Delibera n. 133/2021 IL CONSIGLIO SNPA VISTO

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VISTO l’art. 13 della legge 28 giugno 2016 n. 132 che, al fine di

promuovere e indirizzare lo sviluppo coordinato delle attività del Sistema Nazionale a rete per la Protezione dell’Ambiente ha istituito il Consiglio del Sistema nazionale (di seguito Consiglio SNPA), presieduto dal presidente dell’ISPRA e composto dai legali rappresentanti delle agenzie e dal direttore generale dell’ISPRA;

VISTO il Regolamento di funzionamento del Consiglio SNPA approvato con delibera n. 75/2020 del 30 aprile 2020;

VISTO il Programma Triennale SNPA 2018-2020 approvato nella seduta del Consiglio SNPA del 4 aprile 2018;

VISTO il Programma Triennale SNPA 2021-2023 approvato con delibera n. 100/2021 nella seduta del Consiglio SNPA dell’8 aprile 2021;

CONSIDERATO che all’interno del SNPA è emersa la necessità di adottare regole condivise per conseguire obiettivi di razionalizzazione, armonizzazione ed efficacia delle attività e delle informazioni derivanti dalle funzioni assegnate al Sistema dall'art. 3 della l. n.

132/2016;

VISTO l’art. 3, comma 1, lettera a) della l. n. 132/2016 che include tra le funzioni del SNPA il monitoraggio dello stato dell’ambiente, del consumo di suolo, delle risorse ambientali e della loro evoluzione in termini quantitativi e qualitativi, eseguito avvalendosi di reti di osservazione e strumenti modellistici;

VISTO l’art. 11, comma 2, della l. n. 132/2016 che nell’ambito della gestione integrata della rete SINANET prevede che l’ISPRA, in collegamento con le Agenzie, collabori con le Amministrazioni statali, con le Regioni e con le Province autonome di Trento e di Bolzano al fine di garantire l’efficace raccordo con le iniziative attuate da tali soggetti nella raccolta e nell’organizzazione dei dati e il mantenimento coerente dei flussi informativi tra i soggetti titolari delle medesime iniziative e la rete SINANET;

CONSIDERATO che il monitoraggio del territorio e del consumo di suolo sono

attività previste anche nell’ambito dei servizi “Land” di

Copernicus, a cui il SNPA fornisce il proprio contributo, per

assicurare la valutazione dello stato e delle dinamiche di

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nazionale e delle attività di sviluppo e di diffusione dei dati

ambientali e della cartografia ufficiali di riferimento nell’ambito del Sistema Informativo Nazionale Ambientale (SINA);

CONSIDERATO che, per tali scopi, è stata attivata nell’ambito del TIC V “SINANet e reporting, comunicazione, formazione ed educazione ambientale” la Rete dei Referenti per il monitoraggio del territorio e del consumo di suolo (RR-TEM V/04) che ha definito la metodologia di riferimento nazionale e che assicura il monitoraggio, avvalendosi anche delle tecniche di telerilevamento satellitare, l’elaborazione della cartografia e degli indicatori e la redazione del Rapporto annuale “Consumo di suolo, dinamiche territoriali e servizi ecosistemici”;

VISTO il documento “Consumo di suolo, dinamiche territoriali e servizi ecosistemici. Edizione 2021” predisposto dalla predetta rete;

VISTA la proposta dei coordinatori del TIC V;

VISTO l’art. 12 del Regolamento del Consiglio SNPA che definisce la rilevanza anche esterna delle deliberazioni del Consiglio e la loro immediata esecutività, fatta salva la possibilità di prevedere nel medesimo provvedimento una diversa efficacia temporale;

RITENUTO di adottare il documento proposto;

DELIBERA

1. di approvare il documento “Consumo di suolo, dinamiche territoriali e servizi ecosistemici. Edizione 2021”, che è parte integrante della presente delibera;

2. di ritenere il presente atto, ai sensi dell’art. 12 del predetto Regolamento di funzionamento, immediatamente esecutivo; per il territorio delle Province Autonome di Trento e Bolzano l’atto stesso è applicato nel rispetto delle disposizioni dello statuto di autonomia speciale, delle relative norme di attuazione e della sentenza n. 212/2017 della Corte Costituzionale;

3. di dare mandato ad ISPRA di pubblicare il presente atto sul sito www.snpambiente.it;

4. di dare, altresì, mandato ad ISPRA di dare notizia dell’avvenuta approvazione del presente atto al Ministero della Transizione Ecologica nonché al Presidente della Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome.

Roma, 12 luglio 2021 Il Presidente

F.TO

Stefano Laporta

Consumo di suolo, dinamiche territoriali e servizi ecosistemici Edizione 2021

Rapporto ISPRA SNPA

zione del Sistema nazionale a rete per la protezione dell'ambiente e disciplina dell'Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale”.

Esso costituisce un vero e proprio Sistema a rete che fonde in una nuova identità quelle che erano le singole componenti del preesistente Sistema delle Agenzie Ambientali, che coinvolgeva le 21 Agenzie Regionali (ARPA) e Provinciali (APPA), oltre a ISPRA.

La legge attribuisce al nuovo soggetto compiti fonda- mentali quali attività ispettive nell’ambito delle funzioni di controllo ambientale, monitoraggio dello stato dell’ambiente, controllo delle fonti e dei fattori di inqui- namento, attività di ricerca finalizzata a sostegno delle proprie funzioni, supporto tecnico-scientifico alle attività degli enti statali, regionali e locali che hanno compiti di amministrazione attiva in campo ambientale, raccolta, organizzazione e diffusione dei dati ambientali che, uni- tamente alle informazioni statistiche derivanti dalle pre- dette attività, costituiscono riferimento tecnico ufficiale da utilizzare ai fini delle attività di competenza della pubblica amministrazione.

Attraverso il Consiglio del SNPA, il Sistema esprime il proprio parere vincolante sui provvedimenti del Governo di natura tecnica in materia ambientale e segnala al Mi- nistero della Transizione Ecologica e alla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano l’opportunità di interventi, anche legislativi, ai fini del perseguimento degli obiettivi istituzionali. Tale attività si esplica anche attraverso la produzione di documenti, prevalentemente Linee Guida o Report, pubblicati sul sito del Sistema SNPA e le persone che agiscono per suo conto non so- no responsabili per l’uso che può essere fatto delle in- formazioni contenute in queste pubblicazioni.

miche territoriali e servizi ecosistemici. Edizione 2021.

Report SNPA 22/21 ISBN 978-88-448-1059-7

© Report SNPA, 22/21 Luglio 2021

Riproduzione autorizzata citando la fonte.

Coordinamento tipografico: Daria Mazzella - ISPRA Grafica: Alessia Marinelli, Valentina Falanga, Giorgia Ghergo - ISPRA

Fotografia di copertina: Marco Di Leginio Abstract

Il Rapporto “Consumo di suolo, dinamiche territoriali e servizi ecosistemici” è un prodotto del Sistema Naziona- le per la Protezione dell’Ambiente (SNPA), che assicura le attività di monitoraggio del territorio e del consumo di suolo. Il Rapporto, insieme alla cartografia e alle ban- che dati di indicatori allegati, fornisce il quadro aggior- nato dei processi di trasformazione della copertura del suolo e permette di valutare l’impatto del consumo di suolo sul paesaggio e sui servizi ecosistemici.

“Land Consumption, Land Cover Changes, and Ecosys- tem Services” Report is published by the Italian National System for Environmental Protection, in charge for land cover and land consumption monitoring activities in Ita- ly. The Report, with the annexed maps and indicators data bases, analyses land processes and assesses land consumption impact on landscape and soil ecosys- tem services.

Parole chiave: Land Consumption, Soil Sealing, Land Cover, Land Degradation, Soil Ecosystem Services.

Membri della rete dei referenti per il monitoraggio del territorio e del consumo di suolo del Sistema Nazionale per la Protezione dell’Ambiente (SNPA): Ines Marinosci (ISPRA), Luigi Dattola (ARPA Calabria), Gianluca Ra- gone (ARPA Campania), Monica Carati (ARPAE Emilia Romagna), Claudia Meloni, Nicola Skert (ARPA Friuli Venezia Giulia), Alessandro Grillo (ARPA Lazio), Cinzia Picetti, Monica Lazzari (ARPA Liguria), Dario Bellingeri (ARPA Lombardia), Roberto Brascugli (ARPA Marche), Gianluca Macoretta (ARPA Molise), Enrico Bonansea (ARPA Piemonte), Vito La Ghezza, Benedetta Radic- chio (ARPA Puglia), Elisabetta Benedetti (ARPA Sarde- gna), Domenico Galvano (ARPA Sicilia), Antonio Di Marco, Cinzia Licciardello (ARPA Toscana), Luca Tam- buri (ARPA Umbria), Fabrizia Joly (ARPA Valle d’Aosta), Lorena Franz, Ialina Vinci (ARPA Veneto), Giorgio Zanvettor (APPA Bolzano), Raffaella Canepel, Giorgio Tecilla (APPA Trento).

Francesca Assennato, Angela Cimini, Luca Congedo, Marco D’Antona, Paolo De Fioravante, Marco Di Legi- nio, Valentina Falanga, Chiara Giuliani, Lorella Mariani, Michele Munafò, Stefano Pranzo, Nicola Riitano, An- drea Strollo (ISPRA), Alice Cavalli (Università della Tu- scia), Alberto Albanese, Giulia Cecili, Gian Luca Spa- doni (Università del Molise), Pasquale Dichicco, Tania Luti (Università di Firenze).

Con il contributo di Eugenia Bartolucci, Riccardo Giu- seppe Boschetto Giovanni Braca, Martina Bussettini, Alessio Capriolo, Carla Iadanza, Barbara Lastoria, Anna Luise, Rosa Anna Mascolo, Fabio Pascarella, Alessan- dro Trigila (ISPRA), Alfonso Crisci, Giulia Guerri, Marco Morabito, Fabrizio Ungaro (CNR), Filiberto Altobelli, Or- lando Cimino, Maria Fantappiè, Antonio Giampaolo, Al- fonso Scardera (CREA), Luca Benedetti, Paolo Libera- tore, Alessio Agrillo, Vincenzo Surace (GSE), Stefano Barbieri (ERSA), Stefano Brenna (ERSAF), Fabio Pe- trella (IPLA), Paola Tarocco (Regione Emilia-Romagna) e degli autori riportati a margine dei “contributi degli os- servatori e dei tavoli tecnici delle Regioni e delle Pro- vince autonome sul monitoraggio del consumo di suolo”

e dei contributi del Comitato scientifico.

Marco D’Antona, Paolo De Fioravante, Marco Di Legi- nio, Valentina Falanga, Chiara Giuliani, Lorella Mariani, Ines Marinosci, Michele Munafò, Stefano Pranzo, Nicola Riitano, Andrea Strollo, Daniele Trogu (ISPRA), Luigi Dattola, Francesco De Vincenti (ARPA Calabria), Giu- seppina Annunziata, Maria Daro, Diego Guglielmelli, Pasquale Iorio, Elio Luce, Gianluca Ragone, Elio Rive- ra, Raimondo Romano, Giovanni Stellato, Raffaele Tor- torella (ARPA Campania), Samantha Arda, Bianca Ma- ria Billi, Margherita Cantini, Monica Carati, Daniela Cor- radini, Rosalia Costantino, Maria Elena Manzini, Sara Masi, Manuela Mengoni, Roberta Monti, Alessandro Pi- rola (ARPAE Emilia Romagna), Claudia Meloni, Nicola Skert, Luca Poli (ARPA Friuli Venezia Giulia), Alessan- dro Grillo, Andrea Fantini (ARPA Lazio), Monica Lazza- ri, Cinzia Picetti (ARPA Liguria), Dario Bellingeri, Dario Lombardi, Vito Sacchetti (ARPA Lombardia), Roberto Brascugli (ARPA Marche), Gianluca Macoretta, Ales- sandro Galuppo (ARPA Molise), Teo Ferrero, Cristina Prola, Isabella Tinetti, Tommaso Niccoli, Gabriele Nico- lò, Luca Forestello (ARPA Piemonte), Vito La Ghezza (ARPA Puglia), Elisabetta Benedetti, Francesco Munto- ni (ARPA Sardegna), Domenico Galvano, Stefano Pan- nucci (ARPA Sicilia), Carlo Di Leo, Paolo Contrino, Fer- dinando Meli, Giorgio Clèsceri (Milleotto srl per ARPA Sicilia), Antonio Di Marco, Cinzia Licciardello (ARPA Toscana), Luca Tamburi (ARPA Umbria), Fabrizia Joly (ARPA Valle D’Aosta), Leonardo Basso, Andrea Dalla Rosa, Adriano Garlato, Antea De Monte, Antonio Pego- raro, Francesca Ragazzi, Francesca Pocaterra, Silvia Obber, Ialina Vinci, Paola Zamarchi (ARPA Veneto), Gianluca Antonacci, Cinzia Frisanco (CISMA srl per APPA Bolzano), Ruggero Bonisolli (Osservatorio Pae- saggio/APPA Trento), Alice Cavalli (Università della Tu- scia), Alberto Albanese, Giulia Cecili, Gian Luca Spa- doni (Università del Molise), Pasquale Dichicco, Tania Luti (Università di Firenze), Maria Luigia De Stefano, Daniele Giustozzi, Miranda Lippolis (Servizio Civile Na- zionale di Roma Capitale e ISPRA).

Chirici (Università di Firenze), Patrizia Colletta (Esperta Consiglio Superiore LL.PP.), Fausto Manes (Sapienza, Università di Roma), Marco Marchetti (Università del Molise), Davide Marino (Università del Molise), Marco Morabito (CNR), Michele Munafò (ISPRA), Beniamino Murgante (Università della Basilicata), Elisabetta Peccol (Università di Udine), Paolo Pileri (Politecnico di Mila- no), Bernardino Romano (Università dell’Aquila), Luca Salvati (Università di Macerata), Tiziano Tempesta (Università di Padova), Fabio Terribile (Università di Napoli Federico II).

ORGANIZZAZIONE Sabrina Panico (ISPRA) consumosuolo@isprambiente.it AMMINISTRAZIONE

Giulia Clarotti, Tiziana Del Monte, Olimpia Girolamo (ISPRA)

VIDEO

Marco Pisapia (ISPRA), Emanuele Perugini, Martina Vassallo, Luca Liccione (30 Science Communication) Gerolamo Alchieri (voce narrante)

UFFICIO STAMPA Alessandra Lasco (ISPRA) stampa@isprambiente.it DATI E CARTOGRAFIA

http://www.consumosuolo.isprambiente.it

https://www.isprambiente.gov.it/it/banche-dati

cambiamenti al terzo livello e i nuovi indicatori sulla frammentazione sono stati sviluppati nell’ambito del progetto “Statistiche ambientali per le politiche di coe- sione 2014-2020” (PON Governance e Capacità Istitu- zionale 2014-2020). Le immagini aeree e satellitari uti- lizzate per l’elaborazione dei dati provengono dall’archivio di ISPRA e delle Agenzie per la Protezione dell’Ambiente delle Regioni e Province Autonome, che gestiscono il Sistema Informativo Nazionale Ambientale (SINA), e sono state acquisite attraverso diverse fonti:

Copernicus Open Access Hub (Sentinel-1, Sentinel-2), ESA (Agenzia Spaziale Europea), Geoportale Naziona- le (Ministero della Transizione Ecologica), Agenzia per la Erogazioni in Agricoltura, Agenzia per l’Ambiente Eu- ropea, © Google Earth (2019-2021), © ZY-3 (2019), © TripleSat (2019), © Planet Labs (2019), © Airbus DS (2019-2021).

Si ringraziano Mirco Barbero e Luca Montanarella (Commissione Europea) per i preziosi suggerimenti for- niti e l’Ufficio Ricerche nei settori ambiente e territorio del Servizio Studi del Senato della Repubblica per i contributi sull’attività legislativa nazionale e sul Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza. Si ringraziano Agea, Agenzia delle Entrate - Osservatorio del Mercato Im- mobiliare, ANCI, Arma dei Carabinieri - Comando Unità per la Tutela Forestale, Ambientale e Agroalimentare, CREA, GSE, INGV, Istat, Joint Research Centre, Mini- stero della transizione ecologica, Ministero della cultura e tutti gli altri soggetti che hanno messo a disposizione dati e informazioni fondamentali per alcune delle analisi riportate nel rapporto. Si ringrazia l’Associazione Nazio- nale Costruttori Edili (ANCE) per la collaborazione nell’aggiornamento e nella valutazione delle normative regionali su consumo di suolo e rigenerazione urbana I contenuti riportati all’interno del capitolo “Contributi degli osservatori e dei tavoli tecnici delle Regioni e delle Province autonome sul monitoraggio del consumo di suolo” e i contributi a cura del Comitato scientifico sono responsabilità, rispettivamente, dei soggetti individuati dalle strutture regionali coinvolte d’intesa con il SNPA e dei singoli autori individuati dal Comitato scientifico stesso.

L’edizione 2021 del Rapporto su consumo di suolo, dinamiche territoriali e servizi ecosistemici, l’ottava dedicata a questi temi, fornisce il quadro aggiornato dei processi di trasformazione del nostro territorio, che continuano a causa- re la perdita di una risorsa fondamentale, il suolo, con le sue funzioni e i relativi servizi ecosistemici. Il Rapporto ana- lizza l’evoluzione del territorio e del consumo di suolo all’interno di un più ampio quadro di analisi delle dinamiche delle aree urbane, agricole e naturali ai diversi livelli, attraverso indicatori utili a valutare le caratteristiche e le ten- denze del consumo, della crescita urbana e delle trasformazioni del paesaggio, fornendo valutazioni sull’impatto del- la crescita della copertura artificiale del suolo, con particolare attenzione alle funzioni naturali perdute o minacciate.

La tutela del patrimonio ambientale, del paesaggio e il riconoscimento del valore del capitale naturale sono compiti e temi a cui richiama l’Europa, rafforzati dalla nuova strategia del Green Deal e dalla recente risoluzione del Parlamen- to Europeo, e ancor più fondamentali per noi alla luce delle particolari condizioni di fragilità ambientali e di criticità climatiche del nostro Paese e rispetto ai quali il Rapporto fornisce il proprio contributo di conoscenza.

Con il Piano Nazionale di Riprese e Resilienza, nonostante alcuni investimenti come quelli su infrastrutture e impianti di energia da fonti rinnovabili che porteranno evidentemente a un incremento delle superfici artificiali che dovrebbero essere auspicabilmente bilanciate da un equivalente ripristino e rinaturalizzazione di aree già impermeabilizzate, il Governo si è impegnato ad approvare una legge nazionale sul consumo di suolo in conformità agli obiettivi europei, che affermi i principi fondamentali di riuso, rigenerazione urbana e limitazione del consumo dello stesso, sostenendo con misure positive il futuro dell’edilizia e la tutela e la valorizzazione dell’attività agricola. Una legge che, se riuscis- se ad arrestare finalmente ed efficacemente il consumo di suolo nel nostro Paese, permetterebbe di fornire un con- tributo fondamentale per affrontare le grandi sfide poste dai cambiamenti climatici, dal dissesto idrogeologico, dall’inquinamento dell’aria, dell’acqua e del suolo, dal diffuso degrado del territorio, del paesaggio e dell’ecosistema.

I dati aggiornati al 2020, prodotti a scala nazionale, regionale e comunale, sono in grado di rappresentare anche le singole trasformazioni individuate con una grana di estremo dettaglio, grazie all’impegno del Sistema Nazionale per la Protezione dell’Ambiente (SNPA), che vede ISPRA insieme alle Agenzie per la protezione dell’ambiente delle Re- gioni e delle Province Autonome, in un lavoro congiunto di monitoraggio svolto anche utilizzando le migliori informa- zioni che le nuove tecnologie sono in grado di offrire e le informazioni derivanti da satelliti di osservazione della terra, tra cui quelle del programma Copernicus. È infatti compito del Sistema, ai sensi della legge 132/2016, seguire le tra- sformazioni del territorio e la perdita di suolo naturale, agricolo e seminaturale, inteso come risorsa ambientale es- senziale e fondamentalmente non rinnovabile, vitale per il nostro ambiente, il nostro benessere e la nostra stessa economia. Questo ruolo di sentinella è fondamentale soprattutto in una fase di attesa di una normativa nazionale compiuta sul consumo di suolo, attualmente in discussione in Parlamento, che ci auguriamo possa garantire il pro- gressivo rallentamento e il rapido azzeramento del consumo di suolo netto in Italia.

I dati completi sul consumo del suolo e sullo stato del territorio e delle diverse forme insediative, sugli impatti prodotti sui servizi ecosistemici e sullo stato di degrado del suolo, sono rilasciati in formato aperto e liberamente accessibili sul sito dell’ISPRA e del SNPA. Rappresentano uno strumento che il Sistema mette a disposizione dell’intera comu- nità istituzionale e scientifica nazionale e una base conoscitiva a supporto delle diverse politiche, dello sviluppo del quadro normativo e delle decisioni a livello locale necessarie per arrivare all’obiettivo di arresto del consumo di suolo.

I dati di quest’anno confermano la criticità del consumo di suolo nelle zone periurbane e urbane, in cui si rileva un continuo e significativo incremento delle superfici artificiali, con un aumento della densità del costruito a scapito delle aree agricole e naturali, unitamente alla criticità delle aree nell’intorno del sistema infrastrutturale, più frammentate e

l’adattamento ai cambiamenti climatici in atto. Tali processi riguardano soprattutto le aree costiere e le aree di pianu- ra, mentre al contempo, soprattutto in aree marginali, si assiste all’abbandono delle terre e alla frammentazione delle aree naturali.

La valutazione del degrado del territorio, strettamente legata alla perdita di servizi ecosistemici che un suolo è in grado di offrire, permette di avere un quadro più completo dei fenomeni che impattano sulla funzionalità del suolo e che limitano la nostra capacità di “combattere la desertificazione, ripristinare terreni degradati e suolo, compresi i ter- reni colpiti da desertificazione, siccità e inondazioni, per realizzare la neutralità del degrado del territorio (Land De- gradation Neutrality - LDN)” e di “far diventare più inclusive, sicure, resilienti e sostenibili le città” entro il 2030, come previsto dagli Obiettivi di Sviluppo Sostenibile definiti dall’Agenda Globale per lo sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite.

Il consumo di suolo, con le conseguenze analizzate approfonditamente in questo rapporto, non rallenta neanche nel 2020, nonostante i mesi di blocco di gran parte delle attività durante il lockdown, e continua al ritmo non sostenibile di oltre 50 chilometri quadrati l’anno, anche a causa dell’assenza di interventi normativi efficaci in buona parte del Paese o dell’attesa della loro attuazione e della definizione di un quadro di indirizzo omogeneo a livello nazionale.

L’iniziativa delle Regioni e delle Amministrazioni locali sembra essere riuscita marginalmente, per ora, e solo in alcu- ne parti del territorio, ad arginare l’aumento delle aree artificiali, rendendo evidente l’inerzia del fenomeno e il fatto che gli strumenti attuali non abbiano mostrato ancora l’auspicata efficacia nel governo del consumo di suolo. Ciò rappresenta un grave vulnus in vista dell’auspicata ripresa economica, che non dovrà assolutamente accompagnarsi a una ripresa della artificializzazione del suolo naturale, che i fragili territori italiani non possono più permettersi. Non possono permetterselo neanche dal punto di vista strettamente economico, come ci indica ormai da tempo la Com- missione Europea. La perdita consistente di servizi ecosistemici e l’aumento dei “costi nascosti”, dovuti alla crescen- te impermeabilizzazione del suolo, sono presentati in questo Rapporto al fine di assicurare la comprensione delle conseguenze dei processi di artificializzazione, delle perdite di suolo e del degrado a scala locale anche in termini di erosione dei paesaggi rurali, perdita di servizi ecosistemici e vulnerabilità al cambiamento climatico. Tali costi po- trebbero erodere in maniera significativa, ad esempio, le risorse disponibili grazie al programma Next Generation EU.

Un consistente contenimento del consumo di suolo, per raggiungere presto l’obiettivo europeo del suo azzeramento, è la premessa per garantire una ripresa sostenibile dei nostri territori attraverso la promozione del capitale naturale e del paesaggio, la riqualificazione e la rigenerazione urbana e l’edilizia di qualità, oltre al riuso delle aree contaminate o dismesse. Per questo obiettivo sarà indispensabile fornire ai Comuni e alle Città Metropolitane indicazioni chiare e strumenti utili per rivedere anche le previsioni di nuove edificazioni presenti all’interno dei piani urbanistici e territoriali già approvati. In questo quadro lo sforzo del SNPA con il Rapporto si pone come punto fermo, fornendo un supporto conoscitivo autorevole per l’impostazione e la definizione di un efficace nuovo quadro normativo e per un maggiore orientamento delle politiche territoriali verso la sostenibilità ambientale e la tutela del paesaggio.

Stefano Laporta

Presidente dell’Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale (ISPRA) e del Sistema Nazionale

per la Protezione dell’Ambiente (SNPA)

INTRODUZIONE ... 9

Il valore del suolo ... 9

Consumo, copertura, uso e degrado del suolo ... 10

Il monitoraggio del territorio e del consumo di suolo in Italia ... 13

Politiche e indirizzi per la tutela del suolo e del territorio ... 15

Il quadro normativo nazionale ... 19

Il Piano nazionale di ripresa e resilienza ... 20

Rigenerazione urbana e semplificazioni ... 22

L'attività parlamentare sulla rigenerazione urbana ... 22

Gli scenari futuri ... 23

Le norme regionali ... 24

Alcune considerazioni per una legge nazionale ... 39

STATO ED EVOLUZIONE DEL CONSUMO DI SUOLO E DEL TERRITORIO ... 43

Il livello nazionale ... 43

Il livello regionale ... 62

Il livello provinciale ... 71

Il livello comunale... 81

Copertura e uso del suolo ... 97

Lo sviluppo dei poli logistici... 112

DISTRIBUZIONE TERRITORIALE DEL CONSUMO DI SUOLO ... 118

Distribuzione dei cambiamenti ... 118

Aree protette ... 121

Aree vincolate per la tutela paesaggistica ... 126

Aree a pericolosità idraulica, da frana e sismica... 130

Aree percorse dal fuoco ... 139

Siti contaminati di interesse nazionale ... 141

Corpi idrici ... 144

Fascia costiera ... 145

Classi altimetriche e di pendenza ... 148

Tipologie di suolo ... 153

Unità fisiografiche del paesaggio ... 155

Tipologia di ecosistemi... 157

Classi di copertura e ambiti di uso del suolo ... 163

Densità e caratteri demografici ... 164

Grado di urbanizzazione e tipologia di tessuto urbano ... 165

Distanza dai centri urbani principali ... 170

I valori del mercato immobiliare ... 172

IMPATTO DEL CONSUMO DI SUOLO ... 183

L’area di impatto potenziale ... 183

La frammentazione del territorio e del paesaggio ... 186

Il consumo di suolo e la capacità di acqua disponibile dei suoli della Pianura Padano-Veneta ... 233

DEGRADO DEL SUOLO E DEL TERRITORIO ... 237

La Land Degradation ... 237

Il degrado dovuto ai cambiamenti di copertura del suolo... 237

Il degrado dovuto alla perdita di produttività ... 240

Il degrado dovuto alla perdita di carbonio organico del suolo ... 242

Il degrado dovuto alla perdita di qualità degli habitat ... 242

Il degrado dovuto all’erosione del suolo... 245

Altri fattori di degrado ... 247

Il degrado complessivo ... 249

CONTRIBUTI A CURA DEL COMITATO SCIENTIFICO ... 251

Scenari di cambiamento d’uso del suolo al 2030 nel Lazio e impatti sugli habitat ... 251

Impatto del consumo di suolo sui servizi ecosistemici nell’area del “cratere sismico” ... 256

Consumo di suolo e dispersione insediativa in Italia ... 261

La costa adriatica: lo stress test sud europeo dei processi di consumo di suolo ... 266

Green Deal, PNRR, transizione ecologica… ma il consumo di suolo continua a indebitarci... 272

CONTRIBUTI DEGLI OSSERVATORI E DEI TAVOLI TECNICI DELLE REGIONI E DELLE PROVINCE AUTONOME SUL MONITORAGGIO DEL CONSUMO DI SUOLO ... 274

Gli osservatori regionali sul consumo di suolo ... 274

Regione Lombardia... 275

Provincia Autonoma di Trento... 285

Regione Veneto ... 292

Regione Lazio ... 311

Regione Emilia-Romagna ... 322

Regione Umbria ... 332

Regione Puglia... 337

Regione Sardegna ... 355

BIBLIOGRAFIA ... 361

Bibliografia generale ... 361

Bibliografia relativa ai contributi del comitato scientifico ... 365

Bibliografia relativa ai contributi degli Osservatori/Tavoli tecnici ... 368

IL VALORE DEL SUOLO

Il suolo è lo strato superiore della crosta terrestre, costi- tuito da componenti minerali, materia organica, acqua, aria e organismi viventi, che rappresenta l’interfaccia tra terra, aria e acqua e che ospita gran parte della biosfe- ra. Visti i tempi estremamente lunghi di formazione del suolo, si può ritenere che esso sia una risorsa limitata sostanzialmente non rinnovabile. Per tali ragioni e per il suo valore intrinseco, il suolo naturale deve essere tute- lato e preservato per le generazioni future (Parlamento europeo e Consiglio, 2013).

Il suolo è un ecosistema essenziale, complesso, multi- funzionale e vitale di importanza cruciale sotto il profilo ambientale e socioeconomico, che svolge molte funzio- ni chiave e fornisce servizi vitali per l'esistenza umana e la sopravvivenza degli ecosistemi affinché le genera- zioni attuali e future possano soddisfare le proprie esi- genze (Parlamento europeo, 2021). Ci fornisce cibo, biomassa e materie prime; è la piattaforma per lo svol- gimento delle attività umane; rappresenta un elemento centrale del paesaggio e del patrimonio culturale e svolge un ruolo fondamentale come habitat e pool geni- co. Nel suolo vengono stoccate, filtrate e trasformate molte sostanze, tra le quali l’acqua, gli elementi nutritivi e il carbonio. Per l’importanza che rivestono sotto il pro- filo socioeconomico e ambientale, anche queste funzio- ni devono essere tutelate (Commissione Europea, 2006). L’importanza di proteggere il suolo e di promuo- verne la salubrità, tenendo conto del persistere del de- grado di tale ecosistema vivente, di tale componente della biodiversità e di tale risorsa non rinnovabile, deriva anche dai costi dell'inazione riguardo al degrado del suolo, con stime che nell'Unione Europea superano i 50 miliardi di Euro all'anno (Parlamento europeo, 2021).

Le funzioni ecologiche che un suolo di buona qualità è in grado di assicurare garantiscono, infatti, oltre al loro valore intrinseco, anche un valore economico e sociale

attraverso la fornitura di diversi servizi ecosistemici¹, che si suddividono in²:

- servizi di approvvigionamento (prodotti alimentari e biomassa, materie prime, etc.);

- servizi di regolazione e mantenimento (regolazione del clima, cattura e stoccaggio del carbonio, con- trollo dell’erosione e regolazione degli elementi della fertilità, regolazione della qualità dell’acqua, protezione e mitigazione dei fenomeni idrologici estremi, riserva genetica, conservazione della bio- diversità, etc.);

- servizi culturali (servizi ricreativi e culturali, funzioni etiche e spirituali, paesaggio, patrimonio naturale, etc.).

I servizi ecosistemici possono essere considerati come un contributo indiretto del “capitale naturale”, ovvero l’insieme delle risorse naturali che forniscono beni e servizi all’umanità (World Bank, 2012). Il termine “capi- tale” ci ricorda che, in alcuni casi, accanto ai valori in- trinseci del suolo, si possono individuare aspetti della sua importanza economica, molti dei quali misurabili con l'ausilio di valutazioni monetarie³. Tali valutazioni possono sicuramente aiutare ad alimentare l’attenzione sulle risorse naturali⁴ attraverso una considerazione ar-

1 Le attuali definizioni di servizi ecosistemici mettono in relazione i be- nefici che l’uomo ottiene, direttamente o indirettamente, dagli ecosi- stemi (Costanza et al., 1997), necessari al proprio sostentamento (Blum, 2005; Commissione Europea, 2006; Millennium Ecosystem Assessment, 2005), o, secondo la TEEB Foundations (Kumar, 2010):

“Ecosystem Services are the direct and indirect contributions of eco- systems to human well-being”.

2 CICES (Common International Classification of Ecosystem Services) - www.cices.eu

3 Costi di ripristino, perdite potenziali di capitale prodotto, costi eco- nomici che è necessario sostenere per poter godere di un certo "ser- vizio" ecosistemico, etc.

4 È utile, comunque, ricordare che molti ritengono, per dirla con le pa- role di George Monbiot, che “illusoria è l’aspettativa che si possa di- fendere il mondo vivente applicando la stessa mentalità che lo sta di- struggendo. Idee come quella che la natura esista per servire a noi;

ticolata dei valori in gioco, monetari e non, ma non de- vono portarci a ridurre il valore della Natura a un unico criterio, che non tenga conto della sostanza politica del- le scelte. Infatti, se la monetizzazione ha in sé delle buone ragioni come, ad esempio la capacità di mostrare il valore di una risorsa con un codice a tutti noto, rischia di alimentare un perverso e incancellabile retropensiero secondo il quale, in fondo, ogni risorsa è una merce con un prezzo e, quindi, con un possibile mercato di scam- bio che non può tenere in conto il vero valore e il con- cetto di incommensurabilità della Natura (Pileri et al., 2018). È lo stesso principio fissato dalla Commissione Europea (2012), che ha definito un ordine di priorità da seguire per raggiungere l’obiettivo di azzerare il consu- mo di suolo entro il 2050:

1. evitare e limitare, prioritariamente, la trasformazio- ne di aree agricole e naturali;

2. mitigare e ridurre gli effetti negativi del- l’impermeabilizzazione del suolo;

3. infine, solo se gli interventi dovessero risultare as- solutamente inevitabili, compensarli attraverso altri interventi quali la rinaturalizzazione di una superfi- cie con qualità e funzione ecologica equivalente.

CONSUMO, COPERTURA, USO E DEGRADO DEL SUOLO

Il consumo di suolo è un processo associato alla perdita di una risorsa ambientale fondamentale, limitata e non rinnovabile, dovuta all’occupazione di una superficie originariamente agricola, naturale o seminaturale con una copertura artificiale. È un fenomeno legato alle di- namiche insediative e infrastrutturali ed è prevalente- mente dovuto alla costruzione di nuovi edifici, fabbricati e insediamenti, all’espansione delle città, alla densifica- zione o alla conversione di terreno entro un’area urba- na, all’infrastrutturazione del territorio.

Il consumo di suolo è, quindi, definito come la varia- zione da una copertura non artificiale (suolo non con-

che il suo valore stia nei benefici strumentali che possiamo estrarne;

che questo valore possa essere misurato in moneta contante; e che ciò che non può essere misurato non ha importanza, si sono dimo- strate letali per il resto della vita sulla Terra” (Femia e Monbiot, 2018).

sumato) a una copertura artificiale del suolo (suolo consumato)⁵.

Il consumo di suolo netto è valutato attraverso il bi- lancio tra il consumo di suolo e l’aumento di superfici agricole, naturali e seminaturali dovuto a interventi di recupero, demolizione, de-impermeabilizzazione, rinatu- ralizzazione o altro (Commissione Europea, 2012). La Commissione ha chiarito che “azzeramento del consu- mo di suolo netto” significa evitare l’impermeabiliz- zazione di aree agricole e di aree aperte e, per la com- ponente residua non evitabile, compensarla attraverso la rinaturalizzazione di un’area di estensione uguale o superiore, che possa essere in grado di tornare a forni- re i servizi ecosistemici forniti da suoli naturali (Com- missione Europea, 2016) ⁶.

Va specificato che il solo obiettivo del consumo di suolo netto zero, rischia di non intervenire sulla qualità degli interventi ma solo sul bilancio complessivo, pertanto è necessario accompagnarlo con misure per impedire consumi inutili e limitarli alla componente non evitabile.

Inoltre, va sempre rafforzata la considerazione del suolo in quanto risorsa unica, rara e non riproducibile nella definizione dell’eventuale compensazione, anche per- ché, ad esempio, se un terreno agricolo impermeabiliz- zato venisse “neutralizzato statisticamente” da un de- sealing per una zona verde in città, si avrebbe comun- que un effetto di degradazione del suolo netta.

Per copertura del suolo (Land Cover) si intende la co- pertura biofisica della superficie terrestre, che com- prende le superfici artificiali, le zone agricole, i boschi e le foreste, le aree seminaturali, le zone umide, i corpi idrici, come definita dalla direttiva 2007/2/CE.

5 Il glossario completo e aggiornato delle definizioni utilizzate nel pre- sente rapporto è disponibile sul sito

www.consumosuolo.isprambiente.it

6 What does ‘no net land take’ mean? Sealing agricultural land and open spaces should be avoided as far as possible and the focus should be on building on land that has already been sealed. This might require greater investment, for example to redevelop land pre- viously used as an industrial site (including decontamination). Howev- er, new houses still need to be built and the 2050 goal does not aspire to reduce sealing of new land to zero. When land is taken, the aspira- tion is to ensure this is no more than is compensated for elsewhere.

For example, unused land could be returned to cultivation or renatu- ralised so that it can once again provide the ecosystem services of unsealed soils (Commissione Europea, 2016).

Figura 1. Un esempio di consumo di suolo a Mesero (Milano) per la realizzazione di un polo logistico di 4,9 ettari. A sinistra l’immagine satellitare dell’area prima dell’inizio dei lavori (2019), a destra la stessa area nel 2020

L’Agenzia Europea per l’Ambiente definisce le superfici a copertura artificiale come (EEA, 2019):

“Tutte le superfici dove il paesaggio è stato modificato o è influenzato da attività di costruzione sostituendo le superfici naturali con strutture artificiali abiotiche 2D/3D o con materiali artificiali. Le parti artificiali di aree urba- ne e suburbane, dove sono presenti infrastrutture inse- diative permanenti; inclusi anche gli insediamenti in aree rurali. Le aree verdi in ambiente urbano non devo- no essere considerate come superfici artificiali”.

Secondo questa definizione, solo una parte dell’area di insediamento è davvero artificiale, poiché giardini, par- chi urbani e altri spazi verdi non devono essere consi- derati, d’altra parte rientrano tra le superfici artificiali an- che quelle presenti nelle zone agricole e naturali (Commissione Europea, 2013).

L’impermeabilizzazione del suolo, ovvero la copertura permanente di parte del terreno e del relativo suolo con materiali artificiali (quali asfalto o calcestruzzo) per la costruzione, ad esempio, di edifici e strade, costituisce la forma più evidente e più diffusa di copertura artificia- le. Altre forme di consumo di suolo vanno dalla perdita

totale della “risorsa suolo” attraverso la rimozione per escavazione (comprese le attività estrattive a cielo aperto), alla perdita parziale, più o meno rimediabile, della funzionalità della risorsa a causa di fenomeni qua- li, ad esempio, la compattazione in aree non asfaltate adibite a parcheggio.

L’impermeabilizzazione rappresenta la principale causa di degrado del suolo in Europa, comporta un rischio ac- cresciuto di inondazioni, contribuisce ai cambiamenti climatici, minaccia la biodiversità, provoca la perdita di terreni agricoli fertili e aree naturali e seminaturali, con- tribuisce insieme alla diffusione urbana alla progressiva e sistematica distruzione del paesaggio, soprattutto ru- rale e alla perdita delle capacità di regolazione dei cicli naturali e di mitigazione degli effetti termici locali (Commissione Europea, 2012). La copertura con mate- riali impermeabili è probabilmente l’uso più impattante che si può fare della risorsa suolo poiché ne determina la perdita totale o una compromissione permanente del- la sua funzionalità tale da limitare/inibire il suo insosti- tuibile ruolo nel ciclo degli elementi nutritivi. Le funzioni produttive dei suoli sono, pertanto, inevitabilmente per-

se, così come la loro possibilità di assorbire CO2, di re- golare i flussi idrici, di fornire supporto e sostentamento per la componente biotica dell’ecosistema, di garantire la biodiversità e, spesso, la fruizione sociale.

L’impermeabilizzazione deve essere, per tali ragioni, in- tesa come un costo ambientale, risultato di una diffu- sione indiscriminata delle tipologie artificiali di uso del suolo che porta al degrado delle funzioni ecosistemiche e all’alterazione dell’equilibrio ecologico (Commissione Europea, 2013).

Una diversa analisi delle trasformazioni territoriali che si intreccia, ma deve essere distinta dall’analisi del con- sumo di suolo, è quella basata sull’uso del suolo, che rappresenta il principale riferimento della pianificazione e lo strumento fondamentale per raggiungere l’obiettivo dell’azzeramento del consumo di suolo. L’uso del suo- lo (Land Use) è un concetto diverso dalla copertura del suolo, ovvero dall’effettivo stato biofisico, poiché rap- presenta un riflesso delle interazioni tra l’uomo e il suolo e costituisce quindi una descrizione di come esso ven- ga impiegato in attività antropiche. La direttiva 2007/2/CE definisce l’uso del suolo come una classifi- cazione del territorio in base alla dimensione funzionale o alla destinazione socioeconomica presenti e pro- grammate per il futuro⁷ (ad esempio: residenziale, indu- striale, commerciale, agricolo, silvicolo, ricreativo). Un cambio di uso del suolo (e ancora meno un cambio di destinazione d’uso del suolo previsto da uno strumento urbanistico) potrebbe non avere alcun effetto sullo stato reale del suolo, che potrebbe mantenere intatte le sue funzioni e le sue capacità di fornire servizi ecosistemici, e quindi non rappresentare un reale consumo di suolo.

Si deve quindi distinguere il livello de iure da quello de facto⁸, dovendo considerare il suolo come risorsa (Commissione Europea, 2016).

7 Land Use is itself split up into two different types: 1. The Existing Land Use (current land use in the above definition), which objectively depicts the use and functions of a territory as it has been and effec- tively still is in real life; 2. The Planned Land Use (future planned land use in the above definition), which corresponds to spatial plans, de- fined by spatial planning authorities, depicting the possible utilization of the land in the future. Planned land use is regulated by spatial planning documents elaborated at various levels of administration (Direttiva 2007/2/CE).

8 Per approfondimenti, con riferimento alla situazione italiana, si ve- dano, ad esempio, Maddalena (2014) e Pileri (2018).

La necessità di rilevare separatamente le classi di co- pertura e di uso del suolo è riconosciuta anche nell’ambito dello European Land Use Land Cover (LULC) monitoring and reporting obligations a cura dell’Agenzia Europea per l’Ambiente (EEA, 2018).

La rappresentazione del consumo di suolo è, quindi, da- ta dal crescente insieme di aree a copertura artificiale (impermeabilizzate o non impermeabilizzate) e, in parti- colare, da edifici, fabbricati, infrastrutture e altre costru- zioni, aree estrattive, discariche, cantieri, aree pavimen- tate, in terra battuta, ricoperte da materiali artificiali, pannelli fotovoltaici, non necessariamente in aree urba- ne. Tale definizione si estende, pertanto, anche in ambi- ti rurali e naturali ed esclude, invece, le aree aperte, na- turali e seminaturali, in ambito urbano, che, indipenden- temente dalla loro destinazione d’uso, non rappresen- tano forme di consumo di suolo ma in cui, al contrario, dovrebbero essere evitate nuove coperture artificiali.

Anche la densificazione urbana, se intesa come una nuova copertura artificiale del suolo all’interno di un’area urbana, rappresenta una forma di consumo di suolo⁹.

Il degrado del suolo è il fenomeno di alterazione delle condizioni del suolo dovuto alla riduzione o alla perdita di produttività biologica o economica a causa principal- mente dell’attività dell’uomo (Oldeman et al., 1991). Ol- tre alla produttività, altri fattori come la copertura del suolo, l’erosione idrica o il contenuto di carbonio organi- co possono essere usati per valutare il degrado del suo- lo (Lal, 2015). Altre definizioni di degrado del suolo evi- denziano la perdita, talvolta irreversibile, di biodiversità, delle funzioni e della capacità di fornire servizi ecosi- stemici (Orgiazzi et al., 2016). La desertificazione con- siste nel livello estremo di degrado del suolo. La UNCCD ha adottato il Quadro Strategico 2018-2030 che è imperniato sul conseguimento del target 15.3 de- gli Obiettivi di Sviluppo Sostenibile (SDGs) finalizzato a conseguire la neutralità in termini di degrado del suolo entro il 2030 (Land Degradation Neutrality - LDN). La

9 “Land take includes the conversion of land within an urban area (densification)” (Commissione Europea, 2012). Ci sono anche forme di densificazione che non consumano nuovo suolo, ad esempio quando si interviene su aree già edificate o su aree dismesse in cui, quindi, non aumentano le aree a copertura artificiale.

LDN è stata definita dall’UNCCD (2016) come “uno sta- to in cui la quantità e la qualità delle risorse territoriali, necessarie a sostenere funzioni e servizi ecosistemici e a rafforzare la sicurezza alimentare, rimangono stabili o aumentano entro specifiche scale temporali e territoriali ed ecosistemi”.

IL MONITORAGGIO DEL TERRITORIO E DEL CONSUMO DI SUOLO IN ITALIA

Le attività di monitoraggio del territorio in termini di uso, copertura e consumo di suolo nel nostro Paese, assicu- rate dal Sistema Nazionale per la Protezione dell’Ambiente (SNPA) come previsto dalla L.132/2016¹⁰, permettono di avere un quadro aggiornato annualmente dell’evoluzione dei fenomeni di consumo di suolo, delle dinamiche di trasformazione del territorio e della cresci- ta urbana, in particolare, attraverso la produzione di car- tografia tematica e l’elaborazione di indicatori specifici.

La L.132/2016, al fine di assicurare omogeneità ed effi- cacia all’esercizio dell’azione conoscitiva e di controllo pubblico della qualità dell’ambiente a supporto delle po-

10 Legge 28 giugno 2016, n. 132. Istituzione del Sistema nazionale a rete per la protezione dell'ambiente e disciplina dell'Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (GU Serie Generale n.166 del 18-07-2016).

litiche di sostenibilità ambientale e di prevenzione sani- taria a tutela della salute pubblica del nostro Paese, isti- tuisce i LEPTA, i Livelli Essenziali delle Prestazioni Tecniche Ambientali, che costituiscono il livello minimo omogeneo su tutto il territorio nazionale delle attività che il Sistema nazionale è tenuto a garantire, anche ai fini del perseguimento degli obiettivi di prevenzione col- lettiva previsti dai livelli essenziali di assistenza sanita- ria. Proprio in tale ambito è previsto che il SNPA assicu- ri il monitoraggio del territorio e del consumo di suolo at- traverso la redazione di cartografia tematica e l'utilizzo di reti di monitoraggio puntali o di tecniche di earth ob- servation per la classificazione della copertura del suo- lo. Il SNPA si è, quindi, organizzato per assicurare le at- tività di monitoraggio, costituendo un’apposita “rete di referenti” per il monitoraggio del territorio e del consumo di suolo, coordinata dall’Istituto Superiore per la Prote- zione e la Ricerca Ambientale (ISPRA), a cui partecipa- no le 21 Agenzie per la protezione dell’ambiente delle Regioni e delle Province Autonome (ARPA-APPA).

Il monitoraggio avviene attraverso la produzione di una cartografia nazionale del consumo di suolo su base ra- ster (griglia regolare) di 10x10m, prodotto secondo un sistema di classificazione il cui primo livello suddivide l’intero territorio in suolo consumato e suolo non con- sumato. Le elaborazioni annuali seguono una metodo- logia omogenea e prevedono un processo con le se- guenti fasi:

- acquisizione dei dati di input (immagini Sentinel 1 e 2, altre immagini satellitari disponibili, dati ancillari);

- preprocessamento dei dati;

- classificazione semi-automatica della serie tempo- rale completa dell’anno in corso e dell’anno prece- dente di Sentinel 1 e 2;

- produzione di una cartografia preliminare;

- fotointerpretazione multitemporale completa dell’intero territorio ed editing a scala di dettaglio (≥1:5.000);

- revisione della serie storica;

- rasterizzazione;

- validazione;

- mosaicatura nazionale e riproiezione in un sistema equivalente;

- elaborazione e restituzione di dati e indicatori.

La risoluzione geometrica dei dati è allineata ai dati di- sponibili in ambito Copernicus e, in particolare, alla mis- sione Sentinel-2, che, lanciata a giugno 2015, fornisce dati multispettrali con una risoluzione di 10 metri, adatti quindi sia per processi di fotointerpretazione, sia di classificazione semiautomatica.

Il sistema di classificazione prevede che il consumo di suolo sia suddiviso in due categorie principali, perma- nente e reversibile, che costituiscono un secondo livello di classificazione, e, dove possibile, in un terzo livello.

Sono inoltre classificate alcune classi di copertura che sono state escluse dal computo del consumo di suolo, sulla base di questo sistema:

11. Consumo di suolo permanente 111. Edifici, fabbricati

112. Strade pavimentate 113. Sede ferroviaria

114. Aeroporti (piste e aree di movimentazione imper- meabili/pavimentate)

115. Porti (banchine e aree di movimentazione imper- meabili/pavimentate)

116. Altre aree impermeabili/pavimentate non edificate (piazzali, parcheggi, cortili, campi sportivi, etc.) 117. Serre permanenti pavimentate

118. Discariche

12. Consumo di suolo reversibile 121. Strade non pavimentate

122. Cantieri e altre aree in terra battuta (piazzali, par- cheggi, cortili, campi sportivi, depositi permanenti di materiale, etc.)

123. Aree estrattive non rinaturalizzate 124. Cave in falda

125. Impianti fotovoltaici a terra

126. Altre coperture artificiali non connesse alle attività agricole la cui rimozione ripristini le condizioni iniziali del suolo

20. Altre forme di copertura non incluse nel con- sumo di suolo

201. Corpi idrici artificiali (escluse cave in falda) 202. Aree permeabili intercluse tra svincoli e rotonde stradali

203. Serre non pavimentate

204. Ponti e viadotti su suolo non artificiale

Le classi del consumo di suolo reversibile contengono condizioni di reversibilità molto diverse tra loro, in primo luogo per il tempo di recupero complessivo dei suoli, nella maggior parte dei casi molto lungo, ma anche per il diverso effetto transitorio e per la reale fattibilità del processo di rinaturalizzazione. Va sottolineato, infatti, che anche il consumo reversibile inibisce alcuni servizi ecosistemici cruciali, e che va sempre considerata la perdita di funzioni per tutto il periodo che intercorre pri- ma dell’effettivo e completo recupero.

Le superfici artificiali vengono rilevate solo se di esten- sione tale da coprire più del 50% della cella di 10x10m.

Sono, quindi, esclusi molti elementi lineari di spessore limitato, come le infrastrutture minori in contesto agrico- lo o naturale. Il nuovo sistema di classificazione, inoltre, non considera più come consumo le serre permanenti, escluse quelle pavimentate (dove rilevabili) e, in gene- rale, gli interventi connessi con la conduzione dell’attività agricola in cui siano assicurate le condizioni di naturalità del suolo. Sono inoltre esclusi i corpi idrici artificiali (ma non le cave in falda), i ponti e le gallerie.

Le attività di monitoraggio sfruttano ampiamente le po- tenzialità del programma Europeo di osservazione della Terra Copernicus che, secondo il Regolamento UE n.

377/2014 “fornisce informazioni sullo stato dell’atmosfera, degli oceani, del territorio, a sostegno delle politiche di adattamento e mitigazione dei cam- biamenti climatici e della gestione delle emergenze e della sicurezza civile”. Il Programma Copernicus è, dunque, un insieme complesso di sistemi che raccoglie informazioni da molteplici fonti, ossia satelliti e sensori di terra, di mare ed aviotrasportati. Copernicus integra ed elabora tutte queste risorse fornendo agli utenti isti- tuzionali, della ricerca e dell’industria, informazioni affi- dabili e aggiornate attraverso una serie di servizi che at- tengono all'ambiente, al territorio e alla sicurezza.

Il Programma si divide in due principali strutture: i servi- zi e la componente spazio. I servizi si articolano in aree tematiche (Core Services): il monitoraggio del territorio, del mare e degli oceani, dell'atmosfera, dei cambiamen- ti climatici, la gestione delle emergenze, la sicurezza e l’in-situ. La componente spazio, costituita dai satelliti, le associate infrastrutture di terra e dall’acquisizione dei dati da fornitori terzi, è gestita e sviluppata da ESA con il concorso dell’Organizzazione Europea per l’utilizzazione dei Satelliti in Meteorologia (Eumetsat).

Per quanto riguarda il servizio di monitoraggio del terri- torio (CLMS), esso fornisce informazioni geografiche su land cover e diverse variabili relative allo stato della ve- getazione e al ciclo dell’acqua ed è composta da 3 prin- cipali componenti: la componente globale coordinata dal JRC, che produce dati a scala globale, la compo- nente Pan-Europea, coordinata dall’Agenzia Europea dell’Ambiente, che produce 5 strati ad alta risoluzione (HRL) e provvede all’aggiornamento del Corine Land Cover, e la componente Locale coordinata anch’essa dall’Agenzia Europea dell’Ambiente che fornisce infor- mazioni specifiche e dettagliate di land cover e land use su aree specifiche, di cui un esempio è Urban Atlas. In aggiunta alle 3 componenti, il servizio CLMS supporta i Reference Data relativi a dati in-situ necessari ai servizi Copernicus.

Nell’ambito del programma Copernicus sono resi dispo- nibili, in modo completamente aperto e gratuito, tutti i dati dei servizi e le immagini acquisite dalla costellazio- ne di satelliti Sentinel. Tali satelliti forniscono immagini radar e ottiche ad alta risoluzione del nostro pianeta, permettendo il monitoraggio del territorio (copertura ve- getale, suolo ed acqua, etc.), del mare (temperatura, andamento della superficie marina, etc.) e dell’atmosfera. Ai fini del monitoraggio del territorio a cura di SNPA, vengono oggi ampiamente utilizzate le immagini multispettrali Sentinel-2 (13 bande) caratteriz- zate da un elevato tempo di rivisitazione (3-5 gg) ed una risoluzione compresa tra i 10m e i 60m, e le imma- gini radar delle missioni Sentinel-1 (Radar ad Apertura Sintetica - SAR - in banda C). Entrambe, con un oppor- tuno preprocessamento, rendono possibile lo sviluppo di procedure di classificazione automatica e semi- automatica alla base delle successive fotointerpretazio- ne, elaborazione e restituzione cartografica anche se, ai fini di un monitoraggio del territorio adeguato alle esi- genze di questo rapporto, è spesso necessario ricorrere a dati a maggiore risoluzione geometrica.

A livello nazionale, il Piano strategico Space Economy, che nasce dai lavori della Cabina di Regia Spazio, ini- ziativa promossa dalla Presidenza del Consiglio dei Mi- nistri per la definizione della politica nazionale nel setto- re spaziale, insieme a quanto previsto anche all’interno del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), hanno lo scopo di utilizzare il settore spaziale in uno dei motori propulsori della nuova crescita del Paese. Il si-

stema, attraverso la realizzazione di infrastruttu- re/sistemi innovativi abilitanti e la creazione di strutture operative nazionali, è basato su piattaforme Big Data di archiviazione, elaborazione e integrazione dei dati sa- tellitari con altri dati osservativi e di previsione da mo- delli, in grado di abbattere le barriere di accesso alle in- formazioni utili per la fornitura di servizi informativi per utenti istituzionali e privati. Moltissime le applicazioni che possono essere abilitate da tali piattaforme, come l’Infrastruttura Operativa Nazionale per il monitoraggio dell’ambiente a supporto del SNPA, con servizi operativi relativi a monitoraggio del territorio, delle principali ri- sorse ambientali e dell’ambiente costruito, sorveglianza marittima, nowcasting (previsione meteo marina a breve termine), agricoltura di precisione e suoi impatti sul terri- torio e sul suolo.

POLITICHE E INDIRIZZI PER LA TUTELA DEL SUOLO E DEL TERRITORIO

A fine 2020 la Commissione Europea ha lanciato la nuova strategia dell’UE per la protezione del suolo¹¹ per ribadire come la salute del suolo sia essenziale per conseguire gli obiettivi in materia di clima e di biodiver- sità del Green Deal europeo. La consultazione pubblica sulla strategia si è chiusa il 27 aprile 2021 e la Commis- sione prevede la sua adozione nel mese di ottobre di quest’anno. L’iniziativa aggiornerà l’attuale strategia per affrontare il degrado del suolo con l’obiettivo di:

- proteggere la fertilità del suolo;

- ridurre l'erosione e l'impermeabilizzazione;

- aumentare la sostanza organica;

- individuare i siti contaminati;

- ripristinare i suoli degradati;

- definire il "buono stato ecologico" dei suoli.

La strategia terrà conto anche degli impegni internazio- nali, contribuendo a formare la posizione dell’UE per i prossimi negoziati a livello globale, ad esempio per la Convenzione delle Nazioni Unite sulla biodiversità.

11 Salute del suolo - nuova strategia dell’UE per la protezione del suo- lo https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your- say/initiatives/12634-Salute-del-suolo-nuova-strategia-dellUE-per-la- protezione-del-suolo_it

Negli ultimi anni si è, inoltre, affermato sempre di più il concetto di salute del suolo (Soil Health), che rimanda al suolo come organismo vivente da mantenere in buo- na salute per garantire la salute di tutti noi (Montanarel- la e Panagos, 2021). Un suolo sano è un suolo che ci fornisce i servizi ecosistemici di cui abbiamo bisogno per la nostra salute. Caring for soil is caring for life è proprio il tema del Mission Board Soil Health and Food¹², una delle cinque missioni dell’UE (oltre a garan- tire la salute del suolo e il cibo, combattere il cancro, adattarsi ai cambiamenti climatici, proteggere gli oceani e vivere in città più verdi), parte integrante del pro- gramma quadro Horizon Europe a partire dal 2021.

Rappresentano gli impegni dell’Unione per risolvere al- cune delle più grandi sfide che il nostro mondo deve af- frontare e che saranno al centro del processo di tra- sformazione e di ripresa che è in corso in tutta Europa.

Le missioni contribuiranno in modo decisivo agli obiettivi del Green Deal europeo e agli Obiettivi di Sviluppo So- stenibile (Sustainable Development Goals - SDGs) dell'Agenda 2030 delle Nazioni Unite (UN, 2015).

Ognuna di esse opererà come un portafoglio di azioni - con progetti di ricerca, misure politiche o anche iniziati- ve legislative - per raggiungere obiettivi misurabili.

La maturata consapevolezza sulla necessità dell’uso sostenibile del suolo si è consolidata anche nella recen- te risoluzione del Parlamento europeo del 28 aprile 2021 sulla protezione del suolo¹³, approvata in sessione plenaria con 605 voti favorevoli, 55 contrari e 41 aste- nuti, con la quale si chiede alla Commissione di predi- sporre una direttiva vincolante per la protezione del suolo.

Il Parlamento invita esplicitamente la Commissione a prevedere “misure efficaci in materia di prevenzione e/o riduzione al minimo dell'impermeabilizzazione del suolo e qualsiasi altro uso del suolo che influisca sulle sue prestazioni, dando priorità al riuso dei terreni e del suolo dismessi e al riuso dei siti abbandonati rispetto all’uso di terreni non impermeabilizzati, al fine di conseguire l'o-

12 https://ec.europa.eu/info/research-and-innovation/funding/funding- opportunities/funding-programmes-and-open-calls/horizon- europe/missions-horizon-europe/soil-health-and-food_it

13 Risoluzione del Parlamento europeo n. 2021/2548(RSP) https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/B-9-2021- 0221_IT.html

biettivo di non degrado del territorio entro il 2030 e di occupazione netta di suolo pari a zero al più tardi entro il 2050, con un obiettivo intermedio entro il 2030, per raggiungere un'economia circolare, nonché a includere il diritto a una partecipazione e consultazione effettive e inclusive del pubblico riguardo alla pianificazione dell'u- so del territorio e a proporre misure che prevedano tec- niche di costruzione e drenaggio che consentano di preservare quanto più possibile le funzioni del suolo, laddove sia presente l'impermeabilizzazione del suolo”

(Parlamento europeo, 2021).

La stessa risoluzione richiama il fatto che “è deplorevole che l’UE e i suoi Stati membri non siano attualmente sulla buona strada per rispettare i loro impegni interna- zionali ed europei relativi al suolo e ai terreni, in partico- lare:

- combattere la desertificazione, ripristinare i territori e i suoli degradati, comprese le aree colpite da de- sertificazione, siccità e inondazioni, e battersi per ottenere un mondo privo di degrado del suolo entro il 2030;

- conseguire l'obiettivo per il 2050 di consumo di suolo netto pari a zero e ridurre l'erosione, aumen- tare il carbonio organico nel suolo e avanzare con i lavori di bonifica entro il 2020;

- gestire in modo sostenibile i terreni nell'UE, pro- teggere adeguatamente i suoli e assicurarsi che la bonifica dei siti contaminati sia ben avviata entro il 2020.

Il Parlamento, inoltre, invita la Commissione ad aggior- nare gli orientamenti sulle migliori pratiche per limitare, mitigare o compensare l'impermeabilizzazione del suolo in linea con gli obiettivi del Green Deal europeo; invita a stimare i terreni occupati e/o impermeabilizzati e la cor- rispondente perdita di servizi ecosistemici e connettività ecologica; chiede che questi aspetti siano presi in con- siderazione e adeguatamente compensati nel contesto delle valutazioni dell'impatto ambientale e strategico di progetti e programmi; esprime il suo sostegno alla Mis- sion Board Soil Health and Food con l’obiettivo di ga- rantire che il 75% dei suoli sia sano entro il 2030 perché lo siano anche alimenti, persone, natura e clima; rac- comanda lo sviluppo di nuove aree verdi, forestali e agroforestali, specialmente nelle regioni urbane, per

compensare gli impatti negativi dell'attuale elevato livel- lo di impermeabilizzazione del suolo nelle città europee.

La Commissione intende proporre, inoltre, nel corso del 2021 e nell’ambito della strategia sulla biodiversità, obiettivi giuridicamente vincolanti di ripristino della natu- ra ed sono previsti, sempre con l’obiettivo di favorire l’uso sostenibile del suolo, una strategia relativa all’ambiente edificato sostenibile e un piano d’azione per l’inquinamento zero a al fine di assicurare passi avanti sostanziali nel censimento dei siti contaminati e l’impegno a realizzare progressi significativi nella bonifi- ca dei suoli contaminati per il 2030 eliminando le so- stanze tossiche dall'ambiente.

Questa rinnovata attenzione a livello europeo è da con- siderare molto positivamente e tenta di recuperare un evidente ritardo nella definizione delle politiche comuni sul suolo. Va ricordato che a livello europeo si è spesso fatto ricorso, in campo ambientale, all’emanazione di

“strategie tematiche” finalizzate a stabilire misure di cooperazione e linee di indirizzo rivolte agli Stati mem- bri e alle autorità locali e che l’assenza di specifiche Di- rettive che le rendano vincolanti rappresenta un punto di debolezza dell’azione europea, che non è stata finora in grado di formulare una politica integrata in grado di arrestare i processi di degrado del suolo e tutelare effi- cacemente questa fondamentale risorsa ambientale.

Era il 2002 quando la Commissione Europea diffuse una “Comunicazione” dal titolo “Verso una strategia te- matica per la protezione del suolo” (Commissione Eu- ropea, 2002) in cui si evidenziava l’importanza del suolo come risorsa vitale e fondamentalmente non rinnovabi- le, sottoposta a crescenti pressioni, e si riconosceva la complessità dell’argomento e la necessità di tempi lun- ghi per la formulazione di una politica europea integra- ta.

Nel settembre 2006 fu adottata dalla Commissione Eu- ropea la Strategia tematica per la protezione del suolo che includeva la proposta di una Direttiva quadro (Commissione Europea, 2006). Tale strategia poneva l’accento sulla prevenzione da un ulteriore degrado del suolo e sul mantenimento delle sue funzioni, sottoli- neando la necessità di attuare buone pratiche per ridur- re gli effetti negativi del consumo di suolo e, in particola- re, della sua forma più evidente e irreversibile: l'imper- meabilizzazione (soil sealing). L’opposizione forte di al- cuni Stati Membri ha portato, nel maggio 2014, al ritiro

definitivo della proposta di Direttiva, vista soprattutto come un ostacolo all’attuazione delle politiche nazionali esistenti in campo ambientale, agricolo e industriale.

A distanza di diciassette anni dalla prima Comunicazio- ne, l’evidenza dei “tempi lunghi” previsti per la formula- zione e per l’attuazione di una politica europea di prote- zione del suolo è ormai assodata.

L’importanza di una buona gestione del territorio e, in particolare, dei suoli è stata, comunque, riaffermata in più occasioni dalla Commissione, e nel 2011, con la Tabella di marcia verso un’Europa efficiente nell’impiego delle risorse (Commissione Europea, 2011) collegata alla Strategia 2020, è stato introdotto l’obiettivo di un incremento dell’occupazione netta di ter- reno pari a zero da raggiungere, in Europa, entro il 2050. Tale obiettivo fu ribadito in seguito con l'approva- zione del Settimo Programma di Azione Ambientale, denominato “Vivere bene entro i limiti del nostro piane- ta” (Parlamento europeo e Consiglio, 2013), con il quale si richiedeva anche che, entro il 2020, le politiche dell’Unione tenessero conto dei loro impatti diretti e indi- retti sull’uso del territorio. Da un punto di vista formale è importante sottolineare che il Settimo Programma Am- bientale dell’Unione Europea, siglato il 20 novembre 2013 ed entrato in vigore nel gennaio 2014, è una Deci- sione del Parlamento europeo e del Consiglio e ha quindi una natura normativa, a differenza della Tabella di marcia del 2011 della Commissione, limitata a deli- neare delle pur importanti priorità politiche.

Peraltro, la Commissione aveva già ritenuto utile indica- re le priorità di azione e le linee guida da seguire per raggiungere l’obiettivo dell’occupazione netta di terreno pari a zero entro il 2050 pubblicando, nel 2012, le linee guida per limitare, mitigare e compensare l’impermeabilizzazione del suolo (Commissione Euro- pea, 2012). L’approccio proposto era quello di mettere in campo politiche e azioni finalizzate, nell’ordine, a limi- tare, mitigare e compensare il soil sealing, da definire dettagliatamente negli Stati membri e da attuare a livel- lo nazionale, regionale e locale. In altri termini, gli Stati membri dovrebbero, prioritariamente, assicurare la limi- tazione dell’impermeabilizzazione attraverso la riduzio- ne del tasso di conversione e di trasformazione del terri- torio agricolo e naturale e il riuso delle aree già urbaniz- zate, con la definizione di target realistici al consumo di suolo a livello nazionale e regionale e di linee di azione