GIURISDIZIONE E
PROTEZIONE INTERNAZIONALE
Il diritto per i rifugiati: Costituzione, politica, giustizia
Q uaderni del CSM Q uaderni del CSM
L’iniziativa è stata promossa dal Consigliere Francesco Cananzi con la collaborazione dei magistrati Fulvio Troncone, Ufficio Studi C.S.M., Giulia Spadaro, Ufficio Segreteria C.S.M., e con il contributo delle dott.sse Caterina Bocchino, Direttore Segreteria Ufficio Studi e Monica Del Vecchio, assistente del Cons. Cananzi.
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Si ringrazia l’ANSA per la gentile concessione delle foto relative alle opere “Porta di Lampedusa – Porta d’Europa” e
“The law of the Journey”. Le altre fotografie provengono dall’archivio storico del C.S.M.
GIURISDIZIONE E
PROTEZIONE INTERNAZIONALE
Il diritto per i rifugiati: Costituzione, politica, giustizia
Q uaderni del CSM
“Merita il potere solo chi ogni giorno lo rende giusto”
(Dag Hammarskjöld)
INDICE
Presentazione
Giovanni Legnini - Vice Presidente del C.S.M. . . . . Pag . 15
Introduzione al volume e prospettive dell’azione consiliare
Francesco Cananzi - Componente del C.S.M. . . . . » 19
PARTE I Il Consiglio Superiore della Magistratura a confronto sull’organizzazione in tema di protezione internazionale Sezione I Atti del Seminario “Giurisdizione e protezione internazionale” del 26 settembre 2016 Introduzione . . . . » 31
Capitolo I Mediterraneo, Italia, Europa: politiche per i rifugiati tra integrazione e sicurezza Francesco Cananzi - Presidente della Settima Commissione . . . . » 35
Giovanni Legnini - Vice Presidente del C.S.M. . . . . » 35
Francesco Cananzi - Presidente della Settima Commissione . . . . » 40
Laura Boldrini - Presidente della Camera dei Deputati . . . . » 45
Andrea Orlando - Ministro della Giustizia . . . . Pag . 48
Gaetano Silvestri - Presidente della Scuola Superiore della Magistratura . . . . . » 55
Stephane Jaquemet - Delegato UNHCR per il Sud Europa . . . . » 57
Luca Palamara - Presidente della Sesta Commissione e componente dell’Executive Board ENCJ . . . . » 59
Mauro Palma - Garante nazionale dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale . . . . » 60
Angelino Alfano - Ministro dell’Interno . . . . » 67
Paolo Aielli - Amministratore Delegato Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato . . . » 72
Chiara Peri - Responsabile per l’advocacy e la progettazione, Centro Astalli- Jesuit Refugée Service . . . . » 74
Capitolo II Politica e giurisdizione in materia di protezione internazionale: criticità, prospettive, soluzioni normative ed organizzative, buone prassi, applicazioni ex art . 18 ter Legge n . 132 del 2015 Antonio Ardituro - Componente della Settima Commissione del C.S.M. . . . . » 79
Giovanni Dipietro - Presidente di sezione del Tribunale di Catania . . . . » 81
Franca Mangano - Presidente di sezione del Tribunale di Roma . . . . » 91
Hélèna Behr - Senior Protection Associate UNHCR . . . . » 102
Salvatore Di Vitale - Presidente del Tribunale di Palermo . . . . » 106
Anna Cattaneo - Presidente di sezione f.f. presso il Tribunale civile di Milano . . » 107
Michela Tamagnone - Presidente di Sezione del Tribunale di Torino . . . . » 109
Mauro Grandesso Silvestri - Presidente del Tribunale di Cagliari . . . . » 110
Marilena Rizzo - Presidente del Tribunale di Firenze . . . . » 111
Indice
Ettore Ferrara - Presidente del Tribunale di Napoli . . . Pag . 112 Emanuela Germano - Presidente Seconda Sezione Civile della
Corte di appello di Torino . . . . » 114
Gennaro Migliore - Sottosegretario di Stato al Ministero della Giustizia . . . . . » 115
Domenico Manzione - Sottosegretario di Stato al Ministero dell’Interno . . . . » 119
Antonio Ardituro - Componente della Settima Commissione del C.S.M. . . . . » 125
Sezione II Atti del Seminario “I nuovi moduli organizzativi per il diritto alla protezione internazionale: il piano straordinario del C.S.M.” del 7 luglio 2017 Introduzione . . . » 131
Capitolo I L’impegno del Consiglio Superiore della Magistratura in tema di organizzazione per la protezione internazionale Protocollo d’intesa tra il C .S .M . ed il C .N .F . Linee guida in materia di patrocinio a spese dello Stato nei procedimenti di protezione internazionale Claudio Maria Galoppi - Presidente della Settima Commissione . . . » 137
Andrea Mascherin - Presidente del Consiglio Nazionale Forense . . . » 139
Giovanni Legnini- Vice Presidente del C.S.M . . . » 140
Francesco Cananzi - Componente della Settima Commissione . . . » 142
Stephane Jaquemet - Delegato UNHCR per il Sud Europa . . . » 144
Mario Morcone - Capo di Gabinetto del Ministero dell’Interno . . . » 145
Fabrizio Petri - Presidente del Comitato interministeriale per i diritti umani . . . » 149
Celestina Tinelli - Consigliere del Consiglio Nazionale Forense . . . Pag . 151
Antonio Leone - Componente della Settima Commissione . . . » 153
Renato Balduzzi - Componente della Settima Commissione . . . » 157
Paola Balducci - Componente del Consiglio Superiore della Magistratura . . . » 159
Capitolo II Tavola rotonda Claudio Maria Galoppi - Presidente della Settima Commissione . . . » 165
a colloquio con Giovanni Legnini - Vice Presidente del C.S.M, Marco Minniti - Ministro dell’Interno, Cosimo Maria Ferri - Sottosegretario di Stato, Modera Francesco Giorgino - Giornalista RAI . . . » 166
Capitolo III Moduli organizzativi virtuosi in materia di protezione internazionale Soluzioni organizzative – Buone prassi – Esperienze concrete dei giudici di merito – Piano di applicazione straordinario Francesco Cananzi - Componente della Settima Commissione . . . » 183
Mariano Sciacca - Presidente di sezione del Tribunale di Catania . . . » 184
Martina Flamini - Giudice del Tribunale di Milano . . . » 187
Luciana Sangiovanni - Giudice del Tribunale di Roma . . . » 190
Silvana Sica - Giudice del Tribunale di Napoli . . . » 194
Claudio Carlo Viazzi - Presidente del Tribunale di Genova . . . » 198
Roberto Bichi - Presidente del Tribunale di Milano . . . » 200
Aldo Morgigni - Componente della Settima Commissione . . . » 201
Indice
Calogero Commandatore - Giudice del Tribunale di Enna, in applicazione
extradistrettuale al Tribunale di Catania . . . Pag . 203
Arturo Picciotto - Presidente di sezione del Tribunale di Trieste . . . . » 205
Ettore Ferrara - Presidente del Tribunale di Napoli . . . . » 206
Caterina Molfino - Presidente di sezione del Tribunale di Napoli . . . . » 208
Roberto Colonnello - Giudice del Tribunale di La Spezia - in applicazione extradistrettuale al Tribunale di Cagliari . . . . » 209
Nicola Clivio - Componente della Settima Commissione . . . . » 210
Salvatore Di Vitale - Presidente del Tribunale di Palermo . . . . » 212
Celestina Tinelli - Consigliere del Consiglio Nazionale Forense . . . . » 213
Luca Perilli - Componente del Comitato Direttivo della S.S.M. . . . . » 214
PARTE II Le delibere consiliari 1 . L’attività consiliare prima della novella legislativa Premessa (a cura di Giulia Spadaro e Fulvio Troncone) . . . » 223
Parere e proposta al Ministro della Giustizia, ai sensi dell’art . 10, secondo comma, L . 195/1958 sulle “disposizioni in materia di organizzazione degli uffici giudiziari e di giustizia” oggetto di procedimento di conversione in legge del decreto 27 giugno 2015, n . 83 . (Delibera del 16 luglio 2015) . . . » 228
Piano straordinario di applicazioni extradistrettuali, diretto a fronteggiare l’incremento del numero di procedimenti giurisdizionali connessi con le richieste di accesso al regime di protezione internazionale e umanitaria da parte dei migranti presenti sul territorio nazionale . (Delibere del 23 settembre 2015 e 18 novembre 2015) . . . » 249
Creazione dell’area tematica in materia di giustizia e protezione internazionale
(Delibera del 14 luglio 2016 ) . . . Pag . 257 Linee guida in tema di organizzazione e buone prassi per la trattazione
dei procedimenti relativi alla protezione internazionale
(Delibera del 15 marzo 2017) . . . » 265
2 . L’intervento legislativo e la relativa produzione consiliare
Premessa (a cura di Giulia Spadaro e Fulvio Troncone) . . . » 287 Parere sul testo del decreto legge 17 febbraio 2017, n . 13, concernente
“Disposizioni urgenti per l’accelerazione dei procedimenti in materia di protezione internazionale, nonché per il contrasto dell’immigrazione illegale”
(Delibera del 15 marzo 2017) . . . » 291 Sezioni specializzate in materia di immigrazione, protezione
internazionale e libera circolazione dei cittadini dell’Unione europea a seguito del decreto-legge 17 febbraio 2017
(Delibera del 1° giugno 2017) . . . » 310
3 . L’attività interistituzionale e la leale collaborazione
Premessa (a cura di Giulia Spadaro e Fulvio Troncone) . . . » 327 Protocollo d’intesa tra il Ministero dell’Interno ed il Consiglio Superiore
della Magistratura per il miglioramento dell’efficienza nella gestione degli scambi informativi-documentali nelle controversie
ex art . 35 e 35-bis del D .lgs . n . 25/2008, così come modificato dal D .L . n . 13/2017
(Delibera 23 marzo 2017) . . . » 330
Indice
Protocollo d’intesa tra il Consiglio Superiore della Magistratura ed il Consiglio Nazionale Forense sulle linee guida in materia di patrocinio a spese dello Stato nei procedimenti di protezione internazionale
(Delibera del 1° giugno 2017) . . . Pag . 334 Relazione sulle attività consiliari in tema di piano straordinario per
la protezione internazionale e nuovi interventi in tema di COI e di informazioni statistiche
(Delibera del 25 ottobre 2017) . . . » 339
Conferenza Mediterranea sull’autonomia e indipendenza della Magistratura
(Delibera del 28 marzo 2018) . . . » 345
Presentazione
1 . Una delle variabili più complesse del sistema di relazioni contemporanee è la que- stione del controllo dei flussi migratori, uno snodo cruciale in chiave geopolitica delle politiche nazionali ed europee . Essa porta con sé implicazioni drammatiche per la tenuta della convivenza sociale e, soprattutto, per i diritti fondamentali delle persone . Non vi è da stupirsi, dunque, se il Consiglio Superiore della Magistratura ha ritenuto di dover intervenire in una materia tradizionalmente considerata periferica, rispetto al sistema di disciplina ed organizzazione dell’ordinamento giudiziario .
In realtà, gli interventi normativi del Governo e il profilarsi di nuove emergenze, anche connesse ai diritti umani dei deboli tra i fragili, i minori non accompagnati, hanno posto in luce questioni particolarmente complesse . In primo luogo, il ruolo ed il peso assunto nel sistema dai procedimenti giudiziari in materia di valutazione della spettanza della protezione umanitaria in favore dei migranti . Si tratta di procedimenti che hanno assunto un peso determinante rispetto sia alle aspettative e ai diritti delle popolazioni in movimento che bussano alle porte dell’Europa, che alla durata della loro permanenza nei centri di identificazione ed espulsione: è quello stato di immersione nel limbo di indeterminatezza che, non di rado, ne fa appassire la speranza di tutela, attraendoli poi in dimensioni di illegalità diffusa e in situazioni in cui la permanenza sul territorio na- zionale diviene elemento critico e non legittimo .
Dunque, l’effettività della valutazione, sui grandi numeri, di chi è migrante econo- mico e chi, invece, ha pieno diritto alla tutela costituzionale offerta per l’asilo politico e il rifugio, passa anche per l’efficienza e la funzionalità di uffici giudiziari che possono talvolta apparire marginali, comunque non agognati dalla maggioranza della magistra- tura ordinaria . Invece, i magistrati che occupano tali incarichi debbono essere sostenuti e, soprattutto, ascoltati, ora che uno scenario in repentina mutazione rischia di travolgere l’intero sistema di valutazione delle richieste di asilo e rifugio in alcune aree del Paese . Il problema, naturalmente, affonda le radici nel ricorso a risorse adeguate per l’esigenza di controllare le ondate di flussi migratori in modo ordinato e coerente, secondo una visione prospettica .
2 . Questo volume raccoglie i rilevanti atti risultanti da alcune preziose iniziative consiliari delle quali si deve dare merito in primo luogo al Consigliere Francesco Canan- zi, presidente della Settima Commissione pro tempore del Consiglio, da sempre sensibile alla tutela giurisdizionale dei diritti che si collocano alle periferie dell’esistenza e dello sviluppo della società .
Al Consigliere Cananzi e a tutti i componenti della Settima Commissione succe- dutesi negli anni, sotto la guida di efficaci e assai valide presidenze (Antonello Arditu- ro, Claudio Galoppi e Nicola Clivio) rivolgo il mio più sentito ringraziamento, specie perché l’organizzazione di incontri di cui è stato teatro il Consiglio, caratterizzati da scelte di metodo estremamente proficue . Si è scelto, infatti, di coinvolgere al fianco della magistratura italiana, operatori del settore, autorità amministrative, rappresentanti dei Dicasteri competenti, Ufficiali e uomini della Guardia Costiera, i servizi sociali e di co- munità che si occupano della gestione dei minori non accompagnati .
La ricerca di soluzioni di efficienza così inestricabilmente legate alla battaglia per i diritti è, del resto, preziosa e può aspirare al successo soltanto a condizione di raggiunge- re faticose convergenze e delineare linee di sviluppo dell’ordinamento che non sarebbero perseguibili se l’ordine giudiziario rimanesse separato e lontano dalle autorità di governo e dai poteri di regolazione, o se queste ultime trascurassero il peso assunto dall’autorità giudiziaria di fronte alle grandi sfide della complessità . Una complessità che emerge per intero, ad esempio, dalla “Relazione sulle attività consiliari in tema di piano straordinario per la protezione internazionale e nuovi interventi in tema di COI e di informazioni statistiche”.
Si tratta di un documento consiliare assai rilevante nel suo genere e il fatto che sia allegato al volume dà conto del punto di arrivo dell’analisi del governo autonomo . Da quella risoluzione, tuttavia, emergono con nitore i termini di una sfida durata tre anni e – io credo – raccolta e vinta: tra il 2014 e il 2017, infatti, si sono succeduti eventi di studio, decisive innovazioni di carattere organizzativo – una su tutte l’inserimento del tema della protezione umanitaria nel diritto tabellare e nell’elaborazione delle buone pratiche organizzative degli Uffici giudiziari – importanti pareri resi ai sensi dell’art . 10 della l . n . 185 del 1958, in punto di rapporti tra la giurisdizione e i fenomeni migratori, con i relativi riflessi sull’effettività della protezione umanitaria .
Della piena cooperazione con il legislatore e del potenziale ruolo assolto dal Consi- glio Superiore nella materia, rende felice testimonianza l’attribuzione al CSM del potere di delineare il piano straordinario per le applicazioni di magistrati, che trova la sua radice nell’art . 18-ter, introdotto dalla l . 6 agosto 2015, n . 132, di conversione in legge, con modificazioni, del decreto – legge 27 giugno 2015, n . 83, sulle “disposizioni in materia di organizzazione degli uffici giudiziari e di Giustizia” .
Persino più rilevante, sotto certi aspetti, è l’introduzione di una sezione specializzata nel portale del Consiglio, destinata alla raccolta e alla pubblicazione delle COI (Country of Origin Information) . Si tratta di uno strumento di raccolta determinante per facilitare la valutazione sulla situazione effettiva che segna i Paesi di origine dei migranti, al fine di poter valutare se siano integrati i presupposti per applicare il dettato dell’art . 10 della Costituzione italiana, in punto di diritto d’asilo, e per ottenere lo status di rifugiato . Un’iniziativa resa possibile in virtù di una innovativa convenzione stipulata tra il CSM e il Ministro dell’Interno, finalizzata a rendere accessibili i dati delle COI, nella disponi- bilità dell’autorità di governo .
Presentazione
3 . Come si nota, si tratta di interventi complementari destinati ad incidere su più piani e certamente a modificare la posizione del governo autonomo . La direzione im- boccata è quella di farsi volano di conoscenza per tutti i magistrati ordinari, ma anche interlocutore diretto per l’organizzazione di alcuni Uffici, la cui attività è profondamen- te trasformata da ondate migratorie che impongono qualità e sistema nella gestione di richieste; queste ultime pongono direttamente in causa la vita e il futuro delle persone . Di questo, si trova, tra le pieghe di questa pubblicazione, la traccia di una progressiva ma rapida presa di coscienza; è questa ad aver consentito un impegno tanto diffuso e penetrante del Consiglio Superiore . Una pagina di servizio verso l’intera magistratura ordinaria che costituisce davvero un’isola di tutela dei diritti umani .
Se la tutela delle vite nel Mar Mediterraneo passa per le funzioni della magistra- tura giudicante, non si può dimenticare che gli Uffici di procura non sono stati meno interessati dai complessi rivolgimenti e dalle notevoli implicazioni connesse ai flussi migratori . Anche le Procure distrettuali, infatti, hanno vissuto la stagione dell’opinione pubblica divisa sulle modalità di salvataggio in mare; sono state al centro, non di rado, di contraddizioni insite nell’esigenza di reprimere la tratta degli esseri umani e i reati satellite connessi con l’immigrazione clandestina, con la parallela, indefettibile necessità di offrire protezione umanitaria a chi rischia la vita per puntare su un futuro migliore fuori dal proprio martoriato Paese .
Il Consiglio, anche sul terreno delle indagini per i reati relativi all’immigrazione, ha fornito un contributo inedito, delineando la prospettiva di incrementare l’affidamento delle funzioni di polizia giudiziaria al personale delle Capitanerie di Porto e, al contem- po, cogliendo nella specializzazione dei magistrati requirenti, un tratto di svolta assai rilevante . Di questi elementi, il CSM ha provveduto a farsi volano e promotore sia verso il Parlamento, ancora con i propri poteri consultivi e nel corso di una fruttuosa audizio- ne del Vice presidente, sia verso la Scuola Superiore della Magistratura, rappresentando l’esigenza di puntare sulle nuove e delicate frontiere verso cui si sposta la giurisdizione .
4 . Questa pubblicazione, tuttavia, assume anche una valenza paradigmatica di come si sia inteso declinare il ruolo del CSM in questi quattro anni; e si può forse dire che alcu- ni rilevanti elementi di un innovativo modo di intendere le funzioni consiliari affiorano da queste pagine . Mi piace ricordare come traspaia con chiarezza l’intensità e la costanza del rapporto collaborativo con il Ministero dell’Interno, una componente del Governo della Repubblica con cui il Consiglio, nella propria storia, ha interagito limitatamente e non senza momenti di incomprensione e problematicità . E anche quanto si è potuto fare nell’ambito dell’organizzazione degli Uffici giudiziari interessati dai grandi numeri delle migrazioni e delle richieste di protezione umanitaria, rappresenta un frutto maturo della cultura dell’organizzazione, un altro pilastro fondativo della Consiliatura che or- mai, al momento in cui si scrivono queste note, volge al termine .
Soprattutto, gli interventi dei componenti il Consiglio che si ritrovano in queste pagine restituiscono l’idea di un grande ed univoco sforzo culturale, del senso di una
responsabilità complessa e condivisa al cospetto di uno dei grandi temi che segnano la nostra epoca .
Non credo ci si sia limitati a non tirarsi indietro . Ritengo, invece, che si sia impresso un forte slancio di prospettiva all’istituzione; e ciò nella direzione di porsi con consape- volezza e maturità culturale al servizio dell’ordine giudiziario, per rinsaldarne capacità di risposta ad una domanda di giustizia che, in queste materie, può fare la differenza tra i destini segnati e le speranze da coltivare . Di questo, occorre che tutto il governo autono- mo della magistratura sia orgoglioso e che coloro i quali succederanno a questo Consiglio possano giovarsi per poter garantire continuità di sforzi e coerenza di indirizzi .
Giovanni Legnini Vice Presidente del C.S.M.
Introduzione al volume e prospettive dell’azione consiliare
Francesco CANANZI – Componente del C.S.M.
Le tante iniziative, assunte in tema di protezione internazionale dal Consiglio Su- periore della Magistratura, hanno avuto un punto di partenza che non a caso è indicato nella delibera consiliare del 29 luglio 2016 . Il 20 giugno 2016, in occasione della Gior- nata Mondiale del Rifugiato, presso il Centro Astalli in Roma, il Presidente Mattarella ha formulato un invito, prospettando una alternativa:
“Avvertiamo l’esigenza di buone politiche, serie e lungimiranti, che guardino al futuro. Di fronte al fenomeno migratorio vi sono due possibili scelte. Una è quella di far finta che non esista il fenomeno, cercare di rimuoverlo, di cancellarlo, illudendosi che per far questo basti un divieto d’ingresso, una legge o qualche barriera sui confini, senza rendersi conto che si tratta di un fenomeno epocale, di dimensioni crescenti, dove i rifugiati si affiancano a coloro che fuggono da condizioni di vita insostenibili. L’altra alternativa è affrontare il fenomeno migratorio con senso di realtà e di responsabilità, governandolo in maniera solidale, intelligente e consentendo di regolarlo con ordine e in sicurezza”.
Il Consiglio, nell’ambito delle proprie competenze che afferiscono la politica giudi- ziaria, ha raccolto l’invito ed ha scelto di affrontare il fenomeno migratorio con senso di realtà e di responsabilità .
Il percorso consiliare in tema di giurisdizione, organizzazione e protezione interna- zionale è testimoniato dagli atti di questo volume, per il quale devo un immediato rin- graziamento per la passione, l’impegno e la pazienza ai dottori Fulvio Troncone e Giulia Spadaro, magistrati rispettivamente dell’Ufficio Studi e dell’Ufficio di Segreteria, alla dott .ssa Caterina Bocchino, direttore della Segreteria dell’Ufficio Studi, e alla dott .ssa Monica Del Vecchio, che ha collaborato con me nel corso di questa consiliatura .
L’itinerario che si coglie nelle pieghe di questo volume dimostra quanto il Consiglio abbia investito per accrescere fra i magistrati una sensibilità peculiare, di fronte all’
emergenza umanitaria e giudiziaria conseguente alle migrazioni, in atto da alcuni anni nell’area mediterranea . Se ne ha riprova nella qualità degli interventi dei presidenti della Settima Commissione, che mi hanno preceduto e seguito in questo incarico, i consiglieri Antonio Ardituro, Claudio Galoppi e Nicola Clivio, nonché nei contributi dei consiglie- ri Luca Palamara, Paola Balducci, Renato Balduzzi, Antonio Leone, Aldo Morgigni ai lavori seminariali .
Un investimento di politica giudiziaria, proverei a dire, del quale è stato primo protagonista il Vicepresidente, on . Giovanni Legnini, che da subito ha colto il valore po-
litico costituzionale di un’azione di promozione dell’organizzazione giudiziaria sul tema dei richiedenti asilo, con l’impegno e la passione che gli appartengono .
Un’azione promossa e alimentata anche grazie ai contributi resi in sede seminariale, nella dimensione dell’ascolto che è stata propria di questa consiliatura, dal Presidente della Camera, on . Laura Boldrini, alla quale va un sincero ringraziamento, da rivolgersi pure, per la leale collaborazione tra poteri dello Stato, ai Ministri dell’Interno, Onorevoli Angelino Alfano e Marco Minniti, al Ministro della Giustizia, On . Andrea Orlando, ai sottosegretari On . Gennaro Migliore, On . Domenico Manzione e On . Cosimo Maria Fer- ri, nonché al prefetto dott . Mario Morcone, nella prospettiva che la separazione dei poteri non possa significare separatezza, bensì autonomia e capacità di interazione, nel rispetto dei diversi ambiti di competenza .
Anche la Scuola Superiore della Magistratura ha fornito ed assicura, nell’ambito delle direttrici tracciate con il Consiglio, un costante contributo culturale e formativo per i magistrati che si occupano di protezione internazionale, con una visione costituzionale, magistralmente rappresentata nel suo intervento dal Presidente prof . Gaetano Silvestri, e internazionale, offerta dal dott . Luca Perilli, componente del direttivo della Scuola .
Altri importanti contributi provengono dal Presidente del CNF, avv . Andrea Ma- scherin e dalla consigliera avv . Celestina Tinelli, grazie ai quali si è giunti alla stipula del protocollo in tema di patrocinio gratuito, al fine di consentire l’effettività del diritto di difesa del richiedente protezione .
A questo percorso hanno preso parte anche Stephane Jaquemet e Hélèna Behr, rispet- tivamente Delegato UNHCR per il Sud Europa e Senior Protection Associate, Mauro Palma, Garante nazionale dei diritti delle persone detenute o private della libertà perso- nale, Chiara Peri, Responsabile per l’advocacy e la progettazione del Centro Astalli – Je- suit Refugée, Fabrizio Petri, presidente del Comitato interministeriale per i diritti uma- ni, Paolo Aielli, Amministratore delegato dell’Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato:
costoro hanno offerto, ciascuno forte delle proprie competenze e del proprio privilegiato punto di osservazione, spunti, suggerimenti, aggiornamenti, utili a comprendere la de- licatezza dei diritti in gioco e ad organizzare una risposta giurisdizionale il più possibile di qualità .
Infine, ma non ultimo, un ringraziamento a tutti i colleghi che sono intervenuti nelle occasioni seminariali, perché il Consiglio, ascoltando la narrazione delle loro espe- rienze, delle loro critiche, i contributi e le buone prassi poste in essere, senza dimenticare la sua dimensione di servizio in favore dell’opera dei magistrati, ha potuto fare qualche passo in avanti e altri ancora ne potrà compiere . Un grazie a Giovanni Di Pietro, Franca Mangano, Salvatore Di Vitale, Anna Cattaneo, Michele Tamagnone, Mauro Grandesso Silvestri, Marilena Rizzo, Ettore Ferrara, Emanuela Germano, Mariano Sciacca, Martina Flamini, Luciana Sangiovanni, Silvana Sica, Claudio Carlo Viazzi, Roberto Bichi, Calo- gero Commandatore, Caterina Molfino, Roberto Colonello .
Dai loro interventi è emersa una realtà di impegno e passione da parte dei magistrati, costretti a confrontarsi sempre con una «coperta troppo corta», ma comunque pronti a
ricercare le strade più funzionali a garantire una adeguata risposta giurisdizionale, senza lasciarsi trascinare in derive meramente burocratiche che tradirebbero il ruolo assegnato dalla Costituzione alla magistratura e quindi alla giurisdizione: assicurare la tutela dei diritti fondamentali per la dignità di ogni persona, senza distinzioni di condizioni, come recita l’art . 3 della Costituzione .
L’umanità non si arresta1, la storia ce lo insegna . Ed è un bene che non si arresti se, come in una recente Lectio magistralis, il giurista tedesco Gerhard Dilcher ha afferma- to che solo «quando la cultura europea è stata messa in discussione, magari da ondate migratorie, ha dato il meglio di sé, non arroccandosi su posizioni ferree ma ponendosi delle domande . La cultura giuridica del nostro continente, la civiltà che esprime, è frutto di una pluralità di pensieri, di un rinnovamento senza sosta . La penetrazione dei popoli stranieri in aree come quelle del Mediterraneo ha avuto come prima conseguenza l’evo- luzione del diritto»2 .
Alzare lo sguardo dal contingente e proiettarlo sui secoli passati, a partire dal diritto romano e dalla sua evoluzione scaturita dall’intensificarsi dei rapporti umani, sociali e commerciali con i popoli del Mediterraneo e non solo, ci aiuta a comprendere come la storia abbia avuto periodi non diversi da quelli attuali e come le migrazioni, necessitate o meno, siano fattori di crisi e poi di crescita culturale e giuridica per i diversi popoli coinvolti .
L’Unione Europea si troverà sempre più di fronte al bivio della strada da intrapren- dere, impedire o governare i flussi migratori, onerare esclusivamente i Paesi dell’Unione che si affacciano sul Mediterraneo dell’accoglienza e della integrazione, ovvero provve- dervi in forma diffusa in tutti gli Stati, essere o rinunciare ad essere crogiolo di culture, così da ritornare culla di civiltà, economica giuridica e culturale .
Siamo a un punto cruciale per il senso dell’Europa, dovendo a questo punto scegliere se imboccare la strada di chi va avanti, verso un’Europa più sociale, un’Europa dei popoli, anche a costo di introdurre “più velocità” fra i Paesi eurounitari, o rischiare di arretrare:
l’Europa non è stata creata per restare ferma. Non deve stare ferma mai… l’Europa va avanti soltanto quando è ardita3.
Tutto ciò avrà evidentemente un impatto anche sulla giurisdizione .
Spetterà al Consiglio continuare a monitorare il lavoro delle sezioni specializzate per la protezione internazionale; promuovere l’attenzione culturale e organizzativa in ordine alla necessità di una risposta di qualità ai ricorsi dei richiedenti asilo; coordinarsi sempre
1 Questo il titolo del Colloquio sulle migrazioni organizzato in occasione della Giornata Mondiale del Rifugiato 2017, pubblicato nel Rapporto annuale 2018 del Centro Astalli .
2 Tenuta all’Università Federico II di Napoli, per ricevere la Laurea Honoris Causa, il 14 febbraio 2018 (cfr . Il Mattino, 15 febbraio 2018, pag . 38) .
3 Così Jean Claude Junker nel discorso sullo stato dell’Unione, tenuto in Bruxelles il 13 settembre 2017 .
Introduzione al volume e prospettive dell’azione consiliare
più con il Ministero dell’Interno, valorizzando il protocollo per lo scambio di informa- zioni statistiche che è a disposizione dei presidenti dei Tribunali, al fine di modulare, secondo i canoni di flessibilità e specializzazione, le sezioni dedicate in ragione del so- pravvenire degli affari dalle Commissioni territoriali .
Tale coordinamento, come anche la necessità di destinare più magistrati alle sezioni specializzate, sia da parte del Consiglio, sia da parte dei dirigenti degli uffici giudiziari interessati, risulta tanto più urgente non solo a fronte dell’arretrato, che richiede un im- pegno deciso, ma anche a fronte dell’espletato concorso, che implementerà i componenti delle commissioni territoriali di oltre 200 funzionari amministrativi specializzati .
Proprio per far crescere la consapevolezza dei diritti fondamentali in gioco, prima del termine della consiliatura, sarà pienamente disponibile sul nuovo sito del Consiglio, come strumento di conoscenza e di scambio giurisprudenziale, il portale dedicato alla protezione internazionale .
Il ruolo della magistratura in tema di diritti è decisivo .
Specie per i diritti dei più deboli, che non possono contare su lobbies o gruppi di pressione .
Un ruolo da esercitare, senza buonismi o atteggiamenti pregiudiziali, in un senso o nell’altro, ma con la piena consapevolezza costituzionale che l’indipendenza della ma- gistratura è servente al principio di eguaglianza formale e sostanziale, alla necessità di rimuovere gli ostacoli alla pari dignità, per i cittadini e per ogni persona straniera, come richiesto dalle fonti internazionali, quando non possa esercitare nel proprio Paese le li- bertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana .
È utile richiamare oggi, a distanza di 70 anni, il dibattito sulla definizione dell’at- tuale disposizione del comma terzo dell’art . 10 della Costituzione .
Alla proposta di emendare il testo relativo al diritto di asilo, con il riferimento espli- cito allo straniero che fosse stato perseguitato per aver difeso i diritti delle libertà e del lavoro4, si opponeva la formula alternativa che voleva riconoscerlo non solo a chi avesse agito per la difesa di quei diritti, ma anche a chi fosse stato privato oltre che di quelle specifiche libertà anche di tutte le altre garantite dalla nostra Costituzione .
In sostanza, la violazione delle libertà e dei diritti fondamentali fissati nella Costitu- zione italiana divengono, come sono divenute, il presupposto del diritto di asilo, quale che sia la previsione costituzionale dei Paesi di origine 5 .
4 L’emendamento de gli onorevoli Ravagnan, Laconi, Grieco era il seguente: «Lo straniero perseguitato per aver difeso i diritti della libertà e del lavoro ha diritto di asilo nel territorio italiano» .
5 Questo il verbale della seduta dell’11 aprile 1947, nel corso della quale l’on . Treves chiarisce le ragio- ni di una tutela sostanziale e non formale nei Paesi stranieri delle libertà democratiche:
«PRESIDENTE. Gli onorevoli Treves, Cairo, Grilli, Canevari, Bocconi, Morini, Carboni, D’Aragona, Preti, Chiaramello hanno presentato il seguente emendamento: « Sostituire il secondo comma col seguente: « Lo straniero, al quale sia negato l’effettivo esercizio dei diritti di libertà garantiti dalla Costituzione italiana, ha diritto d’asilo nel territorio della Repubblica ».
L’onorevole Treves ha facoltà di svolgerlo.
Altro tema dibattuto in Assemblea costituente fu relativo alla natura sostanziale o formale dei diritti di libertà, la cui violazione determina il sorgere del diritto all’asilo6 .
Prevalse l’attuale formulazione della disposizione, con il riconoscimento del dirit- to di asilo per i casi in cui sia stato leso nei fatti l’esercizio delle libertà democratiche garantite dalla nostra Costituzione, comprendendo in queste anche gli altri diritti, fra i quali in primis il diritto al lavoro, il che oggi potrebbe offrire lo spunto per rivalutare, in termini di conformità costituzionale, la distinzione fra migranti rifugiati e migranti economici7 .
TREVES. Onorevoli colleghi, il nostro emendamento mira sovratutto a precisare un dato di fatto in un articolo che ci sta molto a cuore.
Effettivamente tutte le Costituzioni moderne contengono un articolo sul diritto di asilo per i perseguitati politici. Sia la Costituzione russa che quella jugoslava, sia il primo progetto di Costituzione francese all’articolo 6 e ora nel proemio, accolgono questa disposizione, ma in termini diversi da quello che è il testo suggerito dalla nostra Commissione. In quelle Costituzioni mi sembra seguito un altro procedimento, più esemplificativo. Si dice che gli stranieri perseguitati per avere compiuto determinati atti in favore della libertà e dei diritti del lavoro, hanno diritto di asilo nel territorio.
Il testo della Commissione è più comprensivo, senza scendere ad esemplificazioni.
Ma il nostro emendamento mira a precisare la portata della disposizione e perciò le parole chiave – diciamo così – a noi sembrano «l’effettivo esercizio dei diritti di libertà», ecc. Quello che a noi preme di stabilire è se lo straniero può avere l’effettivo esercizio di questi diritti, e non che questi diritti siano astrattamente incorporati nella Carta costi tuzionale del paese cui lo straniero appartiene. Si tratta di vedere in pratica se lo straniero ha l’effettivo esercizio di quei diritti a cui noi soprattutto teniamo. In questo senso, proprio per precisare e completare il testo della Commissione, noi abbiamo formulato il nostro emendamento».
6 Nel senso della verifica del riconoscimento sostanziale dei diritti, e non formale, l’intervento dell’on . Cappi a sostegno del suo emendamento:
«PRESIDENTE. L’onorevole Cappi ha presentato il seguente emendamento, firmato anche dagli onorevoli Castelli, Schiratti, Tosato, Recca, De Palma, Bastianetto, Bul loni, Ghieffi e Lettieri:
« Modificare il secondo comma come segue: «Lo straniero al quale nel proprio paese sia impedito di diritto o di fatto l’esercizio delle libertà garantite dalla presente Costi tuzione, ha diritto di asilo nel territorio italiano».
L’onorevole Cappi ha facoltà di svolgerlo.
CAPPI. Desidero dire una parola sola sul mio emendamento che riguarda il primo capo verso dell’articolo 11. L’e- mendamento so stanzialmente si ispira al concetto che ha ispirato l’emendamento dell’onorevole Treves; si tratta di sostituire ad un criterio astratto un criterio concreto, perché è difficile oggi che in un Paese di una certa civiltà si neghino espressa- mente nella Costituzione, alcune libertà civili o politiche. È difficile che tali libertà si trovino negate in una Costituzione, ma pur troppo non è difficile che di fatto l’esercizio di quelle libertà sia limitato. Perciò a me pare che la formula « negare l’esercizio delle libertà» sia più corretta e concreta che « negare le libertà ». Osservo che sarebbe anche superfluo l’inciso « di diritto o di fatto » perchè potrebbe bastare «al quale nel proprio paese sia impedito l’esercizio delle libertà » .
7 Chiarificatore l’intervento del Presidente della prima sottocommissione, on . Tupini, come emerge dal verbale che segue:
«PRESIDENTE. Qual è il parere della Commissione sugli emendamenti?
TUPINI, Presidente della prima Sotto commissione.
Mi riferirò, quindi, subito all’emendamento proposto degli onorevoli Ravagnan, Laconi e Grieco. I colleghi Laconi e Grieco fanno parte della Commissione dei settantacinque, la presentazione stessa del loro emenda mento dimostra che non siamo tutti d’accordo nel testo dell’articolo.
Osservo, comunque, agli onorevoli propo nenti la soverchia genericità e latitudine del loro emendamento. Infatti, essi propongono che: «Lo straniero perseguitato per aver difeso i diritti della libertà e del lavoro ha diritto di asilo nel
Introduzione al volume e prospettive dell’azione consiliare
Proprio per questa consapevolezza costituzionale, per l’impostazione personalistica e solidaristica che è sottesa alla nostra Carta fondamentale, il ruolo dell’Italia è centrale quale ponte fra il Mediterraneo e l’Unione europea, nei cui confronti le nostre radici costi- tuzionali andrebbero declinate con maggior efficacia .
Nel volume da ultimo è inserita anche una delibera, assunta dal Plenum il 28 marzo 2018, apparentemente eccentrica rispetto al tema della protezione internazionale .
Riguarda l’iniziativa del Consiglio, fortemente voluta dal cons . Fanfani – presidente della Nona Commissione, al quale va il mio ringraziamento – per la costituzione di una rete dei Consigli Superiori e degli organismi omologhi delle magistrature dei Paesi del Mediterraneo . Si tratta solo apparentemente di uno strano inserimento in questo volume . I diritti umani, la pace e lo sviluppo vero si costruiscono con la giustizia e con una giustizia in- dipendente .
La costituenda rete mediterranea sarà luogo di condivisione, di scambio di saperi, di promozione del valore dell’indipendenza della magistratura, di premessa per la possibile costruzione di uno spazio giuridico comune .
La costruzione di barriere e di muri va nella direzione di una risposta sbagliata alla liquidità globale, ricercando sicurezze di poco momento che la storia del giorno dopo può facilmente demolire .
Non è questa la strada da percorrere, bensì quella di una forte capacità di collaborazio- ne e confronto fra Paesi, di garanzia dei diritti umani in una dinamica solidale, di costru- zione della pace grazie alla giustizia, anche a livello internazionale e agendo sulla riduzione del debito, come quello pubblico e privato aggregato dei Paesi africani, che risulta fattore che neutralizza lo sviluppo economico e produttivo pur in atto in alcuni di quei Paesi .
Occorre cominciare a porsi il problema della sostanziale – e non solo formale – glo- balizzazione dei diritti umani, a fronte della globalizzazione – questa sì sostanziale – dei mercati .
territorio italiano». Qui non trovo alcun accenno specifico ai diritti di libertà garantiti dalla nostra Costituzione. Un rife rimento ai diritti di libertà e del lavoro, genericamente intesi senza un accenno spe cifico ai diritti di libertà garantiti dalla nostra Costituzione, mi pare che sia un emenda mento così esteso, da superare, se non addirittura da contraddire allo spirito e alla sostanza delle nostre esigenze nazionali.
Nel merito faccio osservare che, quando il nostro testo dice che è garantito il diritto di asilo a coloro ai quali siano negate nel proprio Paese le libertà garantite dalla Costitu zione italiana, in questa dizione sono com prese tutte le libertà presso di noi garantite, e, quindi, anche il diritto del lavoro e di li bertà sindacale. Se precisiamo in modo particolare la libertà del lavoro, corriamo il rischio che questa distinzione escluda altri diritti che non siano quelli specifici del lavoro.
Per queste ragioni la maggioranza della Commissione si dichiara contraria all’emen damento Ravagnan, Laconi e Grieco.
L’onorevole Treves ha presentato un emendamento che si avvicina molto a quello dell’onorevole Cappi, come questi testé rico nosceva.
Per mio conto non sarei alieno dall’accettare l’emendamento Treves o Treves-Cappi.
Sarei tuttavia del parere di dire invece che: «Lo straniero al quale sia negato»; «Lo straniero al quale sia «impe- dito» l’effettivo esercizio dei diritti di libertà, ecc. », perché, come giustamente osservava l’onorevole Cappi è diffìcile che in teoria sia negato l’esercizio di un diritto. È molto più probabile che l’eser cizio del diritto sia impedito praticamente».
Occorre avere coraggio e andare avanti, senza frustrare, ma anzi promuovendo, i diritti della persona . Mai potremmo avere un’Europa sicura senza un Mediterraneo sicu- ro, e quindi senza un accordo con il mondo arabo: tanto era chiaro ai protagonisti della politica estera italiana negli anni ‘70 .
L’Italia e l’UE devono raccogliere la sfida di investire nei rapporti mediterranei, in uno scambio biunivoco e paritario, verso una direzione di reale ed etico progresso, che sarà certamente di giovamento anche per la nostra comunità nazionale .
Se investiremo in diritti, giustizia ed economia realmente nel Mediterraneo, ricono- scendone la natura di opportunità, più che di problema, potremo scoprirci anche miglio- ri come Paese, come società, come magistratura .
Il Consiglio certamente continuerà a fare la propria parte in questa direzione, pro- seguendo ed adattando gli strumenti per garantire una giustizia giusta a chi deve essere riconosciuto come rifugiato, e intraprendendo un nuovo cammino con la prima Confe- renza programmatica di Roma, per le magistrature del Mediterraneo . Certamente la ma- gistratura italiana continuerà a raccogliere la sfida di un diritto ispirato dalla centralità della persona, come la nostra Costituzione, generativa come non mai, continua a chiedere a distanza di 70 anni dalla sua entrata in vigore .
Introduzione al volume e prospettive dell’azione consiliare
PARTE I
Il Consiglio Superiore della Magistratura a confronto sull’organizzazione
in tema di protezione internazionale
che a cavalcioni da sponda a sponda stende i suoi arti conquistatori:
Qui, dove si infrangono le onde del nostro mare Si ergerà una donna potente con la torcia in mano, la cui fiamma è un fulmine imprigionato, e avrà come nome Madre degli Esuli. Il faro
nella sua mano darà il benvenuto al mondo, i
suoi occhi miti scruteranno quel mare che giace fra due città.
Antiche terre, – ella dirà con labbra mute – a voi la gran pompa! A me date i vostri stanchi, i vostri poveri,
le vostre masse infreddolite desiderose di respirare liberi, i rifiuti miserabili delle vostre spiagge affollate.
Mandatemi loro, i senzatetto, gli scossi dalle tempeste, e io solleverò la mia fiaccola accanto alla porta dorata.
(Emma Lazarus, Il nuovo Colosso, New York, 1883)
Sezione I
Atti del Seminario “Giurisdizione e protezione internazionale”
del 26 settembre 2016
Introduzione
Giurisdizione e protezione internazionale Delibera consiliare del 29 luglio 2016
“Avvertiamo l’esigenza di buone politiche, serie e lungimiranti, che guardino al futuro . Di fronte al fenomeno migratorio vi sono due possibili scelte . Una è quella di far finta che non esista il fenomeno, cercare di rimuoverlo, di cancellarlo, illudendosi che per far questo basti un divieto d’ingresso, una legge o qualche barriera sui confini, senza ren- dersi conto che si tratta di un fenomeno epocale, di dimensioni crescenti, dove i rifugiati si affiancano a coloro che fuggono da condizioni di vita insostenibili . L’altra alternativa è affrontare il fenomeno migratorio con senso di realtà e di responsabilità, governandolo in maniera solidale, intelligente e consentendo di regolarlo con ordine e in sicurezza” .
Così il Presidente Mattarella nel suo intervento presso il Centro Astalli il 20 giugno 2016 per la Giornata Mondiale del Rifugiato .
Il C .S .M . intende raccogliere l’invito del Presidente Mattarella al senso di realtà e di responsabilità e promuovere un’occasione di confronto sul tema della protezione interna- zionale, attraverso un seminario di approfondimento .
Già con la delibera approvata dal Consiglio in data 14 luglio 2016, relativa alle
“Iniziative in materia di protezione internazionale – Creazione dell’area tematica in materia di giustizia e protezione internazionale” si è rappresentata la necessità di dover operare alcune scelte di carattere organizzativo e di priorità a fronte dell’incremento esponenziale dei ricorsi in questo ambito .
Il seminario è destinato ai Presidenti delle Corti di appello e dei Tribunali che tratta- no i procedimenti relativi alla protezione internazionale, ai presidenti delle sezioni civili competenti per materia, ai giudici ai quali sono affidati questi casi .
La prima parte del seminario sarà dedicata a profili di grande concretezza, afferenti i temi dell’organizzazione del lavoro all’interno degli uffici giudiziari e delle buone prassi poste in essere o promuovibili, nonché le possibili modifiche normative, per favorire ogni misura che possa garantire adeguata specializzazione, ridurre i tempi di trattazione delle procedure, accrescere la consapevolezza nella magistratura in ordine alla risposta di giustizia a darsi in un settore di tale delicatezza .
Inoltre sarà l’occasione per confrontarsi sul contributo che il C .S .M . può fornire agli uffici giudiziari ed ai magistrati, anche grazie al nuovo Portale ed alla banca dati di me- rito dedicata al tema della giurisprudenza sulla protezione internazionale .
La seconda parte dell’incontro ha l’ambizione di aprire un confronto fra tutte le istituzioni che hanno competenze in relazione ai diritti dei rifugiati, fra la politica e la giurisdizione, con uno sguardo che vada oltre i confini nazionali, dando voce anche agli organismi nazionali ed internazionali: nella prospettiva del riconoscimento della dignità delle persone rifugiate .
Seminario 26 settembre 2016 - Francesco Cananzi, Laura Boldrini, Giovanni Legnini, Andrea Orlando
Seminario 7 luglio 2017 - Claudio Galoppi, Marco Minniti, Giovanni Legnini, Cosimo Maria Ferri, Francesco Giorgino
Capitolo I
Mediterraneo, Italia, Europa:
politiche per i rifugiati tra integrazione e sicurezza
Francesco CANANZI – Giovanni LEGNINI
Francesco CANANZI
Presidente della Settima Commissione
Ringrazio la Presidente della Camera, On . Laura Boldrini, il Ministro della Giusti- zia, On . Andrea Orlando ed il Ministro dell’Interno, On . Angelino Alfano, che interverrà successivamente per impegni istituzionali, nonché tutte le autorità presenti che si sono rese disponibili a questo confronto .
Ringrazio i Consiglieri nonché tutti i dirigenti ed i magistrati presenti, per il tempo sottratto al proprio quotidiano impegno .
Ci è sembrato necessario raccogliere l’invito del Presidente Mattarella che, come ab- biamo ricordato nella introduzione al programma di questa giornata, recatosi al Centro Astalli il 20 giugno scorso, in occasione della Giornata Mondiale del Rifugiato, invitava a percorrere in tema di migrazioni le strade delle buone politiche, serie e lungimiranti, che guardino al futuro . Abbiamo inteso questo invito come rivolto anche alla giurisdizione, da qui l’esigenza di questo tempo di riflessione .
Un ringraziamento particolare va al Vice Presidente del CSM, On . Giovanni Legni- ni, che ha fortemente voluto questa giornata di confronto, a seguito dell’incontro che avemmo con il dott . Stephane Jaquemet, rappresentante per il Sud Europa del UNHCR, cogliendo la necessità di fermarci a riflettere su quella che potrebbe diventare un’emer- genza giudiziaria se non riusciremo, facendo ciascuno la propria parte, ad assicurare un dignitoso livello di tutela a chi ha diritto allo status di rifugiato, in forza degli obblighi che scaturiscono in primo luogo dalla Convenzione di Ginevra .
Pertanto cedo volentieri la parola al Vice Presidente Legnini, per il suo indirizzo introduttivo .
Giovanni LEGNINI
Vice Presidente del Consiglio Superiore della Magistratura
Onorevole Presidente della Camera dei Deputati, Onorevole Ministro della Giustizia, Onorevole Ministro dell’Interno, Illustri Relatori e Interventori, Colleghi Consiglieri, Au- torità, Signore e Signori, “I grandi movimenti di rifugiati e migranti hanno ramificazioni politiche, economiche, sociali, di sviluppo, umanitarie e dei diritti umani che attraversano tutti i confini . Si tratta di fenomeni globali che richiedono un approccio mondiale e solu- zioni globali . […] I migranti possono dare un contributo positivo e profondo allo sviluppo economico e sociale delle società di accoglienza e alla creazione di ricchezza globale . Possono aiutare a rispondere alle tendenze demografiche, alle carenze di manodopera e ad altre sfide nelle società di accoglienza, e aggiungere competenze fresche e dinamismo alle economie” .
Sono parole tratte dalla Dichiarazione ONU di New York in materia di migranti e rifugiati, approvata pochi giorni fa, lo scorso 20 settembre, che coronano un lungo pro-
cesso di confronto internazionale nel corso del quale, lo scorso anno, furono assunti gli impegni contenuti nell’Agenda 2030 .
Non vi sono parole migliori di queste per tratteggiare la profondità e l’ampiezza dell’impegno di ciascuno degli Stati e delle Istituzioni, di ciascuno di noi nell’affrontare il fenomeno di gran lunga più incidente sul futuro del pianeta, insieme a quello dei cam- biamenti climatici e della tutela dell’ambiente naturale .
Con l’ambizioso intento per cui “nessuno deve essere lasciato indietro”, i Paesi sot- toscrittori di Agenda 2030 si sono assegnati fondamentali obiettivi da raggiungere nei prossimi 15 anni; tra questi, l’obiettivo numero 16 impegna gli Stati a garantire accesso alla giustizia per tutti e a costruire istituzioni efficaci, trasparenti e inclusive a tutti i livelli .
Ed è con questa consapevolezza dell’altezza delle sfide che abbiamo di fronte, che il CSM ha inteso promuovere questo confronto sui grandi temi del rapporto tra il governo delle migrazioni e la giurisdizione . Particolarmente importante è avere con noi oggi, in- sieme alle massime espressioni del Parlamento e del Governo, il rappresentante dell’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati, il sig . Stephane Jaquemet . Ringra- zio lui e tutti i relatori per il contributo che sapranno offrire alla riuscita del Seminario odierno .
La condizione dei migranti, e tra essi quella più difficile dei richiedenti rifugio e asilo, mettono in gioco il ruolo di tutte le istituzioni, e interrogano ovviamente la giu- risdizione sulle modalità concrete di garanzia dell’assistenza, dell’accessibilità e della tutela dei diritti umani e delle libertà fondamentali .
Si tratta di un tema di portata globale che chiama in causa la capacità degli Stati nazione, dei fori internazionali multilaterali, delle Agenzie delle Nazioni unite di affron- tare i grandi movimenti di rifugiati e migranti che solcano terre e mari . Temi che il CSM sta sviluppando anche nel quadro dei rapporti con altre Magistrature e con i Consigli di Giustizia di diversi Paesi, così come nelle reti di cooperazione giudiziaria internazionale, in primo luogo quella Europea ENCJ . Proprio in questi due giorni la rete ENCJ è ospite qui a Roma . La Rete dei Balcani e dell’Euro-Mediterraneo va ormai strutturandosi e l’assemblea plenaria di quest’ultima si è tenuta proprio in questa sala, lo scorso mese di giugno .
Il Consiglio Superiore della Magistratura considera di preminente interesse interro- garsi sul ruolo della giurisdizione di fronte al tema dei flussi migratori; un fenomeno di sconvolgente portata per l’area mediterranea che, oltre a generare emergenze umanitarie e forti tensioni sociali, ci assegna la responsabilità di tentare di fornire, nel miglior modo possibile, una risposta organizzata sul piano delle competenze giurisdizionali anche for- mulando proposte e suggerimenti in vista di possibili interventi di riforma .
Un profilo, questo, sul quale si sono soffermati con i loro interventi nella mattinata odierna i relatori; altri vi faranno riferimento nel prosieguo dei nostri lavori .
Gli istituti di protezione umanitaria possono assolvere alla propria preziosa funzio- ne solo quando vi è un livello di integrazione, continuità e coerenza tra gli indirizzi di
Giovanni LEGNINI
azione nella gestione dei flussi migratori, l’attività legislativa in materia e, da ultimo, l’esercizio della giurisdizione .
Ed è sempre utile rammentare che vi è un livello costituzionale della protezione umanitaria che, non per caso, la nostra carta fondamentale disciplina all’articolo 10, cioè tra i principi fondamentali; tale disposizione stabilisce che lo straniero cui sia “impedito nel suo paese l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto d’asilo nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge” .
Per molti anni la dottrina costituzionalistica ha richiamato l’attenzione sull’assenza di una legge sul diritto di asilo e ciò ha innescato un ricco e complesso dibattito circa la natura direttamente precettiva o soltanto programmatica dell’articolo 10 della Costi- tuzione appena richiamato . Eppure, vale ricordare quanto affermò uno dei più illustri costituzionalisti italiani, Carlo Esposito, secondo il quale: “Anche altre Costituzioni ma- nifestano attaccamento a determinate concezioni politiche nella concessione dell’asilo . Ma il nostro testo costituzionale sopravanza, nella linea prescelta, le legislazioni stranie- re, poiché non si limita ad offrire asilo a chi sia colpito o perseguitato perché sostenitore di idee e tendenze politiche ritenute degne di approvazione, ma considera perseguitato, colpito e meritevole di asilo chiunque sia cittadino di un paese nel quale non siano effet- tivamente riconosciute le fondamentali libertà democratiche dell’uomo” .
Mi richiamo a questo tema, troppo spesso ignorato da chi si colloca in una posizione di contrasto della necessità per il nostro Paese di garantire un’efficace politica delle mi- grazioni, perché esso evidenzia da subito una delle caratteristiche principali dell’operato del giudice in tale complessa materia .
Si tratta della diretta incidenza sui diritti fondamentali che, mai come nell’ambito della protezione umanitaria, pone il magistrato di fronte ad opzioni interpretative dif- ficili e complesse, anche per via delle conseguenze delle singole decisioni in materia di rifugio e di asilo .
Basta osservare come il giudice si trovi ad incidere direttamente su tutti i profili sensibili e decisivi che costituiscono gli obiettivi della Dichiarazione dell’Agenda 2030:
▪ il rispetto dei diritti umani dei migranti, a prescindere dal loro status giuridico;
▪ la presa in carico delle vulnerabilità di rifugiati, migranti e persone in movimento;
▪ gli effetti sui singoli della gestione delle migrazioni per uno sviluppo sostenibile;
▪ la risposta alla condizione di chi vive l’esperienza delle crisi umanitarie e della migrazione forzata;
▪ il sostegno al pieno diritto dei cittadini di tornare al loro paese d’origine .
Ma la complessità nel compito di conferire effettività a tali diritti fondamentali, a queste aspettative meritevoli di tutela, diviene ancora più forte per due ulteriori ragioni:
in primo luogo, perché la questione dei numeri soverchianti rischia di confinare sullo sfondo la peculiarità della singola vicenda umana del migrante; in secondo luogo, appare sempre più avvertita, anche nella percezione collettiva, l’intersezione profonda tra i di- ritti dei migranti in cerca di protezione umanitaria e la sicurezza nazionale, la tenuta dei
confini, il peso dell’instabilità economica che potenzialmente proviene dalle migrazioni di massa .
Di fronte a tali dirompenti questioni, posto di fronte alla richiesta di protezione, spesso sotto la forma del ricorso avverso la decisione della Commissione territoriale, il giudice italiano si trova a poter contare su strumenti ancora incompleti e imperfetti;
comunque, su elementi e conoscenze che lo pongono di fronte al multiculturalismo, alla esigenza di conoscere contesti, culture e società con le quali il contatto non è abituale . E ciò accade, spesso in un rapporto difficile e distante con il singolo migrante che risulta dunque non come un soggetto debole portatore di un diritto fondamentale, ma come un individuo sommerso e inconoscibile nel mare indeterminato degli altri richiedenti asilo o rifugio . Intendiamo fornire un impegno costante in quest’ambito perche esso costitu- isce il segno di una forte sensibilità rivolta verso i soggetti più fragili come testimonia, del resto, la collaborazione che si intende avviare con l’OCSE per un’analisi dell’attività giudiziaria connessa agli hate crimes in Italia e ai flussi di procedimenti giurisdizionali connessi con manifestazioni di xenofobia, discriminazione, razzismo .
Proprio dalle crescenti difficoltà vissute dalle giurisdizioni al cospetto dei fenomeni migratori, scaturiscono le esigenze alla base della delibera del CSM del 14 luglio 2016 con la quale si è giustamente dato vita “all’area tematica in materia di giustizia e prote- zione internazionale” .
In questo ambito intendiamo rafforzare la collaborazione con l’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati, cui il Consiglio cercherà, nell’immediato futuro, di fornire i dati integrati e analitici dei procedimenti giudiziari connessi con gli istituti di protezione umanitaria nell’ordinamento italiano .
L’intento è duplice: fronteggiare l’emergenza quantitativa, la crescita esponenziale del numero dei ricorsi; affrontare la dimensione qualitativa ed individuale del problema della protezione umanitaria, offrendo risposte all’intero ordine giudiziario chiamato a fronteggiare la sfida globale .
E si tratta di questioni che coinvolgono direttamente la formazione dei magistrati italiani .
Al riguardo, rivolgo un sentito ringraziamento al presidente della Scuola Superiore della Magistratura, Professor Gaetano Silvestri, che ha ritenuto di condividere e sostenere l’iniziativa del Consiglio Superiore della Magistratura in materia di giurisdizione e prote- zione internazionale, nella consapevolezza che il profilo della formazione e dell’apertura a saperi diversi da quelli di cui è tradizionalmente depositario il magistrato in Italia, costitu- isca il pilastro primigenio da porre e, al contempo, il cuore della sfida da raccogliere .
Tuttavia, la giurisdizione è anche investita dalla necessità di coniare buone prassi operative per gli uffici giudiziari, assicurare garanzia sui tempi di definizione dei proce- dimenti giurisdizionali, individuare le priorità e gestire l’intensità dei flussi di ricorsi, peraltro concentrati sulla competenza territoriale di un numero ristretto di uffici .
Sostenere le scelte organizzative dei capi di questi uffici costituisce dunque un ele- mento di vitale importanza e riconduce direttamente ad un elemento di specializzazione
Giovanni LEGNINI
e competenza mirata di cui si deve disporre per fare fronte a quella che, non di rado, assume i contorni di un’emergenza umanitaria .
La dimensione epocale di un fenomeno che il Presidente Mattarella ha di recente invitato a fronteggiare “con senso di realtà e di responsabilità, governandolo in maniera solidale, intelligente e consentendo di regolarlo con ordine e sicurezza”, impone all’or- dine giudiziario inedite e innovative forme di integrazione con le conoscenze e l’azione degli altri poteri dello Stato, nonchè con i vari livelli di gestione e governo del tema delle migrazioni .
Al riguardo, è allo studio un procedimento di collaborazione con la Guardia Costiera – Capitaneria di Porto . Rivolgo il mio saluto al Comandante Generale Vincenzo Melone, auspicando che il celere sviluppo di questa iniziativa consenta alla Settima Commissione del Consiglio Superiore di proporre alle Procure e agli Uffici giudiziari, la cui compe- tenza insiste sui circondari marittimi, di avvalersi con continuità e secondo logiche di efficienza ed operatività immediata, di squadre specializzate della Capitaneria di Porto . L’intento è di affidare loro competenze specifiche e puntuali funzioni di polizia giudi- ziaria . L’impegno in mare del personale della Guardia Costiera costituisce un presidio fondamentale per la tutela del diritto alla vita dei migranti nel Mar Mediterraneo; tale collaborazione potrà essere sviluppata anche su altri fronti sia ai fini della lotta alla tratta degli esseri umani e ai reati di sfruttamento dell’immigrazione, sia per favorire una piena comprensione, da parte della magistratura requirente e giudicante, dello sfondo su cui si colloca l’esigenza di tutela dei soggetti più fragili: donne, minori non accompagnati, anziani che aspirano al ricongiungimento familiare, rapporto tra il controllo delle mi- grazioni via mare e la tutela della sicurezza e dell’ordine pubblico, anche con riguardo ai rischi di potenziale infiltrazione della minaccia terroristica .
Il legislatore ha affidato, già nel 2015, al CSM la competenza a delineare un piano straordinario di applicazioni extradistrettuali di magistrati, volto a fronteggiare l’incre- mento del numero di procedimenti giurisdizionali connessi con le richieste di accesso al regime di protezione umanitaria dei migranti .
Si è trattato di un’iniziativa quanto mai opportuna che deve, tuttavia, spronare cia- scuno degli attori coinvolti nel processo di governance dei flussi migratori a farsi carico di elaborare soluzioni ancora più efficaci che sfuggano alla logica dell’emergenza e, al contrario, possano contare su un respiro ampio e multilivello, nonché su una portata di sistema, anche al fine di garantire il rispetto delle convenzioni internazionali e degli accordi in materia, sul puntuale rispetto dei quali nei giorni scorsi il Consiglio d’Europa ha richiamato il nostro Paese .
In definitiva, è questo lo spirito del seminario odierno che appare peraltro coerente con una delle conclusioni più rilevanti che emergono dalla citata Dichiarazione ONU di New York: la prospettiva di predisporre, in sede multilaterale e su scala mondiale, un Global Compact per una migrazione sicura, ordinata e regolare .
L’intento è, inoltre, quello di favorire un approccio integrato ai problemi posti dai flussi migratori, il che implica, già a livello dei singoli ordinamenti – e a maggior
ragione, nella dimensione continentale europea – l’opportunità che ciascuno dei poteri dello Stato, ed ognuna delle agenzie responsabili sul territorio, sia capace di contribui- re all’ideazione di pratiche virtuose, alla diffusione più ampia possibile di informazioni e rilievi statistici, all’individuazione dei punti critici che concernono la protezione umanitaria intesa come valore costituzionale da garantire lungo tutta la traiettoria dei flussi migratori .
Dalla capacità di offrire queste risposte ad una crescente ed inderogabile domanda di giustizia e dalla necessità di favorire l’approfondimento dell’analisi sui delicati intrecci criminali e finanziari che circondano i fenomeni migratori del Mediterraneo, discende la possibilità di rifuggire dalle soluzioni semplicistiche, dalle sirene taumaturgiche che vedono nella risposta simbolica dei muri e delle barriere la soluzione a tendenze plane- tarie che, invece, segnano un’epoca in tutta la loro drammatica e articolata complessità .
Certo, non ci sfugge che la predisposizione dei pur necessari strumenti giuridici e processuali costituisce una parte soltanto di impegni ben più complessi e gravosi . Ma a noi spetta di contribuire a rafforzare una parte delle numerose risposte che impegnano il nostro Paese e la Comunità Internazionale . È in questa prospettiva costruttiva che si accompagna al senso di una responsabilità consapevole e gravosa, che ancora una volta, Vi ringrazio tutti per aver voluto prendere parte a questo momento di confronto che per noi costituisce l’avvio di un lungo e intenso cammino .
Grazie a tutti e buon lavoro .
Francesco CANANZI
Presidente della Settima Commissione
I lavori della mattina si sono concentrati sui profili della organizzazione giudiziaria e dell’innovazione possibile, con un confronto sulle buone prassi e sulle difficoltà che si stanno sperimentando nei tribunali .
Con questo incontro ci poniamo, infatti, l’obiettivo di accrescere la sensibilità organiz- zativa verso le procedure ex art . 35 d .lvo 25/08, nell’ambito delle scelte tabellari, pur con- sapevoli delle difficoltà che incontrano i dirigenti per la penuria di magistrati e di personale amministrativo: è una giornata di ascolto e di proposta anche per il Consiglio Superiore .
L’obiettivo è quello di sostenere gli Uffici giudiziari al meglio, di mettere a disposi- zione le buone prassi ed i modelli organizzativi sperimentati in alcune realtà, nonché di creare un dialogo fra istituzioni che ci consenta di fare dei passi in avanti, come sistema, pur nelle diversità delle funzioni e nell’autonomia dei poteri, nell’interesse esclusivo di chi ha diritto allo status di rifugiato .
Non siamo all’anno zero: il CSM si è occupato dei diritti dei richiedenti asilo con il parere del 16 luglio 2015, con il quale chiedeva al Ministro della Giustizia di introdurre l’istituto dell’applicazione extradistrettuale straordinaria . La richiesta è stata accolta e
