N. 1-2/2015 INAUGURAZIONE DELL ANNO GIUDIZIARIO 2015 CORTE DEI CONTI

CORTE DEI CONTI

INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015

(Roma, Aula delle Sezioni riunite, 10 febbraio 2015) Relazione orale del Presidente Raffaele Squitieri (*) Signor Presidente della Repubblica,

a nome di questo Istituto tutto e mio personale, desidero formularLe il più fervido e sincero compiacimento per le altissime funzioni appena assunte, con la ferma certezza che Ella saprà assicurare una equilibrata, rigo- rosa attenzione ai superiori interessi del Paese e del Popolo italiano.

Con tale spirito, Signor Presidente, Le auguro buon lavoro!

Un caloroso, caro e deferente pensiero rivolgo al Presidente emerito della Repubblica Italiana Giorgio Napo- litano, ricordando la guida salda ed imparziale che ha garantito al nostro Paese in tempi particolarmente difficili.

Saluto e ringrazio i Presidenti del Senato e della Camera, il Presidente del Consiglio, il Collega rappresen- tante della Corte costituzionale, i Ministri del Governo, gli onorevoli parlamentari e gli esponenti degli enti territoriali.

Un cordiale saluto rivolgo al Primo Presidente della Corte di Cassazione, al Presidente del Consiglio di Stato e al Vice Avvocato generale dello Stato, ai Colleghi delle altre magistrature ed a tutte le autorità civili, militari e religiose che hanno voluto onorare l’odierna cerimonia con la loro partecipazione.

Il mio saluto va anche ai miei predecessori, al Procuratore generale, ai membri di questo Collegio, la cui composizione rispecchia, paritariamente, la componente giurisdizionale e di controllo di questa Magistratura, ai Colleghi, al Consiglio di presidenza, all’Associazione dei Magistrati della Corte dei conti, ai dipendenti tutti del nostro Istituto.

Caramente saluto i Presidenti e i Procuratori regionali, invitati oggi in rappresentanza degli uffici giudiziari e di controllo territoriali.

Ad essi rivolgo un particolare ringraziamento per la quotidiana azione svolta in prima linea a garanzia e tutela del corretto utilizzo delle risorse pubbliche e degli equilibri di bilancio di tutte le amministrazioni.

Un particolare saluto ai giovani studenti, invitati in rappresentanza delle scuole vincitrici del concorso

“l’Italia incompiuta”, bandito lo scorso anno dalla Corte in collaborazione con il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca.

Con i loro lavori, i giovani hanno individuato le opere incompiute presenti nel territorio di appartenenza e rielaborato criticamente le cause del mancato completamento. In tal modo hanno svolto una vera e propria opera di denuncia di sprechi e di casi di cattiva gestione della cosa pubblica.

I ragazzi, premiati nel corso del viaggio a Palermo sulla Nave della legalità, sulla quale, mi sia consentito ricordare, erano presenti anche il Presidente del Senato Pietro Grasso e il Ministro dell’istruzione, dell’univer- sità e della ricerca Stefania Giannini, sono stati qui invitati oggi per conoscere da vicino il giudice della tutela del bene pubblico, per avvicinarsi, così, alle Istituzioni.

Un saluto, infine, a tutti i gentili ospiti qui intervenuti.

La cerimonia di inaugurazione dell’anno giudiziario della Corte dei conti costituisce un momento di con- fronto e di riflessione, luogo naturale in cui vengono riassunte idee, prospettive, e risultati conseguiti nell’anno appena concluso.

Premetto alcune brevi notazioni sul generale contesto in cui anche la Corte ha operato ed è chiamata ad operare.

La condizione della nostra economia, pur evidenziando segnali positivi – certamente favoriti dagli interven- ti di contrasto alla crisi attivati dal governo e dalla Bce – si colloca in un quadro internazionale connotato, se si escludono gli Stati Uniti, da una tendenza generalizzata di rallentamento della crescita.

(*) La relazione scritta si legge in www.rivistacorteconti.it.

Le più recenti previsioni concordano nel valutare che, in Italia, al termine dell’orizzonte programmatico, nel 2016, il livello del prodotto interno lordo resterebbe di ben sette punti al di sotto di quello del 2007, l’anno che ha preceduto l’esplosione della crisi finanziaria mondiale.

Su questo quadro di estrema fragilità e di perdurante sfiducia degli operatori, si sono venuti a innestare, negli ultimi tempi, elementi di novità di grande rilievo, dei quali sarà decisivo misurare gli impatti sulle pro- spettive economico-finanziarie dell’Italia e dell’intera area europea.

Almeno quattro sono i fattori che operano in direzione di una consistente modifica dello scenario di riferi- mento: la caduta verticale del prezzo del petrolio; il deprezzamento dell’euro; le nuove indicazioni della Com- missione europea in materia di flessibilità delle regole del Patto di stabilità e crescita, con particolare riguardo agli investimenti e alle riforme strutturali, ed, infine, l’approvazione, da parte della Banca centrale europea, dell’atteso programma di “allentamento quantitativo” (Quantitative easing), vale a dire di un programma di acquisti consistenti di titoli di stato (ma non solo), destinato a risollevare il livello nominale del Pil, sia nella sua componente di prezzo, che nella componente reale.

Non sono mancate, dopo la decisione della Bce, prime valutazioni sull’impatto che da essa potrà derivare sull’economia italiana e sui nostri conti pubblici.

In alcune stime diffuse nelle ultime settimane, il differenziale positivo rispetto agli scenari di base risulte- rebbe di dimensioni rilevanti, tanto in termini di maggiore crescita economica, quanto in termini di conteni- mento del costo del debito pubblico.

In realtà, il quadro che si prospetta è assai composito e difficile da decifrare o da leggere in modo unidire- zionale.

Basti, ad esempio, osservare come rischi specifici connessi alla riduzione del prezzo del petrolio siano riscontrabili per l’Italia e più in generale per l’Eurozona, dato l’attuale prevalere di condizioni di deflazione.

Anche se è più probabile che prevalgano effetti propulsivi sul Pil, non si può escludere che l’ulteriore spinta alla discesa dei prezzi possa, invece, accentuare il deterioramento delle aspettative e portare a nuovi rinvii delle decisioni di spesa e investimento.

In una tale situazione, molto del percorso da compiere è affidato all’azione di governo e amministrativa che, muovendo in un contesto di vincoli di bilancio interpretati meno rigidamente del recente passato, dovrà mettere a frutto i margini disponibili soprattutto nella direzione di una forte iniziativa di semplificazione e di certezza degli interventi proposti.

Proprio in questi giorni, la Corte dei conti sta ultimando un rapporto dedicato alle prospettive dell’econo- mia e della finanza pubblica alla luce, sia dei fattori appena ricordati, che – come è più strettamente aderente alle competenze dell’Istituto – della politica di bilancio, come definita con la legge di stabilità 2015, sull’im- postazione della quale, peraltro, la Corte è stata audita dal Parlamento (nell’ambito dell’attività conoscitiva preliminare all’esame dei documenti di bilancio per il triennio 2015-2017).

Nella condizione attuale, diverse esigenze devono contemperarsi nella gestione delle finanze pubbliche:

da una parte, la necessità di contenimento del deficit, che deriva dalla presenza di un elevato debito pubblico, prima ancora che dalla necessità del rispetto delle regole europee; dall’altra, la funzione stabilizzatrice del bilancio, che, di fronte al protrarsi della recessione, richiede interventi di attento dosaggio delle manovre di entrata e di spesa.

Le predette esigenze, in apparenza contrastanti, sembrano oggi ritrovare una sintesi, sia nell’impostazione data alla manovra di finanza pubblica italiana, sia nell’evoluzione delle regole di sorveglianza europea.

Sotto il primo profilo, ferma è, in effetti, la determinazione espressa dalle autorità di governo nel conservare il disavanzo pubblico all’interno del limite del 3 per cento, oggi superato dall’insieme dei paesi dell’Eurozona, con la sola rilevante eccezione della Germania.

La legge di stabilità 2015 mostra, peraltro, come, all’interno di questo limite, vi siano comunque margini che consentono di fornire un sostegno alle dinamiche del ciclo economico, favorendo sia i redditi delle fami- glie, sia le condizioni di operatività delle imprese.

La crisi economica postula, altresì, una intensificazione dell’azione politica, attraverso le leve fiscali e la gestione del bilancio pubblico, secondo criteri che, pur nel rispetto di maggior rigore e selettività, risultino idonei ad incidere positivamente sulla produttività del Paese e sulla crescita.

È certo, infatti, che il perdurare a lungo di condizioni di bassa crescita, se non di stagnazione, oltre a mol-

tiplicare le difficoltà di gestione del bilancio pubblico e, quindi, d’implementazione degli interventi necessari per affrontare la crisi, predispone un terreno favorevole a fenomeni di mala gestio e di corruzione.

Crisi economica e corruzione procedono di pari passo, in un circolo vizioso, nel quale l’una è causa ed effetto dell’altra.

La ricerca, talvolta affannosa, di strategie di uscita dalla crisi e la competizione esasperata per l’accesso a risorse limitate, favoriscono, infatti, la pratica di vie illecite e di attività illegali.

Ciò si riversa, naturalmente e negativamente, sull’efficienza del sistema complessivo, producendo effetti devastanti sull’allocazione delle risorse finanziarie e umane e sulla creazione di condizioni favorevoli all’atti- vità d’impresa e, quindi, alla crescita dell’economia.

Solo un contesto istituzionale segnato da legalità, buona e contenuta legislazione, regolazione efficace delle attività economiche, pubblica amministrazione efficiente ed un “Servizio giustizia” celere ed erogatore di tutele effettive, è in grado di favorire l’imprenditorialità e di rimuovere le rendite di posizione e le restrizioni alla concorrenza.

Di qui l’esigenza, assoluta, di assicurare trasparenza e regolarità nelle varie gestioni, attraverso procedure pubbliche che garantiscano un’effettiva parità di posizione tra tutti gli operatori.

Ritengo, al riguardo, negativo il fenomeno, diffuso, delle ripetute proroghe e rinnovi nell’importante settore dell’attività negoziale pubblica atteso che l’affidamento per periodi lunghi allo stesso soggetto di opere, servizi o forniture non sempre risulta corrispondere a canoni di efficienza, trasparenza ed economicità, anche generan- do, alterazioni del regime concorrenziale, sempre più, peraltro, tutelato dal diritto comunitario.

L’attività della nostra Istituzione si estrinseca in una variegata serie di atti e provvedimenti, resi, sia in sede centrale che sul territorio, dai magistrati, supportati dal prezioso contributo del personale amministrativo.

Ad essi va il mio ringraziamento, in quanto è solo grazie al loro costante impegno che le gravi carenze di personale, in particolare di magistratura – l’organico presenta una scopertura di oltre il 30 per cento – non si sono tradotte in un inaccettabile rallentamento dei tempi dell’azione della giurisdizione e del controllo.

La varietà e la vastità delle tipologie dei giudizi di responsabilità rivolti all’accertamento degli illeciti contabili e dei giudizi di conto e pensionistici non mi consentono, in considerazione dei ristretti tempi della cerimonia, una rassegna esaustiva delle decisioni emesse nel 2014 dalla magistratura contabile.

Nel fare, quindi, rinvio alla relazione scritta (disponibile in formato cartaceo all’uscita dell’aula e sul sito del nostro Istituto), che riporta diffusi elementi qualitativi e quantitativi, ed alle relazioni che verranno pre- sentate in occasione delle inaugurazioni dell’Anno giudiziario presso le sezioni regionali (che verranno rese disponibili sul nostro sito), evidenzio, tuttavia, la rilevanza del contributo fornito dalle procure e dalle sezioni giurisdizionali alla complessiva azione della Corte in tema di tutela della spesa pubblica.

Sottolineo, al riguardo, che la dimensione quantitativa degli importi oggetto di condanna non deve essere con- siderata come l’unico indicatore del grado di efficacia della lotta agli sprechi ed agli illeciti, dovendosi riconoscere alle pronunce della magistratura contabile anche un ruolo monitorio e dissuasivo, pur se di difficile misurazione.

In un periodo in cui la parola “riforme” è centrale, ciò che la Corte auspica è che, nell’ambizioso quanto necessario processo di cambiamento, vengano valorizzate le potenzialità derivanti dal suo ruolo magistratuale, dall’articolazione sul territorio, e, soprattutto, dall’unicità dell’esperienza in materia di tutela della finanza pubblica e degli equilibri di bilancio, ampiamente riconosciutale anche a livello internazionale.

In un tale quadro, ritengo siano ormai maturi i tempi per giungere ad una definizione unitaria del danno alla finanza pubblica, anche nella sua dimensione europea.

Al fine di assicurare la maggiore efficienza del servizio di tutela giurisdizionale contabile, sarebbe altresì auspicabile la ridefinizione, a fini deflattivi, delle tipologie di rito esperibili dinanzi alla Corte dei conti, quale quella del c.d. “giudizio monitorio”.

Ciò contribuirebbe a realizzare, ancor più compiutamente, quelle finalità di “accelerazione dei giudizi” e di garanzia “dell’incameramento certo e immediato” di somme risarcitorie che indussero il giudice delle leggi, nel 2007, a confermare la piena legittimità costituzionale della definizione abbreviata dei gravami prevista dalla l.

n. 266/2005.

Lungo la stessa direttrice, una completa rivisitazione del regolamento di procedura dei giudizi che si svolgono dinanzi alla Corte dei conti permetterebbe di ovviare alle lacune della relativa disciplina – attualmente colmate attraverso elaborazioni pretorie – con conseguente maggiore certezza obiettiva anche del diritto processuale.

Utile potrebbe risultare, in particolare, il coordinamento delle regole speciali con le norme del codice di procedura civile, in quanto espressione di principi generali.

L’anno appena concluso è stato caratterizzato dall’avvio del processo di revisione degli assetti organizzativi e di ridefinizione delle competenze tra livelli di governo, nonché – come ho accennato – dalla impostazione di importanti riforme rivolte alla razionalizzazione ed organizzazione della pubblica amministrazione: insieme di interventi particolarmente ampio e diversificato, che ha richiesto anche alla Corte uno sforzo di adeguamento e di specializzazione delle proprie strutture.

Nel 2014, l’Istituto ha continuato, attraverso le sezioni regionali, coordinate a livello centrale, dalla Sezione autonomie, a rendere costante e proficuo il monitoraggio e il controllo del sistema delle autonomie territoriali – snodo cruciale dell’articolazione istituzionale della Repubblica – anche intervenendo in presenza di gravi squilibri finanziari, o, comunque di serie difficoltà gestionali.

In effetti, il decentramento decisionale, conseguito alla riforma del titolo V della Costituzione, ha visto rafforzarsi il ruolo di controllo affidato alla Corte dei conti sulle autonomie locali. Un ruolo che, come costan- temente confermato dalla Corte costituzionale, è diretto, ad assicurare il coordinamento della finanza pubblica, il rispetto degli equilibri finanziari e la corretta gestione delle risorse.

In coerenza con l’autonomia, costituzionalmente riconosciuta agli enti locali, il controllo della Corte mira, in particolare, a perseguire una gestione amministrativa e contabile efficiente e trasparente, in un ampio quadro che vede anche regioni ed enti locali chiamati a concorrere agli obiettivi di finanza pubblica, al consolidamento dei conti e al rispetto del principio del pareggio di bilancio.

Lungo tale linea, il d.l. n. 174/2012 (convertito dalla l. n. 213/2012), ha introdotto disposizioni finalizzate a creare un sistema coordinato di controlli sugli enti territoriali.

Tra le novità di maggior impatto, l’istituzione di un “giudice in speciale composizione” presso le Sezioni riunite in sede giurisdizionale, espressione della sinergia tra le due funzioni fondamentali della Corte, il con- trollo e la giurisdizione, nonché l’estensione ai rendiconti generali delle regioni a statuto ordinario del giudizio di parifica.

Quanto a quest’ultimo, il collegamento teleologico con la legge di approvazione del bilancio regionale, fa sì che la parifica occupi, ormai, un ruolo centrale nel sistema coordinato degli strumenti di controllo della finanza pubblica.

In effetti, la cadenza temporale della verifica e il suo inserimento nel processo legislativo regionale si prestano anche ad un’analisi, anno per anno, delle misure e delle iniziative adottate dalle regioni a seguito dei rilievi formulati dalla Corte nell’esercizio precedente.

Il giudizio di parifica costituisce una competenza, comunque, consolidata della Corte dei conti.

Il presente e il prossimo futuro sono, invece, rappresentati dalla capacità, per l’Istituto, di “accompagnare”

gli enti territoriali nella complessiva riforma in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio (d.lgs. n. 118/2011 e n. 146/2014); azione, peraltro, già avviata in concreto dalla Sezione delle au- tonomie (delib. 5 febbraio 2015, n. 1).

Ciò in quanto l’armonizzazione dei bilanci pubblici, finalizzata a realizzare una base conoscitiva unitaria in materia contabile, per i soggetti inclusi, a vario titolo, nel concetto di amministrazione pubblica, si connette direttamente al principio del coordinamento della finanza pubblica, fondamentale per il rispetto delle regole di convergenza e di stabilità dei conti, richiesto sia dall’ordinamento nazionale, che da quello comunitario.

Per la piena realizzazione della riforma e per la completa attuazione del principio del pareggio di bilancio (di cui al novellato art. 81 Cost. e alla l. n. 243/2012), presupposto indefettibile è che l’armonizzazione riguar- di l’intero comparto pubblico, e, quindi, anche il bilancio dello Stato, condizione ineludibile per garantire la rilevazione unitaria dei fatti gestionali (sotto i profili finanziario, economico e patrimoniale), ed un efficace coordinamento della finanza pubblica, nonché per rispondere, con sempre maggiore compiutezza, alle verifiche disposte in ambito europeo.

Sul versante della finanza territoriale e locale, si è consolidata l’interlocuzione con gli organismi rappresen- tativi degli enti territoriali e, in particolare, con la Conferenza delle assemblee legislative delle regioni e delle province autonome, collaborazioni che vanno stabilizzandosi nel tempo come “tavoli permanenti”.

Seguendo tale impostazione, la Corte ha ricercato collaborazioni operative con varie Istituzioni, per l’in- terscambio di informazioni, esperienze e competenze professionali, e per potenziare gli strumenti operativi.

Un’azione sinergica, che trova le sue motivazioni anche nell’acuirsi dei fenomeni di mala gestio e nell’e- volversi di sofisticati sistemi di elusione o di violazione delle regole.

È stato, così, recentemente attivato, tra gli altri, un tavolo tecnico con l’Agenzia nazionale anticorruzione, di grande valore strategico, oltre che operativo, per l’integrazione delle diverse competenze.

Mi avvio alla conclusione Signor Presidente,

le crescenti difficoltà gestionali connesse al perdurare della crisi ed il ripetersi di fenomeni di mala gestio e di corruzione, che pensavamo di aver lasciato alle spalle, rischiano di incrinare, oggi, non solo il rapporto tra cittadini e classe dirigente del paese, ma la stessa speranza di poter trarre dall’azione pubblica nuovo impulso per il ritorno su livelli di crescita soddisfacenti.

Il pericolo più serio per la collettività è una rassegnata assuefazione al malaffare, visto come un male senza rimedi.

Non possiamo permettere che questo accada.

Non possiamo lasciare che prenda forza l’idea di una società incapace di compiere scelte collettive, di per- seguire, a livello di amministrazione pubblica, obiettivi concreti e di garantire un sistema di servizi efficiente e sostenibile.

È, pertanto, prioritario riorganizzare le strutture dello Stato, puntando a che queste rispondano, con rapidità e trasparenza, ai bisogni dei cittadini.

È questo il metro su cui la Corte e noi tutti dovremo misurare il successo del nostro operato: rendere spedita e trasparente l’azione pubblica, vigilando sulla coerenza dei risultati con gli obiettivi proposti; intervenire sui comportamenti illeciti, fornendo risposte credibili alle attese dei cittadini, già fortemente provati dalle incer- tezze del difficile periodo che l’Italia e, più in generale, l’Europa sta attraversando.

Nel Suo messaggio al Parlamento, nel giorno del giuramento Ella ha auspicato, tra l’altro, “che negli uffici pubblici e nelle istituzioni possano riflettersi, con fiducia, i volti degli italiani: il volto spensierato dei bambini, quello curioso dei ragazzi”.

È anche per loro che la Corte continuerà intensamente a operare, per concorrere a costruire quell’Italia pulita, responsabile, onesta e impegnata che i ragazzi oggi qui invitati idealmente rappresentano.

* * *

Relazione orale del Procuratore generale Salvatore Nottola Sig. Presidente della Repubblica

nel rivolgere a Lei, anche a nome dei Colleghi, un rispettoso saluto, desidero esprimerLe la mia contentezza per le parole pronunciate nel Suo primo messaggio.

La definizione della politica come servizio al bene comune, il richiamo del senso della legalità, l’appello alla lotta all’illecito e alla corruzione, l’immagine delle Istituzioni vicine ai cittadini, sono tutti concetti che trovano particolarmente sensibili noi magistrati.

Vorrei, Sig. Presidente, ricordare un altro episodio, che ci è caro: la Sua definizione della Corte dei conti – come relatore di una sentenza della Corte costituzionale – quale magistratura neutrale ed indipendente, garante imparziale dell’equilibrio economico-finanziario del settore pubblico.

Ogni volta che si intraprende il compito di presentare la relazione sull’attività della Corte dei conti in occasione dell’avvio dell’anno giudiziario ci si trova di fronte ad una realtà nuova, ad un Istituto in continua trasformazione, sempre tuttavia vincolato al suo ruolo originario e fondamentale: di garante dell’equilibrio economico finanziario nell’intero settore pubblico a tutela dell’unità economica della Repubblica (1) e dell’in- tegrità delle pubbliche risorse.

(1) Corte cost., 5 aprile 2013, n. 60, in questa Rivista, 2013, fasc. 1-2, 365.

Evoluzione e continuità dunque: la prima consente alla Corte di adeguarsi costantemente alle esigenze dello Stato moderno, alle trasformazioni della pubblica amministrazione, e quindi ai bisogni dei cittadini, facendone una componente essenziale dell’ordinamento costituzionale.

Continuità perché la Corte, pur nella sua evoluzione, segue sempre un filo rosso che viene da esperienze antichissime: la giurisdizione sui conti pubblici.

Conoscere i passaggi fondamentali attraverso i quali l’Istituto ha risposto nel passato e risponde oggi a quelle esigenze e alla domanda diffusa di legalità e di correttezza nella gestione delle pubbliche finanze e di tutela delle risorse comuni serve a capire la rilevanza dell’attività della Corte.

Pertanto, rinviando alla relazione scritta per la presentazione dell’attività dell’Istituto nell’area giurisdizio- nale, tratterò brevemente questi profili.

Ho accennato prima alla giurisdizione sui conti pubblici: essa costituisce il fondamento delle funzioni della Corte, fin dalle sue origini più lontane.

È una funzione che risale alle civiltà più antiche – presso le quali era affidata a magistrature dello Stato – si evolve nel Medioevo, percorre tutto lo sviluppo delle Istituzioni di controllo fino agli Stati moderni e, in Italia, agli Stati preunitari.

Insomma, in tutte le Istituzioni di controllo che si susseguono dal Medioevo all’età moderna, la funzione fondamentale è il giudizio sui conti (2).

Essa – che culmina nel giudizio di parificazione del rendiconto generale dello Stato – ha formato il con- tenuto fondamentale della l. n. 800/1862, con la quale è stata istituita l’attuale Corte dei conti, nata da una felice intuizione di Cavour che rispondeva a un disegno politico, quello di assicurare al controllo preventivo e successivo le garanzie della indipendenza concentrando controllo e giudizio sui conti in un medesimo Istituto e unificando i ruoli dei controllori con quelli dei giudici.

La logica fondamentale del giudizio sui conti – un controllo contabile svolto con le forme contenziose e con l’intervento del pubblico ministero quale garante dell’ordinamento – è stato alla base di un altro aspetto fonda- mentale che caratterizza la Corte dei conti, la “cointestazione” delle funzioni del controllo e della giurisdizione, che non significa soltanto la loro presenza nello stesso Istituto, ma la loro stretta connessione.

Il principio, secondo il quale “le funzioni giudiziarie della Corte si connettono e formano la principale base della verificazione e accertamento dei conti dei ministeri e dell’Amministrazione centrale delle finanze a cui la Corte deve procedere al termine di ogni esercizio” (così, nel 1862, il primo procuratore generale Michelangelo Troglia) – già presente quindi nelle origini della Corte e che costituisce anzi il suo fondamento e la sua pecu- liarità – fu accolto poi nella Costituzione repubblicana, ispirando gli artt. 100 e 103 (3).

Nei tempi successivi, dal nucleo della giurisdizione sui conti, si formò progressivamente la giurisdizione di responsabilità amministrativa per danno erariale.

Essa non è contemplata nella l. n. 800/1862: prevista in embrione in una legge del Regno di Sardegna del 1853 (responsabilità di coloro che erano incaricati delle verifiche sull’operato dei contabili), ripresa poi dalle leggi di contabilità del 1861 e del 1884, ebbe un primo significativo ampliamento con la legge Crispi del 1888, riguardante gli amministratori comunali e provinciali e limitata ai casi di ordinazione di spese non autorizzate.

Fu la giurisprudenza della Corte, a partire dal 1873, a configurare la responsabilità amministrativa autonoma rispetto a quella contabile e non limitata agli agenti ma estesa a tutti gli ufficiali pubblici stipendiati dallo Stato;

essa ebbe poi sistemazione organica con la legge di contabilità del 1923.

Dalla Costituzione repubblicana a oggi l’evoluzione dell’Istituto, il suo adeguamento ai mutamenti dell’as- setto dello Stato e alle esigenze dell’amministrazione pubblica, anch’essa in continua evoluzione, sono stati costanti ed hanno presentato molti passaggi.

Non si possono, ora, ripercorrerli tutti: dalla unificazione, nella Corte, dell’intera giurisdizione di respon- sabilità amministrativa (a seguito, prima, della soppressione della competenza dei consigli di prefettura e, poi, della estensione del regime della responsabilità per gli impiegati civili dello Stato agli amministratori e dipendenti degli enti locali); alla estensione della giurisdizione, progressivamente, agli enti pubblici e, a certe condizioni, alle società ed agli estranei alla pubblica amministrazione; alla trasformazione del controllo, da

(2) Al termine della relazione è riportato un breve cenno storico sulle origini della Corte dei conti.

(3) Per una diffusa trattazione degli aspetti di continuità e innovazione della rendicontazione della spesa pubblica, si veda, nel- la relazione scritta, il cap. II, a cura del v.p.g. Sergio Auriemma.

verifica preventiva della legittimità – com’era prima in prevalenza – alla forma del controllo sulla gestione; alla istituzione del controllo sugli enti destinatari di contributo erariale.

Tre sono tuttavia i momenti di più profonda trasformazione.

Il primo, con l’istituzione, nel 1992-1994, delle sezioni giurisdizionali in tutte le regioni a statuto ordina- rio: fu così completata, quasi interamente, la diffusione della giurisdizione contabile sul territorio nazionale.

Essa, con l’azione congiunta dei collegi giudicanti e delle procure, ha consentito alla Corte di essere vicina alle istanze locali e di tutelarne più facilmente ed efficacemente gli interessi e, ai cittadini, di sentire maggiormente la vicinanza della giustizia.

Il secondo momento fu l’assetto del controllo sulla gestione degli enti territoriali e locali. Esso fu il risultato di due iniziative congiunte: da un lato, l’istituzione delle sezioni di controllo regionali, con un regolamento adottato dalla Corte nell’esercizio dei suoi poteri di autorganizzazione (Sez. riun., delib. 16 giugno 2000, n. 14) e la contemporanea organizzazione del controllo sulla gestione delle amministrazioni regionali e locali (peral- tro già avviata con la riforma del 1994 – legge 20); dall’altro, con la l. 5 giugno 2003, n. 131 (4), in estrema sintesi, l’affidamento alla Corte, ai fini del coordinamento della finanza pubblica, della verifica del rispetto degli equilibri di bilancio da parte degli enti locali e territoriali, del perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi statali o regionali di principio e di programma, nonché della sana gestione finanziaria degli enti locali.

Con il terzo evento si attua il completamento di questa evoluzione che ha consolidato la centralità del ruolo della Corte – come si è espressa la Corte costituzionale – nella tutela dell’equilibrio economico finanziario dello Stato in tutte le sue componenti. Con la riforma dell’ottobre 2012 (d.l. n. 174/2012, convertito dalla l.

213/2012), è stato infatti introdotto un sistema organico ed articolato di controlli sulla gestione finanziaria degli enti territoriali e locali, nel quale risaltano il giudizio di parificazione del rendiconto generale delle regioni, la verifica dei piani di riequilibrio finanziario degli enti locali, la pronuncia sulla regolarità dei rendiconti dei gruppi consiliari regionali: competenze, queste, tutte delle sezioni regionali di controllo.

Come si dirà più avanti, il sistema ha anche creato nuovi modi di esercizio delle tradizionali funzioni della Corte, individuando aree di raccordo fra controllo e giurisdizione, e ampliato il ruolo del pubblico ministero contabile (5).

In tal modo, da un lato per l’opera riformatrice del legislatore, dall’altro per l’azione organizzatrice dell’I- stituto, la Corte dei conti esercita il proprio ruolo di garanzia e di tutela degli interessi collettivi, primo fra tutti l’interesse a una corretta gestione delle risorse pubbliche, interpretando l’esercizio della giustizia come servizio al Paese (6).

In questo impegno spiccano gli uffici regionali, nell’area del controllo come in quella della giurisdizione come nella funzione requirente.

Quanto alle Sezioni di controllo, vigilando sulla gestione finanziaria delle regioni e degli enti locali, in virtù dei nuovi strumenti di verifica e di controllo (d.l. n. 174/2012 già citato), quali, solo a titolo di esempio, il giu- dizio di parifica del Rendiconto generale della regione, la verifica degli strumenti correttivi del disavanzo e del rispetto del patto di stabilità per gli enti locali, il controllo delle spese dei gruppi consiliari regionali.

Quanto alle sezioni giurisdizionali, affrontando, nel campo della responsabilità contabile e amministrativa, gli aspetti più peculiari e complessi della gestione finanziaria pubblica, e seguendo l’evoluzione dell’attività amministrativa e della vita economica e sociale, restando sempre collegate agli interessi della comunità civile.

L’attività delle procure regionali riguarda sia fattispecie di illeciti generalmente diffuse sul territorio nazio- nale, sia tipologie tipiche di ciascuna realtà regionale. Fenomeni quali la corruzione, l’evasione fiscale, le frodi comunitarie, il degrado ambientale, le criticità dell’igiene pubblica, gli illeciti nella gestione dei finanziamenti alla politica, gli sprechi della sanità, sono sempre presenti all’attenzione dei nostri uffici requirenti la cui at- tività si mantiene alta nonostante la scarsità di risorse. E si tratta, come è evidente, di questioni che toccano direttamente la sensibilità della gente (7).

(4) La cosiddetta legge La Loggia, dal nome del suo autore.

(5) L’argomento del nuovo ruolo del pubblico ministero contabile è diffusamente trattato nel cap. I, par. 1, della relazione scrit- ta, a cura del v.p.g. Antonio Ciaramella.

(6) Anche se in un campo diverso, costituisce “servizio” anche l’attività della Corte nella materia del contenzioso pensionistico, oggi ormai molto contenuto: si veda il cap. V della relazione scritta, “Giudizi pensionistici”, a cura del v.p.g. Francesco D’Amaro.

(7) L’attività delle procure contabili è diffusamente descritta nel cap. I, par. 3, della relazione scritta, a cura del v.p.g. Paola Bri-

Particolare impegno la Corte esercita sul fronte della corruzione: il suo intervento ha riguardo ai profili del danno patrimoniale e all’immagine, ed ha un forte valore di contrasto. L’operato, in particolare del pubblico ministero contabile, nella materia riveste una grande importanza per i partner europei (8). Peraltro, il ruolo della Corte nel contrasto alla corruzione può essere fondamentale, tanto con il controllo, per la sua capacità di conoscere a fondo il cuore della pubblica amministrazione, quanto con la giurisdizione, caratterizzata da una relativa rapidità, da scarsi rischi di prescrizione e da effetti di deterrenza di notevole efficacia.

Nella loro attività, le procure regionali ricevono grande ausilio dagli scambi con i procuratori della Re- pubblica con i quali sono in corso, quasi ovunque, protocolli di cooperazione. Ad essi va il mio grato saluto, unitamente a tutte le forse dell’ordine, che prestano una preziosa collaborazione.

L’affidamento alle sezioni di controllo dell’esame dei piani di riequilibrio finanziario pluriennale degli enti locali, e del controllo sulla relativa attuazione (art. 243-quater Tuel, introdotto dall’art. 3 d.l. n. 174/2012) ha innescato una profonda trasformazione delle funzioni della Corte.

È stata infatti prevista l’impugnazione della delibera di approvazione o diniego del piano davanti alle Se- zioni riunite della Corte “in speciale composizione” (giudice composto, in virtù di norme di autorganizzazione, in egual numero da magistrati del controllo e della giurisdizione).

La competenza delle Sezioni riunite in speciale composizione – giudice creato dal d.l. n. 174/2012 – si estende a diverse fattispecie, non tutte connesse fra loro. Esse si pronunciano, “nell’esercizio della propria giurisdizione esclusiva in tema di contabilità pubblica, ai sensi dell’art. 103, c. 2, Cost.”:

- sui ricorsi avverso le delibere delle sezioni regionali di controllo di approvazione o diniego dei piani di riequilibrio finanziario pluriennale deliberati dagli enti locali (art. 243-quater Tuel, introdotto dall’art. 3 d.l. n.

174/2012);

- in unico grado, sui ricorsi avverso i provvedimenti di ammissione al “fondo di rotazione” previsto, dal precedente art. 243-ter, per assicurare la stabilità finanziaria degli enti locali;

- anche in unico grado, sui ricorsi avverso gli atti di ricognizione delle amministrazioni pubbliche, emanati annualmente dall’Istat ai sensi dell’art. 1, c. 3, l. n. 196/2009 (art. 1, c. 169, l. n. 228/2012, legge di stabilità 2013);

- sui ricorsi avverso le delibere delle sezioni regionali di controllo per la certificazione dell’attendibilità dei costi degli accordi contrattuali di lavoro presso le fondazioni lirico-sinfoniche e della loro compatibilità con gli strumenti di programmazione e bilancio (art. 11, c. 19, d.l. n. 91/2013, convertito dalla l. n. 112/2013);

- sui ricorsi avverso le delibere delle Sezioni regionali di controllo con le quali è stata pronunciata la non rego- larità dei “rendiconti delle spese effettuate dai gruppi consiliari regionali (art. 33, c. 2, lett. a, n. 3, d.l. n. 91/2014).

Le ragioni poste a base di questa innovazione (che ha l’effetto di attrarre nell’area della giurisdizione fatti- specie proprie della funzione di controllo) sono due: la prima è che il riferimento fatto, dalle norme in argomen- to, alla giurisdizione contenziosa e all’art. 103, c. 2, Cost. (“La Corte dei conti ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge”) è indizio della volontà del legislatore di collegare, nella materia della gestione finanziaria degli enti territoriali, la funzione di controllo a quella giurisdizionale (Sez. riun., n. 38/2014); la seconda è che, con il nuovo sistema normativo, le pronunce della Corte nella materia possono ledere le situazioni giuridiche soggettive degli enti, imponendo comportamenti o inibendo facoltà, tal- ché dev’essere consentita, in questi casi, la tutela davanti al giudice prevista, come principio generale, dall’art.

24 Cost. (Corte cost., n. 39/2014; v. anche Sez. riun., sent. n. 2, n. 5 e n. 6/2013).

In adesione a questi principi, le Sezioni riunite con la propria giurisprudenza hanno peraltro esteso la pro- pria giurisdizione a fattispecie non contemplate dalla legge, purché comprese nell’area del controllo successivo che la medesima Corte dei conti attualmente esercita sulla gestione finanziaria degli enti locali.

Casi rilevanti di tale “estensione” sono:

guori. Si veda anche, per riferimenti specifici, il cap. III, paragrafi “Illeciti penali” (v.p.g. Paolo Luigi Rebecchi e v.p.g. Alessan- dra Pomponio), “Incarichi e consulenze” (v.p.g. Amedeo Federici), “Gestione della spesa sanitaria” (v.p.g. Roberto Benedetti) e

“Gestione fondi e patrimonio pubblico. Uso di strumenti finanziari derivati” (v.p.g. Cinthia Pinotti).

(8) Cfr. il cap. III, paragrafo “Illeciti penali” e, ivi, la nota 127: “La Procura della Corte dei conti italiana risulta fra gli organi requirenti maggiormente dotati di poteri di accertamento e ampiezza di ambito di cognizione fra gli omologhi uffici istituiti pres- so le Corti dei conti che in Europa sono dotate di funzioni giurisdizionali. In tal senso cfr. gli atti del Seminario organizzato dalla Corte dei conti italiana e dall’Olaf, tenutosi a Roma nei giorni 25-27 marzo 2014 (programma completo e comunicato stampa in www.corteconti.it) con le Corti dei conti di Francia, Grecia, Italia, Portogallo e Spagna”.

la fattispecie della “verifica del rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di stabilità interno” (art. 148- bis, Tuel, introdotto, in sede di conversione, nel d.l. n. 174/2012), per la quale la legge non prevedeva impugna- zione in sede giurisdizionale. Orbene, le Sezioni riunite hanno ritenuto (sent. n. 6/2013 e sent.-ord. n. 24/2014), che la fattispecie rientrasse nella competenza generale della Corte dei conti nelle materie di contabilità pubblica nelle quali non possono che essere compresi gli “atti di controllo” sulla gestione finanziaria degli enti locali.

Siffatta interpretazione, del resto, è affermata, in una fattispecie analoga, nell’ordinanza n. 5805/2014 della Cassazione a Sezioni unite;

il giudizio di parifica dei rendiconti generali delle regioni. Anche per questa fattispecie, a seguito dell’im- pugnazione, da parte della Regione Campania, della delibera della Sezione regionale di controllo con la quale veniva negata la parifica del rendiconto, le Sezioni riunite in speciale composizione hanno affermato la propria giurisdizione, in considerazione della tendenza a “consolidare, in capo alla Corte dei conti, una competenza giurisdizionale complessivamente finalizzata al rafforzamento degli strumenti di coordinamento della finanza pubblica” e della lesività, per l’ente interessato, di un rifiuto della parifica del rendiconto (sent. n. 27/2014).

Analoga posizione è stata espressa nel caso della Liguria, per la quale però la delibera impugnata era di parziale parifica (con esclusione cioè di alcune poste di bilancio): in questo caso, le Sezioni riunite, pur confermando la propria giurisdizione, hanno considerato che, attesa la finalità del giudizio di parifica, quale ausilio della pote- stà legislativa della regione, la pretesa di questa, di riforma della delibera parzialmente negativa, fosse priva di un apprezzabile interesse concreto e attuale (sent. n. 38/2014).

Pur non trascurando le possibili perplessità in punto di stretta interpretazione di diritto per l’ipotesi di estensione della giurisdizione in mancanza di espresse previsioni legislative, si deve tuttavia riconoscere che l’attuale assetto, la connessione di controllo e giurisdizione, può rispondere efficacemente alla esigenza di assicurare l’effettività dei controlli finanziari della Corte a tutela dell’unità economica della Repubblica e nel rispetto degli impegni verso l’Europa (9).

E comunque, a fronte della lacunosa disposizione legislativa (che si limita a prescrivere il termine della pronuncia – 30 giorni), dovranno essere individuate regole e procedure soprattutto riguardo ai termini dei vari adempimenti, sì da costruire un processo in linea con i principi che regolano la giurisdizione contenziosa.

Le attribuzioni del pubblico ministero contabile risultano oggi più estese (in ragione del suo ruolo di tu- tela dell’interesse generale all’integrità della finanza pubblica): esso è direttamente investito delle funzioni requirenti nei giudizi di parifica dei rendiconti generali delle regioni ed in quelli davanti alle Sezioni riunite in speciale composizione: alle sue competenze tipiche in materia di responsabilità amministrativa, riguardanti i comportamenti illeciti soggettivi, si affiancano, in via altrettanto generale, competenze riguardanti la legittimi- tà di atti e gestioni pubbliche.

Molto dev’essere ancora fatto, sul piano dell’organizzazione e della razionalizzazione.

Va definito il riparto di giurisdizione – fra giudice contabile e ordinario – per quanto riguarda le società partecipa- te da capitale pubblico, dello Stato o degli enti territoriali: ad esse, negli ultimi anni, il legislatore sta riservando una particolare attenzione, segno dell’incidenza che hanno sulla finanza pubblica, ma stenta a farsi strada una verità: che il contrasto a sprechi ed illeciti, nonché ad episodi di criminalità economica (come sono emersi anche recentemente nella Capitale) non è efficace senza il recupero delle risorse sperperate, il che può avvenire soltanto con l’azione – obbligatoria – di un organo pubblico neutrale quale, per l’appunto il pubblico ministero contabile (10).

Il giudizio contabile dev’essere fornito di un moderno regolamento di procedura: attualmente nel processo si seguono il codice del 1933, oltre a decine di norme slegate fra loro intervenute nel frattempo, a norme della proce- dura civile che vengono inserite in tale contesto e non manca a volte la tentazione di ricorrere ai principi penalistici.

In proposito (vi accenno solo per memoria perché ne ho parlato diffusamente l’anno scorso), andrebbe anche apprestata una normativa per consentire l’efficace esecuzione delle sentenze di condanna della Corte e quindi l’effettività della giurisdizione. Dal sistema è sostanzialmente – e a mio avviso incomprensibilmente – escluso il pubblico ministero contabile (11).

(9) Sulle problematiche connesse alla competenza delle Sez. riun., spec. comp., si veda il cap. I, par. 2.2.a, della relazione scrit- ta, a cura del procuratore generale aggiunto Eugenio Francesco Schlitzer.

(10) Sulle problematiche relative alle società partecipate, si veda, nella relazione scritta, il par. 2.2.b del cap. I, a cura del v.p.g.

Luisa de Petris.

(11) V. cap. IV della relazione scritta, “Esecuzione delle sentenze di condanna ed effettività della giurisdizione di responsabi- lità”, a cura del v.p.g. Antonio Buccarelli.

Non dovrebbero peraltro essere trascurate le risorse umane: i magistrati della Corte non amano dolersi e affrontano ogni nuovo compito con spirito di servizio. Ma è un fatto che negli ultimi anni le competenze della Corte sono fortemente aumentate e rese sempre più specialistiche, mentre i magistrati sono ridotti di oltre il 30 per cento. Sarebbe doveroso almeno reintegrare gli organici.

Ma vorrei concludere con alcune note positive.

Nel suo ruolo a tutela dell’equilibrio economico finanziario nel settore pubblico e dell’integrità della finan- za pubblica, la Corte dei conti garantisce anche il rispetto delle regole europee e si pone a tutela degli interessi dell’Europa.

Una delle competenze recentemente affidate alle Sezioni riunite in speciale composizione riguarda il rispet- to dei parametri europei (Sistema classificatorio Sec che definisce i principi e i metodi di Contabilità nazionale a livello europeo) per individuare gli enti da classificare come amministrazioni pubbliche ai fini del conteni- mento della spesa pubblica. È, questa, una funzione di rilievo che le Sezioni riunite, e la procura generale nel ruolo di pubblico ministero, stanno assolvendo con estremo rigore.

Analogo impegno si avvia a esercitare la Corte per l’applicazione delle nuove direttive europee in tema di contratti: bisogna considerare che esse, finalizzate a procedure più semplici e flessibili, e basate sulla responsa- bilizzazione degli operatori, presuppongono professionalità ed etica dei soggetti destinatari (12).

Occorre quindi, per rispondere a questa fiducia, intensificare la lotta alla negligenza e agli sprechi e il con- trasto alle illegalità e alla corruzione. Ciò investe direttamente il ruolo della Corte. A questo proposito, si deve menzionare la collaborazione appena instaurata fra Corte dei conti e Autorità nazionale anticorruzione (Anac), con un “tavolo di collaborazione permanente” insediatosi lo scorso 20 gennaio.

È infine rilevante l’impegno nel contrasto alle frodi e alle irregolarità nella percezione e utilizzazione di risorse pubbliche erogate dall’Unione europea (13).

L’attività della Corte dei conti italiana nel settore, e l’impegno profuso da controllo, sezioni giurisdizionali e procure, riscuotono forte interesse e attenzione in Europa. Com’è noto, vi è collaborazione reciproca fra la Corte dei conti e l’Olaf (Ufficio europeo per la lotta antifrode).

(Con l’Olaf la Procura generale ha in corso un “Accordo di cooperazione amministrativa”, siglato nel 2006 e rinnovato nel settembre 2013).

Non è superfluo ricordare – anche se ne abbiamo parlato diffusamente l’anno scorso – che la Corte dei conti italiana, con decisioni confermate dalla Cassazione, ha affermato la propria giurisdizione anche per i finanzia- menti direttamente erogati ai privati dall’Unione europea (cioè senza l’intermediazione dell’Amministrazione italiana) talché risulta rafforzata la tutela diretta, da parte dell’Istituto, degli interessi finanziari dell’Unione.

L’interesse riscosso dalla Corte italiana presso i partner europei si sta diffondendo a livello internazionale talché, in seno all’Intosai (International organisation of supreme audit institutions) si sta formando una sezione dedicata alla giurisdizione, con la partecipazione di tutti i procuratori generali.

Ancora, per finire, una nota di speranza: la Corte si sta proiettando anche verso il mondo giovanile, consa- pevole che la legalità deve diventare una cultura, da diffondere anche con l’informazione e con l’esempio. Ecco perché ha intrapreso – unitamente al Ministero dell’istruzione – un progetto per l’inserimento nelle scuole per discutere di legalità con studenti e insegnanti. La presenza di un gruppo di studenti stamattina in quest’aula, come ha accennato il Presidente della Corte, è un segno tangibile di questa vicinanza. A essi rivolgo il mio affettuoso saluto.

Fra poco più di un mese lascerò la Corte per aver raggiunto i limiti di età, dopo 51 anni di servizio di cui 43 come magistrato. Queste righe hanno voluto essere, più che un saluto, la dimostrazione di come la Corte sia una magistratura particolare, forse unica nel panorama istituzionale non soltanto dell’Italia. È un patrimonio che ognuno, dentro e fuori dell’Istituto, dovrebbe sentirsi obbligato a conservare.

Con questo spirito, e nel ringraziare tutti i presenti per la cortese attenzione, le chiedo, Sig. Presidente, di dichiarare aperto l’anno giudiziario 2015 della Corte dei conti.

(12) Sull’argomento, si faccia riferimento al paragrafo “Attività contrattuale” della relazione scritta (cap. III), a cura del v.p.g.

Francesco Lombardo.

(13) Si consulti, nella relazione scritta il cap. III, paragrafo “Gestione fondi comunitari e contributi pubblici”, a cura del v.p.g.

Paolo Luigi Rebecchi e del v.p.g. Alessandra Pomponio.