Un business inusuale

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Un business inusuale

2010 27

Clima e Povertà

COLLANA STRUMENTI

DI LAVORO

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A cura di

Sergio Marelli

Segretario Generale FOCSIV - Volontari nel mondo

Luca Basile

Esperto FOCSIV al gruppo di lavoro della CIDSE sui cambiamenti climatici

Ha collaborato alla realizzazione di questo documento:

Damiano Sabuzi Giuliani, Pubblicazioni e Promozione FOCSIV – Volontari nel mondo Per maggiori informazioni:

Alberta Guerra, Advocacy and Policy Officer FOCSIV – Volontari nel mondo campagne@focsiv.it

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Premessa

Dopo il grande clamore sollevato lo scorso dicembre alla Conferenza di Copenhagen, la lotta ai cambiamenti climatici sembra perdere priorità nell’agenda politica internazionale. Il G8 e il G20 sono alle prese con la persistente crisi economica che, a partire dalla Grecia, sta investendo tutti i Paesi dell’Eurozona. Nel nostro Paese, sembrerebbe che l’unica mossa intrapresa dal Governo sia l’investimento sul nucleare quale risposta alla crisi energetica e paventato come unico viabile nell’ottica presunta di produzione di energia pulita.

Eppure alla conferenza di Copenaghen le aspettative erano ben più ambiziose.

Sicuramente deluse, ma alle quali nessuno può responsabilmente rinunciarvi.

Anche chi non ha condannato in modo drastico il Copenaghen Accord, anche se oggettivamente lo meritava, non può che riconoscere come insufficiente la logica adottata del “di più non si poteva ottenere in quel momento storico”. Tutti dobbiamo darci da fare.

Dopo quell’appuntamento, la comunità internazionale si trova alla vigilia della tappa negoziale di Bonn, nella quale l’UE è chiamata ad assumere una posizione di fronte alle sue responsabilità sui destini del pianeta. Un’ulteriore prova di coraggio, nonostante la marginalizzazione subita a Copenaghen da parte dei grandi “inquinatori” Stati Uniti e Cina. La posizione che uscirà da Bonn, come già anticipato con il documento della Commissione europea sulle implicazioni per l'Europa di un aumento del target di taglio delle emissioni di gas serra dal 20% al 30% per il 2020, potrebbe essere un gesto di indubbio coraggio.

Dal canto nostro, ciò che ci attendiamo da Bonn è sicuramente una ripresa dei negoziati nei quali l’UE giochi un ruolo forte per riaffermare la sua leadership per un esito positivo sia del Vertice dello UNFCCC di Bonn che della Conferenza degli Stati Parti - COP 16 che si svolgerà a dicembre 2010 a Cancún.

Molti impegni, da Copenaghen, sono rimasti inevasi. Come l’impegno alla riduzione delle emissioni di gas serra del 40% entro il 2020 o lo stanziamento di risorse pubbliche necessarie per sostenere i Paesi poveri nell’adattamento ai cambiamenti climatici addizionali all'impegno dello 0.7% del PIL per gli aiuti pubblici allo sviluppo.

Sulla stessa lunghezza d’onda, si muove la necessità di creare, in sede UNFCCC,

un nuovo meccanismo finanziario democratico e rappresentativo per la gestione

della finanza globale per il clima, basato sui criteri che sono trattati nel presente

documento. Dopo aver espresso, in nostri precedenti documenti, i contributi e le

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richieste per la lotta ai cambiamenti climatici, quelle per finanziare le strategie di adattamento dei paesi più poveri e per incrementare tali fondi nella misura necessaria, chiediamo ora che venga creato un sistema che riesca rispondere alle esigenze dei paesi più poveri, secondo i criteri della trasparenza, dell’inclusione, del rispetto e coinvolgimento delle comunità locali.

Tenendo bene presente che la sostenibilità ambientale è uno degli otto Obiettivi di Sviluppo del Millennio, il cui stato di attuazione sarà oggetto di valutazione a settembre in occasione del prossimo Vertice delle Nazioni Unite, e che le maggiori responsabilità dell’inquinamento sono conseguenza del modello di sviluppo consumistico soprattutto promosso e perseguito nei paesi ricchi, a scapito della sostenibilità e riversando il più dei costi sugli uomini e le donne dei paesi più poveri.

Sergio Marelli

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Abbreviazioni

AAA Accra Agenda for Action: Agenda di Accra per l'azione

AF Adaptation Fund: Fondo di adattamento

AWG-LCA Ad-Hoc Working Group on Long Term Cooperative Action: Gruppo di lavoro ad hoc sull'azione cooperativa di lungo termine

CBO Community Based Organisation: organizzazione basata sulla comunità

CCM Country Coordination Mechanism: Meccanismo di coordinamento

nazionale

CIF Climate Investment Funds: Fondi di investimento per il clima CSO Civil Society Organisation: organizzazione della società civile

DA Direct Access: accesso diretto

Ex. Entities Executing Entities: organi esecutivi

GEF Global Environment Facility: Fondo mondiale per l'ambiente

GF Global Fund: Fondo globale

IATI International Aid Transparency Initiative: Iniziativa per la trasparenza degli aiuti internazionali

IBRD International Bank for Reconstruction and Development:

Banca internazionale per la ricostruzione e lo sviluppo

LDCF Least Developed Country Fund: Fondo per i paesi meno sviluppati LFA Local Fund Agent: Agente locale per il Fondo

MDB Multilateral Development Bank: Banca multilaterale di sviluppo MIE Multilateral Implementing Entity: ente multilaterale per l'attuazione

NAPA National Action Plans on Adaptation: piano di azione nazionale per l'adattamento

NCNS National Civil Society Network: rete nazionale della società civile

NGO Non-Governmental Organisation: organizzazione non governativa (ONG) NIE National Implementing Entity: ente nazionale per l'attuazione

ODA Official Development Assistance: assistenza ufficiale allo sviluppo

OIG Office of the Inspector General (of the Global Fund): ufficio dell'ispettore generale (del Fondo globale)

PPCR Pilot Program for Climate Resilience: programma pilota per la resistenza ai cambiamenti climatici

PR Principal Recipient: destinatario principale

PRSP Poverty Reduction Strategy Papers: documento per la strategia di riduzione della povertà

REDD Reduced Emissions from Deforestation and Degradation: Riduzione delle emissioni da deforestazione e degrado delle foreste

SCCF Strategic Climate Change Fund: Fondo strategico per il clima SPR Sub Principle Recipient: beneficiario secondario

SWAps Sector Wide Approaches: approcci intersettoriali

UNDP United Nations Development Program: Programma di sviluppo delle Nazioni Unite (PSNU)

UNFCCC United Nations Framework Convention on Climate Change: Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici

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Sommario esecutivo

E' ormai ampiamente accettato che il finanziamento di un'azione nei paesi in via di sviluppo per contrastare i cambiamenti climatici sia una parte essenziale per un accordo sul clima post- 2012. Gli impegni presi alla Conferenza di Copenhagen costituiscono un punto di partenza che potrebbe sbloccare i negoziati. Affinché ciò accada, si dovrà discutere di alcune questioni chiave riguardanti la governance e le modalità di finanziamento per il clima.

Una delle richieste dei paesi in via di sviluppo di cui si occuperà il presente documento è l'accesso diretto ai finanziamenti per il clima¹. Benché l'accesso diretto stia iniziando ad avere sempre più presa, le sue modalità sono state discusse poco durante i negoziati dell'UNFCCC, e la comprensione di questo concetto è ancora limitata. FOCSIV/CIDSE e Caritas Internationalis hanno commissionato il presente documento per esaminare più in dettaglio l'accesso diretto e per esplorarne i meriti come le difficoltà. Servendosi di esempi basati sui fondi che già usano la modalità dell'accesso diretto, il documento vuole renderne più facile la comprensione a tutte le parti coinvolte ed offrire le proprie raccomandazioni per un'ulteriore elaborazione ed uso.

I paesi in via di sviluppo chiedono con sempre più sicurezza un maggior controllo dei fondi che spettano loro nell'UNFCCC, vogliono essere rappresentati di più e meglio nelle strutture di voto, come riconoscimento delle difficoltà che devono affrontare e desiderano accedere più velocemente ai finanziamenti per il clima. Anche se le opinioni tra le parti variano, è ormai assodato che quei finanziamenti non possono essere gestiti secondo i vecchi metodi². Per FOCSIV/CIDSE e Caritas Internationalis, in quanto reti di agenzie umanitarie e per lo sviluppo, sono della massima importanza le implicazioni e gli effetti delle modalità di finanziamento per il clima sui paesi più poveri e vulnerabili, quelli più colpiti dai mutamenti climatici. È cruciale la partecipazione ed il rafforzamento della società civile all'interno delle modalità di finanziamento per il clima, non solo per far sì che coloro che corrono i rischi maggiori di fronte ai cambiamenti climatici possano fare affidamento su quelle azioni di contrasto, ma anche per assicurarne la progettazione e l'attuazione più efficaci, essenziali per affrontare i bisogni più urgenti dei paesi in via di sviluppo. I molteplici interessi presenti nella lotta contro i cambiamenti climatici e nei finanziamenti relativi confermano ancora una volta la necessità che la prossima struttura finanziaria contenga i meccanismi necessari per controllare e finanziare gli interessi dominanti e far sì che i bisogni e le preoccupazioni delle comunità povere ed emarginate non siano calpestati³.

Questo studio dimostra che l'accesso diretto, oltre ad essere un accordo finanziario più equo, può contribuire ad una distribuzione più efficiente degli aiuti nei paesi in via di sviluppo, rispetto alle modalità indirette. Migliora l'allineamento dei paesi e rende prioritaria l'azione per il clima in un momento in cui essa è tanto necessaria; promuove una collaborazione più

1 G77/China proposal for Copenhagen, December 2010: Financial Mechanism for Meeting Financial Commitments under the Convention.

2 Sharma, A. (marzo 2010): The Reformed Financial Mechanism of the UNFCCC. Renegotiating the role of civil society in the governance of climate finance. Oxford Institute for Energy Studies.

3 Ad esempio: Another Inconvenient Truth: How Biofuel Policies are Deepening Poverty and Accelerating Climate Change, Oxfam briefing paper 2008.

Trick or Treat: REDD, Development and Sustainable Forest Management, Global Witness, October 2009.

Why carbon markets can never deliver for the poor, CAFOD policy paper, 2009.

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matura tra donatori e beneficiari; semplifica le procedure di accesso e mitiga la natura arbitraria dei flussi finanziari.

Detto questo, il presente documento dimostra anche che l'accesso diretto, pur presentando diversi vantaggi, non fornisce in se stesso alcuna garanzia che i piani nazionali di azione per il clima siano inclusivi, avvantaggino i più vulnerabili e migliorino i benefici collaterali.

Possiede, tuttavia, il potenziale di riuscire a fare tutto ciò. Si pone particolare attenzione affinché la società civile e le organizzazioni civili dei paesi del sud del mondo partecipino il più possibile all'approccio dal basso verso l'alto che caratterizza l'accesso diretto, affinché possano salvaguardare i propri interessi e ridurre il rischio che le azioni finanziate non vadano a vantaggio dei poveri.

Traendo insegnamento dalle modalità di accesso diretto già esistenti nel Fondo globale e nel Fondo per l'adattamento, dall'esperienza dell'aiuto diretto al bilancio, dall'agenda dell'Efficacia degli aiuti e dalla partecipazione della società civile in altri fondi per l'ambiente, questo documento presenta questioni importanti che vanno considerate con attenzione durante i negoziati per lo sviluppo di un meccanismo di finanziamento per il clima post-2012.

In base a tali insegnamenti, il documento presenta le seguenti raccomandazioni.

Raccomandazioni:

1. i partecipanti alla Convenzione devono avviare un dibattito maturo sugli aspetti dell'accesso diretto.

Durante i negoziati, infatti, le parti non sono riuscite a discutere e chiarire i dettagli di questa modalità. Le parti devono superare la concezione binaria dell'accesso diretto, del quale esistono numerose varianti che devono comprendere a fondo, per giungere ad un accordo.

Le parti devono anche comprendere che, se fossero invitati, gli enti per l'attuazione potrebbero fornire un valido sostegno per l'azione contro i cambiamenti climatici;

2. pubblicare tutte le informazioni finanziarie, le proposte di progetto, le informazioni sui controlli e le decisioni della Commissione in internet; fornire supporto affinché i documenti siano disponibili a livello nazionale e nelle lingue locali.

L'accesso alle informazioni è di cruciale importanza affinché tutti gli interessati possano seguire il finanziamento per il clima a livello internazionale, nazionale e locale. Contribuisce anche a prendere decisioni migliori, trasferimenti migliori, maggiore responsabilità, meno corruzione, meno duplicazioni e sprechi; migliora la ricerca e l'apprendimento. A livello globale l'informazione finanziaria, i verbali delle riunioni e le decisioni prese, oltre che le informazioni sugli aiuti, i resoconti e le valutazioni dovrebbero essere pubblicate online in un formato accessibile. A livello nazionale è necessario rendere possibile la traduzione nelle lingue locali delle informazioni rilevanti per un determinato paese, affinché siano accessibili alle comunità interessate;

3. le parti dovrebbero concordare sugli standard fiduciari, partendo da quelli accettati dalla Commissione del Fondo per l'adattamento.

I criteri per sviluppare standard fiduciari devono essere concordati a livello internazionale, per evitare la politicizzazione dell'eleggibilità degli enti per l'accesso diretto;

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4. spostarsi verso una pianificazione integrata dell'adattamento e della mitigazione.

Le modalità dell'accesso diretto dovrebbero mirare a promuovere l'integrazione delle misure di adattamento e mitigazione nei piani di sviluppo nazionali. Mentre le modalità di accesso diretto attuali funzionano al di fuori dei bilanci nazionali, i finanziamenti futuri per il clima potrebbero andare verso l'inserimento dell'adattamento e della mitigazione nei progetti governativi generali. Se l'accesso diretto come è descritto qui dà priorità ai cambiamenti climatici nelle prime fasi dell'azione per il clima, esso rischia, successivamente, di ghettizzare i programmi e/o progetti per il clima. A lungo termine, una volta che i cambiamenti climatici abbiano la priorità e la partecipazione delle parti interessate sia divenuta istituzionale, sarà possibile esplorare altre opzioni che possano aiutare ad inserire l'azione per il clima nei programmi governativi, come alcuni elementi del sostegno generale al bilancio;

5. rendere istituzionale la partecipazione di più parti nei finanziamenti per il clima, tramite:

il sostegno di un coordinamento nazionale per mezzo di un singolo ente.

I benefici del Meccanismo di coordinamento nazionale del Fondo globale è che un organo generale sovrintende e coordina svariati progetti. Al momento nel Fondo per l'adattamento esiste la possibilità di far coesistere vari enti nazionali per l'attuazione, con una sorveglianza limitata a livello nazionale, perché essa sarebbe compito della Commissione. Sostenere un'istituzione multi-stakeholder cui spetta la sorveglianza nazionale migliorerebbe l'efficacia ed un approccio di apprendimento diretto, incoraggiando la programmazione dell'azione sul campo.

Fornire risorse adeguate alla funzione partecipativa delle parti interessate.

Per far sì che le maggiori possibilità delle parti interessate di partecipare conduca a risultati davvero positivi, è importante che ci siano risorse sufficienti affinché gli interessati possano svolgere la loro funzione di controllo e supervisione. Ci si potrebbe servire di un meccanismo separato di aiuti o di una percentuale fissa di stanziamenti nazionali. Ogni opzione esaminata dovrebbe considerare le lezioni apprese sul bisogno di finanziare in modo appropriato gli attori in causa, far sì che i ruoli e le responsabilità siano delineati e compresi pienamente da tutti e che i conflitti d'interesse vengano minimizzati grazie alla massima trasparenza;

6. nominare un difensore civile o ombudsman indipendente ed internazionale.

Un difensore civile a livello internazionale è necessario per dirimere le controversie e porre in rilievo eventuali problemi. Non c'è, al momento, un dibattito in proposito nei negoziati sul clima, ma è fondamentale per assicurare un riscontro veritiero sul sistema di governance⁴. Le caratteristiche chiave di tale ruolo sono indipendenza, responsabilità verso il pubblico ed efficienza;

7. composizione di un organo decisionale a livello nazionale.

Il Meccanismo di coordinamento nazionale del Fondo globale fornisce un eccellente approccio multi-stakeholder, così come il modello proposto da Sharma per le reti nazionali della società civile (NCSN) e con la rappresentanza garantita nel fondo fiduciario nazionale.

L'organo decisionale dovrebbe includere rappresentanti governativi e non, tra cui le

4 http://www.oxfordenergy.org/pdfs/EV52.pdf

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organizzazioni della società civile, i rappresentanti delle comunità colpite, studiosi e rappresentanti del settore privato;

8. linee guida internazionali per il coinvolgimento di tutte le parti e per l'attuazione.

A livello internazionale le parti dovrebbero concordare ed attuare linee guida per regolare il coinvolgimento multi-stakeholder. Queste linee guida devono poi essere rispettate e gli organi nazionali, assieme agli enti per l'attuazione, dovranno vigilare e riferire sul loro rispetto. Data l'importanza fondamentale degli approcci tra più parti o multi-stakeholder nella riduzione dei rischi e nel miglioramento dei risultati, l'organo internazionale dovrebbe tenere in considerazione l'attuazione di queste linee guida quando assegnerà ulteriori fondi;

9. responsabilità nei confronti dei diritti umani e degli standard sociali ed ambientali concordati a livello internazionale.

Gli organi nazionali dovrebbero riferire sul rispetto delle salvaguardie sociali ed ambientali accettate universalmente e dei diritti umani. Per rendere tutto ciò possibile, dovrebbe essere nominato un ombudsman per dirimere le eventuali dispute. Finché gli standard e le salvaguardie ONU sono in fase di definizione, gli standard attualmente impiegati dalle istituzioni finanziarie internazionali, come la Banca Mondiale o il Fondo mondiale per l'ambiente (GEF), potrebbero essere usati come parametro per un periodo limitato. Nel caso in cui i singoli paesi abbiano creato un proprio sistema di tutele sociali ed ambientali appropriate, anche queste potrebbero andare bene. L'importante è che questi standard siano applicati, controllati e valutati.

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1. Introduzione

È ormai ampiamente accettato che il finanziamento per l'azione contro i cambiamenti climatici nei paesi in via di sviluppo sia un elemento essenziale per un accordo completo post-2012 sul clima. Il finanziamento per il clima è una delle poche aree in cui la Convenzione a Copenhagen ha fatto progressi. L'Accordo di Copenhagen, benché non sia stato riconosciuto legalmente dall'UNFCCC, promette 10 miliardi di dollari l'anno dal 2010 al 2012, per arrivare fino a 100 miliardi l'anno a partire dal 2020. L'Accordo include l'impegno fondamentale per la creazione di un Fondo verde di Copenhagen per il clima, che dovrebbe sborsare una “parte considerevole” delle risorse per il clima.

Questi impegni finanziari non sono legalmente vincolanti, però, né raggiungono il tetto necessario. Per questo resta da vedere se le promesse saranno mantenute⁵ e, anche se lo saranno, è improbabile che saranno sufficienti a limitare l'innalzamento della temperatura molto al di sotto dei 2°C stabiliti su livelli preindustriali. Va notato che l'assunzione fatta da molti paesi sviluppati, secondo la quale un notevole ammontare dei finanziamenti per il clima verrà dal mercato del carbonio, è ridimensionata dal livello scarso degli obiettivi di mitigazione di quegli stessi paesi. Ciononostante gli impegni presi a Copenhagen sono un punto di partenza che potrebbe sbloccare i progressi nei negoziati. Affinché ciò accada, sarà necessario discutere una serie di questioni fondamentali riguardanti la governance e le modalità di finanziamenti per il clima globale.

Le parti si stanno preparando per un ulteriore dibattito sui dettagli per stabilire il meccanismo finanziario per l'accordo post-2012. Una delle esigenze principali dei paesi in via di sviluppo, e che questo documento intende discutere, è la disposizione dell'accesso diretto ai finanziamenti per il clima⁶. Anche se c'è un'attenzione crescente per l'accesso diretto, non c'è stata la possibilità di esplorarlo a fondo all'interno dei negoziati UNFCCC, quindi, la comprensione del fenomeno è limitata. Il presente documento esamina in dettaglio l'accesso diretto, esplorandone i meriti come le sfide. Servendosi degli esempi dei fondi che hanno adottato questa modalità, il documento vuole aiutare le parti interessate a comprendere il concetto dell'accesso diretto ed offrire raccomandazioni per la sua ulteriore elaborazione ed uso.

Per FOCSIV/CIDSE e Caritas Internationalis sono della massima importanza le implicazioni e l'impatto dei finanziamenti per il clima per i più poveri e vulnerabili – i più colpiti dagli effetti dei cambiamenti climatici. Pertanto viene posta particolare enfasi sulla partecipazione ed il rafforzamento della società civile all'interno dei meccanismi e dei processi dell'accesso diretto. Ciò è cruciale non solo affinché coloro che sono più colpiti dai cambiamenti climatici possano chiedere conto a coloro che devono attuare l'azione di contrasto, ma anche per migliorare la progettazione e l'esecuzione di progetti e programmi, essenziali per rispondere alle esigenze dei paesi in via di sviluppo.

5 Shalatek, Bird e Brown (marzo 2010): Where’s the Money? The status of climate finance Post-Copenhagen. Heinrich Boell Foundation North America and Overseas Development Institute.

6 G77/China proposal for Copenhagen, December 2010: Financial Mechanism for Meeting Financial Commitments under the Convention.

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Per comprendere l'interesse crescente per l'accesso diretto è importante valutare il contesto più ampio. Decenni di impegni non mantenuti e di governance degli aiuti per lo sviluppo e per il clima gestita solo dai donatori hanno causato una grave diffidenza tra le parti coinvolte. I paesi in via di sviluppo hanno iniziato a chiedere con maggior convinzione il controllo dei fondi che spettano loro all'interno dell'UNFCCC, una rappresentanza più significativa nelle strutture di voto in riconoscimento del peso che sopportano e un accesso più rapido e facile ai finanziamenti. Unita alle campagne organizzate dalla società civile, questa pressione inizia a dare frutti, con la nascita di nuove strutture più democratiche. Tra queste ci sono i fondi d'investimento per il clima (CIF) che, benché non siano pienamente accettati tra alcune ONG e ministeri dei paesi in via di sviluppo perché non fanno riferimento alla Conferenza delle parti (COP), includono nella loro Commissione un egual numero di rappresentanti dei paesi sviluppati e di quelli in via di sviluppo – al contrario delle pratiche tradizionali della Banca Mondiale. La Commissione del Fondo per l'adattamento del Protocollo di Kyoto si spinge ancora più avanti e la sua composizione riflette quella dell'ONU, con la maggioranza formata da paesi in via di sviluppo⁷.

FOCSIV/CIDSE e Caritas Internationalis sostengono con forza una governance più equa e democratica dei finanziamenti per il clima. I finanziamenti per sostenere l'azione di contrasto ai cambiamenti climatici è un obbligo legale secondo l'UNFCCC e sono, quindi, profondamente diversi dagli aiuti tradizionali. Sono un risarcimento dei paesi industrializzati per l'effetto che la loro crescita basata sui carburanti fossili ha e continuerà ad avere sui paesi in via di sviluppo. Questa realtà scuote alla base le relazioni tra nord e sud. Anche se le opinioni sono varie, è ormai assodato che i finanziamenti per il clima non possono essere gestiti secondo i vecchi metodi⁸.

2. Accesso diretto: verso un accordo per il clima più equo ed efficace 2.1. Definizione dell'accesso diretto

Poiché il concetto di accesso diretto è piuttosto nuovo, non ha ancora una definizione chiara né è stato discusso in maniera approfondita. Al momento l'accesso diretto viene definito soprattutto in base a cosa non è. Un documento, ad esempio, parla di “permettere l'accesso diretto ai fondi da parte dei paesi in via di sviluppo senza il coinvolgimento di intermediari finanziari” ⁹ (enfasi aggiunta). Altri definiscono l'accesso diretto come un metodo di finanziamento che dovrebbe accelerare e semplificare il flusso di risorse verso i paesi in via di sviluppo¹⁰. Un riferimento più completo all'accesso diretto si trova in un documento del Fondo mondiale per l'ambiente (GEF):

7 Actionaid (2009): Equitable Adaptation Finance: The case for an enhanced funding mechanism under the UN Framework Convention on Climate Change.

8 Sharma, A. (marzo 2010): The Reformed Financial Mechanism of the UNFCCC. Renegotiating the role of civil society in the governance of climate finance. Oxford Institute for Energy Studies.

9 Shalatek, Bird e Brow (marzo 2010): Where’s the Money? The status of climate finance Post-Copenhagen. Heinrich Boell Foundation North America and Overseas Development Institute.

Actionaid (2009, sopra) also refers to 'streamlined access' in a similar way.

10 Kaloga e Harmeling (aprile 2010): Historic milestone achieved in the 9^th meeting of Adaptation Fund Board. Briefing Germanwatch.

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Nel dibattito sulla struttura degli aiuti internazionali è sempre più frequente la richiesta di consentire l'accesso diretto ad enti regionali/nazionali affinché possano ottenere risorse finanziarie e controllarne appieno la creazione e l'attuazione¹¹.

In base al numero di documenti e discussioni che fanno riferimento all'accesso diretto, è possibile proporre la seguente definizione di base:

• l'accesso diretto è una modalità di finanziamento nel quale gli enti nazionali abbiano poteri decisionali all'interno del progetto o del ciclo di programma;

• gli enti nazionali possono essere istituzioni governative, private o appartenenti al terzo settore; possono essere enti singoli o un gruppo di istituzioni;

• devono avere uno status legale per ricevere i finanziamenti;

• nell'accesso diretto tutte le responsabilità di progettazione e gestione dei programmi – comprese le funzioni di controllo e attuazione – ricadono sugli enti nazionali;

• le risorse finanziarie vengono trasferite direttamente dal meccanismo di finanziamento agli enti nazionali per l'utilizzo dei fondi;

• le procedure di valutazione degli enti nazionali devono essere operative per assicurare e gli standard fiduciari e programmatici;

• la modalità di finanziamento tramite accesso diretto è in contrasto con l'approccio più tradizionale, poiché non richiede enti intermediari, come la Banca Mondiale o le

strutture ONU, per mettere a disposizione il denaro;

• alcuni standard e criteri fondamentali sono concordati a livello internazionale, ma attuati a livello nazionale.

2.2. Accesso diretto: una realtà in crescita?

È tempo di lasciare da parte vecchi concetti come Primo e Terzo Mondo, capo e sottoposto, donatore e richiedente. Robert Zoellick, presidente della Banca Mondiale¹².

L'accesso diretto è frutto di un capovolgimento geopolitico e della constatazione sempre più diffusa che i sistemi tradizionali guidati dai donatori non solo sono poco efficaci, ma controproducenti. All'interno dei negoziati UNFCCC i paesi in via di sviluppo sembrano aver perso fede nella capacità degli accordi esistenti con istituzioni come la Banca Mondiale ed il GEF, di riuscire a gestire bene i fondi per il clima¹³. Per il Gruppo dei 77 (G77) e la Cina¹⁴, l'accesso diretto è una condizione politica importante per il finanziamento volto a contrastare i cambiamenti climatici ed è stato incluso nelle cinque richieste principali formulate a Copenhagen per un meccanismo finanziario¹⁵.

11 GEF (2009): Draft GEF Policy, Institutional, and Governance Reforms

12 The End of the Third World? Modernizing Multilaterism for a Multipolar World, discorso di Robert B. Zoellick, Presidente della Banca Mondiale, formulato presso il Woodrow Wilson Centre for International Scholars, 14 aprile 2010.

14 Un gruppo di circa 132 paesi in via di sviluppo.

15 G77/Proposta della Cina per Copenhagen, dicembre 2010: Financial Mechanism for Meeting Financial Commitments under the Convention.

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Anche alcuni paesi sviluppati iniziano a considerare l'idea dell'accesso diretto. Le proposte per il finanziamento per il clima di Regno Unito, Norvegia e Australia affermano esplicitamente che “dovrebbe esserci accesso diretto al finanziamento per il clima quando sussistano standard fiduciari ed i fondi fiduciari dei paesi dovrebbero essere presi in considerazione, tra le varie alternative, quando l'accesso diretto non fosse possibile”¹⁶. Alcuni analisti interpretano la proposta degli Stati Uniti (Bangkok, settembre 2009) come una tacita approvazione nei confronti dell'accesso diretto, poiché propone una struttura per “sostenere progetti, programmi ed attività amministrati da […] istituzioni proprie dei paesi ospitanti” (enfasi aggiunta)¹⁷. Non tutti i paesi industrializzati, però, sono favorevoli all'accesso diretto ed i resoconti non ufficiali lasciano intendere che si tratti degli stessi paesi che hanno riserve nei confronti dell'aiuto generale al bilancio come metodo di distribuzione degli aiuti tradizionali¹⁸. Coloro che nutrono dubbi sull'accesso diretto perché potrebbe essere soggetto a corruzione, dovrebbero considerare l'evidenza che i finanziamenti diretti ai bilanci nazionali (aiuto generale al bilancio) non sono più a rischio di corruzione rispetto a metodi più tradizionali di finanziamento¹⁹.

L'accesso diretto è un prodotto dei tempi e rispecchia i progressi fatti – per i finanziamenti al clima – all'interno dell'Assistenza ufficiale allo sviluppo (ODA) per mezzo della Dichiarazione di Parigi sull'efficacia dell'aiuto e l'Agenda di Accra del 2008 per l'azione. Tra tutti i principi dell'efficacia degli aiuti, l'accesso è il meccanismo più vicino al principio di proprietà nazionale perché, per sua stessa natura, riduce l'influenza esterna dei donatori nelle politiche interne e trasferisce ai paesi in via di sviluppo la responsabilità di creazione, attuazione e controllo dei progetti. A questo proposito ci sono alcune somiglianze con la modalità dell'aiuto generale al bilancio, in cui gli aiuti vanno direttamente ai bilanci dei paesi;

tuttavia, come si vedrà in seguito, esistono anche alcune differenze importanti.

Le dispute sulle modalità di finanziamento sono destinate ad intensificarsi. Mentre nel rapporto su Copenhagen stilato dal Gruppo di lavoro ad hoc sull'azione cooperativa di lungo termine (AWG-LCA) si trovano due riferimenti all'accesso diretto (tra virgolette, perché non è stato ancora concordato tra le parti)²⁰, altri attori importanti, come Sir Nicholas Stern ed il primo ministro Meles Zenawi hanno suggerito che le banche per lo sviluppo regionale (RDB) potrebbero incanalare i finanziamenti per consentire una proprietà maggiore^{21 22}. Alcuni resoconti non ufficiali lasciano trapelare che, tra i paesi sviluppati e non, c'è chi ritiene che le RDB siano troppo burocratiche e non abbiano le capacità per trasformare l'azione contro i cambiamenti climatici. Il dibattito sulle modalità dirette di finanziamento sarà quindi sempre più acceso.

16 Regno Unito, Messico, Norvegia, Australia (dicembre 2009): Climate finance proposals on governance. A non-paper by the Governments of the UK, Mexico, Norway and Australia, contenuto in Adaptation Fund in the debate on the post-2012 financial architecture, Germanwatch, 2009.

17 Presentazione USA durante i negoziati UNFCCC a Bangkok, settembre 2009. Comunicazione personale, Ilana Solomon, ActionAid USA, 7 aprile 2010.

18 Comunicazione personale, Liz Gallagher, 3 maggio 2010.

19 An Evaluation of General Budget Support (1994-2004), rapporto di sintesi, IDD and Associates, maggio 2006.

20 Rapporto del Gruppo di lavoro ad hoc sull'azione cooperativa di lungo termine durante l'ottava sessione della Convenzione, tenutasi a Copenhagen dal 7 al 15 dicembre 2009, FCCC/AWGLCA/2009/17, 5 febbraio 2010.

21 Alcune osservazioni a sostegno del documento di base per il primo incontro del gruppo consultivo di alto livello sui finanziamenti per i cambiamenti climatici, Nicholas Stern, 25 marzo 2010.

22 http://phe-ethiopia.org/admin/uploads/attachment-265-speeche%20Melse_Zenawi[1].pdf

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3. L'accesso diretto in pratica

Ci sono solo due esempi concreti di accesso diretto da studiare: il Fondo Globale per Combattere l'AIDS, la Tubercolosi e la Malaria (conosciuto anche come Fondo globale), che usa la modalità dell'accesso diretto dal 2002, e il Fondo di adattamento, che ha incluso l'accesso diretto nelle sue linee guida operative come uno dei due metodi che usa²³, ed è diventato pienamente operativo da poco (ad aprile 2010 non ha ancora rilasciato fondi). Non esiste, quindi, una pratica migliore per lo sviluppo di questa modalità; ciò significa che esistono numerose possibilità per l'organizzazione e la tipologia delle istituzioni nazionali²⁴. 3.2.2. Principali differenze con il modello di accesso diretto del Fondo globale ed il Fondo di adattamento del Protocollo di Kyoto

La Commissione del Fondo di adattamento ha assunto le strutture e procedure di governance del Fondo globale ma, al di là delle numerose somiglianze, ci sono differenze sostanziali tra i due fondi²⁵, come mostrato nella tavola seguente.

Fondo di adattamento Fondo globale

Modalità di

finanziamento Due modalità di accesso ai fondi: diretta, tramite gli enti nazionali per l'attuazione (NIE) e indiretta,

tramite entità (accreditate) multilaterali per l'attuazione (MIE).

Una modalità di accesso ai fondi: diretta, tramite il Meccanismo di coordinamento nazionale (CCM) ed il destinatario principale (PR).

L'accesso indiretto è usato solo in circostanze eccezionali.

Organi principali a

livello nazionale

L'NIE decide sulle attività ed il controllo dei programmi; è nominato dal governo di un determinato paese; potrebbe essere un'istituzione

accademica, un'organizzazione civile o un dipartimento del governo.

Potrebbe essere un'organizzazione nazionale, regionale o sub-regionale. Deve essere accreditato dal Fondo di adattamento. L'NIE dovrebbe essere

un ente legale.

Il CCM decide le attività dei programmi, nomina il PR ed è responsabile del controllo. È un forum multilaterale che include la società civile²⁶. Il CCM non è un

ente legale.

Il PR è nominato dal CCM ed è responsabile per la realizzazione del progetto, la trasparenza finanziaria ed il controllo. Potrebbe essere un'organizzazione governativa, non governativa o privata. Il PR dovrebbe essere un ente legale.

Contributo da

parte dei paesi I paesi non hanno bisogno di contribuire al

finanziamento delle proposte di progetto. In base alla classificazione del reddito stilata dalla Banca Mondiale, i paesi devono contribuire una percentuale del costo complessivo del programma²⁷. Ciclo del

progetto L'NIE formula la proposta di progetto e riceve i finanziamenti dopo l'approvazione del Fondo di adattamento (AF). L'NIE invia i fondi ad un organo esecutivo per la realizzazione del progetto.

Gli NIE si occupano del controllo e devono rendere conto all'AF.

Il CCM formula la proposta di progetto. Dopo che il Fondo globale (GF) ha approvato il progetto ed il PR (tramite il controllo dell'Agente locale per il fondo o

LFA), i finanziamenti vanno direttamente al PR, che diviene il responsabile per la realizzazione, la gestione e il reporting. Il CCM continua la supervisione, la cui natura

viene decisa nel paese; anche gli LFA sono incaricati di controllare.

23 Commissione del Fondo di adattamento (senza data): Operational policies and guidelines for parties to access resources from the adaptation fund.

24 Ciascun fondo usa una versione lievemente diversa dell'accesso diretto, ma il Fondo di adattamento ha studiato il Fondo globale per fondare la prorpia struttura. The Adaptation Fund in the debate on the post-2012 financial architecture, Germanwatch, 2009.

25 Per una descrizione esaustiva di enti, meccanismi e processi del Fondo globale e del Fondo di adattamento, vedere l'Allegato I.

26 Il forum multistakeholder è formato da 20-30 organizzazioni provenienti da governi, agenzie bi- o multilaterali, imprese private e persone colpite da AIDS, tubercolosi o malaria.

27 Il costo del finanziamento è diviso tra il Fondo globale, risorse nazionali e contributi da parte di altri donatori. Per I paesi a reddito medio-basso, il sostegno del Fondo globale non può superare il 35% della spesa del programma generale.Global Fund, Country Eligibility Criteria.

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Responsabilità degli organi

nazionali

L'NIE è responsabile per formulazione del progetto e per la gestione generale di progetti e

programmi dell'AF; sue sono tutte le responsabilità d finanziamento, controllo e

reporting.

L'organo esecutivo è incaricato dall'NIE di realizzare i progetti.

Il CCM è responsabile per la formulazione dei progetti, la nomina del PR e la supervisione del finanziamento, così come per la richiesta di fondi ulteriori e per il

collegamento con gli altri programmi sanitari nazionali.

Il PR è responsabile per la gestione del programma o progetto e dipende finanziariamente dal GF.

Accreditament o degli organi nazionali

Gli standard fiduciari degli NIE sono controllati a livello centrale da un comitato di verifica dell'AF²⁸.

La valutazione si basa sulla documentazione presentata da potenziali enti di attuazione²⁹.

Gli standard fiduciari dei PR sono controllati a livello nazionale da un'organizzazione indipendente ed esterna (LFA) voluta dal GF³⁰.

Ruolo della

società civile In teoria un'organizzazione della società civile (CSO) può essere scelta come NIE da un governo

oppure un NIE accreditato può scegliere un'organizzazione civile organo esecutivo; tuttavia,

è raro che ciò avvenga, perché i governi sono gli unici a poter decidere.

Non ci sono linee guida per l'inclusione delle organizzazioni civili nello sviluppo, nel controllo

né nell'attuazione di un programma.

La società civile è rappresentata nel CCM e le linee guida del GF ne suggeriscono la partecipazione almeno al 40%. Nella realtà non è sempre così.

Il PR scelto dal CCM può essere anche un'organizzazione della società civile. Nella pratica, il 25% dei PR sono CSO, il 50% sono agenzie governative ed il resto sono

società private, religiose o altro³¹.

Inoltre, i beneficiari secondari (SPR o sub-PR) possono essere CSO.

Controllo Tutto il controllo ed il reporting è fatto dal NIE, così come le proposte per la creazione di ulteriori

fondi.

Le funzioni di controllo e reporting sono divise tra tre organizzazioni: PR, CCM e LFA. La richiesta di creare ulteriori fondi dev'essere fatta sia dal PR sia dal CCM e

rivista dallo LFA.

Conflitti d'interesse

Esiste la possibilità di forti conflitti d'interesse nell'AF. L'NIE, che propone i programmi, riceve fondi e nomina gli organi esecutivi, è responsabile anche del controllo dei risultati. Non esistono

verifiche esterne né contrappesi, all'interno dell'AF, mirati a coinvolgere un numero più ampio

di attori per il controllo.

I conflitti d'interesse sono molto ridotti grazie alla distribuzione delle funzioni tra tre diverse agenzie nazionali. Anche così, però, un'analisi recente ha fatto emergere

il rischio di conflitti, poiché i presidenti e vicepresidenti del CCM sono anche rappresentanti dei PR o perché in alcuni casi un numero maggiore di membri del

CCM sono divenuti essi stessi PR.

Trasparenza Non esistono meccanismi per chiedere conti ai NIE dei risultati dei loro programmi, ad eccezione

dell'eventuale minaccia di negare loro i fondi a livello internazionale.

Il CCM fornisce una qualche forma di trasparenza ma pur sere limitata, poiché il CCM non ha il potere di influenzare direttamente i finanziamenti. A livello internazionale, l'Ufficio dell'ispettore generale si occupa delle lamentele o dei casi di

cattiva gestione, frode o condotta non professionale.

Differenze tra il Fondo di adattamento e il Fondo globale Due modi di accedere ai finanziamenti

Al contrario del Fondo Globale, il Fondo di adattamento fornisce due modalità di accesso ai finanziamenti: a) tramite l'accesso diretto, in cui i piani nazionali sono presentati da agenzie nazionali accreditate, chiamate enti nazionali per l'attuazione (NIE) – direttamente alla segreteria dell'AF; b) tramite l'accesso indiretto, per cui un paese segue la via più tradizionale dell'ente multilaterale per l'attuazione (MIE), come la Banca Mondiale o l'UNDP, per presentare i piani e ricevere i fondi. Si ricorre all'ultima opzione in caso l'NIE proposta da un

28 Il comitato di verifica dell'AF consiste in due membri della Commissione e tre esperti.

29 Gli standard fiduciari dell'AF comprendono: a) gestione e integrità finanziarie, b) capacità istituzionale (gestione del progetto) e c) trasparenza e poteri di indagine interna.

30 Gli standard fiduciari del GF comprendono a) gestione del programma, c) gestione del beneficiario secondario, d) gestione dei prodotti farmaceutici e per la salute, e) capacità di controllo e valutazione.

31 Destinatario principale e secondario, documento informativo del Fondo globale:

http://www.theglobalfund.org/en/recipients/?lang=en

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paese non corrisponda agli standard richiesti dell'AFB, in modo tale che i fondi siano comunque erogati.

Nel Fondo globale, quando un PR non corrisponde agli standard fiduciari, si chiede al Meccanismo di coordinamento nazionale (CCM) di proporre un altro PR. È solo in situazioni difficili che si chiede alle agenzie multilaterali, come l'UNDP, di assumere il ruolo di PR. A marzo 2010 solo un fondo su nove è stato amministrato da un'agenzia delle Nazioni Unite³². Ruolo minore per la società civile e gli altri partecipanti

Il Fondo di adattamento non prevede, nella sua struttura, una funzione di coordinamento né di controllo multi-stakeholder e si appoggia solo su NIE o MIE per la gestione e la supervisione dei progetti. Non esistono nemmeno linee guida specifiche o richieste per l'inclusione delle organizzazioni della società civile nel ciclo di progetto. In teoria un'organizzazione civile può essere scelta come NIE, o un NIE può scegliere un'organizzazione come organo esecutivo;

nella realtà, però, sono solo i governi ad avere potere decisionale, quindi è molto più probabile che scelgano un dipartimento governativo o un'organizzazione allineata. Per questo la partecipazione di più attori alla progettazione, così come alla supervisione, è assai limitata.

Esiste, però, un impregno, da parte del Fondo di adattamento, di pubblicare tutte le proposte di progetto sul suo sito, per consentire a tutti gli interessati di commentare le proposte. Non è ancora chiaro, però, se tali proposte saranno tradotte nelle lingue locali e rese accessibili alle comunità prive di accesso a internet.

Il Fondo globale, invece, distribuisce le funzioni di sviluppo, supervisione e controllo tra CCM, PR e LFA, consentendo, così, un ampio margine di partecipazione anche critica. Il Fondo globale sottolinea, in questo modo, l'importanza della società civile in tutte le fasi di realizzazione dei programmi governativi.

3.3. Confronto tra il sostegno diretto al bilancio e l'accesso diretto

In parte a causa della novità dell'accesso diretto, di cui non si ha ancora una comprensione chiara, si può credere che esso sia simile al sostegno generale al bilancio. Quest'ultima modalità è stata introdotta di recente all'interno dell'Assistenza diretta allo sviluppo, per sostenere i piani governativi contribuendo direttamente al bilancio di un paese. La somiglianza tra le due modalità è che entrambe si basano su una maggiore proprietà nazionale e fiducia nei sistemi e nei processi dei governi dei paesi in via di sviluppo e sono, quindi, meno prescrittivi per il controllo finanziario giornaliero delle attività di un progetto.

Per molti aspetti, però, si tratta di modalità assai diverse: l'accesso diretto si riferisce a come è formulato il ciclo di progetto ed a come sono distribuite le responsabilità tra le parti, mentre il sostegno generale al bilancio si riferisce a cosa è sostenuto finanziariamente.

32 Su un totale di 900 fondi attivi nel marzo 2010, circa 100 sono stati gestiti dall'UNDP. Dati calcolati in base alle informazioni tratte da:

Global Fund Grants: Progress Details. http://www.theglobalfund.org/en/commitmentsdisbursements/

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L'accesso diretto, nel suo sviluppo nel Fondo di adattamento e nel Fondo globale, fornisce finanziamenti che sono completamente separati dai bilanci dei governi ed è collegato ad attività specifiche di un progetto. Il Fondo globale deve, per suo principio, essere sempre esterno rispetto ai bilanci già esistenti³³. Il sostegno generale al bilancio, al contrario, incanala i fondi direttamente nei bilanci dei governi e non è legato al tetto di spesa di un progetto, anche se i livelli di tracciabilità richiesta (tracciare i bilanci in base ai risultati sul campo) differiscono tra i donatori³⁴.

Allo stesso modo esistono differenze importanti per gli standard fiduciari: se per il Fondo di adattamento la credibilità della sua modalità di accesso diretto si basa interamente su standard chiari e concordati a livello internazionale per tutti i potenziali beneficiari dei finanziamenti, non esistono parametri fiduciari prestabiliti con i quali i donatori possano decidere di cominciare o meno il sostegno generale al bilancio in un paese; pertanto usano le condizioni specifiche di quei paesi³⁵. Inoltre, al contrario dell'accesso diretto, non bisogna dichiarare immediatamente, già in fase di proposta, gli utilizzatori finali del sostegno finanziario.

Gli accordi contrattuali tra i donatori ed i governi beneficiari nel sostegno generale al bilancio si basano su quadri di valutazione della qualità (PAF) mutualmente accettati, che consistono in matrici di indicatori in base ai quali il governo deve riferire. Questi quadri di valutazione dovrebbero essere ulteriormente consolidati tra i donatori che forniscono sostegno al bilancio anche quando esso non è ancora stato completato³⁶. Il controllo dei risultati finanziari all'interno delle modalità di accesso diretto non è predeterminato e può variare. Il Fondo globale lavora con finanziamenti basati sulla qualità: per poter ricevere i fondi, i governi devono dimostrare i risultati raggiunti rispetto ad obiettivi prefissati e proposti dal paese stesso (per l'approvazione del Fondo Globale)³⁷. Il Fondo di adattamento non ha ancora specificato quali sono le aspettative per la tracciabilità dei risultati ed i requisiti necessari per farlo.

Sottolineate queste differenze, non è però impossibile immaginare un progetto in cui la modalità dell'accesso diretto si unisca ad alcuni elementi del sostegno generale al bilancio (GBS). Alcune proposte della società civile per un meccanismo riformato di finanziamento per il clima contengono implicitamente questa opzione (v. il modello di un meccanismo di finanziamento proposto da Sharma in figura 5, sotto)³⁸. Proseguire nella direzione di un'unione tra accesso diretto e GBS incoraggerebbe il sostegno finanziario per il clima ad andare oltre le attività al livello di progetto e contribuirebbe ad integrare l'adattamento e la mitigazione nei piani nazionali, regionali e locali di sviluppo (migliorando così anche la sinergia tra i piani di adattamento e di mitigazione), inserendo i fondi per il clima direttamente nei bilanci dei governi³⁹. Tuttavia, analogamente alle considerazioni qui fatte

33 Anche così, si verificano casi eccezionali in cui il Fondo globale viene coinvolto in approcci intersettoriali (SWAP), come in Mozambico. (Comunicazione personale con Beatrice Bernescut, Ufficio per la comunicazione del Fondo globale).

34 Bartholomew, A. (novembre 2009): Sector Budget Support in Practice: Desk Study, ODI and Mokoro.

35 IDD and Associates (maggio 2006): Evaluation of General Budget Support, Synthesis report. Sommario esecutivo.

36 ODI (2005): Progress reviews and performance assessment in poverty-reduction strategies and budget support. A survey of current thinking and practice.

37 Finanziamento in base alla qualità, documento informativo del Fondo globale:

http://www.theglobalfund.org/en/performancebasedfunding/

38 Ad esempio il meccanismo finanziario proposto da Benito Muller: Muller, B. (aprile 2010): The Reformed Financial Mechanism of the UNFCCC. Post Copenhagen Architecture and Governance, European Capacity Building Initiative.

39 Per esempio v. la discussione in Financing adaptation to Climate Change through Budget Support, Briefing paper German Development Institute, 2/2009.

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sull'accesso diretto, le organizzazioni della società civile hanno sottolineato il bisogno di avere strutture democratiche e decentralizzate, così come il rafforzamento della società civile e della sua partecipazione nei processi decisionali a livello nazionale, prima che venga attuata una modalità di sostegno generale al bilancio. Ciò è cruciale per assicurare la trasparenza nell'uso di fondi pubblici e per far sì che i progetti siano formulati e realizzati in maniera appropriata ed efficace, così da avere un impatto positivo sulle comunità vulnerabili⁴⁰. Una delle ragioni per cui le comunità e le società vulnerabili sono le più colpite dai cambiamenti climatici è la loro mancanza di controllo sulle decisioni che hanno conseguenze sulle loro esistenze e condizioni di vita. L'evidenza dimostra che le iniziative per lo sviluppo di maggior successo derivano da processi decisionali che sono inclusivi e trasparenti, dotati di meccanismi appropriati di controllo⁴¹.

Senza strutture efficaci, democratiche e trasparenti, e la partecipazione della società civile nelle fasi decisionali, il sostegno generale al bilancio rischia di mantenere lo status quo, beneficiando i soliti sospetti ed allineandosi a risultati politici e non necessariamente volti alla riduzione della povertà; ciò che i cambiamenti climatici richiedono, invece, è una trasformazione nelle strutture economiche, sociali e politiche, con la quale ridurre la vulnerabilità delle comunità ed accrescere la loro resistenza⁴².

40 Documento di posizione sul sostegno al bilancio, AGEZ, KOO e la piattaforma austriaca delle ONG europee (partner CIDSE), 25 novembre 2005.

41 Angie Dazé, CARE International, e Christina Chan, Senior Policy Analyst, CARE USA, MEA Bulletin - Guest Article No. 66b - giovedì 26 marzo 2009, Community-Based Adaptation in the Global Climate Change Response. IISD Reporting Services, LINKAGES.

http://www.iisd.ca/mea-l/guestarticle66b.html. Consultato il 16 maggio 2010.

42 Ibid.

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La figura 4, mette a confronto le strutture principali ed i cicli di progetto del Fondo di adattamento, il Fondo globale ed il modello di sostegno generale al bilancio.

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4. Accesso diretto: meriti e sfide

Alcune organizzazioni e circoli della società civil premono sempre di più per l'adozione dell'accesso diretto come modalità centrale della nuova struttura finanziaria per il clima e i modelli che propongono si basano tutti su di esso (ad es. le proposte per un “meccanismo finanziario riformato dell'UNFCCC”⁴³ o per un “meccanismo finanziario migliorato dell'UNFCCC”⁴⁴.

Allo stesso tempo, come mostrato dai due modelli molto diversi del Fondo di adattamento e del Fondo globale, l'accesso diretto si riferisce solo a come si effettua il finanziamento, ma in se stesso non garantisce risultati migliori per le comunità interessate dai progetti o per la lotta ai cambiamenti climatici. Nella difesa dell'accesso diretto le organizzazioni della società civile sottolineano, giustamente, che dovrebbe essere formulato in modo tale che le comunità vulnerabili traggano benefici concreti dai miliardi di dollari che dovrebbero essere stanziati ogni anno a partire dal 2020. L'esperienza suggerisce che si rischia di dare una falsa impressione di progresso se le grandi somme di denaro vengono promesse senza una struttura adeguata per gestirle⁴⁵. Per questa ragione è importante non farsi ingannare da una interpretazione approssimativa della proprietà nazionale che non tenga conto dei diritti e delle responsabilità nei confronti dei milioni di persone che affrontano ogni giorno la sfida della fame e, ora, anche quella dei cambiamenti climatici.

4.1. Vantaggi dell'accesso diretto

Velocità ed efficienza: l'attuazione dell'accesso diretto garantisce procedure semplificate⁴⁶, evita passaggi inutili e può velocizzare il ciclo di progetto. Progetti di una lentezza esasperante ed inefficienza sono stati tratti tipici del Fondo mondiale per l'ambiente (GEF), nel quale i paesi devono fare domanda attraverso una delle dieci agenzie mediatrici (o agenzie per l'attuazione⁴⁷) per poter accedere ai fondi⁴⁸. Infatti, come parte del suo quinto dibattito, il GEF stesso ha invocato l'introduzione di una modalità di accesso diretto, ma gli incontri successivi hanno dimostrato che la proposta non è andata avanti⁴⁹.

Proprietà nazionale e priorità dell'azione per il clima: all'interno della modalità dell'accesso diretto gli organi nazionali sono responsabili per lo sviluppo, la realizzazione ed il controllo dei programmi e dei progetti. Mentre è possibile stabilire modelli nazionali dotati di vari

43 Muller, B. (aprile 2010): The Reformed Financial Mechanism of the UNFCCC. Post Copenhagen Architecture and Governance, European Capacity Building Initiative.

45 Tomlison, B. (dicembre 2009): Adaptation Financing for Climate Change: Taking Account of CSO Perspectives for Aid Reform, The Reality of Aid.

47 Il GEF lavora tramite le sue dieci agenzie partner: Programma di sviluppo delle Nazioni Unite (PSNU), Programma delle Nazioni Unite per l'ambiente (UNEP), Banca Mondiale, Organizzazione delle Nazioni Unite per l'alimentazione e l'agricoltura (FAO), Banca interamericana per lo sviluppo (IaDB), Organizzazione delle Nazioni Unite per lo sviluppo industriale (UNIDO), Banca asiatica per lo sviluppo (ADB), Banca africana per lo sviluppo (AfDB), Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo (BERS o EBRD), Fondo Internazionale per lo sviluppo agricolo (IFAD).

48 Otto anni dopo la creazione del Fondo per i paesi meno sviluppati (LDCF), solo un piano di azione nazionale per l'adattamento (NAPA) è entrato nella fase attuativa. Actionaid. Equitable Adaptation Finance, 2009.

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livelli di centralizzazione (v. prossimo capitolo), in generale, ciò significa che l'accesso diretto può creare l'ambiente adatto per una maggiore proprietà nazionale e l'adozione di un approccio programmatico ai cambiamenti climatici che sia integrato con i piani nazionali, anziché perseguire progetti che richiedono enti intermediari. L'accesso diretto crea anche “la possibilità di migliorare la sinergia tra i vari settori e tra mitigazione, adattamento e REDD”⁵⁰. Con il sostegno generale al bilancio (GBS) il finanziamento sarebbe soggetto ai piani ed alle priorità nazionali e questo, nel tempo, porterebbe ad una semplificazione generale. Ciò è importante, certo, ma a breve termine potrebbe mettere a rischio la priorità dell'azione per il clima. Avviare ora l'accesso diretto darebbe priorità all'azione per il clima già a breve termine – cruciale, data la sua urgenza – e per tutto il tempo necessario.

Ricostruire la fiducia: negli ultimi decenni la fiducia tra nazioni, blocchi ed istituzioni internazionali si è andata riducendo per via delle numerose crisi e dei doppi standard applicati. Gli atteggiamenti paternalistici dei paesi industrializzati nei confronti di quelli in via di sviluppo non sono certo di grande aiuto. L'accesso diretto può guadagnarsi la fiducia delle nazioni in via di sviluppo, poiché ne riconosce le capacità e potrebbe essere la base per una nuova collaborazione tra nazioni, giusta e matura.

Criteri concordati a livello internazionale: come citato prima, l'AFB ha accettato standard fiduciari e continuerà ad usare gruppi di esperti per proporre raccomandazioni per gli eventuali criteri di eleggibilità. Trasparenza e realismo sono fondamentali in questo processo decisionale, affinché le questioni chiave siano depoliticizzate e l'approccio non sia arbitrario.

Potenziale per l'impegno di tutti gli interessati: all'interno degli NIE esiste il potenziale per formare strutture decisionali più inclusive con lo scopo di riformare l'azione per il clima.

Tuttavia, al contrario del Fondo globale, nel Fondo di adattamento non esistono linee guida per rendere operative simili strutture operative.

4.2. Sfide presentate dall'accesso diretto

Benché sia una modalità importante di finanziamento per il clima, l'accesso diretto non garantisce di per sé risultati di adattamento e mitigazione favorevoli per i poveri. I finanziamenti per il clima non sono aiuti e dovrebbero essere considerati un risarcimento;

tuttavia, è possibile imparare molto dal settore dei finanziamenti per lo sviluppo, per poter formulare una modalità di accesso diretto efficace ed inclusiva.

Il principi della Dichiarazione di Parigi sull'efficacia degli aiuti nel 2005, assieme agli ulteriori impegni contratti con l'Agenda di Accra per l'azione del 2008 (AAA), forniscono un criterio utile cui aspirare, per far sì che i finanziamenti per il clima abbiano effetti positivi sulle comunità vulnerabili nei paesi in via di sviluppo. Le organizzazioni della società civile che

50 Muller, B. (aprile 2010): The Reformed Financial Mechanism of the UNFCCC. Post Copenhagen Architecture and Governance, European Capacity Building Initiative. (REDD = Riduzione delle emissioni da deforestazione e degrado delle foreste).

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lavorano alla riforma degli aiuti guardano con sempre maggiore interesse alle modalità di finanziamento per il clima e hanno proposto una serie di riforme che potrebbero essere rilevanti anche per il finanziamento per l'adattamento a medio e lungo termine. Le riforme sono: forte proprietà democratica, nessuna condizione politico-economica imposta dai donatori, standard internazionali per i diritti umani, evitare la frammentazione dei progetti, trasparenza ed accesso alle informazioni, responsabilità⁵¹. Gli stessi principi si applicano ai finanziamenti per il clima a favore dei poveri. Nell'esaminare le sfide potenziali dell'accesso diretto ci si è serviti di questi principi e si è guardato ai fondi già esistenti, se appropriati.

Assenza di una proprietà forte, democratica ed inclusiva

I piani ed i programmi per i cambiamenti climatici, analogamente all'assistenza allo sviluppo, saranno soggetti alle lotte di potere locali e nazionali riguardo a quali interessi saranno coperti da quali interventi. L'esperienza del sostegno generale al bilancio insegna che non sarà sufficiente che i governi abbiano la proprietà dei piani di azione, ma che questa deve essere condivisa da altri attori, come la società civile, le comunità locali ed il settore privato, che devono poter intervenire nello sviluppo, attuazione e controllo dei piani. Per ottenere giustizia climatica, lo scopo effettivo dell'azione per il clima, il coinvolgimento attivo dev'essere esteso anche alle comunità locali colpite dai cambiamenti climatici; con gli elementi base dell'accesso diretto è improbabile che questo accada, ma c'è spazio per la sua realizzazione.

Grazie ad ulteriori misure che garantiscano il coinvolgimento delle donne, dei coltivatori su piccola scala, delle popolazioni indigene e di tutti coloro che sono toccati dai cambiamenti climatici, una modalità di accesso diretto può far sì che gruppi e comunità siano in grado di difendere i propri interessi e che le loro conoscenze siano impiegate nelle fasi decisionali delle attività di mitigazione ed adattamento.

Nella progettazione del Fondo globale la partecipazione democratica è stata uno degli obiettivi chiave e la collaborazione tra tutte le parti interessate è inclusa nella sua struttura⁵². Il CCM multi-stakeholder, che comprende rappresentanti della società civile, è responsabile per lo sviluppo e la supervisione del progetto e deve approvare eventuali richieste per altri fondi; la società civile ha, quindi, il potere di influenzare la realizzazione del progetto. Le impressioni su questa collaborazione all'interno del CCM sono di solito molto favorevoli⁵³. Restano comunque delle sfide, poiché l'approccio superficiale con cui sono scelti i membri del CCM può comportare una mancanza di trasparenza nel processo di selezione e nella presenza di elementi non rappresentativi della società civile⁵⁴.

51 Principi tratti da Tomlison, B. (dicembre 2009): Adaptation Financing for Climate Change: Taking Account of CSO Perspectives for Aid Reform, The Reality of Aid. .

52 Triponel, Anna F., Global Fund to Fight Aids, Tuberculosis and Malaria: A New Legal and Conceptual Framework for Providing International Development Aid (febbraio 23, 2010). North Carolina Journal of International Law & Commercial Regulation, Vol. 35, p. 173, 2009 .

53 Fondo globale (2008). Country Coordination Mechanism Model: Partnerships and leadership, the Global Fund Implementer Series.

54 Triponel, Anna F., Global Fund to Fight Aids, Tuberculosis and Malaria: A New Legal and Conceptual Framework for Providing International Development Aid (febbraio 23, 2010). North Carolina Journal of International Law & Commercial Regulation, Vol. 35, p. 173, 2009 .

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Benché le linee guida operative del Fondo di adattamento sottolineano il fatto che le parti eleggibili dovrebbero prestare particolare attenzione ai bisogni delle comunità più vulnerabili, non esiste alcun meccanismo che garantisca che ciò accada davvero. In modo analogo, anche se è stato aggiunto da poco nelle priorità per i progetti del Fondo che

“dovrebbe esserci l'inclusione significativa di più elementi”⁵⁵, non vi sono misure per un reale coinvolgimento a livello nazionale. Sempre più numerosi sono i richiami al Fondo di adattamento affinché riveda e rafforzi le procedure per l'inclusione delle comunità e della società civile⁵⁶. Si potrebbe imparare lezioni importanti dal Fondo globale in termini di reale rappresentanza negli organi decisionali, o persino nei fondi di investimento per il clima (CIF), in cui gli “osservatori attivi” sono invitati a contribuire e partecipare. In aggiunta, il Programma di investimento sulle foreste (FIP) dei CIF sta formulando dei termini di riferimento dettagliati per la creazione di un meccanismo di finanziamento dedicato alle popolazioni indigene ed alle comunità locali⁵⁷ – anche se si riferisce ad un settore specifico (le foreste), ha comunque il potenziale di poter essere replicato ed applicato a livello nazionale.

Mancato riconoscimento degli standard internazionali per i diritti umani e degli standard sociali ed ambientali

I finanziamenti per il clima, se erogati in quantità sufficiente, tendono a toccare tutti gli aspetti della vita nei paesi in via di sviluppo, compresi i programmi per la costruzione delle case, i programmi sanitari e per l'acqua, quelli dedicati allo sviluppo rurale ed alla salute locale. Un approccio basato sui diritti umani farebbe sì che le popolazioni più a rischio abbiano la priorità nei programmi di adattamento e mitigazione e che siano prese tutte le misure necessarie per non aggravare la loro vulnerabilità. Benché gli impegni di riforma degli aiuti non abbiano ancora preso in considerazione i diritti umani come cornice per il sostegno allo sviluppo, le organizzazioni della società civile chiedono a gran voce un rafforzamento di questo aspetto degli aiuti⁵⁸.

Le modalità di accesso diretto, poiché consentono l'accesso diretto ai fondi da parte degli enti nazionali, forniscono più potere agli organi nazionali di stabilire se far rispettare o meno certi standard. Di conseguenza è essenziale che siano stabiliti dei meccanismi internazionali di supervisione e trasparenza e che lavorino in questo senso. Le parti della Convenzione hanno condiviso gli obblighi e la responsabilità nei confronti dei diritti umani, quindi è necessario che i piani ed i programmi d'azione per il clima siano formulati sotto la loro guida. Ciò non dovrebbe essere visto come una condizione per i finanziamenti, bensì come uno strumento per sviluppare e controllare le strategie di adattamento e mitigazione, accompagnato dalla trasparenza internazionale, nazionale e locale.

56 Anju Sharma (marzo 2010), Benito Muller (aprile 2010), Actionaid (2009).

57 Fondi di investimento per il clima, Programma d'investimento sulle foreste FIP/SC.3/5 -

http://www.climateinvestmentfunds.org/cif/sites/climateinvestmentfunds.org/files/FIP%205%20TORs%20development%20of%2 0a%20dedicated%20grant%20mechanism%20IP%20and%20local%20communities%20march%202010.pdf

58 Tomlison, B. (dicembre 2009): Adaptation Financing for Climate Change: Taking Account of CSO Perspectives for Aid Reform, The Reality of Aid.