Istituto Regionale Programmazione Economica della Toscana
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Trimestrale di informazione per cittadini e imprese Anno XVI - Numero 1/ 2021 - ISSN 2465-0188
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Federalismo
Numer o 1/2021
in T osc ana
Direzione Programmazione e bilancio Settore Programmazione fi nanziaria e fi nanza locale
Condono e fi scalità regionale, effetti di gettito e sulla compliance
Andrea Angeli*, Patrizia Lattarulo*, Maria Grazia Pazienza**, Eugenio Palmieri**
Tra le politiche rivolte al recupero di gettito fi scale, il condono è senza dubbio quella alla quale i governi italiani hanno fatto maggiormente ricorso, con l’intento di trovare nuove risorse da destinare agli equilibri di bilancio in momenti di grave crisi fi nanziaria. Si tratta, infatti, di una politica certamente più agevole da applicare rispetto al contrasto all’evasione, che è meno popolare, comporta tempi più lunghi, richiede una mi- gliore effi cienza amministrativa ed una maggior continuità politica per sortire qualche effi cacia. Infatti, le previsioni di re- cupero da iscrivere in bilancio possono essere elevate se basate sull’ingente dimensione dell’evasione nel nostro paese, mentre spesso il gettito recuperato con le azioni di contrasto è ben in- feriore alle aspettative.
Il condono di cui si discute in questi giorni, ha però caratte- ristiche che in parte lo distinguono dagli episodi precedenti.
In epoca pandemica e in un contesto di grave crisi economica, è rivolto ad alleggerire le situazioni di debito delle famiglie.
Infatti è una misura limitata nel tempo e negli importi, oltre che – per la prima volta – nei soggetti che vi possono fare ri- corso. La manovra riguarda la rottamazione (cioè la completa cancellazione del debito) di cartelle risalenti al periodo 2000- 2010 (quindi effettivamente ormai diffi cilmente recuperabili), per un importo residuo inferiore a 5mila euro (quindi un bas- so importo), a carico di soggetti con redditi inferiori a 30mila euro nel 2019. A questa misura si accompagna la defi nizione agevolata (sconto sulle sanzioni) degli avvisi bonari relativi al periodo d’imposta 2017 e 2018 i cui pagamenti maturerebbero in questi mesi di diffi coltà economica (questa misura è limitata alle partite Iva che hanno registrato una riduzione nel volume d’affare maggiore del 30% nel 2020).
Ciononostante questa misura, pur con questa articolazione, suscita delle perplessità per più ordini di motivi: la prima è re- lativa al fatto che le posizioni debitorie che verrebbero cancel- late risalgono per lo più a debiti attivati molto in là nel tempo e dunque non c’è uno stretto collegamento con un provvedimento che intende alleviare le diffi coltà economiche della pandemia;
inoltre non è da darsi per scontato che siano determinate da si- tuazioni di bisogno, quanto piuttosto da una accorta e ripetuta valutazione di convenienza a posporre il pagamento, alimen- tata dall’attesa di provvedimenti di sanatoria. La letteratura internazionale sul tema concorda, infatti, sulla possibilità che la realizzazione reiterata di simili programmi possa infl uenza- re negativamente tanto la compliance quanto il gettito fi scale nel medio-lungo periodo, minando l’effi cienza complessiva del sistema fi scale. Inoltre, senza la contemporanea o successiva implementazione di maggiori e più severe azioni di contrasto che modifi chino il costo dell’evasione futura, è plausibile che un individuo che pure abbia scelto di partecipare al condono continuerà successivamente ad evadere e che tale provvedi- mento sia visto dal complesso dei contribuenti come segno di debolezza dell’amministrazione fi scale Anche guardando solo agli ultimi anni, in Italia vi sono state numerose misure di condono fi scale di diversa portata, quali il rientro di patrimoni
dall’estero (nel 2009 e 2015), la rottamazione delle cartelle (nel triennio 2016-2018) e la c.d. pace fi scale (nel 2018).
Può essere utile contribuire a questa discussione, facendo riferimento all’intervento del triennio 2016-2018 che ha intro- dotto la defi nizione agevolata o rottamazione dei ruoli emessi dal 2000 al 201711. Essa opera uno sconto del debito del con- tribuente che vi aderisce, il quale può pagare l’imposta dovuta senza versare le sanzioni e gli interessi di mora. L’obiettivo di questo intervento è avere entrate immediate grazie all’adesio- ne da parte dei debitori potenzialmente attratti dagli sconti offerti. In altri termini, attraverso il condono l’ente impositore mira a recuperare delle entrate non versate, sia pure rinun- ciando alle multe e costi aggiuntivi maturati nel frattempo.
Questa misura è stata applicata a tutte le posizioni debito- rie verso Agenzia delle Entrate-Riscossione, incluse le fi scalità degli enti territoriali. Una delle imposte più rilevanti per l’au- tonomia fi scale regionale è il bollo auto che presenta livelli di evasione non trascurabili, nonostante gli importi medi dovuti siano relativamente modesti e pur trattandosi di un‘imposta sulla proprietà, per cui è facilmente identifi cabile il contri- buente. Per quanto riguarda la Toscana (non diversamente, si presume, dalle altre regioni), il recupero dei ruoli2 per il bollo risulta abbastanza diffi coltoso: su oltre 1,175 milioni di euro di ruoli emessi dal 2004 al 2019 solo 358 sono stati effettivamen- te incassati (pari al 30,5%)3.
È dunque importante chiedersi se, grazie al condono, vi sia stato un maggiore recupero fi scale per le casse dell’ente, e qua- le sia stato l’effetto di medio-lungo periodo sulla compliance dei debitori.
Durante gli anni in cui è stata attiva la defi nizione agevo- lata (2017-2019) si sono recuperati circa 79 milioni di euro.
In base alle stime sul tasso di recupero ordinario degli anni precedenti, sarebbero comunque entrati importi pari a circa 65 milioni – negli anni passati – e altri 1,5 milioni negli anni immediatamente successivi. Sulla base di questi calcoli, si può, perciò, sostenere che l’importo aggiuntivo che il condono ha portato nelle casse della Regione Toscana dai ruoli della tassa automobilistica sia circa 12,4 milioni (pari al 19,1%). Si tratta sicuramente di maggiori entrate effettive, ma se confrontate al gettito annuo dell’imposta (di circa 500 milioni) e agli ol- tre 800 milioni di ruoli non pagati della tassa automobilisti- ca nei 15 anni considerati, questi 12 milioni in tre anni non sembrano un risultato particolarmente incisivo. Una ulteriore considerazione riguarda la distribuzione tra “vecchi” e “nuovi”
ruoli. Infatti, il recupero riguarda prevalentemente i ruoli più
1 Un più esaustivo rapporto di ricerca verrà reso disponibile a breve sul sito dell’IRPET.
2 La cartella di pagamento è l’atto che l’Agenzia delle Entrate-Riscossione invia ai contribuenti per recuperare i crediti vantati dagli enti creditori (Agenzia delle Entrate, Inps, Comuni, ecc.) (www.agenziaentrate.gov).
3 A proposito degli ultimi interventi normativi in tema di riscossione da parte degli Enti Locali si veda Angeli A. e Canzoneri A. (2020), Federalismo in Toscana n. 2/2020, IRPET.
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Federalismo in Toscana
datati, mentre negli anni più vicini al condono il recupero “or- dinario” sarebbe stato superiore a quello avvenuto a seguito del condono. In altri termini chi aveva ruoli più recenti ed ha partecipato al condono avrebbe probabilmente comunque pa- gato il proprio debito ed ha approfittato dello sconto offerto per pagare di meno.
Inoltre, come accennato in precedenza, occorre valutare an- che l’impatto di questa politica sul comportamento dei contri- buenti nel medio-lungo periodo.
Per studiare il cambiamento del comportamento individuale a seguito dell’introduzione della definizione agevolata è stato utilizzato un approccio difference-in-difference (DID), metten- do a confronto due tempi diversi di pagamento dei ruoli. L’a- nalisi si concentra su un ampio campione di contribuenti reci- divi (la larga maggioranza dei ruoli sono a carico degli stessi soggetti nel tempo tanto che l’86% dei contribuenti che hanno ricevuto un ruolo nel 2018 l’avevano già ricevuto in anni prece- denti) che hanno almeno un ruolo sia prima dell’introduzione del condono (nel 2014) sia dopo di esso (nel 2018) quando non era più possibile partecipare a questa politica. L’obiettivo dello studio è quello di analizzare la variazione dei comportamenti individuali distinguendo fra chi ha preso parte alla rottama- zione negli anni 2016-2018 e chi no.
Quel che emerge dai risultati è che, rispetto a chi non ha preso parte alla definizione agevolata, coloro che hanno parte- cipato al condono hanno una maggiore probabilità di fare al- meno un pagamento dei propri debiti, sia per quanto riguarda i ruoli prima dell’introduzione della rottamazione (2014) che per quelli successivi (2018). Ciò significa che buona parte dei contribuenti che prendono parte alla rottamazione sono colo- ro che, a prescindere da questo strumento, hanno già un’alta
probabilità di pagare il proprio debito e quindi che il condono non ha grandi effetti su coloro che normalmente non pagano i propri ruoli. Ciò è anche confermato dal fatto che degli oltre 800 milioni di ruoli non pagati siano entrati solo 12 milioni di euro aggiuntivi. L’analisi DID, inoltre, ha portato un altro importante risultato: i contribuenti che hanno partecipato alla definizione agevolata hanno una maggiore probabilità di non pagare i nuovi ruoli del 2018 rispetto a coloro che non hanno aderito a questo strumento. Ciò è probabilmente attribuibile al fatto che tali contribuenti, prima di pagare il nuovo debito, preferiscono aspettare che sia introdotto un nuovo condono per poter beneficiare ancora una volta degli sconti offerti.
La nostra analisi conferma quindi i risultati della lettera- tura che evidenziano un effetto negativo sulla compliance del condono nel medio-lungo periodo. Perciò, se si considerano i soli 12 milioni di entrate effettivamente aggiuntive e che at- tualmente quasi il 70% dei ruoli della tassa automobilistica non vengono pagati, l’applicazione del condono sembra essere stata una misura davvero poco produttiva.
D’altro canto, il comportamento di colui che avendo usufrui- to del condono non paga i nuovi ruoli, perché in attesa del suc- cessivo, è ragionevole, considerando provvedimenti e annunci che regolarmente prendono forma di governo in governo.
* IRPET
** Università degli studi di Firenze Si ringraziano Alessio Ferracani, Jacopo Geroni e Sabrina Graziani del Settore Politiche fiscali e riscossione della Regione Toscana per la collaborazione nella lettura e interpretazione dei dati
