1. I livelli massimi del saldo netto da finanziare e del ricorso al mercato finanziario, in termini di competenza, di cui all'articolo 11, comma 3, lettera a), della legge 31 dicembre 2009, n. 196, per gli anni 2015, 2016 e 2017, sono indicati nell'allegato n. 1 annesso alla presente
legge. I livelli del ricorso al mercato si intendono al netto delle operazioni effettuate al fine di rimborsare prima della scadenza o di ristrutturare passività preesistenti con ammortamento a carico dello Stato.
L’articolo 1 reca l’indicazione dei saldi finanziari che l’articolo 17 della legge di contabilità e finanza pubblica n. 196/2009 dispone debbano essere annualmente stabiliti nella legge di stabilità, vale a dire il livello massimo del saldo netto da finanziare e del ricorso al mercato.
Il livello massimo del saldo netto da finanziare e del ricorso al mercato vengono fissati per l’anno 2015 e per i due anni successivi, 2016 e 2017, compresi nel bilancio pluriennale, secondo quanto esposto nell’allegato n. 1 al disegno di legge.
Il saldo netto da finanziare è pari alla differenza tra le entrate finali e le spese finali iscritte nel bilancio dello Stato, cioè la differenza tra il totale delle entrate e delle spese al netto delle operazioni di accensione e rimborso prestiti.
Il ricorso al mercato rappresenta la differenza tra le entrate finali e il totale delle spese. Esso indica la misura in cui occorre fare ricorso al debito per far fronte alle spese che si prevede effettuare nell’anno e che non sono coperte dalle entrate finali: tale importo coincide, pertanto, con l’accensione dei prestiti.
Per il 2015 il limite massimo del saldo netto da finanziare è pari a 54 miliardi in termini di competenza, come indicato dalla Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza1, al netto di 16.884 milioni per regolazioni contabili e debitorie
Tale limite è lievemente superiore al valore effettivo del saldo (57,6 miliardi) risultante dal disegno di legge di bilancio per il 20152. La differenza tra il limite massimo e il saldo contabile rappresenta un margine “cautelativo” rispetto ad eventuali variazioni in aumento del saldo che dovessero verificarsi in corso d’anno. Anche nelle precedenti leggi di stabilità si prevedeva una differenza tra il saldo di bilancio e il limite massimo, di ampiezza di anno in anno diversa.
1 Nel primo paragrafo, concernente gli obiettivi di finanza pubblica.
2 Come integrato con gli effetti del disegno di legge di stabilità. Ciò vale anche per il limite massimo del ricorso al mercato.
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Per quanto riguarda il ricorso al mercato, per l’anno 2015 è fissato un livello massimo, in termini di competenza, pari a 323 miliardi. In tale limite è compreso l’indebitamento all’estero, per un importo complessivo di 4 miliardi, relativo ad interventi non considerati nel bilancio di previsione.
Anche in questo caso il valore massimo del ricorso al mercato fissato dall’articolo 1 in esame è superiore a quello risultante dal disegno di legge di bilancio, pari a 307,1 miliardi. Si tratta di un differenziale, anche esso già presente nelle precedenti leggi di stabilità, volto a consentire margini di flessibilità nella gestione del debito pubblico.
Nel corso dell'esame da parte della Camera dei deputati, l'importo del saldo netto da finanziare (SNF) per il 2015 è stato ridotto di 4.000 milioni di euro.
L’emendamento governativo cha ha dato luogo alla modifica è stato presentato a seguito dell’approvazione – con risoluzioni parlamentari3 - della “Relazione al Parlamento recante la variazione alla Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza 2014”. Con tale documento (predisposto a seguito delle osservazioni formulate dalla Commissione europea nell'ambito del processo di valutazione dei documenti programmatici di bilancio per il 2015) sono stati aggiornati gli obiettivi programmatici di finanza pubblica indicati nella Nota di
aggiornamento del DEF 20144, prevedendo un miglioramento complessivo del
deficit programmato per il 2015 pari a circa 4,5 miliardi rispetto a quello già indicato nella predetta Nota di aggiornamento5.
Si ricorda che per conseguire tale risultato la Relazione al Parlamento ha previsto le seguenti misure da introdurre nel disegno di legge di stabilità 2015:
- riduzione del Fondo per la riduzione della pressione fiscale (con effetti di minore spesa pari a 3,3 miliardi nel 2015);
- estensione del meccanismo dell’inversione contabile per l’IVA al settore della grande distribuzione (con effetti di maggiore entrata pari a circa 730 milioni dal 2015);
3 In data 30 ottobre 2014.
4 Approvata, con risoluzioni parlamentari, in data 14 ottobre 2014.
5 Ed un miglioramento dell’indebitamento netto strutturale nel 2015 in misura pari a circa 0,3 punti percentuali di PIL. Particolare rilevanza, tra le variabili dei conti pubblici alla base della programmazione di medio periodo della finanza pubblica e delle decisioni di politica fiscale è attribuita all’indebitamento netto strutturale, pari all’indebitamento netto corretto per gli effetti del ciclo economico sulle componenti di bilancio e per gli effetti delle misure una tantum, che influiscono solo temporaneamente sull’andamento del disavanzo. La fissazione degli obiettivi in termini di saldo strutturale riflettono, infatti, l’impegno del paese per il raggiungimento dell'Obiettivo di Medio Termine (OMT) concordato in sede europea, che risulta coerente con la riduzione programmatica del debito pubblico nel lungo periodo. Dati gli obiettivi strutturali e considerata la posizione dell'economia rispetto al ciclo, ne deriva l’obiettivo di indebitamento netto della PA, cioè quel valore di saldo nominale che consente di realizzare il percorso di consolidamento desiderato. L’obiettivo programmatico viene poi confrontato con l'andamento tendenziale per definire l'aggiustamento necessario. L’indebitamento netto strutturale esprime il saldo corretto per il ciclo, vale a dire un risultato che misura il saldo del settore delle pubbliche amministrazioni al netto dell'impatto delle fluttuazioni economiche. Esso consente di distinguere le variazioni automatiche di entrata e di spesa rispetto alla componente discrezionale di politica fiscale, e di valutare il carattere espansivo o restrittivo di questa a fronte dell’andamento macroeconomico (fiscal stance).
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- riduzione delle risorse per il cofinanziamento dei fondi strutturali europei esentate dagli obiettivi di spesa delle regioni ai fini del patto di stabilità interno (con effetti di minore spesa pari a 500 milioni di euro per il 2015).
Per il biennio successivo, il livello massimo del SNF è fissato in misura pari a 27 miliardi per il 2016 e a 15 miliardi per il 2017, al netto di 3.150 milioni per regolazioni contabili e debitorie in ciascuno dei due anni.
Come per il 2015, anche tali limiti si situano al di sopra dei valori risultanti dal disegno di legge di bilancio per gli anni 2016 e 2017, come risultante dal disegno di legge di bilancio, pari, rispettivamente, a 25,5 miliardi nel 2016 e a 13,5 miliardi nel 2016.
Il livello massimo del ricorso al mercato è determinato in 275 miliardi nel 2016 e 300 miliardi nel 2017 (256,3 miliardi e 280,3 miliardi, rispettivamente, nei due anni, nel disegno di legge di bilancio integrato con la legge di stabilità).
Come specificato dall’allegato 1, il livello massimo del ricorso al mercato relativo a ciascuna annualità si intende al netto delle operazioni effettuate al fine di rimborsare in via anticipata (o di ristrutturare) passività preesistenti con ammortamento a carico dello Stato, oltre, come detto, ad essere comprensivo, per il 2015, di 4 miliardi per indebitamento estero.
Regolazioni contabili e debitorie
I valori dei saldi fissati nel comma 1 in esame sono calcolati al netto delle regolazioni contabili e debitorie.
Le regolazioni contabili rappresentano lo strumento per ricondurre in bilancio operazioni che hanno già manifestato il loro impatto economico-finanziario. Esse possono esplicare effetti unicamente sul bilancio dello Stato (attraverso la contabilizzazione di un uguale importo nelle entrate e nelle spese6), ovvero coinvolgere anche la Tesoreria: ciò avviene in presenza di anticipazioni di tesoreria, che vengono regolate in esercizi successivi. L’operazione incide sul fabbisogno (del settore statale e del settore pubblico) e sull’indebitamento nell’anno in cui avviene l’anticipazione; incide invece sul bilancio dello Stato nell’anno in cui ci si fa carico della sua regolazione.
Oltre alle regolazioni contabili, vi sono le c.d. regolazioni debitorie in senso stretto, il cui trattamento contabile viene valutato caso per caso. Ai fini dell’indebitamento netto, di norma, una partita debitoria sviluppa i suoi effetti nel momento in cui nasce l’obbligazione, a condizione tuttavia che siano chiaramente identificabili sia i soggetti creditori che l’ammontare del debito. Tale criterio si applica anche se l’iscrizione nel bilancio dello Stato e il flusso dei pagamenti (e quindi l’effetto sul fabbisogno) avviene ratealmente. In mancanza di tali condizioni, la contabilizzazione dell’operazione nel conto della PA segue i flussi di cassa e corrisponde a quanto annualmente viene pagato
6 V. ad es. la voce “rimborsi IVA”.
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a titolo di restituzione del debito, oppure è allineata all’ammontare dei rimborsi validato nell’anno dall’Amministrazione a prescindere dall’effettivo pagamento7.
Quanto infine ai rimborsi d’imposta pregressi, si tratta di somme che vengono iscritte in bilancio per essere destinate a rimborsi di imposta richiesti in anni precedenti. Esse vengono registrate nel conto economico della PA secondo il principio della competenza economica e quindi nell’anno in cui è avvenuta la richiesta di rimborso. Hanno invece effetto sul fabbisogno nell’anno in cui sono rimborsate8.
Secondo quanto risulta dai prospetti contenuti nella legge di stabilità e nel bilancio, esse sono così determinate nel triennio:
L’importo delle regolazioni contabili e debitorie indicato nell’allegato 1 del disegno di legge in esame (16.884 milioni per il 2015 e 3.150 milioni per ciascuno degli anni 2016 e 207) deriva dal totale della spesa esposto nella tabella, detratto l’importo dei rimborsi d’imposta.
7 Questa seconda procedura è stata seguita, ad esempio, per i rimborsi connessi alla sentenza della Corte di giustizia europea sulla deducibilità dell’IVA sulle auto aziendali.
8 Cfr. Ragioneria generale dello Stato, Servizio Studi, “I principali saldi di finanza pubblica: definizioni, utilizzo, raccordi”, 2008.
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