ACQUISTO COATTIVO: TUTELA ALTERNATIVA O ATTO DI FORZA

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ACQUISTO COATTIVO: TUTELA ALTERNATIVA O ATTO DI FORZA

SOMMARIO: 1. Premessa. – 2. L’acquisto coattivo. – 2.1 Il procedimento. – 2.2 Il legittimo interesse del privato. – 3. Il legame con l’attestato di libera circolazione. – 4. La differenza con il diritto di prelazione. – 5. Conclusioni.

1. Premessa. *

Sin dal tempo degli Stati pre unitari, tutte le singole normative statali sui beni culturali hanno sempre prestato una particolare attenzione alla circolazione di questi subordinando la stessa alla necessità di tutela del patrimonio artistico nazionale.

In seguito all’unione d’Italia, sebbene la normativa post unitaria si basasse sull’impostazione civilistica ereditata dallo Statuto Albertino strettamente connessa al principio di inviolabilità della proprietà privata, nel 1902 venne emanata la prima legge unitaria in tema di belle arti, la legge Nasi, che preparò il terreno alla l. n. 364 del 1909, legge Rosadi¹, che per prima introdusse, tra le molte altre novità, lo strumento dell’acquisto coattivo.

Questo istituto venne ripreso dalla successiva Legge Bottai, l. 1089/1939² la quale, organizzando il Ministero dei beni Culturali e le Soprintendenze

* Avvocato, iscritto al Foro di Roma, v.montanitesei@montanitesei.it, http://www.montanitesei.it .

1 L. n. 364 del 20 giugno 1909. Fu la prima legge che introdusse l’istituto della notifica come strumento essenziale di tutela, e sancì in tema di esportazione un diritto di prelazione a favore dello stato oltre alla inalienabilità delle cose di interesse storico artistico appartenenti allo stato.

R. Borio di Tigliole “La legislazione italiana dei beni culturali”– Giuffrè editore - 2018

2Art 39 Legge n. 1089/1939 “Entro il limite di mesi due dalla denuncia, il Ministro ha facoltà di acquistare, per il valore dichiarato nella denuncia stessa, le cose che presentino importante interesse per il patrimonio nazionale tutelato dalla presente legge”

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territoriali, perfezionava in capo allo Stato la possibilità di esercitare l’acquisto coattivo di un bene artistico appartenente a un privato cittadino quando ne veniva richiesta l’autorizzazione all’esportazione fuori dai confini nazionali.

Il principio per cui la tutela del patrimonio nazionale rappresenta un bene superiore rispetto alla tutela della proprietà privata - su cui le normative post unitarie fondavano i propri dettati normativi - assume il rango costituzionale nel 1947 quando i padri costituenti introducono l’art. 9 che recita “(la Repubblica) tutela il paesaggio e il patrimonio storico artistico della Nazione”.

Il Legislatore ha esercitato e ancora esercita questa tutela attraverso il monitoraggio della circolazione extra nazionale dei beni artistici, che costituisce la via primaria lungo la quale il Ministero per le attività e i beni culturali ed il Turismo (n.d.r. per brevità d’ora in poi “MIBACT”) esercita il controllo su tutte quelle opere d’arte che non sono state ancora dichiarate

“beni culturali” ex art 10 D. Lgs 42/2004.

Come conseguenza dell’esercizio del controllo sulla circolazione dei beni artistici il MIBACT, nel qual caso riconosca un interesse storico su un bene di cui è stata richiesto il rilascio dell’attestato di libera circolazione, può esercitare il suo potere ablatorio attraverso l’istituto dell’acquisto coattivo (ex art. 70 D. Lgs 42/2004) quale ulteriore strumento di tutela del patrimonio artistico nazionale.

2. L’acquisto coattivo art. 70 D. Lgs 42/2004.

La prima apparizione di questo istituto la troviamo nel testo legislativo n.

1089/1939, che è stato modificato con il d.l. n. 88/1988. Questo strumento è stato poi introdotto nel Testo Unico del 1999 ed infine riportato nell’art 70³ del Codice dei beni Culturali e del Paesaggio (d. Lgs. 42/2004).

3 Art. 70 comma 1 D. Lgs 42/2004 “Entro il termine indicato all'articolo 68, comma 3, l'ufficio di esportazione può proporre al Ministero l'acquisto coattivo della cosa o del bene per i quali è richiesto l'attestato di libera circolazione, dandone contestuale comunicazione alla regione e all'interessato, al quale dichiara altresì che l'oggetto gravato dalla proposta di acquisto resta in custodia presso l'ufficio medesimo fino alla conclusione del relativo procedimento. In tal caso il termine per il rilascio dell'attestato è prorogato di sessanta giorni”.

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Tuttavia la prima stesura dell’art. 70 mancava di chiarezza circa l’oggetto della tutela – ossia i beni su cui era applicabile l‘acquisto coattivo.

Il d.lgs. 156/2006 ha evaso ogni dubbio in merito individuando solo nelle opere d’arte⁴ di proprietà privata, non ancora dichiarate beni culturali, gli oggetti destinatari della tutela ex art. 70 D.Lgs 42/2004 su cui la Pubblica Amministrazione può esercitare il suo potere ablatorio in caso di richiesta di uscita del bene dal territorio nazionale, e non i beni già dichiarati beni culturali per i quali è già vietata l’uscita definitiva dal territorio nazionale – ai quali invece è destinato l’esercizio del diritto di prelazione.

Al fine di bilanciare l’interesse legittimo del privato con il potere ablatorio della Pubblica Amministrazione, la dottrina è concorde nel riconoscere che, per la validità della proposta di acquisto coattivo, assume primaria rilevanza la motivazione del provvedimento con cui si propone l’acquisto.

Difatti, è compito dell’amministrazione sottolineare le esigenze di valorizzazione e tutela che sono alla base dell’esercizio dell’acquisto coattivo dovendo illustrare la natura ed il grado di interesse culturale dell’opera ai sensi dell’art 65 comma 3 del D. Lgs 42/2004.

Alla luce di questo chiarimento, l’istituto in esame presenta quindi una duplice natura: da una parte costituisce uno dei modi con cui la Pubblica Amministrazione può acquistare cose di interesse storico o artistico – fino a quel momento sconosciute – in modo privilegiato a fini della tutela e valorizzazione e, dall’altro lato, completa ed integra gli strumenti di controllo e limitazione previsti dal Codice rispetto all’uscita delle cose di interesse culturale dal territorio nazionale⁵.

Con queste caratteristiche l’istituto dell’acquisto coattivo, più che un metodo alternativo di tutela del patrimonio nazionale, sembrerebbe essere un mezzo di controllo dal carattere punitivo che l’amministrazione è legittimata ad usare ogni qualvolta desidera.

4 Oggetto dell’esercizio dell’acquisto coattivo sono quelle cose che siano opera di autore non più vivente o la cui esecuzione non risalga a più di 70 anni. Ovvero la cui esecuzione non risalga a più di 50 anni se l’opera rappresenta un eccezionale interesse artistico.

5 Commento all’art. 70 D. Lgs. 42/2004 Codice dei Beni culturali e del paesaggio – a cura di M.A. Sandulli – giuffrè Francis Levebvre

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2.1 Il procedimento di acquisto coattivo

Il procedimento di acquisto coattivo costituisce un sub procedimento del procedimento principale di rilascio dell’attestato di libera circolazione (n.d.r.

d’ora in poi definito ALC) promosso dal privato cittadino al competente Ufficio esportazione.

Il procedimento di proposta di acquisto coattivo prende avvio su istanza dell’Ufficio esportazione, a cui è riconosciuto il potere di proporre al Ministero di procedere all’acquisto del bene sottoposto alla propria attenzione per la concessione dell’attestato di libera circolazione⁶.

Come è noto, nel modulo di richiesta dell’ALC, tra gli elementi identificativi dell’opera, il privato deve indicare anche il suo valore. Ed è proprio tale valore che costituisce il quantum che, in caso di proposta di acquisto coattivo, la Pubblica Amministrazione dovrà versare al privato per acquistare l’opera.

L’Ufficio esportazione nel proporre l’acquisto coattivo deve rispettare una tempistica molto stringente, sebbene sino al 2006 il testo normativo non indicava alcun limite temporale tra la proposta e la conclusione dell’acquisto (coattivo), con il D. Lgs. n. 62 del 26 marzo 2008 si è introdotto un limite temporale entro cui l’Ufficio esportazione dovrà formulare la proposta di acquisto.

Infatti, l’Ufficio (esportazione) potrà proporre l’acquisto del bene al Ministero entro 40 giorni solo se il predetto Ufficio non abbia già negato o concesso il rilascio dell’attestato di libera circolazione.

Per effetto della proposta, da evadere nel termine di 40 giorni, l’Ufficio esportazione ha ulteriori 60 giorni (per un totale di 100 complessivi) per negare o concedere il rilascio dell’ALC.

Pertanto, a tutela del privato, oltre alla previsione di un termine perentorio per la proposta di acquisto, la normativa vigente prevede che l’amministrazione, se interessata, potrà acquistare l’opera - al medesimo prezzo indicato all’interno del modulo per la richiesta di ALC depositato presso l’Ufficio esportazione - entro il termine perentorio di 90 giorni dalla denuncia, alla scadenza della quale il potere dell’amministrazione cessa di esistere.

6 “Codice dei beni culturali e del Paesaggio” E. Toninelli, - G. Famiglietti e N. Pignatelli- Nel Diritto Editore, 2015

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Il termine di 90 giorni vale anche con riferimento ai poteri e facoltà esercitabili dalla Regione.⁷

A garantire la mite tutela riservata al privato, la normativa richiede all’Ufficio (esportazione) la verifica che la proposta di acquisto sia necessariamente fondata su una relazione storico artistica della Soprintendenza per i beni storici artistici redatta sul bene oggetto del provvedimento.

Infatti, non è più riconosciuta in capo all’amministrazione la assoluta discrezionalità tecnica come propulsore della proposta di acquisto coattivo bensì questa oggi assume la propria determinazione con l’applicazione di regole tecnico-specifiche rigorosamente indicate al DM 537/2017 e non più caratterizzate da una arbitraria opinabilità.

Cosicché, la relazione storico artistica della Soprintendenza verrà assorbita per relationem dall’Ufficio esportazioni come motivazione del provvedimento secondo cui il bene per cui si è proposto l’acquisto coattivo individua un interesse culturale ben specifico e individuato che costituisce la ragione per cui detto bene dovrà appartenente al patrimonio culturale nazionale.

2.2. Il legittimo interesse del privato (collezionista).

È da ricordare che il privato entrava in contatto con la Pubblica Amministrazione per esercitare il proprio diritto di esportare un bene di sua proprietà al di fuori dei confini nazionali per le più svariate ragioni – non solo ai fini di alienazione del bene.

Pertanto, esaminata la natura estremamente invasiva del provvedimento di acquisto coattivo per la sfera patrimoniale del privato, il legislatore, nel ventaglio delle miti tutele riconosciute in capo al privato, prevede il diritto a rinunciare all’uscita del bene e procedere al ritiro, nel caso in cui sia stato lasciato in visione al competente Ufficio esportazione. L’art. 70 D. Lgs 42/2004 nel suo dettato normativo riporta come unico strumento per

7 Art. 70 comma 3 “Qualora il Ministero non intenda procedere all'acquisto, né da comunicazione, entro sessanta giorni dalla denuncia, alla regione nel cui territorio si trova l'ufficio di esportazione proponente. La regione ha facoltà di acquistare la cosa [o il bene] nel rispetto di quanto stabilito all'articolo 62, commi 2 e 3 [, in materia di copertura finanziaria della spesa e assunzione del relativo impegno]. Il relativo provvedimento è notificato all'interessato entro il termine perentorio di novanta giorni dalla denuncia”.

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evitare l’acquisto coattivo del proprio bene la rinuncia alla domanda di rilascio dell’ALC.

Il ritiro della richiesta di rilascio dell’ALC e il ritiro del bene comportano l’estinzione del procedimento per l’acquisto coattivo e, di conseguenza, anche del collegato procedimento autorizzatorio. Difatti, venendo meno ad ogni effetto la denunzia che costituisce l’essenziale presupposto per la prosecuzione e la conclusione del collegato procedimento ablatorio, viene meno anche la possibilità di legittimo acquisto da parte dell’amministrazione⁸.

Sebbene l’esercizio della rinuncia al rilascio dell’attestato di ALC conclude esclusivamente il sub procedimento di acquisto coattivo, non si definisce il procedimento (principale) di richiesta per il rilascio dell’attestato di libera circolazione e, pertanto, sul privato (collezionista) penderà la possibilità di vedersi negare il rilascio dell’ALC nonché l’avvio del procedimento di dichiarazione di interesse culturale.

Cosicché, il privato si ritrova in una terra di mezzo perché, se da una parte ha evitato che il suo bene venisse acquistato e quindi perso, dall’altro ha la ragionevole - se non matematica - certezza che gli verrà negato il rilascio dell’attestato di libera circolazione per il suo bene, il che comporterebbe l’avvio del procedimento di dichiarazione di interesse culturale e quindi l’apposizione del vincolo (sul suo bene). Così facendo, appare oltremodo evidente che l’acquisto coattivo assomiglia sempre più ad un ricatto verso il collezionista rispetto ad una misura di tutela del patrimonio nazionale.

3. Il legame con l’attestato di libera circolazione.

Il legame tra i due procedimenti è ormai chiaro, atteso soprattutto che è l’Ufficio esportazione il titolare del potere di proporre l’acquisto coattivo di un bene al Ministero.

Difatti, una volta ricevuta la richiesta per l’attestato di libera circolazione, l’Ufficio (esportazione) formula la proposta anche in relazione a quanto espresso dagli uffici tecnici interrogati che dovranno esprimersi sul rilascio o il diniego dell’attestato di libera circolazione.

8 Cons. di Stato, Ad Plen., 23 settembre 1991, 7

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Come è noto, a sua volta, il diniego dell’attestato di libera circolazione attiva mutu proprio il procedimento di dichiarazione di interesse culturale ex art. 14 D. Lgs 42/2004 il quale, in caso di esito positivo e quindi di riconoscimento di interesse culturale sul bene, pone su quest’ultimo il vincolo di interesse culturale che costituisce lo strumento primo di tutela riconosciuto nel nostro ordinamento.

È bene evidenziare che i due strumenti di tutela, il diniego dell’attestato di libera circolazione e l’acquisto coattivo hanno carattere alternativo⁹. Difatti, la conclusione del procedimento di acquisto coattivo comporta l’adozione del provvedimento stesso il che conclude contestualmente il procedimento principale di richiesta di attestato di libera circolazione e viceversa.

Come anticipato in narrativa, l’acquisto coattivo per essere esercitato deve essere supportato da una motivazione di natura storico artistica. Detta motivazione, a parere dello scrivente, deve essere fondata su quei requisiti previsti all’Allegato 1 del DM 537/2017. Come è noto, le disposizioni ministeriali hanno come destinatari gli Uffici esportazione, i quali possono negare il rilascio dell’attestato di libera circolazione, e quindi dare avvio al procedimento di verifica di interesse culturale, solo se gli storici chiamati ad esprimersi sull’importanza storco artistica dell’opera ne riconoscono le qualità previste all’interno del richiamato decreto.

L’applicazione per relationem delle disposizioni di cui al DM 537/2017 anche alla proposta di acquisto coattivo risiedono nel fatto che, laddove il collezionista ritiri l’opera dalla possibilità di acquisto coattivo, l’Ufficio esportazione, sempre basandosi sulle motivazioni allegate alla proposta di acquisto (coattivo), applicherà l’altro strumento di tutela quale il diniego dell’attestato di libera circolazione.

4. La differenza con il diritto di prelazione.

L’istituto in esame non è assimilabile all’istituto della prelazione ex art. 60 e ss D. Lgs 42/2004 in quanto la prelazione è esercitata su un bene già

9 TAR Lazio Roma sez. II quarter sent . n. 38574/2010 “l’acquisto coattivo della cosa per la quale è richiesto l’attestato di libera circolazione integra in realtà una differente modalità di tutela che, come tale, è alternativa (al diniego dell’attestato di libera circolazione)”

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dichiarato di interesse culturale il quale è oggetto di un atto di autonomia privata, circostanza che non si ritrova nella fattispecie dell’acquisto coattivo.

In primo luogo, si evidenzia che il diritto di prelazione viene esercitato su un bene già dichiarato di interesse culturale che appartiene ad un privato, ossia un bene a cui è stato precedentemente apposto un vincolo di interesse culturale da cui discendono tutte le disposizioni in tema di conservazione e tutela, ma soprattutto è un bene già conosciuto dal MIBACT.

In secondo luogo, il bene culturale de quo è oggetto di una alienazione a titolo oneroso o conferimento in società e pertanto, in vista di un passaggio di proprietà, il Ministero potrà insinuarsi nella alienazione ed esercitare il suo diritto di prelazione.

È evidente che l’istituto della prelazione non presenta né il carattere invasivo né la potestà autoritativa propri dell’acquisto coattivo poiché il diritto di prelazione è vincolato alla presenza di una volontà dispositiva del proprietario di alienare il bene e non solo quello di voler far uscire dal territorio nazionale un bene non ancora dichiarato di interesse culturale.

5. Conclusioni.

L’istituto dell’acquisto coattivo è senza dubbio uno strumento nelle mani della Pubblica Amministrazione molto invasivo della sfera patrimoniale del privato. Il sub procedimento che lo costituisce è la rappresentazione di quella potestà autoritativa propria dello Stato dinanzi al quale il privato cittadino ha poca libertà di manovra.

Tuttavia, la proposta di l’acquisto coattivo deve essere fondatamente motivata dagli storici incaricati dalla Pubblica Amministrazione i quali non possono più giustificare un acquisto in maniera arbitraria ovvero superficiale bensì dovranno motivare al privato che il bene di sua proprietà rappresenta un interesse culturale alla stregua degli elementi individuabili nel DM 537/2017.

Il proprietario dal canto suo, seppur consapevole che il procedimento principale (la richiesta di rilascio dell’attestato di libera circolazione) dovrà essere concluso, potrà definire il sub procedimento di acquisto coattivo con il ritiro del bene, esponendosi tuttavia al diniego dell’attestato di libera circolazione e il conseguente avvio del procedimento di dichiarazione di interesse culturale.

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V.MONTANI TESEI, Acquisto coattivo “tutela alternativa o atto di forza “, BusinessJus 70 (2020)

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