Agricoltura e multifunzionalità nella Politica Agraria Europea

Come evidenziato al paragrafo 2.1, la trattazione del concetto di multifunzionalità, condotta dall’OECD, è basata su considerazioni e valutazioni di stretto carattere economico. In ambito comunitario, la chiave di lettura è stata caratterizzata da differenti punti di vista. Il cambio di direzione della PAC, alla metà degli anni ’80, (Reg.797/85 e Reg. 1272/88), ha segnato il passaggio da un’ottica meramente produttivistica a tematiche di carattere agro ambientale, culminate, nelle fasi preliminari della Riforma Mc Sharry, con l’adozione delle Misure di accompagnamento (Reg. 2078 e Reg. 2080 del 1992) (Zezza A., 1998).

Le fasi successive della Conferenza di Cork del 1996 e del Reg. 1254/1999 (Agenda 2000) pongono in ben altra luce il ruolo della multifunzionalità nelle scelte di Politica Agricola Comunitaria.

Nella polemica infinita tra sostenitori e denigratori della PAC, nonché della convenienza o meno all’impegnare una frazione rilevante del bilancio comunitario a favore del sostegno al reddito degli agricoltori, la multifunzionalità ha consentito ai sostenitori della PAC di creare quello che è stato definito come uno “schermo fumogeno” (Garzon I., 2005), destinato a confondere le idee alle controparti, in sede di confronto internazionale.

In realtà, Garzon richiama il fatto di come alcuni termini chiave possano colpire l’attenzione dell’opinione pubblica, facendole percepire l’importanza di una scelta politica e spingendo i decisori ad avviare delle svolte fondamentali. Garzon sottolinea, inoltre, come in sede di negoziazioni internazionali, la necessità di tutelare gli aspetti ambientali e di utilità sociale dell’agricoltura costituisca un ottimo strumento di “bargaining” (Garzon I., 2005), consentendo di mantenere il regime di sussidi per i propri agricoltori. La stessa Autrice insiste su come il termine di multifunzionalità sia stato creato, originariamente, per venire impiegato nella contrattazione internazionale, come fuoco di sbarramento preventivo, finalizzato a mascherare delle incerte posizioni di partenza di uno dei due fronti. Questo sbarramento, sempre per mantenere la similitudine bellica, fa sì che nel fronte opposto inevitabilmente vengano sollevati sensibili sospetti sulla robustezza e veridicità degli argomenti, usati come sbarramento preventivo.

Resta pertanto il problema, sempre evidenziato da Garzon, riguardo dove finisca di mascheramento del concetto di multifunzionalità, e dove inizi l’effettivo ruolo di struttura portante delle politiche agricole da costruire ed implementare.

Come testualmente citato da Garzon (2005, pag. 21).

“The concept was a discursive response to a deeply rooted social and political debate

over the place and roles of agriculture in a modern society. In other words, multifunctionality was part of the solutions found by European policy makers to renew the social contract over agriculture. In particular, it is closely connected to the European efforts to make sustainability an overarching principle of public policies and promotes the idea that a natural resources based activity can contribute to the global objective of sustainable development”.

L’approccio europeo è pertanto, rispetto quello OECD, più operativo, focalizzato sulla creazione di una serie di obiettivi per la successiva riforma della politica agricola e per la realizzazione di un panel di indicatori, destinati a valutare i risultati della politica stessa (Casini, Lombardi, 2006). Le tematiche relative sono state in diverse occasioni affrontate nelle fasi preparatorie dell’Agenda 2000 (European Community, 1998; Commissione Comunità Europee, 1996).

Nella seconda metà degli anni ’90, l’attenzione dei decisori della Politica agricola, ben focalizzata sulle potenzialità della multifunzionalità, è stata bruscamente deviata da altre emergenze. In tale periodo, l’immagine del settore agricolo sensu latu presso la massa dei consumatori ha ricevuto un duro colpo, a causa dell’epidemia della mucca pazza ed di altri eventi, che hanno posto l’intero settore agricolo sotto una cattiva luce (Boatto, 2002).

A seguito di tali episodi, ancorché ingranditi oltre limiti oggettivi da campagne di stampa ad effetto, la massa dei consumatori vagava alla ricerca di sicurezze in campo alimentare; buona parte dell’attenzione dei decisori comunitari è stata, quindi, deviata dalla divulgazione di norme di ecosostenibilità ambientale, per concentrarsi sulla normativa a tutela dei consumatori (Gambelli S.et al. 2003; Garzon I., 2005).

Oltre alle pressioni in materia di sicurezza alimentare, le tensioni create dal nuovo Round di negoziazione in ambito WTO (Garzon I., 2005), ha costretto i decisori a dedicarsi più alla sostenibilità dei processi agricoli che alla valorizzazione degli aspetti di multifunzionalità.

Pur progettata con le migliori intenzioni, la Riforma Fischler del 2003 (Reg. CE n. 1782/2003), in realtà ha delineato una visione dello sviluppo agricolo piuttosto restrittiva, tendente a minimizzare gli impatti agroambientali, piuttosto che fornire all’agricoltura stessa gli strumenti per valorizzare il suo ruolo di manutentrice del paesaggio e dell’ambiente, ruolo da far riconoscere ed apprezzare nella società.

Mentre la tutela dell’agroambiente veniva normata dalla Condizionalità e monitorata da quanto da essa previsto (quindi in un’ottica più tarata sull’impiego del bastone che della carota), alcuni ristretti aspetti di incoraggiamento attivo delle aziende venivano previsti dall’art. 69 del Reg. 1782/03 (Multidim, 2009).

Una nuova visione della Multifunzionalità, vista come motore potenziale dello sviluppo rurale e come prezioso strumento di produzione di CO e NCOs per la collettività, deriva dall’impostazione del Reg. CE n. 1698/2005 (Reho M., 2006).

Il Regolamento per il sostegno allo sviluppo rurale si poneva come obbiettivi sia una maggiore competitività per il settore agricolo, sia la valorizzazione dell’ambiente e del territorio, da realizzarsi attraverso una buona gestione dello stesso; l’obiettivo globale resta il miglioramento

della qualità della vita nelle zone rurali, realizzabile tramite una diversificazione delle attività economiche e un’offerta di NCOs (soprattutto paesaggistici), raggiungibili anche con embrionali tentativi di avviare intese pubblico/privato (accordi agro-ambientali locali), (Marangon et al., 2006).

Analizzando gli assi su cui viene impostato il Piano di Sviluppo Rurale, la multifunzionalità viene proposta come obiettivo, più o meno rilevante in tutti e quattro.