cui il legislatore ha emanato una serie di disposizioni che sono andate a formare un sistema legislativo disorganico. Il percorso seguito dal legislatore non è stato sempre coerente, è rimasto incompiuto, sono stati commessi errori e i risultati ottenuti non sono stati così positivi come previsto.
L’elaborato procede illustrando la disciplina della
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numerosi interventi normativi iniziati nei primi anni ’90. Dopo aver definito il fenomeno della cartolarizzazione, si sofferma lo studio, in particolare, sulla legge n. 410 del 2001 e sulla società veicolo, l’innovativo e controverso strumento che tale legge introduce al fine di agevolare le operazioni di cartolarizzazione. Si prosegue con l’esame delle due grandi operazioni di cartolarizzazione del patrimonio immobiliare pubblico avviate all’inizio degli anni 2000, SCIP 1 e SCIP 2, mettendo in luce i motivi del loro esito fallimentare ed i loro effetti sul debito pubblico, per poi affrontare lo studio della breve attività di Patrimonio dello Stato S.p.a., ente pubblico a struttura societaria istituito nel 2002 come soggetto a cui trasferire beni immobili pubblici al fine di valorizzarli, gestirli ed alienarli, ponendo in evidenza i motivi delle molteplici critiche concernenti i procedimenti seguiti per la dismissione del patrimonio immobiliare pubblico.
Successivamente viene analizzato il decreto legislativo n. 85 del 2010, meglio noto come decreto sul “federalismo demaniale”, inquadrando il fenomeno all’interno del più complesso federalismo fiscale e sottolineandone la finalità: dare agli enti territoriali la possibilità di abbattere il loro debito tramite la vendita dei beni immobili ad essi trasferiti gratuitamente dallo Stato, ovvero, in assenza di debito, per spese di investimento. Partendo dai riferimenti
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costituzionali ispiratori, lo studio ripercorre il complesso iter legislativo, mancante di un suo compimento finale proprio a causa della procedura richiesta, per poi giungere all’analisi della nuova disciplina contenuta nel decreto “Del Fare”, la quale opera un’importante semplificazione dei processi di trasferimento di beni immobili dello Stato agli enti territoriali. L’indagine si sofferma, dunque, sulle possibili strategie di valorizzazione funzionale del bene immobile acquisito dall’ente territoriale in virtù del federalismo demaniale, focalizzando l’attenzione sulle principali tipologie di operazioni applicabili: vendita, concessione di diritti reali di godimento e programma unitario di valorizzazione territoriale.
In conclusione, viene affrontato lo studio della normativa più recente in materia di dismissione del patrimonio immobiliare dello Stato, concentrandosi soprattutto sugli strumenti introdotti dal decreto legge n. 98 del 2011, che aggiunge al sistema normativo in materia e alla disciplina sul federalismo demaniale uno strumento importante: il sistema integrato dei Fondi immobiliari. Una volta approfondito il meccanismo fin nei suoi particolari, si passa all’esame dei nuovi strumenti per la gestione degli immobili pubblici previsti dall’articolo 33 bis del decreto sopraindicato, per poi illustrare le ulteriori modifiche introdotte dal decreto sulla spending review 2, che conferma la
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centralità del sistema integrato dei immobiliari e ne integra la disciplina, ampliando gli strumenti operativi per la dismissione e valorizzazione del patrimonio pubblico immobiliare. Infine si descrive il programma straordinario di cessione degli immobili pubblici previsto dalla legge di stabilità 2014, basato su una procedura estremamente semplificata, che però non ha ancora portato ai risultati sperati, per poi arrivare all’analisi delle norme racchiuse nel decreto “Sblocca Italia”, discusso recentemente alla Camera e che dovrebbe attrarre, grazie alla forte semplificazione dei processi di dismissione e cessione dei beni immobili pubblici, ingenti investimenti da parte di soggetti privati interessati al loro riutilizzo.
