N. 01547/2015 REG.PROV.COLL.
N. 00052/2014 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 52 del 2014, proposto da:
CONSORZIO INTERCOMUNALE SERVIZI SOCIALI DEL VALENZANO E DEL BASSO MONFERRATO, rappresentato e difeso dall'avv. Rodolfo Serianni, con domicilio eletto presso Carla Narducci in Torino, Via Paolini, 14;
contro
COMUNE DI FUBINE, rappresentato e difeso dall'avv. Enrico Dagna, con domicilio eletto presso Roberto Mancinelli in Torino, largo Tirreno, 115;
nei confronti di ;
per la condanna
del Comune di Fubine all'adempimento dell'art. 17 Statuto Consortile CISS e delle conseguenti Deliberazioni dell'Assemblea Consortile del CISS n.ri 7 del 14 marzo 2011 e 8 del 23 marzo 2011 nonchè della Determinazione del Direttore f.f. del CISS n. 86 del 29.4.2011 ed al risarcimento dei danni patrimoniali subiti dal
Consorzio a causa dell'inadempimento del Comune.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Fubine;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 ottobre 2015 il dott. Antonino Masaracchia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Il Comune di Fubine (AL) è una delle amministrazioni associate nel Consorzio Intercomunale Servizi Sociali del Valenzano e del Basso Monferrato, giusta delibera del proprio Consiglio comunale n. 28 del 30 giugno 1998. Tale Consorzio, a norma del proprio Statuto, persegue la finalità di gestire, in forma associata (ai sensi dell’art. 31 del d.lgs. n. 267 del 2000), i servizi socio-assistenziali alla persona di cui sono titolari i singoli Comuni, a mente dell’art. 6 della legge della Regione Piemonte n. 1 del 2004.
Con delibera assembleare n. 17, del 6 dicembre 2010, il Consorzio è stato posto in liquidazione. Di conseguenza i Comuni – come si riferisce nel ricorso – hanno deciso di proseguire la gestione delle funzioni relative ai servizi sociali “in forma associata con delega alla ASL di Alessandria” (come consentito dall’art. 9, comma 3, della legge regionale n. 1 del 2004). In sede di definizione del passaggio delle funzioni in capo alla ASL, tuttavia, emergeva l’impossibilità di coprire tutta la spesa del personale già dipendente del Consorzio, con conseguente esubero di n. 8 unità.
L’Assemblea del Consorzio, con deliberazione n. 7, del 14 marzo 2011, ha quindi dato mandato al Direttore di identificare le figure professionali impiegate in mansioni indispensabili, ai fini della loro reinternalizzazione ai singoli Comuni, nel
rispetto del budget economico sostenibile per la spesa del personale. Con successiva deliberazione n. 8, del 23 marzo 2011, l’Assemblea ha quindi approvato il progetto del personale da reinternalizzare ai Comuni, nel rispetto del budget approvato, e di conseguenza si attivava la procedura di trasferimento dal Consorzio ai singoli Comuni del personale così individuato, ai sensi dell’art. 31 del d.lgs. n. 165 del 2001.
In particolare, con determinazione del Direttore del Consorzio n. 86, del 29 aprile 2011, si disponeva il trasferimento – tra gli altri – di “n. 1 Istruttore ammin. C1”
presso il Comune di Fubine, poi individuato nella persona della sig.ra la quale presentava immediatamente domanda di trasferimento. Il Comune di Fubine, tuttavia, ha omesso di attivarsi in tal senso, evitando di dare corso al trasferimento.
La signora , allora, ha chiesto ed ottenuto, con ordinanza del 5 dicembre 2011 del Tribunale di Alessandria in funzione di giudice del lavoro, di essere posta in disponibilità a carico del Consorzio ai sensi dell’art. 33, commi 7 e 8, del d.lgs. n.
165 del 2001, con indennità pari all’80% dello stipendio. Il Consorzio, quindi, con delibera del proprio liquidatore n. 36, del 22 dicembre 2011, ha posto in disponibilità la sig.ra , così come gli era stato ordinato dal giudice, iniziando a corrisponderle la relativa indennità con decorrenza dal mese di marzo 2012.
2. Con il ricorso in epigrafe il Consorzio ricorrente ha quindi domandato a questo TAR, previa concessione di misure cautelari, la condanna del Comune di Fubine all’adempimento dell’obbligo di trasferire la sig.ra nella sua pianta organica, in virtù di quanto stabilito dall’art. 17 dello Statuto consortile (e dalle conseguenti deliberazioni del 2011 dell’Assemblea consortile e del suo direttore), oltre al risarcimento dei danni subiti a causa dell’inadempimento comunale (danni quantificati in somma “pari alle indennità di disponibilità pagate dal CISS alla Sig.ra , oltre interessi e rivalutazione come per legge”).
In diritto il Consorzio ricorrente, premessa la giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. a, n. 2, cod. proc. amm. (in quanto si tratterebbe di controversia riguardante l’esecuzione di un accordo tra pubbliche amministrazioni), ha evidenziato che i richiamati provvedimenti consortili “non sono mai stati impugnati dal Comune di Fubine dinanzi all’Autorità Giudiziaria” e sono, così, diventati definitivi: di conseguenza, il Comune intimato sarebbe ora “obbligato ad attenervisi in ossequio ai principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti”.
Il ricorrente ha anche domandato a questo TAR di ordinare al Comune di Fubine il trasferimento della sig.ra , “con contestuale nomina di un commissario ad acta ai sensi dell’art. 34, comma I lett. e) c.p.a.”.
3. Si è costituito in giudizio il Comune di Fubine, in persona del Sindaco pro tempore, depositando documenti e chiedendo – previa articolata disamina delle questioni giuridiche sottese – il rigetto delle avversarie pretese.
Con ordinanza n. 85 del 2014 questo TAR ha respinto la domanda cautelare, non ritenendo sussistenti gli estremi del danno grave ed irreparabile.
In vista di una prima udienza pubblica di discussione, entrambe le parti hanno svolto difese, ciascuna ribadendo le proprie argomentazioni in diritto. Il Comune resistente, in particolare, ha insistito sulla necessità del rispetto, da parte sua, dei vincoli imposti dalla legge alle nuove assunzioni di personale, richiamando in particolare la norma di cui all’art. 14, comma 9, del decreto-legge n. 78 del 2010, convertito in legge n. 122 del 2010 (in tema di c.d. patto di stabilità interno). Con ordinanza collegiale n. 589 del 2015 questo TAR ha quindi ordinato al Comune di fornire documentati chiarimenti in ordine al profilo appena menzionato.
L’amministrazione ha adempiuto mediante il deposito di una breve nota, a firma del proprio Sindaco, in data 24 luglio 2015.
Alla pubblica udienza del 14 ottobre 2015, quindi, la causa è stata trattenuta in decisione.
4. Deve preliminarmente confermarsi – come correttamente sostenuto dal ricorrente – la giurisdizione del giudice amministrativo per la presente controversia.
Essa infatti verte sull’interpretazione ed esecuzione dello statuto del Consorzio e delle conseguenti delibere assembleari e rientra, pertanto, nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. a, n. 2, cod. proc. amm. (cfr. Cons. Stato, sez. VI, dec. n. 699 del 2002), in quanto le forme associative tra Comuni, di cui all’art. 31 del d.lgs. n. 267 del 2000, non sono che una species del genus costituito dagli accordi tra pubbliche amministrazioni.
5. Nel merito, il ricorso è fondato nei sensi e nei limiti di cui appresso.
La pretesa del Consorzio, concernente l’assunzione della sua ex dipendente nei ruoli del Comune resistente, trova riscontro non solo nelle disposizioni di legge che regolano l’istituto del passaggio del personale per effetto del trasferimento di attività da un’amministrazione all’altra (art. 31 del d.lgs. n. 165 del 2001, con richiamo all’art. 2112 c.c. in tema di trasferimento del ramo di azienda) ma anche, e soprattutto, nella specie, nelle norme dello Statuto consortile (art. 17, comma 3), secondo le quali, in caso di anticipata cessazione del Consorzio, “il personale dipendente dello stesso verrà trasferito automaticamente nella medesima posizione funzionale ai Comuni consorziati sulla base di accordi fra gli Enti subentrati e le rappresentanze sindacali”.
Le delibere assembleari nn. 7 e 8, del 14 e del 23 marzo 2011, hanno conferito attuazione proprio a questa previsione dello Statuto, mediante l’approvazione del prospetto del personale da reinternalizzare ai singoli Comuni consorziati, rimandando alla successiva decisione del Direttore l’effettiva individuazione del nominativo del dipendente da trasferire al Comune di Fubine (avvenuta, come visto, con la determinazione direttoriale del 29 aprile 2011).
A fronte di questo quadro complessivo, le argomentazioni sostenute dal Comune
resistente non possono essere condivise.
Nessun pregio, anzitutto, può avere l’argomento secondo il quale la pianta organica comunale non prevede posti vacanti nell’area amministrativa corrispondente alla qualifica rivestita dal dipendente da reinternalizzare. Si è appena visto, infatti, che il passaggio di quel dipendente nei ruoli del Comune costituisce una precisa obbligazione per l’amministrazione resistente, ai sensi dell’art. 17, comma 3, dello Statuto consortile (che assume, come già detto, piena portata di accordo negoziale vincolante per la parte che lo ha sottoscritto) e della disciplina generale di legge vigente in tema di passaggio di dipendenti per trasferimento di attività.
Né può ribattersi che quella disciplina, di origine e natura contrattuale, è stata attuata soltanto con le successive (e già richiamate) delibere dell’Assemblea consortile le quali sarebbero affette da vizi di illegittimità. L’assunto è destituito di qualsiasi fondamento, già per il solo fatto che quelle delibere non sono mai state impugnate dal Comune di Fubine (quest’ultimo è soltanto intervenuto, ad adiuvandum, nel giudizio di impugnazione promosso dalla sig.ra Carla Spano, in qualità di consigliere comunale del Comune di Fubine nonché di cittadina residente nel medesimo Comune, giudizio rubricato al n. RG 664/2011 e deciso da questo TAR, sez. I, con sentenza n. 497 del 2015 di inammissibilità ed irricevibilità), ed anche alla luce del fatto che l’impugnativa proposta avverso altre e successive delibere assembleari (pur sempre concernenti la problematica della reinternalizzazione del personale) è stata respinta nel merito con sentenza n. 505 del 2015 della Sezione I di questo TAR.
Nessuna rilevanza, poi, può più rivestire il paventato rischio di non rispettare il divieto di nuove assunzioni, divieto imposto ai Comuni dall’art. 14, comma 9, del decreto-legge n. 78 del 2010, convertito in legge n. 122 del 2010, in presenza delle condizioni ivi indicate, nella cornice del c.d. patto di stabilità interno. Al momento
attuale, infatti, è ormai esaurito il periodo massimo di collocamento in disponibilità della sig.ra (periodo pari a ventiquattro mesi: art. 33, comma 8, del d.lgs. n. 165 del 2001), essendo quest’ultima stata collocata in disponibilità con decorrenza dal mese di marzo 2012, con la conseguenza che il Comune di Fubine non deve più assumerla nella propria pianta organica. Deve inoltre ribadirsi, come già questo TAR ha evidenziato (sent. n. 505 del 2015, cit.) che, in conseguenza delle contestate delibere, il Comune di Fubine non si è comunque trovato a dover operare alcuna variazione di organico o di attribuzione di personale, ma unicamente a dover contribuire, in misura della sua quota di partecipazione al Consorzio, a delle spese cui sarebbe stato comunque tenuto in base alle decisioni del giudice del lavoro.
Non può infine condividersi quanto il Comune resistente ha sostenuto in merito all’applicabilità, in suo favore, di quanto disposto dall’art. 2, comma 186, lett. e, della legge n. 191 del 2009, nel testo modificato dal decreto-legge n. 2 del 2010, convertito in legge n. 42 del 2010 (a norma del quale i Comuni sono tenuti ad adottare la misura della “soppressione dei consorzi di funzioni tra gli enti locali, ad eccezione dei bacini imbriferi montani (BIM) costituiti ai sensi dell'articolo 1 della legge 27 dicembre 1953, n. 959. Sono fatti salvi i rapporti di lavoro a tempo indeterminato esistenti, con assunzione da parte dei comuni delle funzioni già esercitate dai consorzi soppressi e delle relative risorse e con successione dei comuni ai medesimi consorzi in tutti i rapporti giuridici e ad ogni altro effetto”), così come interpretato dal parere della Corte dei conti, sez. reg. di controllo per il Piemonte, n. 50/2011/SRCPIE/PAR, del 28 aprile 2011 (suo doc.
n. 6), secondo la quale tale disposizione, nella parte in cui impone ai singoli Comuni di adottare misure di salvaguardia del personale dei disciolti Consorzi, non può applicarsi agli Enti già sciolti anteriormente al 2011 (ciò, in applicazione dell’oscuro dettato normativo di cui all’art. 1, comma 2, del decreto-legge n. 2 del 2010, convertito in legge n. 42 del 2010, secondo il quale la citata norma di cui
all’art. 2, comma 186, lett. e, della legge n. 191 del 2009 si applica “a decorrere dal 2011, e per tutti gli anni a seguire, ai singoli enti per i quali ha luogo il primo rinnovo del rispettivo consiglio, con efficacia dalla data del medesimo rinnovo”). Ed infatti, l’invocata disposizione del 2009 riguarda unicamente le conseguenze della soppressione dei Consorzi, operata cioè con misura da approvarsi ad opera dei Comuni, e non anche quelle discendenti dalla loro volontaria liquidazione, che è la (diversa) fattispecie oggetto dell’odierno giudizio. Ne discende che, a fronte della messa in liquidazione di un Consorzio, per principio generale – desumibile, come visto, dalle ordinarie regole vigenti in tema di passaggio di personale per effetto del trasferimento di attività –, i singoli Comuni devono pur sempre prendersi carico delle conseguenze sulla reinternalizzazione del personale, vieppiù allorquando, come nel caso di specie, tale obbligazione discenda direttamente dalle norme dello Statuto consortile.
6. In definitiva, il ricorso è – per questa parte – da accogliere, dovendosi per l’effetto accertarsi l’avvenuto inadempimento del Comune di Fubine agli obblighi su di esso gravanti in merito al trasferimento della sig.ra nei propri ruoli.
Non può invece essere accolta la domanda del Consorzio ricorrente, volta ad ottenere la condanna del Comune intimato all’effettivo trasferimento della sig.ra . Come già detto, infatti, è ormai trascorso il periodo massimo di collocamento in disponibilità della dipendente, ai sensi dell’art. 33, comma 8, del d.lgs. n. 165 del 2001. Ne deriva, però, la condanna al risarcimento del danno per equivalente, pari alle indennità versate dal Consorzio alla sig.ra , per il periodo da marzo 2012 a febbraio 2014, indennità che il Comune di Fubine dovrà rimborsare al Consorzio ricorrente, oltre ad interessi e rivalutazione come per legge.
Le spese del giudizio possono essere compensate tra le parti, attesa la novità delle questioni trattate e l’incertezza del quadro normativo di riferimento. A norma dell’art. 13, comma 6-bis.1, del d.P.R. n. 115 del 2002, tuttavia, il Comune
soccombente dovrà rimborsare al Consorzio ricorrente l’importo del contributo unificato versato per la presente causa.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte, Sezione seconda, definitivamente pronunciando,
a) accoglie in parte il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, accerta l’inadempimento del Comune di Fubine agli obblighi su di esso gravanti in forza dello Statuto consortile e dei conseguenti atti emanati dal Consorzio, nei termini precisati in motivazione;
b) respinge la domanda di condanna in forma specifica;
c) condanna il Comune di Fubine al pagamento, in favore del Consorzio ricorrente, delle indennità da questo versate per il collocamento in disponibilità della sig.ra , oltre ad interessi e rivalutazione come per legge;
d) compensa le spese di giudizio, salva la restituzione del contributo unificato.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 14 ottobre 2015 con l'intervento dei magistrati:
Vincenzo Salamone, Presidente Roberta Ravasio, Primo Referendario
Antonino Masaracchia, Primo Referendario, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 12/11/2015 IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
