INDICE Sommario
Introduzione Pag. IV CAPITOLO PRIMO
IL TRASPORTO FERROVIARIO: DALLE ORIGINI FINO ALLA LIBERALIZZAZIONE
1. Origini e sviluppo del trasporto ferroviario
1.1 La nascita del trasporto su ferro 1
1.2 Evoluzione della disciplina normativa fino alla svolta
degli anni '90 4
1.3 Il sistema ferroviario regionale e locale 14
2. Le fasi della liberalizzazione
2.1 La disciplina comunitaria 19
2.2 Il pacchetto infrastruttura 42
2.3 Il secondo pacchetto ferroviario 56
2.4 Il terzo pacchetto ferroviario 63
2.5 Verso un quarto pacchetto ferroviario 68
CAPITOLO SECONDO
LA LIBERALIZZAZIONE DEL TRASPORTO FERROVIARIO IN ITALIA
1 La situazione in Italia precedente all'intervento comunitario 72 2 Prima fase di recepimento della disciplina comunitaria
con notevoli limiti: il d.P.R. n. 277/1998 74 3 Seconda fase di recepimento della disciplina comunitaria:
il d.lgs. 8 luglio 2003 n. 188 87
4 I decreti legislativi n. 162 e n. 163 del 2007 in materia di
sicurezza ed interoperabilità del sistema ferroviario Europeo 108 I
5 Il decreto legislativo n. 15 del 2010: attuazione del terzo
pacchetto ferroviario e sviluppi normativi successivi 113 6 Lo stato attuale del processo di liberalizzazione del
trasporto ferroviario in Italia: il d.lgs. n. 112/2015 117 CAPITOLO TERZO
LA LIBERALIZZAZIONE DEL TRASPORTO FERROVIARIO REGIONALE
1. Organizzazione del trasporto ferroviario regionale
1.1 Il decreto Burlando 130
1.2 La concorrenza “per il mercato” preferita a quella
“nel mercato” 137
2. L'evoluzione del settore attraverso le riforme
2.1 La messa a gara dei servizi ferroviari regionali 141
2.2 Limitazioni alle gare 149
2.3 La gara per l'affidamento dei servizi regionali
ferroviari: stato attuale 154
2.4 Il caso Arenaways: tracce di concorrenza 158
3. Funzioni delle Regioni nel trasporto ferroviario regionale
3.1 Principali compiti delle Regioni nel trasporto ferroviario
regionale 163
3.2 I contratti di servizio 166
3.3 Separazione societaria e organizzativa fra gestione dell'
infrastruttura e gestione dei servizi di trasporto ferroviario 172 3.4 I finanziamenti statali e regionali in infrastrutture 173
3.5 Le reti 178
4. Le ferrovie regionali italiane
4.1 I principali operatori ferroviari regionali 182
4.2 Focus sulla Regione Toscana 184
4.3 Sicurezza e diritti degli utenti 187 4.4 La liberalizzazione del trasporto ferroviario:
una riforma prima anticipata ed ora in ritardo? 191
Conclusioni 203
Bibliografia 211
INTRODUZIONE
Il settore del trasporto ferroviario è stato oggetto di numerosi interventi da parte del legislatore Comunitario, il quale ha progressivamente provveduto ad attuare i principi di reale concorrenza fra imprese ed efficace gestione dei servizi di interesse economico generale, già contenuti nel Trattato di Roma del 1957.
La liberalizzazione del trasporto su ferro, è stata avviata con la nota Direttiva 1991/440/CEE che ha stabilito il principio della separazione della gestione del servizio di trasporto ferroviario dalla gestione dell'infrastruttura, per la quale stante la sua connotazione in termini di monopolio naturale, sarebbe stato difficile ipotizzare alcuna forma di competitività.
Tale separazione obbligatoria dal punto di vista contabile e facoltativa da un punto di vista organizzativo-istituzionale, costituisce la premessa necessaria per l'apertura della rete al transito di più operatori di fronte al versamento di un canone.
La disciplina Comunitaria viene integrata successivamente dalle Direttive 1995/18/CE e 1995/19/CE che regolano
rispettivamente il rilascio delle licenze alle imprese ferroviarie (oltre alla licenza sono necessari anche un certificato di sicurezza e un accordo tecnico-amministrativo con il gestore della rete) e la ripartizione della capacità di infrastruttura.
Nel 2001 viene emanato il “primo pacchetto ferroviario” di cui fanno parte le Direttive 2001/12/CE, 2001/13/CE e 2001/14/CE che sono intervenute sull'architettura normativa del decennio precedente: gli Stati membri sono obbligati ad assicurare che le imprese ferroviarie operino secondo i criteri tipici dell'imprenditore, adeguandosi al mercato per rendere competitivi ed efficienti i trasporti su ferro.
Si prevede una più marcata separazione tra la funzione di gestione della rete e quella di gestione del servizio quale condizione necessaria per consentire l'accesso non discriminatorio alla stessa.
Gli Stati membri devono adottare le misure necessarie per lo sviluppo e l'uso dell'infrastruttura ferroviaria.
Nel 2004 interviene il “secondo pacchetto ferroviario” composto dalle Direttive 2004/49/CE, 2004/50/CE e 2004/51/CE relative alla sicurezza delle ferrovie e all'interoperabilità del sistema
ferroviario transeuropeo convenzionale.
La normativa è atta a realizzare un mercato sempre più concorrenziale all'interno dell'Unione Europea prevedendo l'apertura dei mercati nazionali e internazionali per il trasporto ferroviario di merci, incluso il cabotaggio.
Il “terzo pacchetto ferroviario” del 2007 è costituito dalle Direttive 2007/57/CE, 2007/58/CE e dai Regolamenti n. 1370/2007 e n. 1371/2007.
Tale disciplina si occupa principalmente del settore passeggeri all'interno della Comunità e prevede una normativa specifica per i macchinisti addetti alla guida di locomotori e di treni.
Con la Direttiva 2012/34 l'Unione Europea delibera la creazione di uno spazio ferroviario unico Europeo; nell'ottobre 2015 viene raggiunta un'intesa all'unanimità da parte dei Ministri dei Trasporti degli Stati membri per l'emanazione di un “quarto pacchetto ferroviario” che porti verso un servizio ferroviario migliore per quantità e qualità.
In Italia la disciplina Comunitaria si è inserita in una situazione preesistente di monopolio; il primo intervento del
legislatore è la legge n. 210 del 1985 che attribuisce la qualifica di Ente pubblico economico alle Ferrovie dello Stato (fino ad allora unico concessionario ad esercitare il servizio di trasporto).
Nei primi anni '90 l'Ente viene trasformato in una società per azioni, seppure su di un piano meramente formale, dato che si tratta di una società a partecipazione pubblica, il cui capitale è detenuto dal Ministero del Tesoro.
Il provvedimento con il quale il legislatore ha recepito la Direttiva 1991/440/CEE è il d.P.R. n. 277/1998 che sancisce la separazione tra la rete (affidata a Rete Ferroviaria Italiana RFI) e l'operatore principale (Ferrovie dello Stato S.p.A.).
A luglio del 2001 Ferrovie dello Stato adotta la configurazione di holding a seguito della creazione di due società partecipate al 100%, responsabili rispettivamente per la gestione dell'infrastruttura (RFI S.p.A.) e per la gestione dell'attività di trasporto (Trenitalia S.p.A.) la cui capogruppo «Ferrovie dello Stato S.p.A.» è controllata dallo Stato.
L'apertura del mercato è avviata con il rilascio della prima licenza ferroviaria a Trenitalia nel maggio del 2001.
La seconda fase di recepimento della normativa Comunitaria avviene con il d.lgs. 8 luglio 2003 n. 188 che rappresenta una sorta di testo unico in materia di liberalizzazione del trasporto ferroviario.
Il legislatore italiano disciplina le modalità di accesso e di utilizzo dell'infrastruttura, dei criteri per il rilascio delle licenze, di determinazione dei canoni d'accesso, nonché dei servizi accessori e funzionali all'espletamento del servizio di trasporto ferroviario, peraltro anticipando principi che in Europa saranno emanati successivamente.
Inoltre si prevede l'istituzione di un Ufficio per la Regolazione dei Servizi Ferroviari (URSF), incardinato all'interno del Ministero delle Infrastrutture dei Trasporti.
I decreti legislativi n. 162/2007 e n. 163/2007 regolano le condizioni per l'accesso al mercato dei servizi di trasporto su ferro, attribuendo le relative competenze alla neo istituita ANSF (Agenzia Nazionale per la Sicurezza delle Ferrovie) operativa dal giugno 2008.
Il “terzo pacchetto” ferroviario è recepito con il d.lgs. n. 15/2010 il quale stabilisce che le imprese ferroviarie che effettuano
il trasporto internazionale di passeggeri hanno il diritto di trasportare i viaggiatori fra stazioni nazionali situate lungo il percorso del servizio internazionale: le imprese devono soddisfare requisiti soggettivi ed oggettivi.
Un'importante innovazione è costituita dall'istituzione nel 2011 dell'Autorità di regolazione dei trasporti, alla quale sono attribuite numerose competenze (prende il posto dell'URSF): lo scopo è quello di garantire condizioni di accesso eque e non discriminatorie alla rete per le imprese ferroviarie.
Con il d.lgs. del 15 luglio 2015 n. 112 (che abroga il d.lgs. n. 188/2003) è stata data attuazione alla Direttiva 2012/34/UE e si è chiarito il quadro normativo.
Il decreto stabilisce regole precise che dovrebbero portare alla realizzazione di un'effettiva apertura dei mercati di trasporto ferroviario sia per il settore merci che per quello passeggeri, attribuendo un ruolo fondamentale all'Autorità di regolazione dei
trasporti.
A livello regionale la liberalizzazione del trasporto su ferro anticipa di un anno quella a livello nazionale con l'emanazione del
Decreto Burlando che conferisce alle Regioni e agli enti locali funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale (TPL).
Le Regioni diventano titolari dei compiti di programmazione e gestione dei servizi ferroviari locali e affidano questi ultimi con l'introduzione di una concorrenza per il mercato, dove il momento della competizione concorrenziale è spostato a monte attraverso l'espletamento di gare.
Queste ultime riguardano l'affidamento di servizi di monopolio su specifici mercati o segmenti di esso, secondo le condizioni e per un periodo di tempo definiti in un contratto di servizio.
Tuttavia le Regioni, grazie ad una serie reiterata di proroghe, hanno preferito rinnovare i contratti con l'incumbent (che opera nei servizi regionali e gestisce la rete) Trenitalia e le gare sono state svolte soltanto in pochissime Regioni.
La facoltà di scegliere tra la gara o l'affidamento in house si è protratta fino ad oggi.
Le Regioni vedono quindi coesistere due forme di concorrenza
per e nel mercato.
In Italia la fornitura di trasporto ferroviario regionale è
realizzata principalmente da Trenitalia (attraverso le Divisioni Regionali Passeggeri) cui si affiancano circa venti gestori di proprietà prevalentemente regionale e provinciale, in alcuni casi consorziati al gestore nazionale.
In una situazione di attesa di concorrenza per il mercato appare cruciale il dialogo tra Regioni, autorità di regolazione e autorità antitrust al fine di ben congegnare il disegno delle future gare nelle Regioni che vorranno organizzarle.
Scopo di questa tesi è verificare a che punto è giunta la liberalizzazione del trasporto ferroviario di merci e di persone, sia in ambito nazionale che regionale.
