LE POLITICHE DI ACCOGLIENZA, INTEGRAZIONE E ASILO IN ITALIA E IN SPAGNA: ANALISI DEL QUADRO NORMATIVO E DELLA DISTRIBUZIONE DELLE COMPETENZE TRA LIVELLO CENTRALE E

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CAPITOLO QUARTO

LE POLITICHE DI ACCOGLIENZA, INTEGRAZIONE E ASILO IN ITALIA E IN SPAGNA: ANALISI DEL QUADRO NORMATIVO E DELLA DISTRIBUZIONE DELLE COMPETENZE TRA LIVELLO CENTRALE E

LOCALE

“Hay cosas encerradas dentro de los muros que, si salieran de pronto a la calle

y gritaran, llenarían el mundo.”

Federico García Lorca ^.

4.1 La normativa su accoglienza e integrazione in Italia e in Spagna

Tradizionalmente, la maggior parte degli studi che hanno analizzato in chiave comparativa la politica migratoria dei principali paesi dell’Unione Europea si sono concentrati sul livello nazionale. Solo negli anni ’90 si è fatta strada una certa consapevolezza dei limiti dell’approccio incentrato solo sullo stato-nazione, a fronte di una riscoperta del livello locale.

Le ragioni di questa rafforzata attenzione all’ambito locale vanno ricondotte all’accresciuta consapevolezza di un processo di

“glocalizzazione”

, in virtù del quale all’interdipendenza delle economie

1

Se si concentra l’analisi sull’evoluzione più recente delle migrazioni internazionali, non sembra

esagerato parlare dell’avvio di una nuova fase di “glocalizzazione” (Swyngedouw 1992) dei flussi, in

cui, all’intensificarsi dell’interdipendenza tra i mercati e le società, si accompagna un processo di

localizzazione della crescita produttiva in aree territoriali e settori economici specifici. Ne deriva una

domanda di lavoro estremamente differenziata nel tempo e nello spazio, trainata dalle esigenze di

sviluppo di distretti industriali con forti specializzazioni produttive (Frey 1999), e dalle opportunità

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e delle società, si accompagna un processo di localizzazione delle dinamiche migratorie. Le Regioni e gli Enti locali giocano dunque un ruolo crescente nelle politiche migratorie perché l'integrazione si fa in contesti specifici, nel quotidiano, dove le persone vivono e lavorano.

4.1.1 Le Istituzioni responsabili della politica migratoria

A livello istituzionale, sia in Spagna che in Italia la politica migratoria è governata principalmente attraverso l’azione di quattro ministeri: il Ministero dell’Interno (che ha un ruolo prevalente in Italia, grazie al lavoro della Direzione Centrale Politiche Immigrazione e Asilo), il Ministero del Lavoro (che riveste il ruolo principale in Spagna ed è stato recentemente rinominato “Ministero del Lavoro e dell’Immigrazione”), il Ministero degli Esteri e il Ministero delle Pari opportunità. Confrontando le politiche migratorie di questi due stati con quelle della Francia, notiamo un notevole differenza. Infatti la direzione delle politiche migratorie in Francia è affidata alla responsabilità di un unico ministero: il solo in Europa ad avere competenze esclusive sull’immigrazione. Si tratta del Ministero dell’Immigrazione, Integrazione, Identità Nazionale e co- sviluppo (MIIINDS)

.

offerte dalle cosiddette “città globali” (Sassen 1997). Una regolazione della presenza immigrata incentrata esclusivamente sul livello di governo centrale non potrebbe che risultare inadeguata: si tratta, quindi, di individuare nuovi modelli di “governance” delle politiche migratorie che abbiano nel territorio e nel livello locale il loro punto di riferimento privilegiato.

2

La creazione di questo Ministero ha reso possibile accorpare sotto un unico sistema diversi capitoli della politica migratoria un tempo gestiti da Ministeri diversi (Ministero della giustizia, Ministero degli Affari Esteri, Ministero delle Politiche Sociali, Ministero dell’Interno). I tre obiettivi su cui lavora il MIIINDS sono: 1) la gestione dei flussi migratori; 2) il co-sviluppo; 3) l’integrazione. Il Ministero si compone di due Dipartimenti e 5 Sezioni. Uno dei Dipartimenti si occupa specificatamente di

‘Integrazione, accoglienza e cittadinanza.

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Nel caso di Italia e Spagna il ruolo dei singoli ministeri è affiancato da reti inter-istituzionali che contribuiscono alla formulazione delle politiche migratorie. In Spagna la “Comisión Interministerial de Extranjería” è responsabile per l’analisi e la valutazione di tutte le proposte presentate dai diversi dipartimenti ministeriali che possono avere un impatto sulla politica migratoria; al tempo stesso è stato istituito il “Consejo Superior de Politica de Immigracion y Asilo” con il compito di coordinare le iniziative delle istituzioni pubbliche che hanno competenza per le politiche di integrazione e accoglienza dei rifugiati a livello nazionale e locale. In Italia opera un’agenzia inter-ministeriale chiamata “Comitato per il Coordinamento e il Monitoraggio delle Politiche Migratorie” (art.

2 bis L.189/98), costituita presso il Ministero dell’Interno (Direzione Centrale Politiche Immigrazione e Asilo). A supporto del Comitato è previsto un Gruppo Tecnico di lavoro che si configura come un tavolo inter-istituzionale aperto per l'analisi e la valutazione delle problematiche inerenti l'immigrazione e la formulazione di indicazioni propositive a sostegno delle politiche nazionali.

Sia in Spagna che Italia la politica migratoria è regolata attraverso specifiche leggi sull’immigrazione, mentre se confrontata con la Francia, notiamo che dal 2005, il testo di riferimento è divenuto il Codice per l’ingresso e la residenza degli stranieri e per il diritto d’asilo, il quale riguarda le politiche di accoglienza e integrazione sviluppate dalle politiche e dei piani strategici ad hoc.

Come è stato messo in luce da numerosi studi, in Italia, la politica di

integrazione e accoglienza è stata inizialmente implementata a livello

locale senza una reale direzione da parte del governo centrale. Come

messo in luce da (Caponio), nel corso degli anni Ottanta, infatti,

nonostante l’assenza di un quadro legislativo coerente, nelle principali

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città italiane le amministrazioni locali, spesso su sollecitazione del terzo settore, hanno iniziato ad attrezzarsi per far fronte alla crescita costante di stranieri e rifugiati nel territorio

. Solo con il T.U. sull’immigrazione l’Italia ha cominciato a dotarsi di una vera e propria politica d’integrazione pianificata a livello nazionale. Ad oggi le politiche di integrazione in Italia sono dirette dal Ministero dell’Interno, con il contributo del Ministero del Lavoro.

Diversamente dall’Italia, il governo spagnolo negli ultimi anni ha rilanciato in modo significativo la pianificazione degli interventi a favore dell’integrazione degli stranieri e dei rifugiati nel territorio spagnolo. A partire dal 2010, la politica d’integrazione e accoglienza è stata gestita attraverso l’approvazione di una pianificazione strategica di durata triennale. Nello specifico il Piano strategico di Cittadinanza e Integrazione, che attualmente risulta disponibile nella sua ultima versione 2007-2010

, rappresenta una cornice generale all’interno della quale si possono inserire le iniziative delle differenti amministrazioni pubbliche e della società civile. Oltre a tale pianificazione strategica, il governo spagnolo si è dotato di due strumenti di grande interesse: il Forum per l’integrazione degli immigrati e l’Osservatorio permanente sull’immigrazione.

3

CAPONIO T., COLOMBO A., Stranieri in Italia. Migrazioni globali, integrazioni locali, Meridiana, 2005.

4

Plan Estrategico de Ciudadanía e Integración (PECI) 2007-2010.

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4.1.2 SPRAR VS IMSERSO, due modelli di accoglienza a confronto

Come messo in rilievo in un recente rapporto dell’European Migration Network (EMN 2010), notiamo un livello di omogeneità tra la Spagna e Italia riguardo le politiche di asilo. Ciò è essenzialmente dovuto all’esistenza di una legislazione internazionale più avanzata e al sostanziale grado di armonizzazione richiesta dalla legislazione europea nel settore dell’asilo.

In Spagna la principale normativa di riferimento è rappresentata dalla Legge sul Diritto di Asilo e la Condizione di Rifugiato, sottoposta a varie modifiche nel corso del tempo e recentemente approdata all’ultimo testo rappresentato dalla L.12/2009

che recepisce la più recente normativa europea in tema di asilo

e deroga la normativa precedente rappresentata dalla L.5/1984 modificata dalla L.9/1994. Anche il regolamento applicativo di detta legge non risulta ancora approvato, pertanto, oltre al disegno ad esso relativo, risulta necessario considerare il regolamento applicativo della legge precedente adottato mediante il Real Decreto 203/1995

.

5

Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del Derecho de Asilo y de la Protección Subsidiaria (BOE número 263, de 31 de octubre.

6

Directiva 2003/86/CE, del Consejo, de 22 de septiembre, sobre el derecho a la reagrupación familiar;

Directiva 2004/83/CE, del Consejo, de 29 de abril, por la que se establecen normas mínimas relativas a los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de nacionales de terceros países o apátridas como refugiados o personas que necesitan otro tipo de protección internacional, y al contenido de la protección concedida; Directiva 2005/85/CE, del Consejo, de 1 de diciembre, sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar la condición de refugiado.

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Real Decreto 203/1995 , de 10 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de aplicación de la Ley

5/1984, de 26 de marzo, reguladora del Derecho de Asilo y de la condición de Refugiado, en su

redacción dada por la Ley 9/1994 de 19 de mayo (BOE núm. 52, de 2 de marzo), modificada, a su vez,

por el Real Decreto 864/2001, de 20 de julio (BOE núm. 174, de 21 de julio), por el Real Decreto

865/2001, de 20 de julio (BOE núm. 174, de 21 de julio), por el Real Decreto 1325/2003, de 24 de

6

Le competenze in fatto di asilo e rifugio sono dello Stato

e né le Comunità Autonome né gli enti locali sviluppano programmi speciali a questo scopo. Il Piano Strategico per l’Integrazione la Cittadinanza 2007- 2010 stabilisce linee d’intervento strategiche, indirizzate alla popolazione immigrata, nella quale sono inclusi anche i richiedenti asilo: una delle principali attività consiste proprio nella promozione di progetti di accoglienza integrale per i richiedenti asilo, rifugiati e persone beneficiarie di altri tipi di protezione internazionale.

In Italia invece manca una legge organica sul diritto d’asilo. Come messo in rilievo nel rapporto della sezione italiana dell’European Migration Network, nel corso degli anni sono state recepite diverse direttive comunitarie in materia di asilo e più in generale di politiche migratorie. Fra queste si segnala la direttiva 2003/9 (recepita con il decreto legislativo 30 maggio 2005, n. 140), che stabilisce le norme minime relative all’accoglienza degli stranieri richiedenti il riconoscimento dello status di rifugiato nel territorio nazionale.

In materia d’asilo, la legge 189/2002 ha recepito il tema della

“protezione umanitaria” in favore di quanti, pur non rientrando nella definizione di “rifugiato” secondo i criteri espressi nella Convenzione di Ginevra del 1951, necessitano ugualmente di particolare protezione poiché in fuga da guerre o condizioni di violenza generalizzata. Oltre a ciò, sempre in materia d’asilo, la legge 189/2002 ha disciplinato l’istituzione del cosiddetto “Fondo nazionale per le politiche e i servizi dell’asilo”, attraverso cui garantire le attività di protezione dei richiedenti asilo e rifugiati: attività già intraprese un anno prima per mezzo del

octubre (BOE núm. 256, de 25 de octubre) y por el Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre (BOE núm. 6, de 7 de enero de 2005.

8

Le competenze su questo tema sono divise tra il Ministero dell’occupazione e immigrazione e

Ministero dell’Interno.

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Programma Nazionale Asilo PNA). Tale programma è stato avviato congiuntamente dall’UNHCR, dal Ministero dell’Interno e dall’Associazione Nazionale dei Comuni Italiani (ANCI), al fine di costituire, in mancanza di un sistema nazionale di protezione, una rete di accoglienza in favore dei richiedenti asilo e di un programma di inclusione ed integrazione per quanti avessero ricevuto il riconoscimento dello status di rifugiato. L’iniziativa rispondeva alle politiche di accoglienza dei richiedenti asilo e dei rifugiati, delineate dal Consiglio Europeo a Tampere nel 1999, concretizzatesi nel 2000 con l’istituzione, da parte della Commissione Europea, della prima fase del Fondo Europeo per i Rifugiati.

La direzione del PNA venne affidata, con compiti differenziati in relazione al ruolo ed alle competenze proprie, ai tre promotori:

1) Al Ministero dell’Interno fecero capo i compiti di indirizzo e di raccordo con le strategie europee;

2) all’UNHCR venne affidata la funzione di monitoraggio del rispetto dei diritti dei richiedenti protezione internazionale e

3) all’ANCI le funzioni organizzative per il raccordo delle attività di accoglienza decentrata quale referente degli Enti locali e promotore di accordi e convenzioni con le associazioni e le organizzazioni del terzo settore.

Nasceva, così, nel 2000 il primo sistema pubblico per l’accoglienza di

richiedenti asilo e rifugiati, diffuso su tutto il territorio italiano, con il

coinvolgimento di 62 enti locali, delle istituzioni centrali e con la

partecipazione delle associazioni e delle organizzazioni del terzo settore.

8

Il Programma Nazionale Asilo venne finanziato in parte con risorse ordinarie del Ministero dell’Interno integrate da quelle straordinarie provenienti dal Fondo dell’Otto per mille dell’Irpef e da quelle assegnate dalla Commissione europea nella prima fase di attuazione del FER.

Con la legge 189/2002, art. 32, comma 1, sono stati poi istituiti:

1. Il Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati (SPRAR)

, costituito dai servizi di accoglienza territoriali predisposti dagli Enti locali, e

2. il Fondo Nazionale per le Politiche ed i Servizi dell’Asilo.

Supportati dalla realtà del terzo settore, gli enti locali si impegnano per garantire interventi di “accoglienza integrata”, ossia servizi volti non solo ad assicurare vitto e alloggio, ma anche misure di orientamento legale e sociale, nonché percorsi individuali per l’inserimento di ogni beneficiario all’interno del tessuto sociale ed economico del territorio. L’accoglienza dei richiedenti asilo

, rifugiati e titolari di protezione sussidiaria e umanitaria

ha come obiettivi principali: garantire le misure di assistenza

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Il progetto SPRAR non è un semplice progetto di accoglienza, ma prevede un’accoglienza “integrata”

dove i richiedenti protezione internazionale non sono semplici riceventi di un’assistenza e tutela, ma partecipano attivamente con gli operatori per ridefinire il loro progetto di vita ed acquisire, cosi, gli strumenti per diventare autonomi. I servizi garantiti nei progetti territoriali dello SPRAR sono:

“Assistenza sanitaria, Assistenza sociale, Attività multiculturali, Inserimento scolastico dei minori,

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Il decreto legislativo n.251/2007, di recepimento della direttiva europea n. 2004/83/CE (recante norme minime sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, nonché norme minime sul contenuto della protezione riconosciuta), introduce un nuovo lessico. Non si parla più di richiedente asilo quanto di

“richiedente protezione internazionale”.

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Il medesimo decreto legislativo, indicato alla nota precedente, prevede che la protezione

internazionale sia garantita attraverso lo status di rifugiato e la protezione sussidiaria. A partire

dall’entrata in vigore di tale decreto legislativo (19 gennaio 2008) la “protezione umanitaria” assume

una connotazione differente che, pur rispettando il principio di non refoulement sancito dalla

Convenzione di Ginevra del 1951, esula dal concetto stesso di protezione internazionale. Gli esempi più

calzanti sono relativi alle persone con gravi problemi di salute o provenienti da Paesi afflitti da catastrofi

naturali, per le quali è impossibile procedere a un rimpatrio. Pur non riconoscendo loro lo status di

rifugiato, né rilevando elementi che consentano di attribuire la protezione sussidiaria, si prende atto che

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e di protezione della singola persona e favorendo il percorso verso la (ri)conquista della propria autonomia.

Nell’ambito dell’accoglienza dei richiedenti e dei titolari di protezione internazionale, così come più in generale in materia di servizi sociali, si fa riferimento al concetto di “empowerment”, “inteso come un processo individuale e organizzato, attraverso il quale le singole persone possono (ri)costruire le proprie capacità di scelta e di progettazione e (ri)acquistare la percezione del proprio valore, delle proprie potenzialità e opportunità”

.

L’iter per l’accesso nello SPRAR di richiedenti, rifugiati, titolari di protezione sussidiaria e di protezione umanitaria ha inizio con la segnalazione dei singoli casi alla Banca dati del Servizio Centrale. Questa segnalazione oltre alla Questura (solo per i titolari di protezione già riconosciuta) e dalle Prefetture, può essere fatta anche da enti locali appartenenti alla rete dello SPRAR, enti di tutela, associazioni locali e/o nazionali, centri di identificazione o centri di accoglienza per richiedenti asilo

. Dal momento dell’ingresso in accoglienza il nuovo beneficiario dovrà assolvere i primi adempimenti. Dovrà tenere alla presenza di un mediatore culturale un colloquio di ingresso tramite il quale gli verranno fornite tutte le informazioni riguardanti il funzionamento del centro, i comportamenti da tenere, le regole da rispettare e gli verrà presentato il contratto di accoglienza tramite il quale si stabiliscono i rapporti tra l’ente locale (e con esso l’ente gestore) e il beneficiario.

un rinvio nel paese di origine o in un paese terzo comporterebbe la perdita delle opportunità di cura e di presa in carico che, invece, sono garantite in Italia. In tal caso si decide di riconoscere la protezione umanitaria.

12

Rapporto Annuale SPRAR 2012-2013, L’accoglienza nella rete dello SPRAR a livello regionale, pag.194

13

Ibidem.

10

Una volta sottoscritto il contratto, il beneficiario sarà di diritto inserito nel centro di accoglienza. Successivamente verranno espletate le pratiche burocratiche più urgenti, le quali la comunicazione alla Questura e alla Prefettura e la richiesta del codice fiscale (per poter così effettuare anche l’iscrizione al Servizio Sanitario Nazionale valida per tutta la durata del permesso di soggiorno).

Dopo qualche giorno dal colloquio di ingresso, al beneficiario verrà richiesto un colloquio di orientamento al fine di preparare un fascicolo personale, informare circa i diritti e doveri dei richiedenti e titolari di protezione internazionale e avviare la costruzione di un progetto personalizzato, ovvero un piano individuale di intervento costruito, con l’aiuto dell’operatore, dal beneficiario stesso e in cui saranno stabiliti gli obiettivi da raggiungere, le attività, i contenuti e le modalità di intervento.

Le falle del sistema

Nel 2011 le strutture e i territori dello SPRAR hanno subito l’effetto dell’ENA, e in alcuni casi ne sono stati travolti

, delle misure di accoglienza straordinaria messe in atto dalla Protezione Civile a seguito della ripresa degli arrivi via mare provenienti dal Nord Africa.

Le nuove “linee-guida” hanno profondamente innovato la regolamentazione delle già possibili proroghe dell’accoglienza nello SPRAR: i tempi di accoglienza dei titolari di protezione appartenenti a categorie ordinarie possono essere prorogate per circostanze eccezionali e debitamente motivate anche in relazione ai percorsi di integrazione avviate – previa autorizzazione del Ministero dell’Interno tramite il

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Inserto UNHCR: “Richiedenti asilo e rifugiati nel mondo e in Italia” in Dossier statistico 2012. XXII

Rapporto sull’Immigrazione. CARITAS e MIGRANTES. Edizioni Idos, Roma 2012.

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Servizio Centrale – per periodi di 6 mesi o per maggiori periodi secondo le esigenze. In particolare per categorie vulnerabili, i tempi di accoglienza possono essere prorogati sulla base di comprovate esigenze, previa autorizzazione.

Considerando però i dati relativi alle domande di accoglienza e alle segnalazioni provenienti dai territori a cui non si è potuto dare seguito con un inserimento nello SPRAR (3.910); e sommando ad essi le segnalazioni provenienti dai CARA (3.521) rimaste fuori dall’accoglienza; alla fine del 2011 la “lista d’attesa per l’accoglienza” ha raggiunto quota 7.431

persone. Il dato, che già di per sé risulta estremamente preoccupante, è addirittura sottostimato, perché basato sulle sole segnalazioni ricevute dal Servizio Centrale e di conseguenza non fotografa la realtà in maniera puntuale. Nel 2011 lo SPRAR si è fondato su 151 progetti territoriali di accoglienza, facenti capo a 128 enti locali, con una capacità di accoglienza pari a 3.000 posti, secondo una distribuzione geografica coinvolgente tutte le regioni ad eccezione della Valle d’Aosta

.

Ai 3.000 posti strutturali si sono sommati nel corso dell’anno altri 816 posti, effettivamente attivati sui 1.500 posti messi a disposizione dalla Protezione Civile e dagli attori dello SPRAR, e 163 posti aggiuntivi finanziati con le risorse dell’Otto per mille, assegnate all’ANCI dalla presidenza del Consiglio dei Ministri, per un totale di 3.979 posti. Sebbene la capienza attualmente sia aumentata rispetto agli anni precedenti, la sproporzione tra la richiesta di accoglienza e l’offerta è evidentissima.

15

Dossier statistico 2012. XXII Rapporto sull’Immigrazione. CARITAS e MIGRANTES. Edizioni Idos, Roma 2012.

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Ibidem.

12

La concreta situazione sopra indicata contrasta con il dettato della norma europea che all’art. 13, c.1 afferma che “gli Stati membri provvedono a che i richiedenti asilo abbiano accesso alle condizioni materiali di accoglienza nel momento in cui presentano la domanda d’asilo”.

Tale contrasto riflette una criticità più ampia e generale. Il sistema dell’accoglienza non è organizzato in modo da garantire un immediata accoglienza al momento della presentazione della domanda perché presenta un limite strutturale fondamentale, non essendo (ancora) in grado di garantire l’accoglienza a tutti gli aventi diritto. Esiste quindi la concreta possibilità per un richiedente asilo di non accedere ad alcuna delle eterogenee tipologie di accoglienza di cui si compone il sistema dell’asilo in Italia. Tuttavia, per quanto riguarda in particolare l’accoglienza appunto di persone c.d. “vulnerabili”, le conseguenze dell’insufficienza del Sistema risultano particolarmente gravi.

La Direttiva 2003/9/CE all’art. 20 dispone che “Gli Stati membri

provvedono affinché, se necessario, le persone che hanno subito torture,

stupri o altri atti di violenza ricevano il necessario trattamento per i danni

provocati dagli atti sopra menzionati”. Se l’accoglienza non è tempestiva

e, per quanto possibile, strutturata e continuativa, la realizzazione della

presa in carico sul territorio sarà necessariamente discontinua e poco

efficace. Trasferimenti da una struttura all’altra, che la vigente previsione

di legge di cui al D.lgs. n. 25/08 autorizza solo per motivate ragioni,

dovranno essere a maggior ragione evitati nel caso di persone in situazione

di vulnerabilità, che sono soggette a traumatizzazione secondarie.

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Tali limiti nella capacità ricettiva determinano inoltre un duplice rischio: tempi di accoglienza limitati che non sono sufficienti per completare il percorso di integrazione sociale nonostante le proroghe possibili (specie in contesti territoriali che non facilitano l’inserimento socio-economico) da un lato e dall’altro, in assenza dell’attivazione di altri servizi, permanenze eccessivamente protratte che impediscono un efficace turn-over, bloccano di fatto il sistema.

Anche a prescindere dalla vulnerabilità, l’eterogeneità delle forme di

accoglienza sopra descritte determina condizioni di accoglienza e di

servizi minimi garantiti che variano enormemente a seconda della

tipologia di centro in cui la persona si trova. Va sottolineato che,

soprattutto nel primo periodo di permanenza in Italia, all’interessato

spesso non è chiara la motivazione che determina il suo inserimento in un

centro o in un altro e dunque la diversità di diritti e servizi a cui accede,

anche perché alcuni dei centri più grandi sono polifunzionali (operano

dunque, all’interno di uno stesso complesso, in regime di CAD, di CARA

o addirittura di CIE).

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Grafico 1. I possibili percorsi di accoglienza del sistema italiano, in base alla normativa

1° Ipotesi: l’invio della questura in un CARA

(max.35gg)

2°Ipotesi: l’invio della questura in un CIE (max. 180

gg)

3° Ipotesi: l’invio della prefettura ad

un centro di accoglienza SPRAR

(fino alla fine della procedura

Assegnazione ad un centro di accoglienza SPRAR o ad un

centro polifunzionale

Provvedimento di espulsione

Accettazione della domanda di

protezione internazionale Primo soccorso in CSPA o

CDA e domanda di asilo

(entro 8 gg dall’arrivo)

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Grafico 2. I percorsi di accoglienza nel sistema italiano, la prassi

Primo soccorso in CSPA o CDA e domanda di asilo

(entro 8 gg dall’arrivo)

1 Ipotesi: la questura dispone l’invio in un CARA

da 35 gg a 6 mesi

2° Ipotesi: la questura dispone l’invio in un CIE (per un max. di 180

gg)

3° Ipotesi: la prefettura dispone

l’assegnazione ad un centro di

accoglienza SPRAR (fino alla

fine della procedura)

Assegnazione ad un centro di accoglienza SPRAR

o ad un centro polifunzionale

Fine della pratica = Lista di attesa per l’accoglienza (da 3 a

sei mesi)

Nessuna accoglienza

Provvedimento di espulsione

Accettazione della domanda di

protezione

internazionale

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IMSERSO

Dal 2001 ad oggi i programmi di assistenza per gli immigrati, richiedenti asilo, rifugiati e sfollati IMSERSO si sono basati sugli obiettivi generali delineati nel Piano per l'integrazione sociale degli immigrati (PISI), approvato con delibera del Consiglio di ministri del 2 dicembre 1994. Gli obiettivi perseguiti dal Piano sono:

 Eliminare qualsiasi discriminazione ingiustificata, nell'esercizio del diritto di accesso ai servizi esistenti.

 Promuovere una convivenza basata su valori democratici e atteggiamenti tolleranti.

 Garantire al immigrato una situazione legale e sociale stabile.

 Affrontare ostacoli all'integrazione.

 Eliminare eventuali segni di sfruttamento.

 Mobilitare e coinvolgere tutta la società nella lotta contro il razzismo e la xenofobia

Nel documento "Linee di azione 2000-2004 IMSERSO" si formulano le politiche strategiche, gli obiettivi, i programmi e sottoprogrammi per gli immigrati, richiedenti asilo, rifugiati e sfollati. Secondo le linee guida contenute in tale documento, la performance di IMSERSO vengono inquadrate nei seguenti modi:

 Programmi per i Rifugiati:

sono stati sviluppati per fornire assistenza sociale per i richiedenti asilo,

rifugiati e sfollati i quali sono stati condotti in centri di IMSERSO e

programmi concertati di entità non governative dell'ospite, garantendo

l'autonomia personale e familiare dei partecipanti.

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 Piano per l’integrazione:

le principali azioni svolte hanno come obbiettivo la promozione e l'integrazione sociale degli immigrati e rifugiati, collaborando:

- con le ONG, le associazioni di immigrati e rifugiati e le organizzazioni sindacali nella pianificazione e nell'esecuzione della prima accoglienza di queste persone, nonché nell'elaborazione e attuazione di programmi di promozione e integrazione sociale.

- Azioni volte a rimuovere gli ostacoli all'integrazione sociale attraverso programmi che permettono ai membri del collettivo di sviluppare le conoscenze e le competenze in modo da facilitare la loro integrazione e uno sviluppo adeguato nell'ambiente sociale.

- Programmi di assistenza psicologica e psichiatrica per rifugiati, sfollati e migranti, vittime di violenze e torture.

 Integrazione lavorativa:

- Programmi di informazione e consulenza riguardo il lavoro e i diritti al occupazione, cui obiettivo è di raggiungere la parità di opportunità tra gli immigrati e il resto dei lavoratori.

- Programmi per la creazione e la manutenzione di lavoro per gli immigrati, rifugiati, richiedenti asilo e profughi con particolari difficoltà di posizionamento.

 La Rete di accoglienza base:

le azioni sono sviluppate, con l’obbiettivo di coordinare e co- finanziare una rete nazionale di “case di prima accoglienza” nelle comunità autonome, gestite da ONG

del settore.

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Il Ministero del lavoro e affari sociali, attraverso l'IMSERSO, ha firmato accordi con Croce Rossa

spagnola la quale si occupa di: servizi di prima necessità, piazze di accoglienza temporale, servizi di

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Questa rete di accoglienza è rivolta in particolare a prestare attenzione, per motivi umanitari, immigrati in situazioni di particolare vulnerabilità a causa della precarietà della loro occupazione o situazione personale.

Durante il 2004, il programma di posti alloggio provvisorio è stato sviluppato attraverso la concessione di sovvenzioni con le seguenti associazioni finanziando direttamente le case di accoglienza:

Entità Posti

Associazione Commissione Cattolica Spagnola di Immigrazione (ACCEM)

148

Commissione Spagnola di aiuto al rifugiato (CEAR)

230

Croce Rossa Spagnola 100

Tot. 478

I 478 posti disponibili sono distribuiti tra le diverse comunità autonome nel modo seguente: Andalucía (107), Asturie (23), Isole Canarie (25), Castilla y León (17), Castilla - La Mancha (60), Catalogna (35), Extremadura (40), Madrid (44), La Rioja (22) e Valencia (95). Il numero di beneficiari che hanno attraversato questi luoghi durante tutto l'anno è salito a 1.058, da 54 paesi diversi.

carattere sanitario e psicologico, prestazioni economiche di carattere assistenziale, aiuto e programmi

di carattere educativo e culturale, interpretazione e traduzione dei documenti. La commissione spagnola

di aiuto ai rifugiati (CEAR): informazione e orientazione, integrazione sociale, formazione e lavoro,

piazze di accoglienza temporale, attenzione a gruppi vulnerabili, assistenza legale, promozione del

volontariato, informazione documentale, sensibilizzazione della opinione pubblica, traduzione dei

documenti. Commissione cattolica associazione spagnola di migrazione (ACCEM): informazione e

orientazione, piazze di accoglienza temporale, inserimento sociale, promozione del volontariato,

emergenza per gruppi vulnerabili, rimpatrio e reinsediamento, sensibilizzazione sociale, traduzione dei

documenti. La gestione è stata condotta dall'IMSERSO, firmando un protocollo di cooperazione con

l'UNHCR.

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Come notiamo il numero delle case è veramente basso in confronto alla domanda di richiedenti nel territorio spagnolo, numeri che aumentano di anno in anno.

Come specificato dettagliamene anche nel (capitolo 3), lo scopo dei programmi di rifugiati e sfollati del IMSERSO

è quello di assistere i richiedenti asilo, rifugiati e sfollati in Spagna cui mancano le risorse finanziarie per facilitare l'integrazione. A differenza delle altre associazioni che gestiscono i richiedenti asilo, IMSERSO (Istituto di Immigrazione e Servizi Sociali) attraverso la vicedirezione generale di promozione sociale delle migrazioni e i programmi per i rifugiati, è l'organo amministrativo responsabile per il benessere della popolazione di richiedenti asilo in tutto il territorio spagnolo. IMSERSO si occupa direttamente dei programmi di accoglienza nei Centri Temporali per i Immigranti (CITE) e di programmi di Emergenza e Prima Accoglienza in tutte le regioni e i comuni Spagnoli, finanziando di forma diretta attraverso programmami di attuazione le entità sociali che lavorano in questo campo nelle differenti fasi.

Realizza Convenzioni con tutte le amministrazioni regionali e locali, con ONG di carattere statale (CEAR, Croce Rossa, ACCEM), con Università e con la Federazione Spagnola dei Municipi e Provincie (F.E.M.P). Di forma uguale IMSERSO mantiene un protocollo di collaborazione con ACNUR. IMSERSO partecipa nella struttura organizzativa, progettata per la risoluzione delle domande di asilo. A differenza del programma SPRAR essa si occupa della gestione diretta e indiretta

, in altre parole è la “Regia” di tutto il sistema di protezione in Spagna.

18

Per maggiori informazioni: http://www.imserso.es/imserso_/index.htm

19

Per maggiori informazioni riguardo la gestione diretta e indiretta di IMSERSO vedi: il paragrafo 3.1.1

di questa tesi.

20

L’ACCEM (Associazione della Commissione Cattolica di Migrazione) creata nel 1951, con la sede centrale in Madrid, per la prima volta grazie anche ai finanziamenti di IMSERSO ha inaugurato nel 2008 una rete di 114 abitazioni che si trovano in: Siviglia, Valencia, Toledo, Guadalajara, Girona, Leòn y Asturias. In collaborazione con IMSERSO partecipa ai programmi di accoglienza ai rifugiati, differenziandosi dai classici CAR che si trovano nel territorio Spagnolo, promuovendo ogni anno le “case di accoglienza”.

L’obbiettivo di questi programmi è la “normalizzazione” del richiedente, facendolo attore della realtà in cui tocca vivere, processo che va in beneficio della integrazione della persona. Si tratta di avvicinare il richiedente al contesto in cui dovrà muoversi. L’obbiettivo principale della Rete degli attori è di dottare di abilità e strumenti necessari al richiedente asilo, in modo che la persona sia indipendente e autonoma e che si sviluppi nella società di arrivo.

Il programma di accoglienza “integrata” e l’inserimento nei programmi di accoglienza IMSERSO sono identici con il modello SPRAR, però ciò che le differenzia questi due sistemi è il “modello di organizzazione” o meglio il funzionamento della “Rete” tra i vari attori, e una “Cabina Regia” in grado di dirigere il sistema d’accoglienza in maniera qualitativa, come afferma anche la responsabile della CEAR: “...la cabina regia di IMSERSO è considerata il volano del sistema di accoglienza spagnola..”.

Sarà il fatto che il numero dei richiedenti asilo in Spagna è inferiore

rispetto alla realtà italiana però come affermano anche gli operatori dei

centri, coloro che vengono accolti nella rete di accoglienza CEAR e

ACCEM, (una rete ben consolidata negli anni), i rifugiati vengono accolti

con qualità e con un progetto di uscita ben definito e questo lo dimostrano

i numeri degli accolti in questi centri.

21

LA PROCEDURA DEL DIRITTO DI ASILO IN SPAGNA

IMSERSO CEAR

ARRIVO CAR- CITE

PRIMO SOCCORSO (CRUZ ROJA)

OAR - CIAR

ACCEM USCITA

CIE

ESPULSIONE

22

ACCESSO DIPLOMATICO

TERRITORIO FRONTIERA E

CIE

72 ORE FRONTIERA 4 GIORNI CIE

+ 10 DIAS ACNUR: ESCLUSIONE O NEGAZIONE

AMMISSIONE

NEGAZIONE

2 GIORNI

RIESAME

AMMISSIONE

NEGAZIONE

- RICORSO DI OPOSIZIONE - RICORSO

CONTENCIOSO AMMINISTRATIVO (Art.12)

- RICORSO DI REVISIONE (solo nel caso di negazione)

AMMISSIONE

3 MESI

RICHIESTA D’URGENZA

OAR

CIAR

MINISTERO DELL’INTERNO 6 MESI

RICHIESTA ORDINARIA

- PROTEZIONE SUSSIDIARIA - STATUTO DI

RIFUGIATO - PROTEZIONE

UMANITARIA (LOEX) - (NEGAZIONE)

- RICORSO DI OPOSIZIONE - RICORSO

CONTENCIOSO AMMINISTRATIVO - RICORSO DI REVISIONE CRUZ

ROJA CAR-CITE

IMSERSO

ACCEM CEAR

23

4.2 La distribuzione delle competenze nella gestione delle politiche di accoglienza e integrazione, due modelli a

confronto

In generale si nota un progressivo aumento delle competenze detenute dagli enti locali, anche al di fuori degli ambiti formalmente sanciti. Il peso degli Enti locali può variare a seconda del grado di autonomia che ad esse viene assegnato nei diversi contesti. Sia in Spagna che in Italia, a fronte della rapida e disordinata crescita dei flussi migratori, le istituzioni pubbliche nazionali hanno reagito con lentezza nelle politiche di asilo. Si nota chiaramente nelle due realtà studiate la delega “de facto” degli interventi di accoglienza e integrazione ad amministrazioni locali e soprattutto al terzo settore. In questo contesto si è verificato una forte differenziazione delle politiche sul territorio, in base alla diversa capacità degli Enti locali di attivarsi e alle diverse risorse a disposizione.

Spagna

In Spagna l’organizzazione territoriale dello Stato è regolamentata dalla

parte VIII della Costituzione spagnola del 1978. L’articolo 137 stabilisce

che “lo Stato è territorialmente organizzato in municipalità, province e

Comunità Autonome. Tutte queste entità devono avere il proprio governo

per la gestione dei rispettivi interessi”. In seguito alla decisone della Corte

Costituzionale 4/1981, la Costituzione spagnola ha stabilito una

distribuzione verticale del potere politico tra le entità di diversi livelli. Al

vertice c’è lo Stato, detentore della sovranità, poi le regioni caratterizzate

dalla loro autonomia politica e infine gli enti locali, province e

municipalità, aventi l’autonomia amministrativa.

24

La Costituzione spagnola stabilisce la distribuzione di competenze tra lo Stato e le Comunità Autonome, mentre i compiti degli Enti locali sono regolati dalla “Ley Reguladora de las Bases de Regimen local” (LBRL)

. Per quanto riguarda la tematica migratoria, lo Stato detiene l’esclusiva autorità riguardo ai seguenti argomenti, regolati attraverso l’articolo 149 della Costituzione): a) nazionalità, immigrazione, emigrazione, leggi sull’asilo; b) Legislazioni sul lavoro, senza pregiudicare la loro esecuzione da parte degli organi delle Comunità Autonome; c) Sanità: basi e coordinamento generale per la salute; c) Regole basilari per l’implementazione dell’articolo 27 della Costituzione che impone il diritto all’Istruzione.

Le Comunità Autonome (in base all’art. 148 della costituzione) hanno invece, tra l’altro, esclusiva competenza sugli aspetti riguardanti: a) lo sviluppo urbano e alloggio e l’assistenza sociale e condividono con lo Stato i poteri legislativi ed esecutivi in fatto di salute e igiene, lavoro e istruzione. L’integrazione dei rifugiati costituisce dunque un aspetto fondamentalmente regolato e gestito a livello locale da ciascuna Autonomia in linea con la normativa generale.

Le province (in base all’articolo 31 del LBRL), grazie ai poteri conferitigli dallo Stato e dalle Comunità Autonome, coordinano i servizi municipali; offrono assistenza legale, economica e tecnica alle municipalità; provvedono ai servizi pubblici sovra-municipali; sviluppano azioni di cooperazione nella promozione di sviluppo economico e sociale della provincia.

20

Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (BOE nº 80 de 3 de abril de

1985).

25

Infine le municipalità (in base all’articolo 25 del LBRL) hanno autorità amministrativa, tra l’altro, nelle materie riguardanti: Sicurezza nei luoghi pubblici; Progettazione urbana, promozione e gestione delle residenze;

Protezione della salute pubblica; Partecipazione nella gestione delle cure primarie; Provvedimento ai servizi sociali e ai servizi di integrazione sociale; Partecipazione nella pianificazione dell’insegnamento e dell’educazione.

Italia

Nelle leggi italiane in materia di immigrazione è possibile rintracciare alcuni elementi di continuità nel ruolo affidato a Regioni, province e comuni: essi coprono un ruolo puramente consultivo in materia di politiche dei flussi; mentre hanno un ruolo decisamente più attivo nell’ambito degli interventi di assistenza, protezione sociale e integrazione. Come messo in rilievo dal T.U. si distingue proprio per il ruolo cruciale che viene riconosciuto alle amministrazioni territoriali nell’ambito delle politiche di integrazione e accoglienza. In accordo al principio di sussidiarietà, Regioni ed Enti Locali sono chiamati ad implementare le politiche di integrazione, accoglienza e lotta alle discriminazioni gestendo autonomamente risorse statali oltre che i propri fondi. Le misure di cui le Regioni e gli Enti Locali sono chiamati ad occuparsi spaziano dall’insegnamento della lingua italiana, alla valorizzazione della cultura di origine, alla mediazione culturale nei servizi, ai corsi di formazione, all’accesso all’abitazione (articoli: 42, 38,40). L’erogazione annuale del fondo delle politiche sociali è di competenza del Ministero del Lavoro che lo distribuisce tra le Regioni. E’

compito delle Regioni dividere i fondi ricevuti tra gli Enti locali ed

identificare le linee di intervento.

26

I fondi vengono spesi in base ad accordi di programma che le Regioni devono sottoscrivere con gli enti locali (art.59). In Tali accordi devono essere indicati gli obiettivi da perseguire, gli interventi da realizzare, le modalità e i tempi di realizzazione, i costi e le risorse impiegate. Ai fini dell’attuazione, poi, la legge prevede che regioni e province autonome possano anche avvalersi della collaborazione di associazioni di stranieri e organizzazioni che operano in loro favore, iscritte in un apposito registro (art. 50). Il richiamo all’accordo di programma sembra indicare una scelta precisa a favore del coinvolgimento degli enti locali nella fase di definizione dei piani regionali. In realtà, le regioni hanno potuto contare sin dall’inizio su notevoli margini di autonomia nel decidere non solo il tipo di interventi da finanziare e i criteri di selezione dei progetti, ma anche il ruolo delle amministrazioni locali nei processi di decision-making. Il Testo Unico sull’Immigrazione assegna, dunque, alle Regioni funzioni di programmazione, coordinamento, indirizzo e valutazione, mentre alle province e ai comuni sono affidati compiti di progettazione e realizzazione degli interventi.

I comuni hanno un ruolo centrale nella gestione delle politiche per i

migranti. Il T.U. sull’immigrazione assegna infatti ai comuni il compito

di predisporre - anche in convenzione con associazioni del terzo settore -

progetti specifici di accoglienza e assistenza a favore delle categorie

deboli, in particolare donne vittime del racket della prostituzione,

richiedenti asilo e minori non accompagnati. I Comuni, in particolare

hanno il compito di predisporre progetti specifici di accoglienza e

assistenza alle vittime di tratta; partecipano assieme alle Province al

Comitato minori stranieri istituito dall’articolo 23 del T.U.; attraverso

l’ANCI gestiscono l’organo operativo del Sistema di Protezione dei

Richiedenti Asilo (SPRAR).

27

Le politiche di accoglienza e sostegno alle categorie deboli, in tutti e due i paesi considerati, vengono portate avanti in stretta collaborazione con ONG e agenzie internazionali. In tutti e due i paesi considerati, lo Stato garantisce l’assistenza legale gratuita attraverso il lavoro di ONG o organizzazioni internazionali come l’UNHCR.

Oltre all’alloggio, ai richiedenti asilo viene offerto il diritto di accesso a cure mediche e a percorsi scolastici per i bambini. Infine tutti e tre i paesi si sono dotati di appositi centri di accoglienza per i rifugiati e i richiedenti asilo in gran parte gestiti da ONG o organizzazioni internazionali.

In Spagna il sistema di accoglienza ai richiedenti asilo è gestito dal Ministero del Lavoro e dell’Immigrazione (Direzione Generale per l’Integrazione degli Immigrati) attraverso i Centros de Acogida a Refugiados (CAR): centri pubblici che oltre all’alloggio forniscono supporto psico-sociale. I centri gestiti direttamente dalla Direzione Generale per l’Integrazione degli Immigrati, sono quattro e sono situati in Acobendas, Seviglia, Mielata e Madrid; gli altri sono gestiti da tre ONG (Croce Rossa, ACCEM e CEAR) che una volta all’anno firmano un accordo con il Ministero del Lavoro e dell’Immigrazione riguardo l’accoglienza dei richiedenti asilo.

Al di là dei CAR, Croce Rossa, ACCEM e CEAR sono le principali strutture a cui lo Stato appalta programmi di integrazione sociale e lavorativa, indirizzati agli immigrati, ai richiedenti asilo e ai rifugiati.

Tutte le politiche a favore dei profughi e dei richiedenti asilo vengono

finanziati in parte tramite la tassazione ordinaria e in parte attraverso i

fondi europei per i rifugiati.

28

In Italia nell’ambito dello SPRAR, gli enti locali, con il supporto di associazioni del terzo settore, garantiscono interventi di “accoglienza integrata” volti a superare la mera fornitura di vitto ed alloggio, prevedendo anche misure di orientamento legale e sociale, nonché la costruzione di percorsi individuali di inserimento socio – economico. Il sistema, è costituito da strutture e servizi di accoglienza territoriali predisposti dagli enti locali mediante progetti finanziati per una quota dell’80% dal Fondo nazionale asilo. I richiedenti asilo sono alloggiati nei centri di accoglienza dei richiedenti asilo (CARA). Queste strutture ospitano, per un periodo massimo che varia tra i 20 ed i 35 giorni, i richiedenti asilo che si trovano in particolari condizioni: privi di documenti, entrati violando i controlli di frontiera, fermati in posizione irregolare. Trascorsi tali termini, senza che sia intervenuta una decisione, al richiedente asilo viene rilasciato un permesso di soggiorno provvisorio di validità trimestrale rinnovabile. I Centri sono aperti e gli ospiti possono uscire dalle strutture nelle ore diurne.

Una delegazione dell’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR) è operativa in Italia fin dal 1953 e i suoi rappresentanti siedono sia nella Commissione Nazionale sia presso le Commissioni Territoriali competenti per le richieste di asilo. Esiste, inoltre, una vasta rete di organizzazioni non governative, e più in generale di associazioni umanitarie, che si occupano a vario titolo del fenomeno immigratorio, alcune delle quali impegnate sia sul versante della prima accoglienza (anche sotto il profilo dell’assistenza legale e amministrativa) sia su quello delle misure di integrazione (inclusione e coesione socio-economica e socio-culturale

.

21

Per maggiori informazioni vedi: http://www.emnitaly.it/index.php/it/pubblicazioni-quinto-rapporto-

emn-italia-immigrati-e-rifugiati-normativa-istituzioni-e-competenze-2012.

29

Per quanto riguarda l’assistenza alle vittime di traffico, è opportuno ricordare che in tutti e due i paesi la legge sull’immigrazione permette di sospendere l’ordine di Espulsione e concedere in via eccezionale permesso di soggiorno o di lavoro a vittime di traffico nel caso in cui collaborino con la polizia o la giustizia, nella lotta contro le reti criminali organizzate e i loro sfruttatori. In Italia l’articolo 18 del T.U. (D. Lgs. n.

286/1998), ha non solo distinto nettamente la responsabilità dei trafficanti da quella delle vittime, ma si è anche posto l’obiettivo di proteggere queste ultime prevedendo il rilascio di un permesso di soggiorno per motivi di protezione sociale e l’avvio di percorsi di inserimento e integrazione sociale. Questi programmi, che in base a quanto stabilito dal Regolamento di attuazione (artt. 25, 26 e 27), possono essere realizzati dagli enti locali e da soggetti privati convenzionati, sono finanziati per il 70% dallo Stato e per il 30% dagli enti locali. La selezione ed approvazione dei progetti è compito di una apposita Commissione interministeriale istituita presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, Dipartimento Pari Opportunità, e composta da rappresentanti di quest’ultimo, dei Ministeri di Grazia e Giustizia, dell’Interno, del Lavoro e di Solidarietà Sociale

.

La Spagna si è invece dotata di uno strumento comprensivo di Lotta al traffico di persone per sfruttamento sessuale attraverso il “Progetto comprensivo per combattere il traffico di persone per sfruttamento sessuale 2009-2012”. In quest’ambito particolare attenzione viene accordata alla necessità di aumentare la collaborazione tra la Pubblica Amministrazione, le Istituzioni e la società civile, sottolineando il ruolo significativo delle ONG e delle associazioni di protezione delle donne.

22

BARBAGLI M., GATTI. “La Criminalità in Italia”, il Mulino, Bologna, 2007, pag.38.

30

Il piano inoltre incoraggia la cooperazione internazionale per migliorare la rilevazione dei casi di sfruttamento, migliorare la conoscenza del problema e progredire risolutamente nella prevenzione. Al fine di migliorare i servizi diretti alle vittime di tratta, il piano prevede la creazione di centri di Accoglienza con programmi specifici di attenzione comprensiva (psico-sociale, medico e legale) e il rafforzamento della presa in carico di queste categorie deboli attraverso, tra l’altro, lo sviluppo di guide informative per professionisti, programmi per facilitare la ricerca del lavoro per vittime di traffico, l’enfasi sul ruolo dei mediatori culturali, il principio della protezione comprensiva alle vittime in situazioni di irregolarità. Il carattere comprensivo dell’assistenza richiede l’adozione di misure a livello educativo, formativo e della ricerca del lavoro.

In tutti e due i paesi le politiche di accoglienza alle vittime di tratta sono

in gran parte implementate dal terzo settore. In Spagna, in particolare,

spicca il progetto gestito dalla Congregaciòn de Religiosas Adoratrices

che offre un programma di accoglienza alle donne vittime di traffico per

sfruttamento sessuale, prostituzione, servitù domestica, servitù

matrimoniale, lavori forzati e altri. Il programma considera misure di

accoglienza come l’offerta di alloggio in case di accoglienza, ritorni

supportati, consigli legali, assistenza medica e psicologica e sistemazione

lavorativa. Inoltre ci sono attività di presa di coscienza, formazione e

cooperazione internazionale. Per portare avanti tutte queste attività,

l’organizzazione conta sull’autofinanziamento così come sui

finanziamenti delle istituzioni e enti pubblici e privati.

31

4.2.1 Dati a confronto

Lo scoppio del conflitto libico e le conseguenze degli eventi della Primavera Araba nel 2011 hanno avuto inevitabili conseguenze sui flussi migratori diretti verso l’Ue e soprattutto verso l’Italia. Da un lato, i conflitti armati e le violenze hanno spinto molte persone a fuggire, sia perché direttamente vittime di persecuzioni, sia perché residenti in aree investite dagli scontri.

Dall’altro lato, il crollo dei regimi genera, come sempre accade in questi casi, un indebolimento complessivo del potere statale: in questo quadro, gli accordi migratori con l’Italia – che fino ad allora avevano impedito le partenze di migliaia di migranti – diventano di difficile applicazione. Le reti libiche ed egiziane del contrabbando ritornano a lavoro, soprattutto dalla forte richiesta di mobilità dei profughi siriani in fuga dalla guerra e diretti in Europa. Lo dicono i numeri. Secondo le Nazioni Unite, sono giunte via mare in Italia più di 30.000 persone, di cui 3.000 somali, 7.500 eritrei (fin qui niente di nuovo) e – soprattutto – 7.500 siriani. È questo il principale elemento di novità. È il disastro siriano il principale volano delle nuove rotte del contrabbando verso l’Europa

.

Il numero dei rifugiati siriani è sempre stato in costante aumento: dopo avere superato quota un milione nella prima settimana di marzo 2013, in coincidenza con la conclusione del secondo anno di guerra, il loro numero ha superato quota 2 milioni a settembre e continua a registrare diverse migliaia di nuovi arrivi a settimana, tanto che l'UNHCR fatica a completarne le registrazioni.

23

Per maggiori informazioni vedi: http://www.amnesty.it/news/rotte/

32

Ad agosto 2014 l'ONU ha reso noto il raggiungimento di una nuova, spaventosa soglia del conflitto: un milione di bambini (0-18 anni) profughi dalla Siria. Il numero attuale di bambini rifugiati supera 1,2 milioni di unità. In tutto, più di 6 milioni e mezzo di uomini, donne e bambini che hanno dovuto abbandonare le loro abitazioni per scampare agli orrori del conflitto in Siria, quasi un terzo dell’intera popolazione. Di questi, però, solo 55.000 sono riusciti a entrare nell’Unione europea e a chiedere asilo, ma gli stati membri hanno dato disponibilità ad accoglierne appena 12.000 ^.

Amnesty International denuncia come solo dieci stati membri dell’Ue abbiano offerto il reinsediamento o l’ammissione umanitaria ai rifugiati provenienti dalla Siria. “Coloro che ce l’hanno fatta a passare attraverso le barricate della fortezza europea si sono diretti in buona parte in Germania e Svezia, i paesi che hanno offerto il maggiore aiuto ai richiedenti asilo”, si legge nel report.

Dall’ottobre 2011 all’ottobre 2013, la Svezia ha ricevuto 20.490 nuove

richieste d’asilo, mentre la Germania 16.100. Gli altri stati dell’Ue si sono

impegnati a prendere soltanto 2.340 rifugiati. In Grecia, Cipro e Italia,

meno di 1.000 persone hanno chiesto asilo in ciascuno dei tre paesi; la

Francia ha offerto disponibilità per 500 persone, lo 0,02% del totale delle

persone fuggite, mentre la Spagna si è limitata ad accogliere appena una

trentina di richiedenti, ossia lo 0,001% del totale dei rifugiati.

33

Volendo contestualizzare il tema dell’accoglienza a partire dalle domande di protezione internazionale, vediamo che in Europa nel corso degli ultimi anni, sono aumentate del 33% nel 2011, e domande di protezione internazionale di cui oltre il 56% del totale inoltrate in Francia, Germania e Svezia

.

Secondo i dati Eurostat, nel 2013 i 28 paesi membri dell'Unione europea hanno elaborato la richiesta di protezione internazionale di 435.000 persone. Nonostante un aumento del 23% rispetto al 2012, è una cifra molto bassa se si considera, per esempio, che è inferiore della metà dei rifugiati siriani accolti solo in un piccolo paese come il Libano. Il 70%

delle domande di asilo sono state gestite in soli cinque paesi: Germania 126.705, Francia 64.760, Svezia 54.270, Italia 27.930 e Regno Unito 29.875 e Spagna 4.502.

Mentre la Germania ha trattato il 29% delle richieste, la Spagna ha trattato solo 1.03%. Se osserviamo i dati della (tabella 1) relativi al anno 2013, notiamo benissimo la differenza che c’è tra Italia, Spagna e gli altri stati membri dell’UE riguardo i richiedenti asilo. L’altro dato che notiamo nella (tabella 2) è relativo alla concessione del diritto di asilo (risposte positive/ negative) negli stati dell’UE, dove è evidente tale disparità.

24

Ibidem.

34

Tabella 1. Richiedenti di protezione internazionale nell’Unione Europea 2013.

Tabella 2. Risposte favorevoli e negazioni in Europa 2013.

35

Perciò come abbiamo osservato né l'Europa, né l’Italia e né la Spagna stanno rispondendo in modo appropriato al dramma della Siria, e in generale al esodo dei rifugiati. Questo lo dimostrano i dati dove le persone provenienti da queste nazioni devastate dalla guerra per ottenere protezione in Europa fanno veramente fatica. Solo il 3% di quelli in esilio in Siria hanno raggiunto lo spazio di protezione internazionale nell'UE, anche se c'è un significativo squilibrio tra i paesi dell'Unione europea anche in termini di percentuali delle diverse forme di concessione della protezione internazionale.

Soltanto in Spagna l’analisi statistica parla di un incremento sostanziale di persone che hanno richiesto lo status di rifugiato. La irrisoria cifra di 2.588 richiedenti nel 2012 (la più bassa dal 1987), passò a 4.502 nel 2013,74% di più che negli anni passati, un dato quasi identico al 2008, prima della approvazione della Legge di Asilo vigente. Confrontando queste cifre con l’accoglienza della Germania, la quale ha accolto più richiedenti asilo che la Spagna negli ultimi 19 anni. Mentre il ministro dell’Interno Spagnolo dava l’allerta che i migranti si stavano preparando ad assaltare la frontiera del sud Spagnola. Chiedere asilo in Spagna rimane un grande ostacolo, raggiungerlo è un odissea che richiede anni di attesa, e un processo di integrazione sociale e lavorativa con risorse pubbliche sempre decrescenti, dove ogni anno incontra notevoli difficoltà.

Madrid è stata la provincia con più richieste dall’importanza grazie al suo aeroporto internazionale che ospita l’ufficio generale della OAR.

Border Guards of UE

L’Europa mediterranea costituisce una realtà di estremo interesse per i

rifugiati: Italia, Grecia, e Spagna presentano caratteristiche migratorie

abbastanza omogenee tanto da far parlare di un “modello mediterraneo

36

dell’immigrazione”

. In generale, quando ci si riferisce al modello mediterraneo dell’immigrazione, si considerano tutti i paesi mediterranei dell’Unione Europea (UE) ad eccezione della Francia, che, come tradizionale paese di accoglienza, presenta caratteristiche migratorie più simili a quelle dei paesi del Nord Europa.

Le maggiori difficoltà a riguardo derivano dal fatto che, nel corso degli ultimi anni, gran parte della legislazione europea sull’immigrazione è stata stravolta

. Parlare oggi di politiche migratorie significa fare riferimento a una realtà sempre più articolata e complessa. I due principali ambiti in cui si sostanziano sono le politiche per l’immigrazione (“immigration policies”) e le politiche per gli immigrati (“immigrant policies”). Nel primo, sono comprese oltre alle politiche d’asilo, quelle d’ingresso, soggiorno ed espulsione, quelle di polizia e di controllo delle frontiere.

Si tratta di un'architettura di politiche reciprocamente complementari in tutti i paesi dell’Europa mediterranea dove alcuni anni fa, è stata avviata una politica al fine di contenere la migrazione internazionale e i flussi nei suoi territori. Queste politiche ossessionano i paesi europei riguardo la sicurezza e il controllo delle frontiere su questioni umanitarie o di diritti connessi dei migranti e dei rifugiati.

L’esternalizzazione delle frontiere è conseguenza visibile della sorveglianza delle frontiere da parte dell’Europa, e questo avviene attraverso:

25

GERMANI A., Affari Sociali Internazionali, in rivista Franco Angeli, 2001.

26

Le elezioni legislative tenutesi dal 2001 in poi in vari stati europei (Austria, Danimarca, Francia,

Grecia, Italia, e Paesi Bassi) hanno portato le coalizioni di destra o di centro-destra al potere. L’influenza

dei cambiamenti di governo, abbinata all’impatto emotivo dei fatti dell’11 settembre, ha probabilmente

generato un clima particolarmente favorevole allo svilupparsi in senso restrittivo di politiche e misure

legislative in campo migratorio. Data la difficoltà di reperire materiale aggiornato, si farà anche ricorso

all’analisi dei prodotti di organi d’informazione, facendo riferimento alle notizie apparse sulle maggiori

testate nazionali ed internazionali, effettuando un passaggio ad un piano anche politico, necessario per

ben comprendere tutte le caratteristiche sottese ai vari sistemi migratori nazionali.

37

 Rafforzamento della Agenzia Europea per le Frontiere Esterne (FRONTEX)

 La firma di accordi di riammissione con i paesi di origini e di transito degli immigrati

L’insieme di queste misure sta avendo un grande impatto sulle statistiche di migranti e rifugiati che raggiungono i confini europei.

Causando i percorsi alternativi da parte dei migranti e dei rifugiati, mettendo in pericolo la loro vita e soprattutto spinti dalle reti del traffico.

Paesi come Italia, Spagna e Grecia esercitano il controllo della frontiera della Unione Europea, nord dell’Africa e Oriente, applicando politiche securitarie e di controllo alle frontiere, violando la protezione dei diritti umani e del diritto di asilo.

Paesi trasformatosi in "guardie di frontiera" dal Trattato di Schengen, l'Italia prima e la Spagna dopo, dove hanno dovuto affrontare critiche da parte dei "vecchi" paesi di immigrazione nel nord Europa, che sin dall'inizio sono stati molto scettici sull'efficacia del Mediterraneo nel controllo dell'immigrazione. Ancora alla fine degli anni '90, Baldwin- Edwards ha evidenziato il fallimento dei sistemi di controllo dei paesi del Sud Europa attraverso le seguenti parole: “if it has been the intention of legislators to control immigration –legal or otherwise– they have dismally failed to do so”.

L’esito delle politiche di respingimento alle frontiere della Unione

Europea nella frontiera del sud, ha spinto buona parte dei flussi verso la

Grecia, la quale di conseguenza le ha spinte continuamente verso la

Turchia e in piccola parte verso l’Albania.

38

In un nuovo rapporto diffuso il 9 luglio 2013, Amnesty International

ha denunciato che rifugiati e migranti provenienti da paesi devastati dai conflitti, come Siria e Afghanistan, e che cercano di raggiungere l'Europa via Grecia, vengono illegalmente respinti dalle autorità di Atene verso la Turchia e l’Albania.

I respingimenti verso l’Albania

Dopo la caduta del sistema comunista l’Albania era diventata un paese problematico per l’Unione Europea, per il numero eccessivo di arrivo e richieste di asilo degli albanesi nei paesi europei, soprattutto Italia, Francia, Germania ecc. Invece oggi l’Albania sta diventando una delle

“porte di entrata” dei migranti e dei rifugiati verso l’Europa.

Questo fatto è dovuto grazie ai respingimenti da parte della Grecia verso il territorio albanese e l’aumento in maniera continua dei migranti

“illegali” e rifugiati che entrano in Albania passando in “transito” o

“respinti” dalla Grecia verso gli altri paesi dell’UE. Il direttore del Centro di Karec a Durazzo (Albania) dichiara che:

“…nel 2008 è nata l’idea da parte delle istituzioni Albanesi e l’UE di costruire un centro di detenzione per i migranti che si trovavano nel territorio o che cercavano di passare il confine albanese. Parallelamente a questo centro esistevano altri due Centri Nazionali di Accoglienza già esistenti, quello di Accoglienza per i richiedenti

27

Per maggiori informazioni: http://www.amnesty.it/Grecia-respinge-migranti-in-turchia